A estrutura da administração do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais define-se por: (1) administração direta que compreende a Governadoria do Estado, a Vice-Govenadoria, as Secretarias de Estado, os órgãos colegiados e os órgãos autônomos; e (2) administração indireta que compreende as fundações de direito público, as autarquias, as empresas públicas,
as sociedades de economia mista e outras entidades que vierem a ser determinadas por lei. A administração direta do Poder Executivo de Minas Gerais era composta, até 2007 (período em que se obteve esta informação) por 16 Secretarias de Estado e 3 cargos extraordinários de Secretários de Estado (dentre eles o Secretário Extraordinário para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e do Norte de Minas) (MINAS GERAIS, 2007a).
Todos os 57 projetos estruturadores, PEs, definidos pela política do CG, já na sua segunda geração, bem como suas metas, encontravam-se sob coordenação e responsabilidade direta dessas secretarias (ver Apêndice I). Isso significava que uma das ferramentas mais importantes para o desenvolvimento e alcance da estratégia governamental, os PEs, estiveram submetidos e interligados aos interesses e às diretrizes das secretarias - as quais para alcançar os resultados almejados nos projetos pactuaram metas com o governo do estado e se tornaram novamente peças fundamentais para a consolidação de, provavelmente o principal, mecanismo de gestão do CG, o acordo de resultados. É exatamente por essas razões que se optou, neste estudo, pela realização da pesquisa nas Secretarias de Estado.
Um dilema enfrentado foi o processo de escolha das secretarias. A princípio, a alternativa definida era a de que se realizassem entrevistas com duas ordens de servidores, classificadas aqui em função do posicionamento que eles ocuparam ao longo do processo de formulação, implementação e avaliação da estratégia do CG. Assim, existiam duas classes de servidores –
(1) os que participaram da construção da estratégia de governo (os
idealizadores/formuladores) e (2) os que participaram, senão da execução e avaliação da mesma, pelo menos, da fase de implementação da estratégia (os executores). A partir dessa definição, parecia clara que uma das secretarias a serem escolhidas deveria ser a de Planejamento e Gestão (Seplag-MG), criada em 2003 para coordenar e comunicar as principais diretrizes estratégicas do CG. A opção pela segunda secretaria, Secretaria de Estado de Defesa Social (Seds-MG), deveu-se dentre outros motivos à evolução apresentada por esta em termos de investimentos e dos resultados obtidos com a política de segurança pública do Estado, ao longo das duas gerações do Choque.
Definidas as secretarias, durante a fase de campo, de coleta dos dados, percebeu-se que o quadro de servidores públicos da Seds-MG era marcado por grande número de contratados, alta rotatividade e pouco tempo de atuação destes no serviço público (ver TAB. 3). Em função
dessas peculiaridades, muito intrínsecas à realidade do órgão, e por acreditar que, de algum modo, as mesmas poderiam comprometer os resultados da pesquisa; optou-se por buscar um outro grupo de análise que apresentasse características menos marcantes, mais próxima da maioria das Secretarias de Estado (servidores com mais tempo de serviço – mais de 6 anos, efetivos e com um período maior de atuação profissional no órgão) . Acreditou-se que a inserção de outra secretaria traria um enriquecimento à pesquisa, no sentido de gerar condições, durante o processo de análise dos dados, de se verificar, caso coubesse, as similaridades e diferenças entre as distintas abordagens.
TABELA 3
Percentual de servidores públicos, dentre os investigados da Seds-MG e da Setop-MG, separados por tempo de atuação na administração pública do Estado de Minas Gerais
Tempo de atuação na administração pública de Minas Gerais Secretarias
de estado
investigadas de 1 ano Menos 1 a 4 anos 5 a 9 anos 10 a 14 anos 15 a 19 anos Acima de 20 anos
Informação não mencionada
Seds-MG 2,22 44,44 20 11,11 6,68 11,11 4,44
Setop-MG 0 33,33 9,52 4,76 0 52,39 0
Fonte: Pesquisa de campo. Elaborado pela autora.
Dessa forma, também por parâmetros finalísticos vinculados à importância do órgão para o avanço econômico do Estado (consequentemente para o alcance da visão de futuro definida para Minas), aos investimentos feitos e aos resultados já alcançados, definiu-se a Secretaria de Estado de Transportes e Obras (Setop-MG) como o último campo de análise.
Não obstante a relevância de todas as justificativas apresentadas para a escolha dos órgãos, cabe ressaltar que a existência de um favorável acesso às secretarias - para coleta dos dados, análise dos documentos e obtenção de informações relevantes ao estudo – interferiu significativamente na decisão pelas organizações pesquisadas.
Secretarias de Estado
o Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (Seplag-MG)
A Seplag-MG foi instituída, dentre outras finalidades, com a função de promover a junção entre o planejamento, a gestão e o orçamento do Estado. Mecanismos de junção e otimização de sistemas de administração de materiais e serviços e de administração financeira, bem como
de unificação da folha de pessoal passaram a ser coordenados e desenvolvidos por este órgão. Além disso, grande parte dos agentes públicos, os quais participaram de todo processo de elaboração da estratégia de curto, médio e longo prazo do CG, bem como seus idealizadores compuseram ou ainda compõem o corpo de funcionários desta secretaria.
Juntamente com a Secretaria de Estado da Fazenda (Sefaz-MG), esta instituição assumiu um papel de suma relevância nas duas gerações do CG (2003-2006 e 2007-2010). Sua escolha, como campo de análise nesta pesquisa, amparou-se principalmente no fato de ser esta organização um eixo fundamental para o alcance das duas abordagens diferenciais do CG (segundo a opinião dos seus idealizadores): a adequação institucional voltada para o desenvolvimento e a perspectiva integradora das políticas. Além da coordenação geral dos instrumentos de planejamento da estratégia do CG (curto, médio e longo prazo), a Seplag-MG comporta em suas dependências físicas a GERAES - apontada por Guimarães e Almeida (2006) como mecanismo essencial para o sucesso da política governamental.
o Secretaria de Estado de Defesa Social (Seds-MG)
De acordo com Meirelles (1998), a segurança pública deve ser classificada como um ‘serviço público propriamente dito’, ou seja, aquele serviço tido como essencial, indelegável ou intransferível, cabendo exclusivamente ao Estado cumpri-lo. Neste sentido, sob qualquer dimensão de desenvolvimento a área de segurança pública precisa ser destacada como prioridade.
O cenário caótico de crise do sistema prisional, acompanhado do crescimento de crimes violentos e da constituição de organizações criminosas, bem como da aparente desintegração do aparato policial, sustentado por duas Polícias pouco articuladas entre si, representavam o perfil da segurança pública em Minas Gerais até 2002. Este quadro crítico comprometia, por vezes, não somente a queda na qualidade de vida da população mineira como também impossibilitava o fomento de novos investimentos no Estado, voltados para o setor industrial e de serviços. Os pontos de gargalos preocupantes envolviam os segmentos abaixo (MINAS GERAIS, 2002b):
• Crimes violentos – a taxa estadual de crimes violentos por 100.000 habitantes passou de 100 em 1986 para mais de 350 no ano de 2000. Além disso, o perfil da criminalidade mineira foi alterado de ‘crimes contra pessoas’ para ‘crimes contra o patrimônio’, o que demandava intervenções mais precisas.
• Sistema prisional – a superlotação e inviabilidade de uma política de reinserção social e de re-socialização do preso compunham a realidade do sistema prisional no Estado até 2002. Da totalidade brasileira de déficit de vagas no sistema penitenciário, somente Minas Gerais representava 26,7% desse déficit, percentual alto, já que a população carcerária do Estado não ultrapassava 8,24% da população carcerária nacional.
• Desintegração entre as Polícias – a Polícia Militar e a Polícia Civil encontravam-se totalmente desintegradas, assumindo posturas, por vezes, antagônicas a qualquer necessidade de integração. Isso, por sua vez, acabava por comprometer e reduzir a capacidade de atuação do governo.
Os três gargalos foram diretamente confrontados pela política do CG, em sua primeira geração (2003-2006), por meio de dois projetos estruturadores – Redução da Criminalidade e Expansão do Sistema Prisional; estes, por sua vez, foram redimensionados em cinco novos projetos na segunda geração (2007-2010), conforme mostra o Apêndice I.
A possibilidade de se entender as mudanças produzidas na segurança pública em Minas Gerais por meio dessas iniciativas é uma das justificativas pela escolha da Seds-MG. Além disso, um outro motivo se refere ao quadro de crescentes investimentos na área de segurança pública (ver TAB. 4). Até o ano de 2007 a secretaria ocupava o sexto lugar em termos de somatório das despesas empenhadas se comparada às outras 24 áreas. De 2003 a 2007, os investimentos destinados à segurança pública, na ordem de R$ 861.108.169, só não foram maiores do que os das áreas de urbanismo, transporte, educação, saúde e administração.
TABELA 4
Despesa de investimento empenhada, pelo governo de Minas Gerais, por área de atuação, durante o período de 2003 a 2007 Valor investido (1r$) Áreas de atuação do governo 2003 2004 2005 2006 2007 Administração 20.156.711 28.059.373 178.799.238 504.364.084 358.463.568 Agricultura 9.080.092 16.393.700 48.187.650 33.023.977 70.983.384 Assistência Social 151.002 703.229 6.465.896 10.435.571 17.632.304 Ciência e Tecnologia 14.649.034 42.554.607 75.129.264 103.702.132 178.877.384 Comércio e Serviços 1.270.045 5.009.385 2.615.873 2.991.374 3.490.962 Comunicações 6.642 3.978.196 5.964.427 429.389 371.803 Cultura 500.392 2.613.054 6.834.600 11.036.966 14.017.673 Desporto e Lazer 549.385 4.142.631 5.089.620 15.698.392 5.098.980 Direitos da Cidadania 32.588.769 436.134 185,048 412.348 754.605 Educação 55.798.510 106.951.785 227.214.129 247.104.302 280.540.616 Encargos Especiais 4.000.000 0 0 0 0 Energia 0 0 1.600.442 5.106.798 2.891.000 Essencial à Justiça 1.776.327 4.338.703 4.406.738 5.471.792 14.372.011 Gestão Ambiental 6.980.286 20.337.102 40.384.830 63.219.707 44.208.254 Habitação 0 4.919.141 600.000 3.716.828 153.638 Indústria 4.231.059 9.388.278 16.732.384 4.074.828 2.495.819 Organização Agrária 575.006 1.814.017 1.122.359 1.099.196 585.935 Previdência Social 304.002 597.407 703.215 756.023 1.245.581 Relações Exteriores 0 0 2.300.000 0 8.576 Saneamento 2.104.991 29.744.760 65.522 504.522 6.351.972 Saúde 144.369.278 244.485.474 271.170.213 219.141.012 383.874.759 Segurança Pública 28.749.251 104.484.920 246.963.627 266.091.210 214.819.161 Trabalho 582.803 838.506 2.210.947 1.791.994 4.727.477 Transporte 260.142.831 383.169.592 727.732.467 1.064.336.899 1.156.652.717 Urbanismo 600.944.728 1.109.663.238 2.024.570.102 2.712.928.007 2.820.704.774
Fonte: Informações obtidas na Superintendência Central de Planejamento e Programação Orçamentária, da Seplag-MG, em março de 2008. Elaborado pela autora.
o Secretaria de Estado de Transportes e Obras (Setop-MG)
Até a primeira metade da década de 1990, a movimentação de cargas do sistema de transporte mineiro chegou a 346,5 milhões de toneladas (advindas dos setores produtivos de mineração e siderurgia, petrolífero, agricultura, construção civil, etc.). Desse montante, um pouco mais de 50% foi transportado pelas rodovias, as ferrovias ocuparam o segundo lugar com um percentual de atendimento de 42% e na última posição encontrou-se o modal dutoviário, respondendo por 5% da produção28.
Quanto ao fluxo de transporte de passageiros a concentração também se deu e, ainda se dá, predominantemente sobre os corredores rodoviários. A malha de rodovias em Minas Gerais soma um pouco mais de 31 mil km de extensão, sendo 20.447 pavimentados (9581 – federal e
10.866 – estadual) e 10.735 não pavimentados (694 – federal e 10.041 – estadual)29. Essa realidade, aliada ao pouco investimento em manutenção na infra-estrutura de transporte, fez com que o cenário do estado, até o ano de 2002, apresentasse altos índices de inadequações tanto para atender à demanda vigente, quanto para a que haveria de surgir (MINAS GERAIS, 2002a).
Por sua abrangência no cotidiano das pessoas, no setor produtivo, na criação e interligação de fluxos, os transportes representam um eixo importantíssimo para o crescimento econômico de Minas. A citação abaixo e a análise da evolução do PIB dos serviços de transportes, durante o período de 1985 a 2000 (FIG. 10), ilustram este fato.
“(...) os transportes desempenham um papel fundamental na dinâmica da economia mineira. Contribuem para a formação do Produto Interno Bruto (PIB), consomem expressiva quantidade de bens e serviços e ocupam mais de duas centenas de milhar de trabalhadores. Os transportes são também importante fonte de receita e um significativo item das despesas públicas dos três níveis de governo” (MINAS GERAIS, 2002a, p.21).
FIGURA 10
Evolução do PIB do serviço de transportes comparado com outros setores
Fonte: Anuário estatístico de Minas Gerais 2000-2001 (FJP, 2002). Retirado de MINAS GERAIS, 2002a, p.22.
29 Fonte: Anuário estatístico dos transportes 2000, GEIPOT; e Boletim rodoviário 2000, DER/MG, 2001.
Neste sentido, a principal justificativa pela escolha da Setop-MG, enquanto objeto de análise desta pesquisa, refere-se exatamente à importância da infra-estrutura de transportes para o estado. Em outras palavras, pelo fato do desenvolvimento dessa área ser essencial ao crescimento econômico. Pode-se dizer que o alcance da visão de futuro para Minas, “tornar- se o melhor estado para se viver”, dependerá substancialmente da evolução promovida nesse setor.
Ao longo das duas gerações do Choque de Gestão, projetos foram priorizados na direção de, dentre outras propostas: pavimentar toda a malha rodoviária de Minas que ainda não havia sido alcançada; revitalizar o transporte coletivo da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), bem como sua gestão; manter as rodovias em estado adequado de funcionamento; estabelecer parcerias público-privadas; planejar o futuro dos transportes no estado para os próximos 20 anos (foco em integração e multimodalidade), etc. Todas essas iniciativas exigiram altos investimentos. E é, justamente este, o segundo e último motivo para a escolha dessa secretaria. Ao se observar a TAB.4 (ver páginas anteriores) percebe-se um crescimento vertiginoso dos recursos empenhados na área de transporte – situação esta que permite pressupor que o setor em questão vivenciou mudanças substanciais, as quais, por sua vez, podem se tornar interessantes a esta investigação.