Darbe geniĢlik modülasyon tekniği (PWM)

Para se construir a delimitação do problema, foram enumeradas abaixo algumas das complexidades que permeiam a política pública de creches e desenvolvidas reflexões subsidiárias para a definição de soluções em relação aos desafios identificados.

1) Papel do setor público: o primeiro aspecto a ser enunciado é o relacionado com a

própria função a ser desempenhada pelo setor público. Nesse sentido, se sua função é a de criar valor público à população e se o mesmo, dentro de um regime democrático, significa garantir a realização dos preceitos constitucionais referentes à política em questão, aos direitos humanos em geral e atender as demandas e interesses sociais na medida de suas necessidades, então, nesse entendimento, é função pública prover o acesso da população às vagas em creches. O que decorre dessa primeira dedução é a impossibilidade, a priori, de compreender o problema do ponto de vista de um eventual excesso de atuação estatal nesse campo. Dessa forma, pode-se questionar a adoção de saídas que levem em conta apenas a participação do setor privado, em especial aquelas em que há oneração do cidadão.

2) Relação com entidades conveniadas: o segundo aspecto conecta-se ao primeiro

na medida em que se busca compreender o padrão de interrelação possível entre o Estado e as organizações não-governamentais, sejam elas interessadas em lucro ou não. A provisão de vagas por essas entidades via subsídio público é uma prática adotada não apenas por São Paulo, mas também por diversas outras grandes cidades do país, como Belo Horizonte e Rio de Janeiro. As questões que se colocam aqui também se relacionam com a ideia de valor público comentada anteriormente. Na medida em que muitas entidades são de cunho

26 _{A árvore de problemas é recurso metodológico componente do Planejamento Estratégico Situacional,}

originalmente elaborado pelo chileno Carlos Matus. Trata-se de uma representação gráfica dos nós críticos a serem enfrentados pelo poder público para a resolução de um dado problema. A árvore de objetivos, que busca traduzir os desafios apontados em soluções, consta em anexo, de acordo com as propostas desenvolvidas pelo grupo. A relevância e a explanação em si do planejamento serão melhor tratados no tópico 5.

27

confessional, verifica-se o risco de um possível conflito entre o viés de atuação das mesmas e o princípio da laicidade apregoado na constituição federal.

3) Qualidade da política pública: a qualidade do serviço, outro indicador

fundamental em termos de valor público, precisa ser levado em conta. Se, em muitos casos, a entidade candidata não dispõe de um prédio que tenha o mesmo padrão do observado na rede direta, então se configura um cenário de desigualdade de oportunidades entre o público- alvo do município. Esse problema pode ser agravado a partir da constatação empírica da incapacidade de monitoramento adequado por parte do poder público, bem como da sua própria indisposição para regular as redes conveniada e indireta de forma similar ao encontrado na rede direta – veja-se o caso da contratação de professores com salários e formações distintos para cada modalidade de atendimento. Torna-se possível perceber, então, que dificilmente poderá ser linear e unívoca a adoção de alternativas para a aceleração da oferta de vagas. Definir o problema passa, então, por compreendê-lo também sob o prisma da garantia da qualidade.

4) Capacidade gerencial do Estado: por outro lado, a construção e gestão diretas

das creches esbarra tanto na questão temporal como na referente à capacidade técnica do Estado. O primeiro termo se refere ao histórico processo de lentidão na edificação dos empreendimentos, bem como para a obtenção de terrenos disponíveis. O segundo se relaciona à dificuldade do poder público, inclusive em razão da restrição de pessoal técnico especializado, em dotar de pessoal especializado para conduzir essas atividades construtivas no patamar de amplitude esperado para mitigar o problema. Adentra aí, entretanto, uma questão subsidiária, mas de considerável importância, que é a própria tomada de decisão por parte do Estado acerca do grau de prioridade a ser ocupado pela política. A depender dessa percepção, torna-se necessária a revisão do argumento do risco institucional do reconhecimento legal da condição das populações que, atualmente, ocupam áreas de proteção ambiental e congêneres, exatamente pelo fato de que já constam nesses espaços outros equipamentos públicos, que expressariam o reconhecimento tácito de sua condição.

5) Invisibilidade social das crianças pequenas: a observação da política pública de

creches em âmbito nacional e municipal evidencia a invisibilidade social a que sempre estiveram submetidas as crianças entre 0 e 3 anos de idade. Ao mesmo tempo, são cidadãos não-votantes, incapazes de proferir, de forma estruturada, suas demandas e interesses e, em muitos casos, filhos de pais em início de carreira profissional, ainda em processo de

28

formação educacional e, por conseguinte, com maiores restrições financeiras do que a média da população. Não contaram, portanto, com apoio secular da maioria dos movimentos sociais, o que eventualmente ocorreu apenas quando se desenvolveu um dedicado em específico a essa causa “difusa".

6) Dicotomização entre educação e assistência social: trata-se do debate acerca do

campo funcional em que se deve estar situada a política de creches. Historicamente, conforme já enunciado, a mesma foi abrigada nas secretarias mais relacionadas com a assistência social, como se o cuidado com a criança funcionasse tal qual o tratamento a ser despendido aos setores sociais mais vulneráveis. De fato, a política seria vocacionada, em boa medida, para lidar com filhos de operários e trabalhadores pobres em geral. A criança seria cuidada de acordo com padrões de higiene, dada a privação cultural de sua família, e seria mantida na creche como uma alternativa para permitir que seus pais pudessem trabalhar. Em boa medida, a própria busca por maior qualidade no atendimento levou os pais a reivindicarem mudanças, que acabaram, na realidade brasileira, sendo consubstanciadas na transição da gestão da política para a área da educação. Área com forte tradição no sentido universalização de suas atividades, ela passou a compreender a criança como um ser a ser educado e desenvolvido, sem discriminação de oportunidades entre classes, gêneros e demais cisões. Com isso, ao menos no contexto paulistano, a adoção de critérios de seleção deixou de ser admitida; em seu lugar, passou a vigorar uma lista de interessados, separados apenas pela ordem de chegada.

Está posta aí, então, uma questão de primeira ordem para a configuração do problema: se todos podem querer adentrar à rede pública de creches, então não poderia haver uma discrepância entre a demanda cadastrada e a real? Não poderia haver um interesse crescente por parte da população em geral conforme se perceba o incremento da qualidade (e, por conseguinte, do valor público) a ser ofertado pelo serviço? O poder público deve estar preparado para isso, e inclusive observar as projeções populacionais para a próxima década, ou deve se focar na resolução imediata do problema?

Em paralelo, e ainda em remissão à mudança paradigmática observada logo acima, entram em debate algumas características da arena educacional, que dão relevo à própria especificidade da faixa etária a ser atendida. Primeiramente, o fato de a mesma adotar períodos de recesso em julho e janeiro, enquanto que a permanência das crianças nas creches não configura, strictu sensu, um período letivo. Secundariamente, observa-se a consagração

29

de profissionais cada vez mais bem formados, mas que, pela própria estrutura curricular de suas graduações, pouco entram em contato com essa realidade infantil, o que redunda, em certos casos, na consolidação de uma visão negativamente estigmatizada do “cuidar educando", que necessariamente leva em conta atividades como trocar fraldas e dar banho. Como pensar, portanto, em encarar o problema da aceleração da oferta de vagas em creches diante desses elementos qualitativos? No caso dinamarquês, não apenas a gestão da política passou a ser realizada por parte de um terceiro órgão (que não o assistencial ou o educacional) como foi criada uma carreira pública igualmente específica para lidar com o público, de tal forma a congregar as visões já estabelecidas com elementos culturais.

Uma dimensão de apoio ao desenvolvimento da proposta de expansão da rede de creches pode estar no cumprimento por parte das empresas da legislação referente à Consolidação das Leis de Trabalho. Vários mecanismos podem ser trabalhados entre o setor público e o privado para garantir o direito em questão. A adoção de uma política de isenção fiscal pode ser uma alternativa, ainda que polemicamente possa ser compreendida como um incentivo público ao cumprimento privado de uma obrigação. Os vouchers (ou vales) para os pais incluírem seus filhos na rede privada também podem ser compreendidos como saídas, às expensas das consideráveis dificuldades de monitoramento e do risco de beneficiamento de determinadas entidades particulares em detrimento de outras.

7) Recursos orçamentários: ainda que a situação orçamentária da cidade seja hoje

muito mais favorável do que a observada nas últimas duas décadas, por certo ela persiste enquanto elemento a ser observado para a resolução do problema. Será possível, diante da situação atualmente mais promissora, despender prioritariamente os recursos públicos para a construção e manutenção de novas creches? É viável, a essa altura, considerar que o custo- benefício trazido pela rede conveniada não seja mais tão atraente ao ponto de ser menos utilizada em detrimento da alternativa direta? Ou é preciso pensar primeiro em garantir todo o acesso à política por meio de alternativas mais baratas e de implementação mais rápida para que depois haja um maior engajamento público no sentido de buscar oferecer uma qualidade superior? Essa é uma dicotomia intrínseca?

8) Política inter e intragovernamental: juntamente à questão dos recursos

orçamentários adentra à discussão o papel dos demais entes federativos, que ainda não parecem totalmente claros. Que poderiam eles fazer para potencializar a capacidade municipal de prover vagas nas creches? Se a União é responsável por estabelecer normas

30

gerais para o funcionamento da política e é ela quem dispõe de mais recursos para sua operacionalização, poderia ela oferecer capacitação para os profissionais e financiamento para a construção de novos equipamentos? Não acabaria sendo um contra-senso garantir a obrigatoriedade da oferta da pré-escola (tal qual exposto na EC 53/06) e não oferecer garantias à melhor institucionalização da primeira infância? E o Estado, teria condição de garantir parcerias para a formação dos professores municipais em suas universidades públicas? Poderia ceder terrenos para a construção de novas unidades? De que maneira a articulação intergovernamental poderia ser responsável por permitir a aceleração da oferta de vagas em creches em São Paulo?

A articulação intragovernamental é, igualmente, um tópico importante para a definição do problema. Afinal, a expansão da política de creches também faz parte de uma lógica de planejamento urbano, que precisa integrar as políticas de transporte, habitação e emprego, dentre outras. Fica, então, a questão de onde construir (ou efetuar convênios). Trata-se de uma escolha que pode estar relacionada aos esquemas de seleção dos beneficiários (vulnerabilidade e outras características, ou apenas a demanda agregada cadastrada de um dado bairro), mas também à própria configuração dos distritos populacionais. Isso significa, por certo, analisar a divisão geográfica e institucional da cidade, verificar o grau de correspondência entre as mesmas e, assim, desenvolver a política atentando-se para as dinâmicas regionais. E tal estrutura, da mesma forma, impacta sobre as possibilidades de maior ou menor participação dos atores sociais interessados – especialmente os pais – no acompanhamento da política e, inclusive, na própria racionalização do seu desenvolvimento. Ao tomador de decisão fica a escolha de se organizar a política de acordo com determinados padrões de centralização, que podem garantir, ou não, coerência no seu modus operandi, e viabilizar (ou não), uma maior permeabilidade ao controle social e até mesmo à maior identificação local com quem operacionaliza a política – dando ao nível estratégico maior legitimidade para a continuação e ampliação das medidas.