O orçamento público sempre foi visto como um instrumento do Poder Público que visa à ação planejada do Estado na manutenção de suas atividades e na execução de seus projetos. Por meio desta ferramenta, o Poder Público pode expressar seu programa de atuação,
detalhando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como o montante dos gastos a serem efetuados (PISCITELLI; TIMBÓ, 2012), que deverão atender aos planos e políticas públicas desenvolvidas pelo próprio governo, com o objetivo da continuidade de melhoria dos serviços que são fornecidos a sociedade (LIMA; CASTRO, 2003).
Historicamente, a evolução conceitual e técnica do orçamento público podem ser divididas em “Tradicional” e “Moderno”. Estas caracterizações representam os extremos dessa evolução, que conta no meio do caminho com todos os tipos de orçamentos públicos disponíveis. Como o orçamento “Moderno” esta em constante construção, é impossível delimitar seu fim, pois novas técnicas são incorporadas a ele com o passar do tempo (GIACOMONI, 2012).
Em um breve resumo histórico, o orçamento tradicional buscava possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre o Executivo. Entretanto, tal instrumento se tornou ultrapassado face às novas necessidades observadas pelos Poder Público, buscando então um orçamento que não fosse apenas um mecanismo de controle, mas uma ferramenta de administração, auxiliando também na execução e controle, a partir de então surge o orçamento “Moderno”, que possui diversas representações.
Delimitando-se ao Brasil, Angélico (2009) descreve que o orçamento público tem sua evolução pautada em três espécies distintas: o Orçamento Tradicional; o Orçamento- Programa; e o Orçamento Participativo.
2.1.2.1. Orçamento tradicional
O orçamento tradicional pode ser sumariamente definido como um simples relacionamento das receitas a serem arrecadadas pelo governo, bem como das despesas de custeio (ANGÉLICO, 2009). Sua função principal é o controle político, dessa forma, tanto o orçamento quanto os demais elementos financeiros estavam a serviço da concepção do Estado Liberal, com uma preocupação pautada em garantir um equilíbrio financeiro enquanto evita um crescimento dos gastos (GIACOMONI, 2012).
Embora aparentemente simples, o orçamento tradicional é uma fórmula eficaz de controle, na medida em que se colocavam frente a frente todas as receitas e as despesas. Como antigamente os impostos eram autorizados anualmente, uma verificação rigorosa da receita e das futuras despesas era mais fácil de ser executada e dava mais respaldo para o controle político. Dessa forma, o orçamento tradicional apresentava-se apenas como
orçamento político, contábil, financeiro e jurídico, não sendo considerado, pois, um instrumento de ação direta e influenciadora sobre a economia (WILGES, 1995).
Essa ausência de impacto sobre a economia era possível, pois o orçamento tradicional tinha uma posição meramente secundária. Nesse contexto, as finanças públicas eram caracterizadas pela sua neutralidade, já que o equilíbrio financeiro era algo que se impunha naturalmente e o volume dos gastos públicos não tinha uma influência relevante em termos econômicos.
Passando-se ao plano técnico, o referido orçamento, junto da linguagem contábil, possuía classificações que tinham como objetivo apenas permitir ser realizado o controle das despesas. As principais classificações, segundo Giacomoni (2012) eram: por unidades administrativas (órgãos responsáveis pelos gastos); e por objeto ou item de despesa (material, pessoal, dentre outros...).
Quando se utiliza a classificação acima, o orçamento nada mais é do que “[...] um inventário dos “meios” com os quais o Estado conta para levar a cabo suas tarefas” (GIACOMONI, 2012, p. 57). Finalmente, para Angélico (1995), o orçamento tradicional é aquele que se elaborava antes da chegada do Orçamento-programa.
2.1.2.2. Orçamento-programa
A partir da década de 50, o orçamento público atravessou por um sucessivo processo de reformas em sua concepção, com impactos fundamentais em suas práticas e também em seus processos. Delimitando-se ao Brasil e aos países latino-americanos, o orçamento- programa acabou por ser a base fundamental do chamado orçamento moderno, com a definição de conjuntos de conceitos e disposições técnicas sistematizado originalmente pela Organização das Nações Unidas (ONU). A base conceitual deste sistema foi retirada do Orçamento de desempenho, ou performance budget, experiência já vivida pelo Governo Norte Americano (GIACOMONI, 2012).
Dentre todas as características do Orçamento-Programa a que mais o distingue dos ditos “orçamentos tradicionais” é a ênfase no objetivo de um respectivo gasto e não apenas uma simples preocupação com a categoria do consumo. Aprofundando-se neste conceito, pode-se observar que o orçamento tradicional normalmente busca identificar apenas as diferentes espécies de gastos, se eles são de pessoal, de material de consumo, de transporte, publicidade e propaganda, dentre vários outros gastos que são realizados por diferentes unidades de uma organização. Este tipo de informação poderia ser suficiente em organizações
simples e de pequeno porte, que necessitam desempenhar uma única função, pois dessa forma o objetivo do gasto ficaria indiretamente identificado pela unidade administrativa encarregada de sua realização. Entretanto, em uma organização de maior porte esta regra não se aplica, pois ela é composta de diferentes unidades, e cada uma dessas unidades desempenham uma ou mais funções diferentes que se relacionam aos objetivos gerais de desenvolvimento do grupo (REZENDE, 2001).
Em 1959, a ONU conceituou o orçamento-programa como sendo um sistema que possui uma atenção particular não ao que o governo adquire e sim ao que ele realiza. Tudo que é adquirido por um governo, como por exemplo, equipamentos, meios de transporte, dentre outros, nada mais é do que um mero instrumento para o cumprimento de suas obrigações, que podem ser a construção de estradas, escolas, hospitais, elaboração de estudos etc. O maior impasse nos sistemas orçamentários é justamente a relação das coisas que o Poder Público adquire e as coisas que ele realiza (MARTNER, 1972).
Os elementos essenciais que compõe o Orçamento-programa são apresentados na Figura 1:
Figura 1 - Principais componentes do Orçamento-programa.
Fonte: Giacomoni (2012, p. 163).
Na Figura 1, o quadro “Objetivo” representa os objetivos e propósitos que são buscados pela respectiva organização, que só serão alcançados mediante a utilização de recursos orçamentários; o quadro “Programa” representa os instrumentos de integração (programas) dos esforços governamentais no sentido de concretizar os objetivos hora descritos; o quadro “Custo”, representa os custos dos programas, que serão medidos por meio dos recursos utilizados para obtenção dos resultados; e finalmente o quadro “Medida de Desempenho” representa a finalidade de medir as realizações, que são o produto final, e os esforços que foram necessários para se cumprir o programa (GIACOMONI, 2012).
Objetivo Produto Final Programa Medida de Desempenho Custo
Matias-Pereira (2006) complementa dizendo que o Orçamento-programa tem como características fundamentais a agregação das unidades organizacionais, definido funções e sub-funções comuns, identificação dos custos por sub-função, e decisão sobre quais serão os resultados esperados das unidades. Para Araújo e Arruda (2006), as principais características são a integração entre o planejamento e o orçamento, a quantificação dos objetivos e a definição de metas, o relacionamento entre insumo e produto; as alternativas programáticas, o acompanhamento físico-financeiro; a avaliação dos resultados observados e a gerência e coordenação com base em objetivos.
Tal como observado anteriormente, o Orçamento-programa foi à base fundamental para o orçamento moderno no Brasil. Para assegurar esta premissa, a Lei 4.320/64, em seu artigo segundo estabelece que:
A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade (BRASIL, 1964).
Como um complemento para lei anterior, o Decreto-Lei 200/67 institui que:
A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembolso (BRASIL, 1967, art. 7).
Finalmente, o Quadro 4 apresenta as principais diferenças entre o orçamento tradicional e o Orçamento-programa:
Quadro 4 - Principais diferenças entre o orçamento tradicional e o Orçamento-programa
Orçamento Tradicional Orçamento Programa
1. O processo orçamentário é dissociado dos
processos de planejamento e programação. 1. O orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização. 2. A alocação de recursos visa à aquisição de
meios.
2. A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas.
3. As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades
organizacionais.
3. As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis.
4. Na elaboração do orçamento são consideradas
organizacionais. extrapolam o exercício. 5. A estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos
contábeis de gestão. 5. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento. 6. Principais critérios classificatórios: unidades
administrativas e elementos. 6. Principal critério de classificação: funcional-programático. 7. Inexistem sistemas de acompanhamento e
medição do trabalho, assim como dos resultados. 7. Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados. 8. O controle visa avaliar a honestidade dos
agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento.
8. O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.
Fonte: Giacomoni (2012, p. 167).
Como uma evolução complementar ao Orçamento-programa, nasce o Orçamento Participativo, sendo considerado um exemplo de governança democrática, pois a influência para tomada de decisão passa a ser “de baixo para cima” (FUNG, 2004).
2.1.2.3. Orçamento participativo
O Orçamento Participativo marca seu lugar na história no ano de 1989, com o case de sucesso no Brasil, na Cidade de Porto Alegre, estado do Rio Grande do Sul. Com a inclusão da participação da sociedade na elaboração do orçamento, esta prática passou a ser enxergada como uma das formas mais democráticas de elaboração e aplicação dos recursos (FUNG, 2004). Neste processo, cabe a comunidade analisar e debater os principais problemas e ajudar na identificação de soluções que podem tratar os casos observados. Esta prática funciona de maneira mais eficaz a nível municipal, embora possa ser aplicada em outros níveis.
Entretanto, segundo Alves (1988), a experiência pioneira para o Orçamento Participativo no Brasil aconteceu na cidade de Lages, município do estado de Santa Catarina, na década de 70.
Conceitualmente, o processo do Orçamento Participativo é simples, a população é convidada a participar da elaboração de parte do orçamento, em reuniões abertas ao público, em que são determinadas as prioridades para os investimentos, os programas e as políticas públicas (BLANK, 2006). Entretanto, alguns desafios são enfrentados, como o tamanho dos municípios e a troca de governo. No primeiro caso, quanto maior o município, mais variáveis precisarão ser observadas para que não haja favorecimento de uma comunidade em relação as outras, já em uma cidade menor, pode-se reunir lideranças comunitárias de todas as regiões.
Outro desafio se diz respeito à continuidade dos projetos, que podem sofrer alteração e até mesmo a exclusão no caso da troca de governantes (RIBEIRO; SIMON, 1993).
De qualquer forma, o Orçamento Participativo (no caso de Porto Alegre) reduziu a corrupção, derrubou as relações tradicionalmente patronais, entre governantes, empresários e legisladores, e tornou as decisões financeiras mais transparentes (FUNG, 2004). A Figura 2 apresenta a estrutura básica responsável para o Orçamento Participativo:
Figura 2 - Estrutura responsável pela elaboração do “Orçamento Participativo”
Fonte: Giacomoni (2012, p. 261), adaptado pelo autor. * Nota: CRC: Coordenadoria de Relações com a Comunidade **Nota: GAPLAN: Gabinete de Planejamento