İdari davalar, kamu gücünü kullanarak, idari işlem tesis eden kamu kurumlarına karşı açılacağından198, iptal ve tam yargı davalarını da genel olarak bu
191 Bu hususlarla ilgili olarak ayrıntılı bilgi için bkz. ÇAĞLAYAN, İdarî Yargılama Hukuku, s.297 vd.; GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.173 vd.
192 ÇAĞLAYAN, İdarî Yargılama Hukuku, s.420
193 KARAVELİOĞLU, age., C.I, s.1035
194 ONAR, age., C.3, s. 1948
195 GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.359
196 GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.372
197 ÇAĞLAYAN, İdarî Yargılama Hukuku, s.206
198 ÇAĞLAYAN, İdarî Yargılama Hukuku, s.206
işlemlerden ve eylemlerden etkilenen gerçek kişiler ve özel hukuk tüzel kişileri açacaktır. İptal ve tam yargı davalarında, bütün özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişiler, subjektif dava ehliyetine sahip oldukları müddetçe davacı taraf olabilirler.
Ancak kamu kurumlarının davacı taraf olması durumu, o kadar net değildir.
İptal ve tam yargı davalarının genel olarak idari işlemlerden ve eylemlerden etkilenen gerçek kişiler ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından açıldığını yukarıda belirttik. Bu durumun istisnası ise bir idarenin başka bir idareye karşı iptal ve tam yargı davası açmasıdır. İdarelerin davacı konumunda olduğu davalar, idari yargıda açılan idari davaların çok küçük bir oranını oluşturmaktadır.
İptal davaları ile idarelerin hukuka uygun olarak davranmasının sağlanması amaçlandığına göre, menfaati bir başka idare tarafından ihlal edilen idareler de menfaatlerini ihlal eden işlemlerin iptalini isteyebilmelidirler199. İdarelerin davacı konumunda olabileceği hususu hem öğretide200, hem de uygulamada kabul edilmektedir.
Kamu kuruluşları arasında, kamu hukukundan kaynaklanan uyuşmazlıkların ne şekilde giderilebileceği hususunda genel bir düzenleme yapılmamıştır. Bu tarz uyuşmazlıklar ile ilgili olarak çeşitli kanunlarda hükümlere yer verilmiştir201. Örneğin Kamulaştırma Kanunu'nda bir idarenin bir başka idareye ait taşınmazı, ne suretle kamulaştıracağına ilişkin ayrıksı bir yöntem benimsenmiştir202.
Kamu kuruluşları arasındaki anlaşmazlıkların her zaman idari yöntemlerle çözülmesi mümkün olamayabilir. Bu durumlar özellikle vesayet denetimine tabi kuruluşlar ile vesayet makamları arasında çıkmaktadır203. Anlaşmazlığın idari yoldan çözülememesi üzerine de idari dava yolu kaçınılmaz olmaktadır. Danıştay, vesayet makamlarının kararlarına karşı yerinden yönetim kuruluşlarının dava açamayacağı yolundaki içtihadından, daha sonra dönmüştür. Danıştay, bu hususta verdiği ilk kararlardan birinde204, İl Özel İdaresi ile Maliye Bakanlığı arasında çıkan
199 ONAR, age., C.3, s. 1783
200 DERBİL Süheyp, İdare Hukuku, AÜHFY, 5. Bası, Ankara 1959, s.189; SARICA, age., s.25;
ARAL, age., s.134
201 GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.195
202 Bu hususta ayrıntılı bilgi için 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 30'ncu maddesine bakınız.
203 GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.195
204 GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.195; DDDUH'nin 27.09.1938 tarih ve E:1937/336,
uyuşmazlığın, idari yollarla çözümlenmesi gerektiğine karar vermiştir. Sonraki tarihli bir başka kararda ise, İl Özel İdaresi ile vesayet makamı olan Bakanlar Kurulu arasında çıkan uyuşmazlıkların idari davaya konu olabileceği ve bu tür davaları açmaya, valinin yetkili olduğuna hükmetmiştir205.
Diğer taraftan vesayet makamlarının da yerinden yönetim kuruluşlarının kararlarını vesayet yetkisine dayanarak iptal etme olanağı yoksa, bu kararların iptali için idari dava açabilir206. Örneğin, 5393 sayılı Belediyeler Kanunu'nun 23'ncü maddesi uyarınca yürürlüğe girebilmesi için valiliğe bildirilmesi gereken meclis kararını, valinin iptal etme yetkisi bulunmadığından idari davaya konu edebilir207.
Aynı hiyerarşi içerisinde yer alan kuruluşlar arasında idari dava açılabilmesi söz konusu değildir. Bu hususun en önemli gerekçesi ise, hiyerarşik üst yetkisini kullanarak, emri altındakilerin kararını iptal edebileceğinden, emri altında bulunan bir kuruluşun, kararının iptali için dava açmasına gerek olmamasıdır. Hiyerarşik denetimin uygulandığı kuruluş da, hiyerarşik üstün yaptığı denetime karşı dava açamaz208. Danıştayın bu hususla ilgili olarak verdiği bir kararında, idarenin ajanı pozisyonunda bulunan kaymakamın, amme hizmeti ile ilgili olan ve kaymakamın özel menfaatini de ihlâl etmeyen üst merciîn tasarrufuna karşı dava açamayacağına karar vermiştir209.
Devlet tüzel kişiliğini temsil eden bakanlıklardan birinin, diğerinin işlemlerine karşı dava açıp açamayacağı hususunda görüş birliği bulunmamaktadır.
Bu hususta bazı yazarlar, bakanlıklardan birinin diğerinin işlemlerine karşı idari dava açamayacaklarını belirtmektedirler210. Tarım Bakanlığı tarafından Maliye Bakanlığına karşı açılan bir davada Danıştay, “Devlet organlarını teşkil eden ve kamu görevi ifa eden Bakanlıklar ve diğer devlet dairelerinin amme kanunlarını
K:1938/181; Danıştay Kararlar Dergisi, Sayı 7, s.73;
205 Danıştay Dava Daireleri Kurulu'nun 04.02.1972 tarih ve E:1967/338, K:1972/81 sayılı kararı, AİD. Cilt 5, Sayı 2, Haziran 1972, s.130;
206 GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.195
207 5393 sayılı Kanun'un 23'ncü maddesinin ilgili kısmı “... Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderilir. Mülkî idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez. Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabilir. ...”
208 GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.195
209 DDDK'nun 04.07.1960 tarih ve E:1966/330 sayılı kararı, DKD, Sayı 101-102, s.120;
210 GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.196-197; ONAR Sıddık Sami, İdare Hukukunun Umumi Esasları, 3. Bası, İsmail Akgün Matbaası, İstanbul 1966, Cilt II, s.987
tatbik ederken aralarında doğan uyuşmazlıkların idari yargı organlarına intikal ettirilerek bu organlarca çözümlenmesi mümkün değildir. Ancak Danıştay'dan istişari mütalaa alınarak veya konu Bakanlar Kurulunda görüşülerek halli yoluna gidilmesi gerekir.”211 denilmek suretiyle tetkik kabiliyeti bulunmayan davanın reddine karar verilmiştir.
Kanaatimizce de devlet tüzel kişiliğinin kendisiyle ilgili olan kısmını kullanan bakanlıkların birleşmesinden oluşan Bakanlar Kurulu, devlet tüzel kişiliğinin tamamıyla temsil edildiği üst bir organdır. Buna göre de bu tüzel kişiliğin bir kısmını kullanan bakanlıklar arasında çıkan uyuşmazlıkların Bakanlar Kurulu tarafından çözümlenmesi en uygun ve pratik olan bir yol olacaktır. 1955 yılında, bir bakanlığın diğer bir bakanlığa karşı açtığı iptal davasını, Danıştay esastan karara bağlamıştır212. Yukarıda yer verdiğimiz karardan da anlaşıldığı üzere, Danıştay bu içtihadından vazgeçmiştir.
Tüzel kişiliği bulunan idarelerin karar alma ve yürütme makamlarının farklı olması halinde ise, yürütme makamının, karar alma makamının kararlarına karşı idari dava açabileceği kanaatindeyiz. Bu hususun en somut örneği ise yine 5393 sayılı Bel. K.'nun 23'ncü maddesinde yer almıştır. Bu maddeye göre, belediye başkanı tarafından meclise iade edilen karara, meclisin üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar etmesi halinde, belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idarî yargıya başvurabilir.
Tüm bunların haricinde değinilmesi gereken bir başka husus da, tüzel kişiliği bulunan kamu idarelerine karşı, tüzel kişiliği bulunan ve bulunmayan diğer kamu idareleri tarafından dava açılabileceği hususudur213. Bu hususa örnek vermek gerekirse, hazineye ait taşınmazın bulunduğu alanda yapılan imar uygulaması ile, hazineye ait arazilerin bulunduğu yerden verilmediği veya çok küçük parsellere
211 Danıştay Sekizinci Dairesinin 15.03.1987 tarih ve E:1970/1011, K:1973/1055 sayılı kararı, AİD.
Cilt 7, Sayı 2, Haziran 1974;
212 D.D.D.U Heyetinin, 11.03.1955 tarih ve E:1954/164, K1955/41 sayılı kararı, Nakleden; ARAL, age., s.197
213 Bir belediye sınırları içerisinde, başka bir belediye tarafından belirlenen katı atık depolama alanındaki inşaatının yıkımına ilişkin, belediyenin bu kararınının iptali istemiyle katı atık depolama alanını belirleyen belediye tarafından açılan dava, esastan incelenerek karara bağlanmasına ilişkin karar Danıştay tarafından onanmıştır. Danıştay 14'ncü Dairesinin 27.03.2012 tarih ve E:2011/7361, K:2012/2037 sayılı kararı(Yayımlanmamıştır)
bölündüğü iddialarıyla imar uygulaması yapılmasına ilişkin, belediye encümeninin kararının iptali istemiyle Yahşihan Mal Müdürlüğü ve Kırıkkale Valiliği tarafından açılan davalarda da, davacıların dava açma ehliyeti olduğu kabul edilerek, dava dosyası esastan incelenerek karara bağlanmıştır214.
Öte yandan yer altı suyu arama belgeleri olmadan bazı kişilerce sondaj kuyusu açıldığının tespiti üzerine Kaymakamlıkça bu tespitle ilgili bilgi ve belgeler incelendikten sonra ilgililer hakkında para cezası verilmemesi yönünde işlemler tesis edilmesi üzerine, DSİ Genel Müdürlüğü tarafından Mucur Kaymakamlığı'na karşı açılan davada, Danıştay, “Herhangi bir idari işlemin tesis edilme sürecine hazırlık işlemleriyle katılan idarenin bu süreç sonunda tesis edilen işleme karşı dava açma olanağı bulunmamaktadır”215 demek suretiyle ehliyet yönünden davayı reddeden ilk derece mahkemesi kararını gerekçeli onayarak, DSİ'nin davacı konumunda olabileceğini kabul etmiştir.