Demontaj hattı dengeleme problemi

Existe uma vasta literatura que trata da impotência das técnicas de gestão diante de atividades executadas pela burocracia de linha de frente. A dificuldade de supervisionar a atuação destes profissionais públicos levanta a ideia de que:

(...) at the front lines of service delivery, where workers may be guided by pervading work norms and customs as well as by shared experiences and knowledge, street-level bureaucrats often perform their job duties and functions while relying very little on management directives (RICCUCCI, 2005, p. 2). Seguindo a tradição de Michael Lipsky (1980), Maynard-Moody e Musheno (2003) destacam que o desempenho da burocracia de linha de frente é condicionado mais por valores, normas e pela cultura ocupacional do que por sinais emitidos pelo gerenciamento direto. A problemática trazida por esta posição é de que o gerenciamento não é capaz de direcionar e melhorar o desempenho da burocracia de linha de frente em prol dos objetivos da política pública. Ou seja, tem-se implícita a ideia de que “(...) management does not matter” (RICCUCCI, 2005, p.1). Contrapondo-se à tradição de Michael Lipsky, Norma Riccucci (2005) advoga que os esforços gerenciais do nível intermediário são críticos para o processo de implementação, não só definindo prioridades de ação e comunicando objetivos, mas também incentivando práticas desejáveis que aumentam o desempenho da burocracia de linha de frente.

O nível intermediário ou tático, seguindo a linha de Norma Riccucci, se refere ao conjunto de atores que atua entre o centro e a periferia, e exerce um gerenciamento mais direto, particular e localizado da linha de frente do que aquele praticado pelo alto escalão governamental. Segundo Morgan et al:

Middle managers are those who occupy positions between the strategic apex and the operating core of an organization. Managers at the strategic apex have responsibility for establishing the mission of the organization, ordering priorities, and engaging in

strategic-planning decisions. Those at the operating core perform the basic work of producing the products and rendering the services. Most often, middle managers occupy the hierarchical space between first-line supervisors and department heads in

(…) government (MORGAN et al, 1996, p. 360).

Os atores intermediários, na medida em que lidam com pressões vindas de cima e de baixo, são dotados de uma visão muito particular do processo de implementação. O fato de estarem hierarquicamente ligados ao alto escalão faz com que eles sejam vistos como atores identificados e alinhados com as diretrizes e objetivos estratégicos emanados de forma top- down. Mas, ao mesmo tempo, eles mantêm uma relação direta com a linha de frente, o que permite conhecer mais de perto outro ponto de vista. Ou seja, eles estão em uma posição privilegiada tanto para captar situações nas quais ações vindas de cima não se encaixam de forma apropriada a uma determinada realidade quanto identificar vícios, problemas e artimanhas da burocracia de linha de frente que não estão de acordo com as diretrizes, objetivos e metas da política pública. Compreender a realidade dos atores deste nível permite captar detalhes diferenciados dos meandros do processo de implementação.

Embora a agenda de pesquisa em torno do tema gerência intermediária seja negligenciada, a atuação destes atores é estudada por alguns acadêmicos. Sintetizando os achados desta agenda de pesquisa, Wooldridge et al (2008) avaliam que a importância do nível intermediário está: a) em sua posição de intermediação entre o alto escalão e a linha de frente; b) em sua capacidade de complementar a visão e as ações emanadas pelo alto escalão, exercendo considerável influência sobre os resultados organizacionais; e c) em seu contato direto com as ambiguidades da relação entre capacidade administrativa e desempenho organizacional.

As expectativas do alto escalão são de que o nível intermediário atue de forma consistente com suas orientações (ROULEAU, 2005). Embora se espere o alinhamento da gerência intermediária com a estratégia formulada, esta não é uma relação necessariamente verdadeira. Além da possibilidade de falhas na compreensão das mensagens enviadas pelo alto escalão, Guth e MacMillan (1986) e Currie e Procter (2005) identificaram várias situações nas quais gestores médios podem comprometer deliberadamente a eficácia da implementação. Segundo os autores, o baixo comprometimento e ações de sabotagem são problemas que não podem descartados. Tais práticas são ainda mais prováveis em situações nas quais as mudanças atingem interesses, sentimentos e emoções de profissionais que possuem certa identidade de grupo (HUY, 2011). Guth e MacMillan, ao afirmarem que se

deve levar em conta os interesses da gerência média das organizações para compreender o processo de implementação, concluem que:

General management is not omnipotent. It is, in varying degrees, dependent on middle management for technical knowledge and functional skills. So, in reality, general management is rarely free as it would like to be to „find somebody else if

they don‟t like it‟. This result in the need, much of the time, to take the demands of

middle-level managers seriously and find solutions to conflicts over strategy and policy. There is an imperative to seek strategies that are both competitively effective and capable of gaining organizational commitment. If general management decides to go ahead and impose its decisions in spite of lack of commitment, resistance by middle management can drastically lower the efficiency with which the decisions are implemented, if it does not completely stop them from being implemented (GUTH e MACMILLAN, 1986, p. 320).

Existem estudos que atribuem à gestão realizada por atores do nível intermediário um

impacto positivo sobre o processo de implementação. Meier e O‟Toole (2002), por exemplo,

avaliaram que a qualidade da gestão nos distritos educacionais americanos teve impactos consideráveis sobre o desempenho dos alunos nas avaliações padronizadas compulsórias aplicadas pelos governos estaduais. Riccucci et al (2004), ao analisarem as políticas de recolocação no mercado de trabalho em diferentes organizações prestadoras de serviço, identificaram que a utilização de métodos de gerenciamento de desempenho pelo gestor tinha uma substancial influência sobre a atitude da burocracia da linha de frente e, consequentemente, sobre a performance organizacional. Já Michael Hill (2010) destaca que o impacto positivo da gestão é mais visível em organizações cujos outputs são mais facilmente observáveis, havendo evidências difusas com relação a políticas públicas complexas com as quais a burocracia de linha de frente conta com amplos espaços de discricionariedade.

O nível intermediário parece ter um importante impacto nas reformas gerenciais da educação. A considerável distância entre centro e periferia faz do nível intermediário o eixo responsável por ligar as decisões políticas do governo eleito às práticas desenvolvidas nas salas de aula, além de acompanhar e oferecer apoio à atuação dos professores na ponta da cadeia de implementação. As atividades dos níveis intermediários no processo de implementação podem ser divididas em intermediação e gerenciamento in loco.

A atividade de intermediação tem por objetivo comunicar e traduzir, em ações práticas, as diretrizes, os objetivos e as estratégias elaboradas pelo alto escalão para a burocracia de linha. Entre os alvos da função comunicação estão promover os objetivos da nova política, informar mudanças que devem ser implementadas, reforçar compromissos entre atores envolvidos, construir um ambiente de confiança e cooperação e reduzir possíveis

conflitos e resistências que venham ser desencadeadas. Assim como no caso da atuação do alto escalão na comunicação, um comportamento mais ativo do nível intermediário favorece a formação de um contexto de cooperação que amplia a capacidade de ação estatal e, consequentemente, as probabilidades de sucesso da implementação.

O nível de complexidade da implementação de grandes mudanças em organizações caracterizadas pela desconcentração geográfica é ainda maior em razão da distância entre alto escalão e linha de frente (BALOGUN e JOHNSON, 2004). Assim, a atuação do nível intermediário na promoção dos objetivos e estratégias de reforma e na tradução de diretrizes gerais em ações específicas torna-se fundamental em organizações marcadas pela dispersão geográfica. Ou seja, um nível intermediário bem-estruturado e alinhado com as pretensões do alto escalão amplia a capacidade de ação in loco do governo e torna mais provável a eficácia na implementação da reforma. Já quando o nível intermediário é mal-estruturado e se mostra resistente aos objetivos e estratégias definidos pelo núcleo do governo, a implementação se torna um processo ainda mais conflituoso, reduzindo as chances de sucesso.

Já a atividade de gerenciamento in loco envolve questões relacionadas à gestão que têm impacto sobre a implementação. Entre elas é possível destacar o estilo de gestão do nível intermediário e a supervisão ou monitoramento in loco.

A proximidade entre o nível intermediário e a linha de frente faz com que o estilo de gestão adotado pelo primeiro tenha reflexos sobre a atuação da segunda e, consequentemente, sobre o desempenho organizacional (YANG et al, 2010). Atividades que envolvem a atuação de profissionais dotados de uma forte cultura ocupacional, como é o caso dos professores, geralmente demandam um estilo de gestão mais participativo que conte com um canal aberto de comunicação. Um estilo de gestão autocrático tende a causar conflito e atitudes pouco cooperativas por parte da burocracia de linha de frente (RICCUCCI, 2005). Dependendo da intensidade deste conflito, pode haver uma deterioração do desempenho organizacional. Já um estilo de gerenciamento participativo e aberto aumenta a satisfação da linha de frente com o trabalho e o desempenho da organização.

A supervisão ou monitoramento in loco também é uma função essencial exercida pelos gestores intermediários, pois identificam se as metas vêm sendo atingidas conforme o planejado (RICCUCCI, 2005). O contato direto entre gestores e burocracia de linha de frente permite um monitoramento detalhado e a produção de feedbacks em períodos bem mais curtos

do que aqueles praticados pelo alto escalão governamental. Esses feedbacks curtos retornam informações sobre as práticas correntes na organização e identificam problemas na atuação da burocracia de linha de frente que podem acarretar desvios em relação às metas estabelecidas. Os sinais individualizados emitidos pelo monitoramento in loco também são um incentivo mais forte ao comportamento da burocracia de linha de frente do que aquele gerado pelo monitoramento sistêmico na medida em que geram um processo mais consistente de aprendizagem organizacional.

A interpretação preliminar quanto à atuação do nível intermediário é de que um bom desempenho das atividades de intermediação e gerenciamento in loco ampliam a capacidade de ação estatal e, consequentemente, as chances de sucesso na implementação de reformas gerenciais na educação. Já um desempenho deficiente destas funções gera uma série de problemas de consistência e coerência que podem levar ao fracasso reformista.

4. O PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DA REFORMA GERENCIAL DA