Devlet Erklerine Göre Denetim Türleri

Siyasal, yönetsel ve yargısal organlardan oluşan devlet sisteminin en önemli misyonlarından biri denetimdir. Devlet denetim görevini yerine getirirken, bireyler ve topluluklar arasındaki ilişkileri düzenlemek, olası çatışmaların önüne geçmek ve ekonomik, toplumsal ve siyasal dengeyi sağlamayı amaçlamaktadır. Kendini oluşturan organların her biri kendi aralarında çeşitli etkileşim sistemleriyle denetim görevini yerine getirmektedirler (Atay, 1999: 61,62). Devletin yasama, yürütme ve yargı erkleri göz önüne alınarak, devlet erklerine göre denetim türleri, siyasal denetim, yargısal denetim, yönetsel denetim olarak ayrılmaktadır.

5.2.3.1. Siyasal Denetim

Siyasi denetim, kamu yönetimi üzerinde uygulanan en etkili denetim yollarından birisidir. Demokratik sistemlerde halkı temsil eden siyasi kurum ve kişiler, halktan aldıkları yetkiyle kamu kurumlarının işleyişini belirleme ve onları denetleme yetkisine sahiptirler. Kamu kuruluşları ise yalnızca siyasi organlarca belirlenen yasal mevzuat ve programlar çerçevesinde verilen görevleri yapmakla sorumludurlar. Kamu yönetimi üzerinde etkili olan siyasi organlar, yasama organı olan parlamento ve yürütme organı olan hükümettir; her birinin ise kendine özgü denetleme yolları bulunmaktadır (Eryılmaz, 2008a:310).

Meclisler, hükümetlerin politikalarıyla ilgili araştırmaları bizzat yürütebilme olanağına sahip olduklarından hükümetler üzerinde denetleyici bir role sahiptirler. Mecliste oluşturulan komisyonlar veya komiteler aracılığıyla yürütülen bu tür çalışmaların çarpıcı bir örneği Büyük Britanya’da bulunmaktadır. Avam kamarası bünyesinde oluşturulan ve 15 üyesi bulunan Kamu Hesapları Seçilmiş Komitesi’ne

muhalefetin önde gelen bir üyesi başkanlık etmektedir. Her ne kadar komitenin yürütmeye doğrudan müdahale etme yetkisi bulunmasa da hükümetler nezdinde korkutucu bir üne sahiptir ve hükümetler kendileri aleyhinde olumsuz bir rapor çıkmasından oldukça endişe duyarlar (Ball ve Peters, 2007:143). TBMM bünyesinde kurulan ihtisas komisyonları içerisinde ise kamu parasının harcanmasıyla ilgili doğrudan böyle bir komisyon bulunmadığı gibi kurulan tüm komisyonların başkanlarının iktidar partisinden olması oldukça düşündürücüdür.

Türkiye’de kamu yönetimi üzerinde politik denetim ilk olarak, TBMM’nin hükümetin çalışmalarını Anayasa’nın Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgi edinme ve denetim yolları başlığı altında belirtilen bölümünün 98. maddesinde belirtildiği gibi soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması yollarıyla denetlemesiyle sağlanır. Yürütme organının da kamu yönetimini denetleme yetkisi vardır. Parlamenter rejimde yürütme organı, kendisine bağlı olan idarenin faaliyetlerinden dolayı parlamento önünde sorumludur. Bu bağlamda idarenin kötü isleyişinin sorumlusu yürütme organı olduğu söylenebilir (Örnek, 1991:243).

TBMM’nin hükümeti ve yürütmeyi denetleme ve bilgi edinme yolları TC Anayasa’sının 98–100. maddelerinde belirtilmiştir. Burada yer alan tanımlara göre:

Soru: Bakanlar Kurulu adına, sözlü veya yazılı olarak cevaplandırılmak üzere Başbakan veya bakanlardan bilgi istemekten ibarettir (m.98).

Meclis araştırması: Belli bir konuda bilgi edinilmek için yapılan incelemeden ibarettir (m.98).

Genel görüşme: Toplumu ve Devlet faaliyetlerini ilgilendiren belli bir konunun, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunda görüşülmesidir (m.98).

Gensoru önergesi: Bir siyasî parti grubu adına veya en az yirmi milletvekilinin imzasıyla verilir. Gensoru görüşmeleri sırasında üyelerin veya grupların verecekleri gerekçeli güvensizlik önergeleri veya Bakanlar Kurulunun güven isteği, bir tam gün geçtikten sonra oylanır. Bakanlar Kurulunun veya bir bakanın düşürülebilmesi, üye tamsayısının salt çoğunluğuyla olur; oylamada yalnız güvensizlik oyları sayılır (m.99).

Meclis soruşturması: Başbakan veya bakanlar hakkında, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az onda birinin vereceği önerge ile soruşturma açılması istenebilir. Meclis, bu istemi en geç bir ay içinde görüşür ve gizli oyla karara bağlar (m.100).

5.2.3.2. Yönetsel Denetim

Yönetsel kurum ve kuruluşların eylem, işlem ve kararlarının yasallık, düzenlilik ve örgüt içi amaçlara uygunluk yönlerinden, bu kurum ve kuruluşlarca oluşturulan mekanizmalar aracılığıyla denetlenmesidir. En etkin denetim yöntemlerinden birisi olan yönetsel denetim, en yaygın ve kapsamlı olan denetim türüdür (Köse, 2000:11).

Yönetsel denetim kendi içerisinde hiyerarşik denetim ve vesayet denetimi olarak ikiye ayrılmaktadır. Tüm kamu kuruluşları üst ve ast makamların belli olduğu bir hiyerarşik sistem içinde örgütlenmişlerdir. Üstlerin astlarının iş ve işlemlerini denetlemelerine hiyerarşik denetim adı verilir. Bu denetim sonucunda üstler, astları hakkında sicil verme, disiplin cezası uygulama ve görev yeri değişikliği gibi uygulamaları gerçekleştirebilir. Vesayet denetimi ise, yerinden yönetim kuruluşlarının merkezi yönetim tarafından anayasal ve ilgili diğer yasal çerçevede “hukuka uygunluk” ve “yerindelik” açılarından denetlenmesidir (Eryılmaz, 2008a: 316–317).

5.2.3.3. Yargı Denetimi

Hukuk devletinin bir gereği olarak, kamu yönetimin eylem ve işlemlerine karşı yargı denetiminin uygulanması tüm siyasi sistemlerde kabul edilmiştir. Yargı denetiminde ülkelere göre bazı farklılıklar görülmektedir. Özellikle Anglo-Sakson ülkeleri olmak üzere bazı ülkelerde “yargı birliği” ilkesinden hareketle tüm adli ve idari konularda adalet mahkemeleri yargı denetimini gerçekleştirmektedir. Türkiye’nin de içinde bulunduğu ve özellikle Kıta Avrupa’sında yer alan bazı ülkelerde de kamu yönetiminin iş ve işlemleri yargısal olarak “idari yargı” tarafından denetlenmektedir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’na dayanan idari yargı sistemi Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemeleri olarak örgütlenmiştir (Eryılmaz, 2008a: 322–323).

İdari işlemlere karşı yargı denetimine ilk olarak 1924 Anayasasında yer verildiği görülmektedir. 1924 Anayasasının 51 maddesinde, idare davalarına bakmak ve idare uyuşmazlıklarını çözmek üzere bir Danıştay’ın kurulacağı ve başkan ve üyelerinin daha önce önemli görevlerde bulunmuş, uzmanlıkları, bilgileri ve görgüleriyle belirgin kimseler arasından Büyük Millet Meclisince seçileceği hükmüne yer verilmiştir (Anayasa Mahkemesi, 2009). Danıştay ilk olarak tazminat davalarına 1927 yılında bakmaya başlamıştır. Böylece o tarihe kadar geçerli olan devletin ve yönetimin sorumsuzluğu ilkesi de ortadan kalkmıştır (Aydın, 2007:194).

Daha sonra 1961 Anayasasının 114. maddesinde, “İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır” hükmüne yer verildiği görülmektedir. Ayrıca aynı maddede yargı yetkisinin, yürütme görevini kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini sınırlayacak tarzda kullanılamayacağı ve idari eylem ve işlem niteliğinde yargı kararı verilemeyeceği de belirtilmektedir (TBMM, 2009a).

1982 Anayasasının 125. maddesinde de idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu hükmüne tekrar yer verilmiştir. Ayrıca aynı maddede, “Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez” denilerek yargı denetiminin sınırları çizilmiştir. 1961 Anayasasında idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıkken, 1982 Anayasasında “Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî Şûranın kararları yargı denetimi dışındadır. Ancak, Yüksek Askerî Şûranın terfii işlemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayırma hariç her türlü ilişik kesme kararlarına karşı yargı yolu açıktır.” ifadelerine yer verilerek yargı denetiminin kapsamı yürütmenin lehine olacak şekilde daraltılmıştır (TBMM, 2009b).

Yargı denetimiyle ilgili başka bir hükme de, Anayasa’nın 129. maddesinde şu sözlerle yer verilmiştir: “Disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz...” Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan tazminat davaları, kendilerine rücu edilmek kaydıyla ve kanunun gösterdiği şekil ve şartlara uygun olarak, ancak idare aleyhine açılabilir.”

Anayasa’da yer alan yargı denetimiyle hükümlere bakıldığında, yargının idare üzerindeki denetim alanın gittikçe genişlediği söylenebilse de, Türkiye’de tam bir yargı denetiminin varlığından söz etmek mümkün değildir. İstisna bırakılan kurumlar ve durumlar göz önüne alındığında keyfi takdir haklarının uygulanmasının mümkün olacağı söylenebilir.

Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin haklarında işledikleri iddia edilen bazı suçlardan dolayı yargılanmaları 01.06.2003 tarih ve 4483 sayılı Memurlar Ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun kapsamında değerlendirilmektedir. Kanunun 2. maddesinde, “Bu Kanun, Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürüttükleri kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlar hakkında uygulanır” sözleriyle kanun kapsamına giren kişi ve durumlar

belirlenmektedir. Memurların görevleriyle ilgili işledikleri iddia edilen suçlarda takdir yalnızca ilgili yönetsel makamlara bırakılmamış; kanunun 9. maddesinde suç iddiasında bulunulan kişinin konumuna göre Cumhurbaşkanınca verilen izin hariç, Danıştay İkinci Dairesi’nin veya yetkili merciin yargı çevresinde bulunduğu bölge idare mahkemesi bakacağı ve verilen kararların kesin olduğu söylenerek yargı denetimi bu konuda da büyük oranda sağlanmaya çalışılmıştır. 2557 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu ile de, kamu yönetimlerine karşı açılacak davalarda izlenecek usuller ve esaslar belirlenmiştir.