Os primeiros indícios do financiamento público para a educação superior no Brasil têm como referência a colonização do país, com a chegada de Tomé de Souza no ano de 1549. Naquela oportunidade, os colonizadores começaram a se preocupar com a instrução aos
habitantes da terra até então inexplorada, fazendo com que os padres da Companhia de Jesus criassem uma escola primária em Salvador, se tornando posteriormente um colégio com ensino secundário e já com algumas matérias de cursos superiores, como por exemplo, ciências (abrangendo a física, metafísica, matemática, lógica e ética) e letras (LOUREIRO, 1986).
A criação do referido colégio foi um importante primeiro passo, mas, naquela época, as principais personalidades da cultura brasileira buscavam o estudo terciário no continente europeu, sobretudo nas cidades de Coimbra, em Portugal, e Paris e Montpelier na França. Os estabelecimentos de ensino puramente superior só foram de fato implantados com a vinda de Dom João VI e da família Real para o Brasil, com o objetivo de fornecer uma cultura semelhante para a corte que iria se instalar no país (TEIXEIRA, 1989). Loureiro (1986) complementa dizendo que, após a chegada da família real, em 1808, todas as escolas foram objetos de Cartas Régias, justificando suas criações, seus financiamentos e as instruções para iniciarem as atividades. Estas providências regenciais tinham como finalidade aumentar o nível cultural do país em todos os campos intelectuais.
Com o reinado de Dom Pedro I, complementando as providências regenciais de Dom João VI, fundou-se os primeiros cursos jurídicos em 11 de Agosto de 1827, entretanto, foi no reinado de Dom Pedro II, que começou a verdadeira evolução na educação superior brasileira. No que se refere à ciência, às letras e às artes, dos três imperadores que governaram o Brasil, Dom Pedro II foi o maior apreciador, motivado inclusive pela educação que havia recebido, o que fez com que ele buscasse aperfeiçoar tudo o que já havia sido criado até o momento. Durante seu governo, várias instituições de ensino superior foram criadas, com destaque para:
a) 1875 – Escola de Minas de Ouro Preto; b) 1880 – Escola de Belas Artes da Bahia; c) 1887 – Escola Politécnica da Bahia.
Em 1889, quando Dom Pedro II decidiu por proclamar a república, o país já contava com escolas de Direito em São Paulo e Olinda, de Medicina na Bahia e no Rio de Janeiro, e de Minas e Farmácia em Ouro Preto (LOUREIRO, 1986). A partir de então, a república prosseguiu na ampliação da educação superior no país, criando entre os anos de 1891 a 1937 trinta e um estabelecimentos de ensino superior, com destaque para Medicina, Direito e Engenharia que representavam dois terços do total (TEIXEIRA, 1989). Neste período, vale à pena destacar a união das escolas de Medicina e de Engenharia do Rio de Janeiro a uma escola particular de direito que fundou, em 1920, a Universidade do Rio de Janeiro, sendo considerada a primeira universidade brasileira. Posteriormente, em 1927, é fundada a
Universidade de Minas Gerais. Porém, foi nos anos de 1934 e 1935 que surgem dois grandes projetos de universidade, a Universidade de São Paulo (estadual) e a Universidade do Distrito Federal (extinta em 1939). A partir de então, a Universidade de São Paulo serve de base para uma reestruturação da Universidade do Rio de Janeiro, na busca de um modelo padrão de universidade para o país.
A partir de 1940, com um padrão parcialmente definido, os investimentos aumentam e a expansão da educação superior se dá de maneira acelerada, ocasionando a necessidade de um amparo legal, com isso, entre os anos de 1948 e 1961, é discutida a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, sendo implantada em 20 de Dezembro de 1961 (SILVA, 1991), atribuindo ao Conselho Federal de Educação decidir sobre o funcionamento de instituições isoladas de ensino superior, independente da dependência administrativa (pública ou privada). Adicionalmente, as instituições de ensino superior passaram a gozar de uma autonomia didática, administrativa e financeira (subordinada ao Conselho Universitário), algo até então inexistente (TEIXEIRA, 1989). No que se refere aos financiamentos, a autonomia financeira ficou assim definida:
A autonomia financeira consiste na faculdade de:
a) administrar o patrimônio e dele dispor, na forma prevista no ato de constituição, ou nas leis federais e estaduais aplicáveis;
b) aceitar subvenções, doações, heranças e legados;
c) organizar e executar o orçamento total de sua receita e despesas, devendo os responsáveis pela aplicação de recursos prestar contas anuais. (Lei Nº 4.024/61 de 20 de Dezembro de 1961, Art. 80)14.
Entre 1962 e 1968, várias foram as alterações, leis e decretos visando adequar a Lei de Diretrizes e Bases de 1961 para as necessidades da população (LOUREIRO, 1986; CANUTO, 1987; TEIXEIRA, 1989; GERMANO, 1993; SILVA JR; SGUISSARDI, 2001). De todas as alterações, vale à pena destacar a alteração da lei nº 5.540, de 28 de Novembro de 1968 (lei que fixava as normas de organização e funcionamento do ensino superior), que promove uma ampliação da participação da iniciativa privada na educação superior. Canuto (1987) observa que entre os anos de 1968 (alteração da lei) e 1970, a reforma conseguiu dobrar o número de instituições de ensino superior no Brasil, entretanto, acabou por facilitar a entrada das instituições de ensino superior privada e esta expansão aconteceu de forma indiscriminada, tal como demonstrado na Tabela 3, anteriormente apresentada. No final da
14 Entretanto, vale a pena ressaltar que uma das maiores conquistas das universidades públicas brasileiras em
relação à autonomia universitária se dá em sua inserção na Constituição federal de 1988, em que ela é garantida em seu artigo 207, que estabelece que: “As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”. (BRASIL, 1988, p.138) Com essa iniciativa, a autonomia deixa de ser apenas uma norma legal, não podendo ser alterada por meio da via legislativa ordinária o que lhe dá maior solidez.
década de 70, como tentativa de frear o crescimento puramente quantitativo, o governo deixa de autorizar novas instituições no país até a promulgação da nova LDB, em 1996.
A LDB de 96 (Lei 9.394) foi uma mudança de marco legal que transformou profundamente o setor de ensino superior, definindo expressivas mudanças para a educação superior pública e privada. Delimitando-se a variável do financiamento, a referida Lei assegurou uma autonomia até inédita para as universidades públicas, que poderiam a partir de então:
a) desenvolver e aplicar seu próprio orçamento; b) reavaliar as operações de crédito;
c) receber doações, heranças, legados;
d) obter cooperação financeira de parcerias público-privadas.
Isto fez com que se tornasse legítima a busca por outras fontes de financiamento, sem se isentar da responsabilidade da distribuição de recursos para as instituições. Além do mais, caberia a União assegurar a cada ano, em seu Orçamento Geral, os recursos necessários para manter as instituições de ensino superior vinculadas ao Estado (BRASIL, 1996).
Para as instituições privadas, a LBD/96 instituiu e suportou as chamadas “universidades de ensino”, facilitando e permitindo a criação de instituições de ensino com fins lucrativos. A partir desta medida, vários empreendedores passaram a investir no setor com a expectativa de resultados financeiros satisfatórios. Em poucos anos, as instituições privadas de ensino superior passaram a ser responsáveis por mais de dois terços das vagas disponíveis (AMARAL, 2003).
Como uma de suas principais ações, a LBD/96, com os artigos 9º e 87º, estabeleceu que a União encaminhasse ao Congresso Nacional o Plano Nacional da Educação (PNE), com diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em concordância com a Declaração Mundial sobre Educação para todos. Dessa forma, em 9 de janeiro de 2001, foi aprovada a lei nº. 10.172, que constitui o PNE, assentado sobre três ideias chaves:
1. a educação como direito de todos;
2. a educação como fator de desenvolvimento social;
3. a educação como instrumento de combate a pobreza e de inclusão social. Delimitando-se a educação superior, suas principais premissas foram:
a) fornecer, até o final da década, a oferta da educação superior para pelo menos 30% dos jovens matriculados entre 18 e 24 anos;
b) ampliar a oferta do ensino público de modo a assegurar uma proporção de pelo menos 40% do total das vagas;
c) estabelecer um amplo sistema de educação à distância;
d) estabelecer um sistema de recredenciamento das instituições, garantindo assim, qualidade;
e) diversificar a oferta de ensino, investindo em cursos noturnos, modulares e sequenciais (BRASIL, 2001).
No que se refere ao financiamento da educação, o PNE foi duramente criticado, pois sofreu nove vetos todos ligados a disponibilização de recursos, que era à base de sustentação do plano. Sem os recursos necessários seria muito difícil cumprir as metas presentes no plano. Inicialmente, o intuito era fornecer 10% do PIB para a educação, posteriormente o valor ansiado foi reduzido para 7% e mesmo assim não foi aprovado (na década de 90 o valor era abaixo dos 4%). Alguns autores defenderam que, sem o aporte financeiro necessário, o PNE passou a figurar como uma simples carta de intenções resultando no cumprimento de apenas 33% de suas metas previamente estabelecidas (SAVIANI, 2007; SAVIANI, 2010).
O novo PNE, contemplando os anos de 2014-2024 já deveria estar em vigência, entretanto, os dois anos anteriores ao estabelecimento do plano foram de discussões, debates e emendas. Dentre as novas metas, vale à pena destacar a meta de elevação da taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e a taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos (BRASIL, 2011).
Durante a vigência do primeiro PNE (2001-2010), no ano de 2007, o Ministério da Educação e Cultura (MEC) lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), que consistia em um programa de metas reunido as ações do ministério. O PDE foi apresentado como um plano executivo e seus programas foram classificados em quatro pilares: alfabetização, educação básica, educação profissional e educação superior (BRASIL 2007). Delimitando-se para educação superior, o PDE possuía cinco princípios que o complementavam:
a) expansão das vagas; b) garantia de qualidade;
c) promoção da inclusão social pela educação; d) distribuição territorial da educação superior; e) desenvolvimento econômico e social.
Após definir estas premissas, criando novas políticas públicas e utilizando de políticas públicas que já existiam, o PDE as uniu, buscando financiar e atender a demanda de expansão. De maneira geral, a consolidação de todas as políticas públicas (criadas e já existentes) culminou em: criação de quatorze novas universidades públicas e expansão de
novos campi em universidades públicas existentes (política pública Reuni); ampliação do Prouni, atuando junto do Fies; criação de centenas de Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (Ifets); incremento da educação superior à distância por meio da UaB, com a criação de pólos de apoio presencial espalhados por todo país (BRASIL, 2010b), políticas públicas que são analisadas com maiores detalhes nas próximas seções.
Finalmente, o Quadro 6 apresenta a síntese da evolução da educação superior brasileira e suas principais alterações de marco legal:
Quadro 6 - Evolução da educação superior no Brasil e as principais alterações de marco-legal Forma de
Governo Governante Ano Ações
Monarquia
Dom João VI 1808
- Escolas foram objetos de Cartas Régias,
justificando suas criações e as instruções para o seu funcionamento.
- Objetivou elevar o nível cultural do país em todos os campos intelectuais.
Dom Pedro I 1827 Fundação dos Cursos Jurídicos.
Dom Pedro II
1875 Escola de Minas de Ouro Preto 1880 Escola de Belas Artes da Bahia 1887 Escola Politécnica da Bahia
1889
Escola de Direito de São Paulo Escola de Direito de Olinda Escola de Medicina da Bahia
Escola de Medicina do Rio de Janeiro Escola de Farmácia de Ouro Preto
Primeira República
brasileira
15 Governantes no Período, de: Deodoro
da Fonseca (1889- 1891) à Getúlio Vargas (1937-1945) 1889 à 1937
31 estabelecimentos de ensino superior, dentre os quais Direito, Engenharia e Medicina representavam 2/3 do total.
Epitácio Pessoa
(presidente) 1920 Universidade do Rio de Janeiro Washington Luís
(presidente) 1927 Universidade de Minas Gerais Armando de Sales
Oliveira
(governador – SP) 1934 Universidade de São Paulo (estadual)
Getúlio Vargas (presidente)
1935 Universidade do Distrito Federal (logo extinta)
1937
Universidade de São Paulo (estadual) e Universidade do Rio de Janeiro (federal) são então reestruturadas no modelo da Universidade de São Paulo,
representando um esforço para se consolidar um padrão universitário.
João Goulart
(presidente) 1961
Criação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB/61) (Lei Nº 4.024)
Regime Militar
Costa e Silva
(presidente) 1968
Lei nº 5.540, de 28 de Novembro de 1968 (lei que fixava as normas de organização e funcionamento do ensino superior), que promove uma ampliação da participação da iniciativa privada na educação superior.
Nova Republica
Fernando Henrique
Cardoso (presidente) 1996
Criação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB/96) (Lei 9.394)
2001 Lançamento do Plano Nacional da Educação (PNE – 2001-2010) Luis Inácio Lula da
Silva (presidente) 2007 Lançamento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) Dilma Rousseff
(presidente) 2011 Debate para aprovação e lançamento do novo PNE (2014-2024).
Fonte: Costa (2010, p. 45-46), adaptado e atualizado pelo autor com dados da seção “2.4.1” do presente trabalho. Nota: Embora várias outras alterações aconteceram dentro do período referenciado (1808 à 2011), o quadro representa uma síntese do conteúdo apresentado na seção 2.4.1 do presente trabalho.
A próxima seção descreve as principais políticas públicas vigentes, bem como o financiamento aplicado a elas nos últimos anos.