Na conceituação da extrafiscalidade em si, Aliomar Baleeiro125, visando clarear o que se pode entender por uso extrafiscal do tributo (ou simplesmente extrafiscalidade) postula:
Costuma-se denominar de extrafiscal aquele tributo que não almeja, prioritariamente, prover o Estado de meios financeiros adequados a seu custeio, mas antes visa a ordenar a propriedade de acordo com a sua função social ou a intervir em dados conjunturais (injetando ou absorvendo a moeda em circulação) ou estruturais da economia. Para isso, o ordenamento jurídico, a doutrina e a jurisprudência têm reconhecido ao legislador tributário a faculdade de estimular ou desestimular comportamentos, de acordo com os interesses prevalentes da coletividade, por meio de uma tributação progressiva ou regressiva, ou da concessão de benefícios ou incentivos fiscais.
Para Roque Antonio Carrazza, a extrafiscalidade é assim definida:
Há fiscalidade quando o legislador em nome do interesse coletivo aumenta ou diminui as alíquotas e/ou bases de cálculo dos tributos, com o objetivo principal de induzir os contribuintes a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa. Por aí se vê que a
extrafiscalidade nem sempre causa perda de numerários; antes, pode aumentá-lo, como, por exemplo, quando se exacerba a tributação sobre o consumo de cigarros.
Geraldo Ataliba argumenta que a extrafiscalidade é “o emprego dos instrumentos tributários, com objetivos não fiscais, mas ordinatórios.” Segundo o autor, “o que se intenta designar, sob tal – como dito – é o emprego deliberado do instrumento tributário para finalidades não financeiras, mas regulatórias de comportamento em matéria econômica, social e política”.126 Explica também que “representa a extrafiscalidade
instrumento indispensável tanto da revolução social, quanto da simples evolução social encorajada.” 127
Já Elizabeth Nazar Carrazza elucida que os impostos podem ser criados pelo legislador tanto com finalidades fiscais, quanto com fins ordinários da vida social, econômica, cultural e etc. Nessa última hipótese, o Estado utiliza a tributação no intuito de buscar outras finalidades, além da mera arrecadação. O Estado, no que podemos chamar de extrafiscalidade, atua na busca de atingir os fins traçados na Constituição Federal. “Para tanto, utiliza-se dos impostos que incidem sobre fatos econômicos que, tendo em vista o interesse público, são agravados ou minorados em suas alíquotas, independentemente de se aferir a capacidade contributiva das pessoas.”128
Adverte-nos a autora que a extrafiscalidade está constitucionalmente autorizada implícita e explicitamente, citando como exemplos os impostos que incidem sobre a importação e a exportação, nos quais se admite o agravamento das alíquotas, com finalidades não exclusivamente arrecadatórias. Todavia, ressalta que a extrafiscalidade não se limita a esses impostos, trazendo-nos (já com o enfoque maior do nosso trabalho), o apontamento dos ITR e IPTU, que podem ter uma tributação mais exacerbada. No caso do ITR pode ocorrer pela subutilização do imóvel, seja pelo não uso na agricultura, pela desobediência à política nacional agrária ou até pelo interesse de proteger quem viva da agricultura. Já no caso do IPTU, a tributação maior se fundamenta sempre no desatendimento ao estipulado no plano diretor do Município, quando patenteado o uso inadequado do imóvel, pelo seu não uso, uso desconforme, ou ineficiente. Adverte também a possibilidade de utilização regressiva da
126 ATALIBA, Geraldo. Regime jurídico da extrafiscalidade. Disponível em: http://www.revistajustitia.com.br/revistas/4da63x.pdf. Acesso em: 22 jun.2015, p.101.
127 ATALIBA, Geraldo. Regime jurídico da extrafiscalidade. Disponível em: http://www.revistajustitia.com.br/revistas/4da63x.pdf. Acesso em: 22 jun.2015, p.102.
exação, por razões de âmbito social, desde que observado o princípio da capacidade contributiva.129
Desse modo, já se pode perceber a extrafiscalidade como uma técnica disponível ao Estado para, através da progressividade ou regressividade da tributação, ou ainda com a concessão de benefícios ou incentivos fiscais, estimular ou desestimular determinadas condutas trazidas pelo legislador originário como desejável e benéfica à coletividade.
Assim, pode-se dizer também que as normas com função extrafiscal são aquelas que têm por finalidade a intervenção ou regulação, motivadas por razões alheias à simples necessidade arrecadatória, ou seja, por motivações políticas, econômicas, sociais e culturais.
Na verdade, precisamos rememorar que ao Estado é franqueado intervir na economia de diversas formas, entre as quais está a utilização de suas competências tributárias. Visualizaremos melhor essa condição por se tratar de matéria mais próxima ao trabalho desenvolvido.
Como já exposto, o sistema constitucional tributário configura-se diante da existência de diversos princípios que disciplinam a unidade coerente de pensamento. Todavia, no escalonamento desse sistema, visualiza-se não apenas um princípio fundamental, mas um conjunto de princípios fundamentais, que lhe garantem a natureza de sistema plurístico.
Os princípios constitucionais são os princípios da capacidade contributiva e do Estado Social. Assim, o ordenamento tributário busca fundamento tanto no princípio da capacidade contributiva quanto no Estado social, além dos princípios técnicos de convivência.
Nesse ponto, alerta Elizabeth Nazar Carrazza130, que “mesmo quando o princípio da capacidade contributiva é posto de lado, em razão da natureza específica do imposto, a igualdade de tratamento tributário não pode ser afastada.” Assim, deixa claro que todos que estiverem sobre a mesmo situação, praticando atos da mesma natureza e condições, devem ser tratados sob a égide deste princípio.
Por fim, consigne-se que a distinção entre normas fiscais, extrafiscais e parafiscais somente é interessante sob um prisma didático, pois na prática perde um pouco a sua força. O que se pretende frisar aqui é a ideia de que não existem tributos com apenas uma
129 CARRAZZA, Elizabeth Nazar. Progressividade e IPTU. Curitiba: Juruá, 1992, p.68-69. 130 CARRAZZA, Elizabeth Nazar. Progressividade e IPTU. Curitiba: Juruá, 1992, p.68.
função, ou seja, não existem tributos meramente fiscais ou extrafiscais, pois ambos sempre coexistirão.
5.3 Parafiscalidade
A parafiscalidade diverge dos conceitos expostos por não tratar da competência tributária, mas da capacidade tributária ativa. É oriunda da delegação pela pessoa política, por meio de lei, de sua capacidade tributária ativa, ou seja, das aptidões para arrecadar e fiscalizar a exigência de tributos a outra pessoa, de direito público ou privado (autarquia, fundação, empresa pública, estatal ou pessoa jurídica de direito privado), desde que persiga a finalidade pública.131
Geraldo Ataliba132 assim discorre sobre o tema:
Surge aí o fenômeno que se convencionou designar pela expressão parafiscalidade. Consiste isso em a lei atribuir a titularidade de tributos a pessoas diversas do estado, que os arrecadam em benefício das próprias finalidades. É o caso de autarquias dotadas de capacidade tributária ativa (INSS, DNER, OAB, CONFEA, CEF) ou de entidades paraestatais, pessoas de direito privado chamadas pela lei a colaborar com a administração pública.
Assim, qualquer espécie tributária pode ser alvo da parafiscalidade, todavia aquelas trazidas no art.149 da Constituição Federal133, por sua natureza finalística, revelam-se mais apropriadas aos fins da delegação.
131 COSTA, Regina Helena. Curso de direito tributário – Constituição e Código Tributário nacional. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p.66.
132 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária, p.56 apud ATALIBA, Geraldo. Natureza e regime jurídico das
autarquias. São Paulo: Malheiros, 2006, p.85.
133 Art.149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts.146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art.195, §6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo. §1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art.40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União. §2º As contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico de que trata o caput deste art.: I – não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação; II – incidirão também sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços III – poderão ter alíquotas: a) ad valorem, tendo por base o faturamento, a receita bruta ou o valor da operação e, no caso de importação, o valor aduaneiro; b) específica, tendo por base a unidade de medida adotada. §3º A pessoa natural destinatária das operações de importação poderá ser equiparada à pessoa jurídica, na forma da lei. §4º A lei definirá as hipóteses em que as contribuições incidirão uma única vez. Art.149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art.150, I e III. Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica.
6 A EXTRAFISCALIDADE NO ITR E IPTU COMO FORMAS DE