Design, Coordenação e Monitoramento Sistêmico
O alto escalão governamental se refere ao conjunto de atores que ocupam os mais altos níveis hierárquicos da administração pública em razão da indicação direta do governante eleito. Estes atores compõem o núcleo responsável pelo desempenho de um conjunto de funções relacionadas à etapa de implementação. No caso das reformas educacionais estaduais, os principais atores que compõem o alto escalão são os titulares da pasta de Educação e seus principais assessores18.
A atuação do alto escalão governamental na implementação de políticas públicas tem amplo destaque na perspectiva top-down. A forma em que se dá esta atuação, no entanto, nem sempre é abordada com a clareza necessária para compreender as funções do núcleo do governo durante a implementação. Em linhas gerais, pode-se dividir suas funções em policy design, coordenação e monitoramento sistêmico.
A atividade de policy design se refere à estruturação técnica e política do conteúdo da política pública. Embora esta atividade esteja estreitamente relacionada com o processo de implementação, uma vez que as escolhas feitas naquela etapa têm influência direta sobre esta, a maior parte dos seus desafios se encontra na atividade de formulação. O policy design, no Brasil, é desempenhado majoritariamente pelo alto escalão político do poder executivo, embora também conte com a participação de atores do poder legislativo, da sociedade civil e de grupos de interesses. A importância do policy design está no fato de que:
Implementation difficulties can be partially ameliorated with the crafting of appropriate policy designs. Such designs build the capacity of intermediaries to carry out requisite actions and to cooperate, foster increased commitment of intermediaries to the basic policy goals, and signal desired courses of action to intermediaries and target groups (MAY, 2003, p. 231).
Ou seja, espera-se que um bom policy design proporcione uma estrutura de incentivos que induza certos tipos de comportamentos desejáveis, tanto por parte dos atores que atuam na implementação quanto por parte do público alvo, aumentando as chances de sucesso da política pública. Autores identificados com as abordagens top-down enfatizam que legislações
18 Uma vez que a reforma na gestão da educação mineira faz parte de uma política mais ampla de governo, ao
invés de uma iniciativa isolada de algumas secretarias, como é o caso de São Paulo, atores do alto escalão não integrantes da SEE tiveram influência direta na implementação destas reformas. Merece destaque, em especial, a
bem estruturadas têm considerável impacto no sucesso da implementação (HILL e HUPE, 2009). Outros, no entanto, apontam que leis excessivamente detalhadas retiram importantes espaços de discricionariedade por parte dos atores que atuam na etapa de implementação, inibindo a adaptação da política pública às contingências da realidade local. Análises mais apuradas indicam que o grau de estruturação prévia do conteúdo da política pública depende do contexto e do valor que os implementadores podem agregar ao longo do processo de implementação (INGRAM e SCHNEIDER, 1990).
A atividade de policy design dispõe sobre o conjunto de elementos que integram o conteúdo da política pública. Helen Ingram e Anne Schneider (1990) destacam os objetivos, o público alvo, os agentes implementadores, os policy instruments ou policy tools, as normas procedimentais (requisitos de avaliação e condições de participação) e a teoria causal que está por trás da política pública como os elementos essenciais que compõem o conteúdo do programa. As mesmas autoras consolidaram, através da Figura 11, os seis principais elementos foco de decisão, durante o processo de policy design, de toda e qualquer política pública. Segunda elas, os demais elementos, ou não estão presentes em todas as políticas públicas ou, apesar de influenciarem o processo real de modelagem da política, não são decisivos quando se está analisando a natureza do problema que se pretende solucionar ou, ao menos, reduzir danos:
Figura 11: Os Elementos do Policy Design Presentes em Todas as Políticas Públicas
Fonte: Schneider e Ingram (1997).
Também é possível incluir entre os elementos do policy design o orçamento destinado à política pública e à estrutura do sistema de prestação de serviços. A coerência e consistência entre estes elementos é condição necessária para o sucesso da implementação. Entre os elementos que integram o conteúdo da política, é possível destacar, pela relevância no que toca as reformas gerenciais na educação, considerações acerca da teoria causal, do orçamento e da escolha dos policy instruments.
As políticas públicas são propostas partindo da premissa de que se algo for feito com relação a determinadas questões o resultado será a solução do problema. Ou seja, as ações que
Tools, Rules, Rationales & Assumptions Tools, Rules, Rationales & Assumptions Tools, Rules, Rationales & Assumptions Agents & Implementation Strutures Target (s) Goal (s) Problem (s) to be Solved
o governo empreende com vistas em solucionar um problema público têm por trás uma teoria ou hipótese causal: se algo for feito em relação à x, o problema y será solucionado ou, ao menos, minimizado. A expectativa do governo é que, identificando corretamente as causas do problema, é possível atuar através de políticas públicas específicas para gerar mudanças sociais desejadas (SABATIER, 1986). A identificação da teoria causal que está por trás da política permite compreender a lógica da ação governamental. A teoria causal implícita nas reformas gerenciais na educação é que a identificação clara dos conteúdos disciplinares nas diferentes séries, sua conexão direta com uma sistemática de avaliação e metas educacionais, e a criação de mecanismos que reforçam a atuação de diversos atores implementadores em direção aos objetivos estabelecidos induzem uma melhoria da qualidade da educação (LOEB et al, 2008).
Já o orçamento dá a dimensão dos recursos com os quais o governo conta para atuação nas causas do problema. O montante de recursos orçamentários define os limites entre as escolhas possíveis para o alto escalão. As restrições orçamentárias típicas dos países em desenvolvimento, como é o caso brasileiro, inviabilizam muitas estratégias utilizadas por países desenvolvidos. Um dos reflexos mais visíveis destas limitações é que as novas funções criadas pelas recentes reformas são atribuídas a cargos e funções já existentes antes das reformas, ampliando responsabilidades sem contrapartida salariais19.
Um dos principais componentes do policy design são as diversas opções disponíveis de policy instruments que os designers têm em mãos. Policy instruments ou policy tools são
“(…) techniques used to increase the probability that agents or targets will take action consistent with the preferred results of policy” (INGRAM e SCHNEIDER, 1990, p.71). A
principal essência destes instrumentos é sua capacidade de motivar ou alterar o comportamento dos atores que atuam na implementação ou do público alvo. Várias taxonomias de policy instruments foram criadas na tentativa de formar um arcabouço teórico consistente que permitisse o desenvolvimento de teorias sobre a implementação (MAY, 2003). Søren Winter (2003a) sintetiza os policy instruments em apenas três categorias básicas: a) autoridade se refere a mecanismos normativos que prescrevem comportamentos; b) incentivos se referem a mecanismos que induzem certos tipos de comportamento; e c) informação se refere à promoção de conhecimento e informação para a administração pública ou para o público alvo.
As reformas gerenciais na educação utilizam-se largamente dos policy instrumets denominados incentivos. O incentivo primordial neste estilo de reforma é a definição de metas de aprendizagem para todos os níveis da cadeia de implementação. Esta política adota a
“(...) premissa básica da teoria do estabelecimento de metas de que as intenções conscientes
são os principais determinantes da motivação relacionada à meta, uma vez que as metas
direcionam nossos pensamentos e nossas ações” (BOWDITCH e BUONO, 2006, p. 59). O
foco nas metas, por sua vez, é reforçado por políticas de bonificação de resultados20, de novos sistemas de progressão nas carreiras21 e da aplicação de sanções financeiras22 e administrativas23. Em conjunto, estas políticas partem do pressuposto de que “(...) os indivíduos são motivados a produzir quando percebem que seus esforços levarão a um desempenho bem-sucedido e à obtenção de recompensas desejadas” (BOWDITCH e BUONO, 2006, p. 58).
O processo de implementação conta com a participação de diversos atores na execução de diferentes atividades inter-relacionadas. Esta divisão de tarefas demanda a atuação de um conjunto de atores que garanta o alinhamento e a integração dos esforços individuais em um todo coerente. A função de alinhar e integrar esforços é chamada coordenação. Bouckaert et al (2010) definem coordenação governamental como um processo planejado que busca alinhar e integrar atividades e esforços dentro do setor público. Este alinhamento, que pode ocorrer de forma forçada ou voluntária, tem o objetivo de promover a coerência e consistência entre ações de diversos atores através de um conjunto de instrumentos gerenciais.
A função coordenação, segundo os mesmos autores, tende a ser ainda mais importante em contextos marcados pela proliferação de unidades organizacionais – situação típica na oferta de ensino básico. O movimento de proliferação de diferentes organizações para garantir a capilaridade na prestação de serviços implica a passagem de uma situação 1 – alto nível de coordenação e baixo nível de proliferação organizacional – para a situação 2 – baixo nível de coordenação e alto nível de proliferação organizacional. O esforço do governo, então, deve ser alcançar um nível adequado de coordenação – situação 3 – a fim de melhorar o desempenho educacional em termos de resultados de aprendizagem. A Figura 12 mostra o caminho que o esforço do governo deve ser orientado:
20 Mudança complementar presente nas reformas de Minas Gerais e São Paulo. 21 Mudança complementar presente na reforma de São Paulo.
22
As sanções financeiras estão presentes em São Paulo através das novas regras contra o absenteísmo.
23 As sanções administrativas estão presentes em Minas Gerais através da perda de autonomia por parte das
Figura 12: O Dilema entre Coordenação e Fragmentação
Fonte: Bouckaert et al (2010)
A função coordenação do alto escalão encontra-se, em parte, diluída com a atividade de policy design. Isto porque o policy design já identifica policy instruments que de certa forma alinham as atividades e esforços dos demais níveis da cadeia de implementação. O alinhamento de metas de aprendizagem entre secretaria, regionais de ensino e escolas é um exemplo de policy instrument estratégico que induz coordenação entre os agentes da cadeia de implementação das reformas gerenciais na educação. Mas a definição de policy instruments não resolve todos os problemas de coerência e consistência, sendo necessário que o alto escalão empreenda ações ao longo da implementação com vistas em proporcionar alinhamento entre os atores. Aqui, o papel da comunicação por parte do alto escalão merece destaque.
O núcleo estratégico do governo, após a aprovação da legislação, utiliza-se de variados canais de comunicação para promover os objetivos da política. O governo espera que uma comunicação efetiva amplie o compromisso dos atores executores com os objetivos da política e, conseqüentemente, aumente as chances de sucesso na implementação. A comunicação das reformas gerenciais na gestão da educação é um ingrediente chave para obter compromisso com os demais níveis da cadeia de implementação. A falta de compreensão por parte dos atores intermediários e da burocracia de linha de frente pode gerar erros involuntários de atuação, desinteresse, conflito e até mesmo boicote ou oposição às iniciativas de reforma vindas do alto escalão.
Embora a comunicação esteja mais associada ao fluxo de mensagens que flui entre os níveis da cadeia de implementação, ela não se resume a comunicar os desejos do alto escalão aos agentes executores. Ela também compreende a atuação do centro na resolução de conflitos oriundos do conteúdo da política, na construção de confiança entre as partes e na criação de um ambiente de cooperação e envolvimento entre diferentes atores (STOKER, 1989). Este papel mais ativo do governo na comunicação permite a formação de um contexto de cooperação que aumenta a capacidade de ação estatal e a probabilidade de sucesso da implementação (CLINE, 2000). Uma vez que as reformas gerenciais na educação geralmente desagradam à burocracia, o núcleo do governo se vê obrigado a usar estratégias que vão além da comunicação formal, entre elas: a) criar espaços interativos para disseminar objetivos e práticas além de esclarecer dúvidas; b) criar incentivos que aumentem a atratividade da reforma para os níveis intermediários e a burocracia da linha de frente; c) promover programas de treinamento e aperfeiçoamento ao invés da aplicação de sanções em caso de baixo desempenho; d) promover canais de participação do nível intermediário e da burocracia de linha de frente na definição das metas as quais serão avaliadas; e e) buscar o apoio de profissionais reconhecidos na área e de organizações da sociedade civil às iniciativas de reforma. Estratégias como estas podem criar um ambiente de cooperação que potencializam as chances de sucesso na implementação da reforma.
A função de monitoramento sistêmico realizada durante a implementação pelo núcleo estratégico do governo tem, em um primeiro momento, o objetivo de promover o accountability por parte dos demais atores da cadeia de implementação, em especial daqueles que atuam diretamente na prestação de serviços. A função de monitoramento sistêmico também promove, em um segundo momento, o accountability do alto escalão frente à sociedade civil. Esta via de dois sentidos gera as condições necessárias tanto para o controle dos políticos pela sociedade civil, por sua tentativa de influenciar a burocracia, quanto para o controle da burocracia pelos políticos eleitos. Essa função, que guarda forte coerência com a perspectiva top-down, é bem definida por Dan Wood e Richard Waterman:
Policy monitoring is designed to promote accountability from both principals and their agents by providing an objective, systematic, and continual mechanism for analyzing bureaucratic activity over time. It allows elected principals to keep watchful eye on their agents, thus providing greater bureaucratic accountability from the top-down. By identifying how and when elected principals attempt to influence bureaucratic outputs, policy monitoring also provides a mechanism capable of holding principals accountable for their actions (WOOD e WATERMAN, 1994, p. 130).
O ponto crítico desta função é a criação de um sistema de monitoramento que gere informações, de forma sistemática, objetiva e sem viés, para aqueles responsáveis por tomar decisões. Durante o processo de implementação, o acesso a estas informações permite que o principal, aquele que formulou a política, controle os agentes, aqueles que operacionalizam a política. Estas informações geralmente vêm na forma de indicadores de desempenho e permitem que o núcleo do governo tenha uma boa noção da atuação da burocracia na execução da política pública. Um dos ingredientes principais das estratégias de reforma educacional é a constituição de indicadores provenientes de um sistema de avaliação educacional24. Os indicadores de desempenho, por terem foco em resultados, podem captar a eficiência da ação dos agentes executores a um custo tolerável. A viabilidade econômica é destacada por Dan Wood e Richard Waterman como uma das condições para adoção de um sistema de monitoramento:
Since is too costly to keep a watchful eye on everything the bureaucracy does, the focus should be on a particular output, or, in the bureaucratic setting, a series of outcomes. In this manner the political costs associated with the monitoring can be reduced. Policy monitoring focuses specifically on an analysis of bureaucratic outputs and outcomes. As a result, it provides objective and systematically derived information on the nature of the bureaucratic process at a low political cost (WOOD e WATERMAN, 1994, p. 133).
Indicadores bem-desenhados identificam, com sucesso, desvios da burocracia em relação aos objetivos e dão subsídios para intervenções focalizadas do principal sobre os agentes (PRZEWORSKI, 2003). Estas práticas de gestão pela exceção são comuns nas reformas educacionais que introduzem sistemas de avaliação externa. As escolas com baixo desempenho nas avaliações externas fazem tocar o alarme e levam a um acompanhamento diferenciado por parte do núcleo do governo. A burocracia, ciente de que está sendo monitorada, tem incentivos para alterar seu comportamento e se adaptar às diretrizes formuladas pelo governo eleito. Seguindo a tradição top-down, a atividade de monitoramento sistêmico garante instrumentos para o controle político sobre a burocracia na medida em que esta é estimulada a se adaptar dinamicamente às preferências políticas.
A interpretação preliminar quanto à atuação do alto escalão é de que um bom desempenho das atividades de policy design, coordenação e monitoramento sistêmico ampliam a capacidade de ação estatal e, consequentemente, as chances de sucesso na
24
As características específicas da educação e a distância entre centro e periferia fazem dos indicadores de
output a única métrica possível à disposição do alto escalão. O uso de indicadores qualitativos que capte o
comportamento do professor na sala de aula não é possível em termos de monitoramento sistêmico. Tal indicador só é factível em termos de monitoramento in loco, dado em que o nível intermediário, por ter contato direto com os professores, pode usar outras informações além daquelas geradas pela avaliação externa para aferir
implementação de reformas gerenciais na educação. Já um desempenho deficiente destas funções gera uma série de problemas de consistência e coerência que podem levar ao fracasso dos esforços reformistas.