EĞİTİM, ÇALIŞMA HAYATI ve FİNANSAL İŞLEMLERE

A corrupção sempre foi tratada por diferentes tradições de pensamento político, desde pelo menos Aristóteles. A percepção que os antigos tinham da corrupção é a de que ela estava ligada à morte do corpo político e às mudanças que afetam os regimes políticos. Como a vida pública estava submetida aos ciclos da natureza, a corrupção era inerente a todos os processos, o que não impedia os pensadores de tentar evitar os seus efeitos. Com a modernidade e o abandono das concepções cíclicas da temporalidade, o problema passou a se orientar por ideias como a de contrato e interesse, com foco no comportamento desviante de indivíduos. Com as revoluções modernas e a consolidação do referencial democrático, o tema sofreu uma nova transformação, com intensos debates sobre a organização institucional do Estado (AVRITZER et al., 2008).

Neste percurso, diversos teóricos escreveram sobre o que consideravam uma ordem política corrompida. A corrupção é sempre percebida e destacada como um problema, mas cuja natureza varia de acordo com cada momento histórico. Alguns a constroem como uma questão individual e que diria respeito à esfera dos interesses privados, outros apostam no resgate do conceito de interesse público para o seu entendimento.

Ao olharmos para a história do conceito de interesse, vemos que este representou um momento de ruptura no pensamento político moderno. Ele não teve sempre a acepção positiva que recebe na modernidade. Os antigos não admitiam a presença do mundo privado na política, porque seriam as necessidades (os interesses) os elementos responsáveis por corromper o poder político:

Apenas na passagem do mundo antigo para o mundo moderno a relação entre interesses e corrupção é modificada. A ascensão de sociedades mercantis modificou a semântica original da palavra interesse, que deixou de ter uma conotação negativa para se tornar elemento central da moralidade política dos modernos. Interesse deixou de ser um vício para se tornar um valor (FILGUEIRAS, 2008:157).

Hirschman (1979) nos conta a história de como a categoria interesse surgiu para frear as paixões dos homens – como surge a ideia de controlar algumas paixões agressivas e anti- sociais, por meio de outras paixões mais calmas e potencialmente produtivas. Os interesses funcionariam como um domesticador de paixões.

No início de sua trajetória, o conceito de interesse era definido em termos gerais como, por exemplo, manter e aumentar o poder e a riqueza do reino, ou mesmo o que é necessário para avançar pessoalmente em poder, influência e riqueza. No final do século XVI, “interesse” estava ligado a negócios, aspirações e vantagens, não se limitando aos aspectos materiais do bem-estar, como elemento de reflexão e cálculo. Só mais tarde os interesses passaram a ser discutidos em termos de aspirações econômicas, com uma mistura entre egoísmo e racionalidade, e a posse da riqueza passou a ser vista como uma paixão interessante. Essa atitude favorável de encorajar os propósitos aquisitivos privados foi produto de uma longa seqüência de pensamento ocidental e compôs o clima intelectual dos séculos XVII e XVIII (HIRSCHMAN, 1979).

Na discussão sobre a corrupção, alguns autores preferem valorizar um certo tipo de interesse, defendido de maneira inclusiva, posto que diria respeito a todos os membros da comunidade política: o interesse público. Este é um conceito fugidio dentro da teoria política, que envolve

a incorporação na análise de uma dimensão para além do caráter meramente monetário. Em uma teoria política cindida, de um lado temos os que apostam na relevância do conceito de interesse público, e do outro temos os que acham que esse termo significa um mero agregado de interesses particulares ou uma pura ficção (FERES JUNIOR, 2008). Interesse público, da forma como entendido aqui, diz respeito a normas de uma sociedade, aos aspectos consensuais que organizam a prática da política. Não existe interesse público antes da comunidade política, é nela e através dela que este se forma.

Apesar de toda a ambigüidade que o termo carrega dentro da teoria política, acreditamos que isso não seria um motivo suficiente para abandoná-lo – os problemas associados a ele, como a corrupção, seriam cruciais dentro da política:

Public interest is a normative standard, and it raises the whole panoply of problems associated with standards in general. The history of moral philosophy testifies that problems of standards are not easily solved. There is no reason to think that they will be easily solved in the case of the public interest. But difficulty of analysis is not ordinarily considered a valid reason for abandoning a problem. The problems associated with ‘public interest’ are among the crucial problems of politics (FLATHMAN, 1966:13).

O conceito de interesse público acompanhou o pensamento político desde a Antiguidade, mas foi nas teorias republicanas que ele foi mais explorado, como princípio fundacional, referido ao povo como unidade política. Em Hume (2000 [1739]), por exemplo, encontra-se a defesa do interesse público como contraposto não ao interesse privado, ou ao interesse da maioria, e sim aos interesses sem limites, não transparentes ao público, opacos. A ausência da publicidade e os interesses sem limites corroem o corpo político e, por sua vez, a comunidade em seu conjunto. A ideia é a de que os homens não se associariam se não fossem capazes de identificar seus interesses pessoais num referencial coletivo de interesses. Nesse sentido, as decisões e ações políticas deveriam ter como referência esse interesse público, cuja transgressão significaria a própria corrupção do corpo político.

Pode-se identificar quatro abordagens do conceito de interesse público: a abolicionista, a normativa, a consensualista e a processual (COCHRAN, 1974; BOZEMAN, 2007). Na primeira ele é algo que não vale a pena ser estudado, sofrendo críticas implacáveis, como as de Schubert (1961), com sua rejeição mordaz do interesse público como um mito infantil (“childish myth”), ou a sua comparação com fábulas feita por Sorauf (1957). Essas críticas demonstraram um profundo ceticismo em relação ao conceito e seu uso pela ciência política.

Na segunda abordagem, o interesse público seria invariante e auto-evidente, um padrão ético para avaliar as políticas públicas e os objetivos que funcionários públicos devem perseguir. Essas teorias assumem que existe o bem comum e que este é diferente do agregado de benefícios privados, sendo algo no interesse da comunidade como um todo (BRAYBROOKE, 1962; CASSINELLI, 1962). Os consensualistas o enfatizariam sem requerer uma invariância ou universalidade. Mesmo não sendo possível a sua definição precisa, o significado de interesse público seria descoberto através do discurso e da deliberação pública (FLATHMAN, 1966).

Já as abordagens processualistas, nas suas três vertentes – agregativa, pluralista e processual – apesar de não aceitarem a visão normativa de interesse público, não querem abandoná-lo. Existiriam muitos públicos e muitos interesses, não valendo a pena decidir de uma vez e para sempre o que interesse público significa. Na versão agregativa dos utilitaristas como Bentham (1977), ele é a soma dos interesses individuais, o melhor bem para o maior número. Problemas com essa visão destacam que não há esquema de cálculo que garanta o maior bem para o maior número e nem um significado intersubjetivo para o “bem”. Na versão pluralista, predomina a definição de interesse público como competição entre interesses de grupos, ele seria apenas um slogan que simboliza o compromisso resultante de certa acomodação da interação de grupos (SMITH, 1960). Já na versão processual ele é um princípio procedimental e não substantivo, não devendo ser o objetivo da política, mas um elemento do processo político (BENN; PETER, 1959). O interesse público seria obedecido quando os devidos processos são empregados para se chegar a decisões públicas. Para os fins dessa tese, as abordagens processualistas ajudam porque mudam o foco da identificação de um bem substantivo para a identificação de instituições e processos que operam na formulação de uma ideia aceitável de interesse público.

Propomos, para a nossa defesa do interesse público, a alternativa encontrada em Dewey (1927), que enfatiza o papel dos valores da comunidade e a natureza contextual do interesse público, associado ao método democrático de resolução de disputas. É esse método que consegue colocar interesses divergentes em acordo com o interesse de todos, ao trazer os conflitos para o espaço aberto onde podem ser discutidos e julgados sob a luz de interesses mais inclusivos. O conflito não é ignorado, a crença é a de que o processo pode mudar as condições que causaram o conflito, estabelecendo uma cultura política democrática. A publicidade dos interesses privados permite à comunidade identificar o interesse público

através do debate livre. A democracia forçaria o reconhecimento de que há interesses comuns, que podem ser clarificados no debate. A participação democrática efetiva nos assuntos da comunidade requer que os indivíduos vão para a deliberação pública com a mente aberta, para ouvir os outros e aceitar a possibilidade de mudar a sua própria preferência. Na visão de Dewey, a democracia permitiria conduzir os conflitos de maneira cooperativa, onde as duas partes aprendem, dando a outra a chance de se expressar. A ideia que serve como um ponto- chave nesta tese é a de que o interesse público não é um bem absoluto, universal ou ahistórico. Ele é construído em cada política e cada contexto, envolvendo forte experimentalismo:

always a good to be discovered by a public motivated to secure its shared interests as a democratic community, a commitment that ensures not only the identification and maintenance of such interests, but also the development of individuals as fully self realized and enriched citizens (DEWEY, 1927:328).

Em uma abordagem pragmática do interesse público, ele aparece como algo dinâmico, que muda em cada caso e de acordo com o tempo e as condições. Seguindo a linha de Dewey, Bozeman (2007) propõe o interesse público como um ideal, mas sem conteúdo específico. Para ele, a perseguição deste interesse público envolveria mentes abertas e processos justos para se aproximar de um ideal que é revelado no processo, buscando aquilo que é comum, que nos une enquanto sobreviventes de um processo de auto-construção coletiva: “in a particular context, the public interest refers to the outcomes best serving the long-run survival and well- being of a social collective construed as a ‘public’” (BOZEMAN, 2007:12).

Houve na teoria política um declínio da argumentação e teorização sobre o interesse público, e hoje falar sobre isso soa como anacronismo em uma política baseada nos interesses de grupos e uma teoria focada no pluralismo e individualismo econômico.15 _{Porém, podemos}

elencar no mínimo três razões para revivê-lo. Com a consciência de que ele é um conceito normativo a ser buscado, é possível defender que é por meio dele que as instituições e práticas políticas são julgadas desejáveis ou não; ele promoveria valores partilhados e uma reação à governança baseada no individualismo econômico – o predomínio de reformas políticas baseadas no mercado teria alterado as relações entre cidadãos e Estado e negado compromissos motivacionais e legais com o bem coletivo (BOZEMAN, 2007).

15 _{Entre 1995 e 2006, encontra-se na literatura internacional, dentre os cinco maiores jornais da área de ciência}

No mundo contemporâneo, não é mais possível contarmos com as virtudes republicanas dos cidadãos, mas é preciso o resgate da dimensão pública. E esse resgate deve ser pensado a partir da politização do próprio processo de formação dos interesses, tendo em vista a construção da legitimidade democrática. Assim, o interesse público seria politicamente construído, resultado de consensos momentaneamente possíveis a respeito das normas que organizam a vida pública, tendo em vista interesses, opiniões e perspectivas de mundo. Isso significa que ele pode conter diferentes conteúdos, dada a sua natureza flexível e não- determinada, atuando mais como um princípio constitutivo, que especificaria as ações políticas legítimas em termos normativos: “um horizonte normativo de fundamentação da autoridade política e constitucional, sem o qual é impossível pensar a validade e a legitimidade da política no âmbito de nossas sociedades plurais e altamente complexas” (FILGUEIRAS, 2012:345).

Se a partir do interesse público é possível avaliar os processos de justificação de acordo com a publicidade dos atos e decisões tomadas pelo governo, então pode-se conceituar a corrupção como a ação que não é pública, não é aberta, não é justificável a luz dos parâmetros legais e normativos existentes em dada sociedade. A partir do debate e da deliberação que, se pretendem ser democráticos, devem se basear na norma inclusiva, constroem-se parâmetros do que seria o interesse público. Corrupção seria uma ação caracterizada pela transgressão desse interesse público, uma ação que não segue os interesses defendidos de forma inclusiva. Dessa forma, o conceito de interesse público é central para a definição da corrupção: “A corrupção é o ato de transgressão do interesse público, que implica uma apropriação privatista ilegítima de recursos, bens, patrimônios ou serviços públicos” (GUIMARÃES, 2008:173). Mas apostar em um conceito de interesse público exige reconhecer as críticas feitas a esse tipo de abordagem. A ciência política da atualidade o vê como um mito e construiu algumas críticas convincentes sobre o mesmo. Ele seria um termo vago e ambíguo, com pouca consistência teórica no seu uso, muito próximo de conceitos morais e difícil de ser medido empiricamente. Assim, algumas abordagens sobre o mesmo e a sua ênfase na “comunalidade” (commoness) são vistas como problemáticas. Por exemplo, há autores que tomam a ideia de partilhar algo em comum como anterior à deliberação política (WALZER, 1990). Existiriam dois problemas relacionados a essa unidade prévia entre os participantes. Em uma sociedade pluralista e multicultural como a atual, não seria mais possível assumirmos o compartilhamento de entendimentos – é preciso que o processo político esteja sempre aberto à

expressão da diferença. E mais, se a unidade é conseguida anteriormente ao processo político, abre-se mão da necessidade de transformação do auto-interesse na direção de um pensar alargado – não é necessário rever a própria opinião durante o processo. Por outro lado, há os que enfatizam o que há de comum como equivalente a colocar de lado interesses particulares e superar as diferenças. Para chegar ao bem comum seria necessário transcender as diferenças, porque elas seriam parciais e divisivas (BARBER, 1984). Young (2000) alerta que sob condições sociais de desigualdade, a ideia de bem comum pode servir como exclusão (o bem comum expressaria o interesse dos grupos dominantes e suprimiria os oprimidos). O compromisso com o consenso silenciaria vários pontos de vista e levaria a remoção de questões controversas da agenda a fim de que se preserve o bem comum.

Mantendo esses perigos em mente, não se defende aqui que o interesse público é algo anterior à comunidade política, ou que seja preciso superar as diferenças para se chegar a ele. É necessário incluir essas diferenças no debate político e, através de processos discursivos e deliberativos, chegar a dimensões em comum que partilhamos, sempre provisórias e contextuais. É tarefa dos representantes políticos participarem da definição desse interesse público, respondendo, agregando, interpretando, antecipando e, em última medida, julgando as influências persuasivas que recebem. No processo de julgamento político, o que está em jogo é justamente a definição, sempre provisória, do interesse público:

A political representative´s job is to determine the public interest by responding to, aggregating, interpreting, mediating, anticipating, and ultimately judging a multitude of influences, precisely because in political judgments the nature of the public interest is what is at issue (WARREN, 2006:170).

Neste sentido, esta tese partilha do entendimento de Avritzer et al. (2008) de que o elemento- chave para pensarmos o estudo da corrupção é o resgate do conceito de interesse público. O pressuposto da nossa análise é o de que a corrupção está para além de comportamentos individuais desviantes. Uma das contribuições centrais do republicanismo para se pensar a corrupção é entendê-la não apenas como um problema econômico de apropriação ilegal ou indevida, um problema que se refere primordialmente à esfera dos interesses privados individuais. Pelo contrário, a corrupção também pode ser percebida como um problema que envolve o interesse público: “é possível dizer que uma teoria republicana atual realça [...] a ideia de que a corrupção é um processo que pode ser analisado a partir da destruição dos interesses públicos” (BIGNOTTO, 2008:109). Em um marco republicano, a constituição de uma identidade pública é um processo fundamental, e quando esta identidade não é clara, a sua apropriação privada torna-se possível.

A corrupção implicaria então a perda de referenciais, como o interesse público, o que levaria à destruição do próprio corpo político, das instituições (BIGNOTTO, 2008). No marco desta tese, a corrupção é vista como um risco potencial para os fundamentos da democracia, posto que a preferência pelos interesses privados em detrimento do interesse público é mais do que transgredir a lei, é atingir o próprio núcleo do Estado: a sua Constituição. Quando se fere a Constituição, a ordem política convive com a sua degeneração. Ao criar o mecanismo constitucional, os cidadãos assumem que desejam viver segundo seus princípios, o que se baseia na premissa da superioridade das leis sobre as vontades individuais, e que estes princípios não poderão ser destruídos sem que o Estado também o seja (BIGNOTTO, 2009). Retomando o primeiro capítulo, a transgressão da lei significa a violação da norma de inclusão democrática, significa que optou-se por agir fora das definições que nos regem enquanto corpo político. Se democracia significa que definimos as normas que nos regem de forma pública e inclusiva, não seguir essas normas – que estão inscritas na forma de lei – levanta problemas de facticidade e de validade. A corrupção portanto, implica não apenas um comportamento individual desviante, mas a própria perda do interesse público como referencial da ação política. A perda, portanto, de um referencial inclusivo.

Esse processo democrático de construção de uma identidade pública, que define normas partilhadas por uma comunidade política, demanda a provisão de condições de inclusão. Atento a essa condição de inclusão, Lasswell (1966) caracteriza o interesse público como os interesses que são justificavelmente inclusivos, ou seja, os interesses suficientemente grandes para serem defendidos de forma inclusiva. A nosso ver, a corrupção pode ser vista como a transgressão dessa perspectiva de interesse público, quando os interesses são injustificáveis publicamente, posto que defendidos de forma excludente, com base em interesses privados, sustentados em algum tipo de privilégio. Se o interesse público significa o conjunto dos interesses justificados de maneira inclusiva, a corrupção assume em uma democracia o sentido de atos baseados em interesses sustentados em algum tipo de exclusão. A corrupção exclui as pessoas de decisões e ações que as afetam e das quais elas legitimamente deveriam fazer parte – tanto em termos de construção legislativa quanto em termos dos resultados das políticas públicas.

Defender um conceito de interesse público não significa que é possível uma definição última e fechada do mesmo. Da forma como entendido aqui, ele é definido por processos democráticos deliberativos, que estão sempre abertos a contestações e são, por conseguinte, contingentes. Se a gramática republicana nos lembra que sempre há algo de comum e público

nos interesses mobilizados politicamente, no contexto atual é preciso atualizar essa lembrança e tornar esse conceito historicamente contingente e aberto a contestações e à inclusão de novas ideias e perspectivas. No processo deliberativo, o interesses público é construído, debatido e contestado. Com isso, fugimos de uma definição substantiva rumo a uma definição procedimental do mesmo.

No âmbito desta tese, o interesse público se encaixa como algo construído democraticamente, o que demanda condições de inclusão. Se a norma básica democrática demanda a inclusão dos possíveis afetados nas decisões e ações políticas, o que se espera destas é que se baseiem em interesses que podem ser defendidos de forma inclusiva – o que chamamos de interesse público. Para os efeitos desta tese, tanto o processo de decisão política, que ocorre no âmbito legislativo, quanto as ações políticas, que visam a implementação das políticas, devem se pautar pelo interesse público, ou seja, devem manter a inclusão dos cidadãos enquanto o seu referencial. Não seguir esse interesse é caracterizado como uma ação excludente, corrupta. Dessa forma, interesse público, e a sua transgressão (corrupção) estão conectados intimamente com a norma democrática da inclusão – o argumento básico deste capítulo. Enfatizamos a publicidade dos interesses que nos unem enquanto cidadãos – construídos e debatidos em processos políticos abertos, contestáveis. Esta primeira seção refletiu sobre as conexões entre corrupção e a esfera do público – dos interesses defendidos de forma