1. CHAPTER
4.1 Dying Process
Originalmente o artigo 16 da Lei de Ação Civil Pública tinha efeito
erga omnes, sem restrição alguma, com a seguinte redação:
"Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, exceto se a ação for julgada improcedente por deficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova”.
Todavia, por alteração legislativa introduzida pela medida provisória 1.570/97, os efeitos erga omnes de que fala a lei foram restringidos aos limites da competência territorial do órgão prolator, in verbis:
“Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova”.
Sobre o tema, é conhecida a indignação de Ada Pellegrini Grinover. Para ela, o executivo foi duplamente infeliz: primeiro pela multiplicação de demandas desnecessárias que resultariam da limitação dos efeitos da coisa julgada; segundo pela incompetência, porque a alteração é ineficaz em face da interação existente entre o Código de Defesa do Consumidor e a Lei de Ação Civil Pública. A alteração do artigo 16 da LACP sem a alteração do artigo 103 do CDC resulta em sua ineficácia, dada a vigência deste dispositivo legal. 334.
De fato, restringir territorialmente o alcance da ação coletiva depois das conquistas levadas a cabo ao longo de décadas, que teve início com a Lei de Ação Popular, seguida da Lei de Ação Civil Pública e Código de Defesa do Consumidor, é um retrocesso inexplicável.
Trata-se de uma medida que vem na contramão da história, totalmente em descompasso com as necessidades dos jurisdicionados e do
334GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do
próprio Poder Judiciário, que perde a chance de resolver os conflitos molecularmente.
Mas como observado por Ada Pellegrini, a mudança legislativa é ineficaz, tendo em vista que o artigo 103, que regula a sistemática da coisa julgada no Código de Defesa do Consumidor, não foi alterado e os dois diplomas legais, Lei de Ação Civil Pública e Código de Defesa do Consumidor, estão inteirados por força do artigo 21 da Lei de Ação Civil Pública e 90 do CDC.335
Além disso, a doutrina também vislumbra a inconstitucionalidade da referida alteração legislativa por ofensa aos princípios do acesso à justiça, razoabilidade e proporcionalidade e pelo fato de ter sido implementada por meio de medida provisória. Nesse sentido é o posicionamento de Nelson e Rosa Nery.336. Aloísio Gonçalves de Castro Mendes acrescenta a inconstitucionalidade do referido dispositivo legal em razão da violação do poder jurisdicional dos juízes.337
335Na doutrina de Rodolfo de Camargo Mancuso, “felizmente, como antes acenado, o sistema processual que
rege a jurisdição coletiva em matéria de interesses metaindividuais forma um todo integrado e intercomplementar: na parte processual do CDC distinguem-se as eficácias erga omnes e ultra partes da coisa julgada, em função do tipo de interesse metaindivual objetivado (art. 103, incisos e parágrafos, e art. 104) e, bem assim, faz-se o discrímen entre os danos local, regional e nacional (art. 93 e incisos), autorizando-se, por fim, o traslado de todo esse conjunto para o âmbito da Lei 7.347/85 (cf. art. 117 di CDC, que para tal acrescentou um artigo – n 21 – à Lei 7.347/85. Com isso, tecnicamente, fica ao menos circunscrito o equívoco decorrente da inovação advinda com a Lei 9.494/97, na medida em que uma interpretação ponderada e sistemática dos textos de regência evidencia que a compreensão da extensão da coisa julgada não podem ser delimitadas em função de território, que é critério determinativo de competência, justamente por isso invocado o art. 2º da Lei 7.347/85”. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública
em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores, cit., p. 299.
336“A norma, na redação dada pela L 9494/97, é inconstitucional e ineficaz. Inconstitucional por ferir os princípios do direito de ação (CF 5º XXXV), da razoabilidade e da proporcionalidade e porque o Presidente da República a editou, por meio de medida provisória, sem que houvesse autorização constitucional para tanto, pois não havia urgência (...), nem relevância, requisitos exigidos pela CF 62 caput., NERY JÚNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. op. cit., p. 1366.
337“Todos os juízes são investidos na jurisdição, estando limitada tão somente a sua competência para conhecer, processar e julgar os processos. Por outro lado, a jurisdição é um poder, decorrente diretamente da soberania, razão pela qual guarda aderência sobre o território nacional, ainda quando o órgão seja estadual. As regras de competência fixarão, sim, quem deva ser o responsável pelo processo, não se prestando, portanto, para tolher a eficácia da decisão, principalmente sob o prisma territorial”. MENDES, Aloísio Gonçalves de Castro. Ações
Isso sem contar que restringindo os efeitos da coisa julgada aos limites territoriais do órgão prolator da sentença, muitas ações sobre o mesmo objeto teriam que ser propostas quando o dano fosse interestadual ou nacional. Acontece que nesta hipótese ocorreria litispendência, que faria com que o processo fosse extinto sem julgamento do mérito, nos termos do artigo 267, V, do CPC.
Vê-se que muitos são os argumentos jurídicos existentes para afastar a limitação territorial dos efeitos erga omnes da sentença: o art. 16 da Lei 9.494/97 é inconstitucional por ferir os princípios do acesso à justiça e proporcionalidade e razoabilidade; aplica-se à espécie o artigo 103 do CDC; o legislador fez confusão entre competência e coisa julgada; em caso de limitação territorial dos efeitos da coisa julgada, outras ações sobre o mesmo objeto teriam que ser propostas, o que ensejaria a ocorrência da litispendência, não aceita pelo sistema.
Do ponto de vista prático, em muitos casos, a indigitada alteração legislativa seria um verdadeiro antídoto à eficácia da coisa julgada, tornando inócua a defesa coletiva dos direitos.
O problema é que o Superior Tribunal de Justiça já aplicou a restrição territorial dos efeitos da coisa julgada prevista no artigo 16 da Lei de Ação Civil Pública.
No Recurso Especial n.º 253.589, por exemplo, onde figuram como partes o IDEC – Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor e o Banco Itaú e se discute, numa ação civil pública, direitos individuais homogêneos de todos os poupadores do país relativas às perdas inflacionárias ocorridas em janeiro de 1989, o Ministro Ruy Rosado de Aguiar, em voto vencedor, sobre o alcance da coisa julgada, sustentou:
“(...) f) quanto aos efeitos, quer o Banco fiquem limitados aos contratos celebrados no âmbito da jurisdição do Tribunal.
Também aqui procede a irresignação, nos termos da Lei 9494/97, do seguinte teor:
“Art. 2º. O artigo 16 da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a figurar com a seguinte redação:
´Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova”.
Muito se tem discutido sobre a ação civil pública, o foro competente quando interessa a mais de um estado e o efeito erga omnes da sentença de procedência. Na situação atual, tenho que a melhor solução é a que permite a propositura da ação perante o juiz estadual, ainda quando houver interesse de cidadãos residentes em mais de um estado, com limitação da eficácia erga omnes ao território do tribunal que julgar o recurso ordinário.
A solução tem o inconveniente de exigir o ajuizamento da mesma ação em mais de um Estado, ao mesmo tempo em que não dá eficácia geral ao julgamento proferido em juízo sobre uma relação jurídica que se repete em muitos lugares do país.
Ocorre que as desvantagens de entendimento diverso são maiores: a exigência de propositura da ação em Brasília, para demandas com reflexo em mais de um Estado, dificultaria sobremaneira o acesso à justiça e limitaria a um juízo – muitas vezes distante da realidade da causa – a decisão sobre os interesses coletivos de todo o país”. (grifamos)
Da citada decisão o IDEC interpôs embargos de divergência, que aguarda julgamento. O acórdão utilizado para demonstrar a divergência foi o proferido no Resp nº 294.021/PR, tendo por recorrente a Fazenda Nacional e recorrida a Associação Paranaense de Defesa do Consumidor – APADECO, onde os Senhores Ministros da Primeira Turma firmaram entendimento pela aplicação do artigo 103 do CDC ao invés do artigo 16 da Lei de Ação Civil Pública. Do voto do Ministro Relator José Delgado foram extraídos os seguintes trechos:
“(...) O argumento de que a extensão de eficácia erga omnes somente é cabível nas hipóteses previstas originalmente na Lei nº 7.347/85 cai por terra diante da autorização expressa para interação entre a Lei de Ação Civil Pública e o Código de Defesa do Consumidor (art. 21 da Lei 7.347/85, com a redação que lhe foi dada pelo art. 117, da lei nº 8.078/90). Assim, afasta-se a alegação de incompetência do Juízo da 4º Vara Federal de Curitiba para a concessão de amplitude territorial à sentença, porquanto tal amplitude está prevista no ordenamento jurídico nos arts. 16, da Lei nº 7.347, e 103, da Lei nº 8.078/90, e é efeito da sentença em ação deste gênero.
Nesse sentido, os ensinamentos da renomada Professora Ada Pellegrini Grinover (A ação civil pública e a defesa de interesses individuais homogêneos in Revista de Direito do Consumidor – Pareceres, v. 5, p. 206-229) em questão análoga:
‘(...)
57. Afirma, ainda, a r. decisão de 1º grau que a sentença proferida na demanda posta pelo IDEC não poderia beneficiar todos os cidadãos...
(...) A questão, entretanto, não é de jurisdição, ou competência, mas de limites subjetivos da coisa julgada.
Não se discute que a competência do juiz federal e a dos Tribunais Regionais Federais está limitada, respectivamente, ao Estado e à Região. Mas não se trata, no caso, de estender a competência, que será rigorosamente observada. O fato é que a sentença, proferida pelo juiz federal de São Paulo, no âmbito de sua competência constitucional, atingirá, com sua autoridade, todas as pessoas que se encontrem na mesma situação, independentemente do local de seu domicílio”.
Ademais, com o advento do Código de Defesa do Consumidor, vários dispositivos da Lei de Ação Civil Pública foram revogados tacitamente. Foi o que aconteceu com o artigo 16 da LACP, que cuida da coisa julgada, já que a matéria passou a ser tratada exclusivamente pelo artigo 103 da legislação consumerista. Assim, a reforma levada a cabo pelo legislador, pretendendo
restringir os efeitos da coisa julgada com a nova redação do artigo 16 da Lei de Ação Civil Pública, é ineficaz.338339
Releva notar que tramita no Congresso Nacional o Projeto de Emenda Constitucional 358/05, que trata da Reforma do Judiciário, propondo, entre outras, a alteração do artigo 105 da Constituição Federal, com a criação de seu parágrafo segundo, in verbis:
“Art. 105
(...) § 2º. Estabelece competência ao Superior Tribunal de Justiça para definir a competência do foro e a extensão territorial da decisão, nas ações civis públicas e nas propostas por entidades associativas na defesa de seus associados, quando a abrangência da lesão ultrapassar a jurisdição de diferentes Tribunais Regionais Federais ou de Tribunais de Justiça dos Estados ou do Distrito Federal e Territórios.”
Se o Projeto de Emenda Constitucional for aprovado e o artigo 105 da Constituição Federal contiver a redação supra, o direito coletivo levará duro golpe, haja vista a possibilidade legal de restrição dos efeitos da coisa julgada
338“Com o advento do Código de Defesa do Consumidor, a matéria pertinente aos efeitos do julgamento e da coisa julgada passou a ser regulada inteiramente pelo art. 103, na medida em que instituiu sistema consentâneo com a nova divisão tripartite dos interesses coletivos, nada mais podendo ser aproveitado do art. 16 da Lei 7.347/85, razão pela qual é de se considerar o mesmo revogado, com fulcro no artigo 2º, § 1º, parte final, da Lei de Introdução ao Código Civil. Desse modo, houve manifesto equívoco do legislador ao pretender dar nova redação a dispositivo que não se encontrava mais em vigor”. MENDES, Aloísio Gonçalves de Castro. op. cit., p. 264. No mesmo sentido Patricia Miranda Pizzol: “as ações coletivas submetem à jurisdição coletiva e, com o advento do Código de Defesa do Consumidor, vários dispositivos da Lei 7.347/85 foram revogados tacitamente (por exemplo, art. 3º da LACP, revogado pelo art. 83 do CDC). Isso aconteceu, também, com o art. 16 da LACP. É o que afirmam Nelson Nery Junior e Aluisio Gonçalves de Castro Mendes. Assim, estando revogado tacitamente o art. 16 da LACP, a sua alteração pela Lei 9494/97 foi completamente inócua, ineficaz.” PIZZOL, Patricia Miranda. A competência no processo civil, cit, p. 587.
339No mesmo sentido Nelson Nery Junior: “A LACP 16, com a redação que lhe foi dada pela L 9494/97, além de ser inconstitucional por vício formal (adveio de medida provisória editada sem urgência e relevância da matéria) e material (ofende os princípios constitucionais do direito de ação, da proporcionalidade e da razoabilidade), é um nada jurídico porque “alterou” (expressões textuais da L 9494/97) a redação de um dispositivo legal (LACP 16) que não mais existia porque havia sido tacitamente revogado (LICC 2º § 1º) pelo CDC 103, dispositivo legal esse que tratou completamente da matéria da coisa julgada, abrangendo os direitos difusos (CDC 103 I) e coletivos (CDC 103 II), tratados anteriormente pela LACP 16, e, ainda, os individuais homogêneos (CDC 103). Em vez de “alterar” a LACP 16, deveria a L 9494/97 “incluir” na LACP um novo art. 16, porque o anterior não mais existia, revogado tacitamente que fora pelo CDC 103. Por esta razão prevalece o CDC quanto à coisa julgada na ação coletiva, em detrimento da LACP 16, que não tem nenhuma aplicação no direito brasileiro”. NERY JÚNIOR, Nelson. Prefácio. In: ALMEIDA, Gregório Assagra de. op.
que poderá ser levada a cabo pelo Superior Tribunal de Justiça. Sem dúvida alguma a reforma, nesse passo, representa retrocesso inexplicável da conquista dos direitos coletivos já efetivadas no nosso país.340
6.5. A formação da coisa julgada em processos extintos sem julgamento de