O princípio da irredutibilidade também tem ressonância no serviço público. O inciso XV do artigo 37 da Constituição, com a redação que lhe foi dada pela Emenda Constituicional n. 19, de 04 de junho de 1998, determina que “[...] o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III e 153, § 2º, I”.
Em outros dispositivos, a contraprestação devida ao servidor público é designada de modo diferente. O artigo 37, incisos XII e XV da Constituição usa a expressão vencimentos; o artigo 39, § 4º faz referência ao subsídio27 e o artigo 37, incisos X e XI lançam a expressão remuneração.
O sistema constitucional de remuneração no serviço público apresenta-se confuso diante das diversas expressões utilizadas para designar a contraprestação devida ao servidor público. José dos Santos Carvalho Filho (2001, p. 529-530), com clareza e objetividade,
27 A EC n. 19/98 modificou o sistema remuneratório dos servidores públicos e introduziu o subsídio como forma de remuneração paga a membro de Poder, ao detentor de mandato eletivo, aos Ministros de Estado e aos Secretários Estaduais e Municipais (§ 4º do art. 39, CF).
apresenta as seguintes definições para os diversos termos mencionados na Constituição Federal:
Remuneração é o montante percebido pelo servidor público a título de
vencimentos e de vantagens pecuniárias. É, portanto, o somatório das várias parcelas pecuniárias a que faz jus, em decorrência de sua situação funcional.
Vencimento é a retribuição pecuniária que o servidor percebe pelo exercício
de seu cargo, conforme a correta conceituação prevista no estatuto funcional federal (art. 40, Lei n. 8.112/90). Emprega-se, ainda, no mesmo sentido vencimento-base ou vencimento-padrão. Essa retribuição se relaciona diretamente com o cargo ocupado pelo servidor: todo cargo tem seu vencimento previamente estipulado.
[...]
Pela EC n. 19/98, que traçou as regras gerais pertinentes à reforma administrativa do Estado, passou a ser denominada de “subsídio” a remuneração do membro de Poder, do detentor de cargo eletivo, dos Ministros de Estado e dos Secretários Estaduais e Municipais, conforme a nova redação do art. 39, § 4º, da CF, bem como a remuneração dos membros do Ministério Público (art. 128, § 5º, I, “c”, da CF) e dos integrantes da Defensoria Pública e da Advocacia Pública, incluindo-se nesta as Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal (art. 135 c/c arts. 131 e 133, o primeiro com remissão ao art. 39, § 4º).
Vantagens pecuniárias são as parcelas acrescidas ao vencimento-base em
decorrência de uma situação fática previamente estabelecida na norma jurídica pertinente.
Acrescente-se que a remuneração, segundo leciona José Afonso da Silva (1990), embora, hoje, seja empregada para englobar todos os valores, em pecúnia ou não, recebidos pelo servidor a título de contraprestação pelo trabalho, sempre se caracterizou como uma forma de retribuição composta de uma parte fixa e outra variável.
A Lei n. 8.112/90, que dispõe sobre o Regime Jurídico Único, além de trazer uma definição para vencimento no artigo 40, ainda atrai para o seu bojo a irredutibilidade de vencimento e prevê, no artigo 41, § 3º, que o “vencimento do cargo efetivo, acrescido de vantagens de caráter permanente, é irredutível”.
No que concerne à expressão subsídios, sua utilização é adotada para fazer referência aos servidores membros dos Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário; aos membros do Ministério Público; aos Ministros de Estado; Secretários Estaduais e Municipais, Ministros de Tribunais de Contas, membros da Advocacia-Geral da União, Procuradorias e Defensorias dos Estados e Distrito Federal e servidores policiais. Trata-se de fórmula obrigatória de retribuição pelo exercício do cargo prevista no § 4º do art. 39 da CF.
Aos demais servidores dirige-se a expressão vencimento para representar a retribuição pecuniária devida pelo exercício do cargo, emprego ou função.
Para os servidores públicos organizados em quadro de carreira a adoção do subsídio é facultativa, segundo interpretação do § 8º do art. 39 da CF. Esse mesmo artigo, no seu § 4º, prevê uma revisão geral anual da remuneração e subsídio.
Comentando tal previsão, José Afonso da Silva (1990) esclarece que a revisão anual não se refere ao reajustamento, mas a garantia de estabilidade do valor da remuneração e do subsídio face à instabilidade da moeda.
As espécies remuneratórias são, portanto, compostas pelo subsídio (designação dada aos vencimentos de algumas categorias especiais de agentes públicos), vencimento (retribuição devida pelo efetivo exercício do cargo), vencimentos (retribuição correspondente ao símbolo, nível ou padrão fixado em lei) e remuneração (retribuição composta de uma parte fixa - vencimentos - e outra vantagem variável – produtividade ou outra circunstância).
O destaque que se dá à distinção entre as diversas espécies remuneratórias se justifica porque apresenta elemento imprescindível ao alcance do princípio da irredutibilidade no âmbito do regime jurídico dos servidores públicos.
O sistema remuneratório do servidor público alcança somente os vencimentos28, assim considerados o salário contratado e as parcelas incorporadas que passam a integrar a parcela básica, e os subsídios, fixados nos termos da lei, são irredutíveis, estando à remuneração fora do alcance do princípio da irredutibilidade, por força da natureza variável da retribuição.
A tradição legislativa sempre evoluiu no sentido de garantir a irredutibilidade de vencimentos aos magistrados e membros dos Tribunais de Contas, mantendo-a até os dias de hoje nos artigos 93, I a III, e 73, § 3º, da CF. A razão que inspirou o legislador era a garantia de desempenho imparcial e independente da função jurisdicional (CARVALHO FILHO, 2001).
Essa mesma garantia foi estendida aos servidores públicos em geral com o advento da Carta Política de 1988, estejam eles sujeitos ao regime estatutário, sejam regidos pelo Regime da Consolidação das Leis do Trabalho. Porém, a motivação para o constituinte instituir o princípio da irredutibilidade aos servidores públicos não foi aquela que o inspirou quanto aos vencimentos dos magistrados. José dos Santos Carvalho Filho (2001, p. 533) esclarece:
28 Assim considerados o salário contratado e as parcelas incorporadas que passam a integrar a parcela básica. Nesse sentido o STJ decidiu que “só os vencimento são irredutíveis; as gratificações, salvo aquelas de caráter individual, ordem, para efeito de aplicação do denominado redutor salarial, sobre limitações quantitativas” (RMS n. 8.852-ES).
[...] a prerrogativa da irredutibilidade de vencimentos dos magistrados tinha como razão inspiradora a garantia de desempenho imparcial e independente de sua função específica – função jurisdicional – não foi certamente essa a razão que mobilizou o Constituinte a estendê-la a todos os servidores, e do modo como foi outorgada configura-se efetivamente como mero benefício de ordem pessoal.
Por isso, pode-se afirmar que a irredutibilidade é um direito funcional de todos os servidores permanentes, pois se trata de benefício de ordem pessoal.
Não há referência constitucional à preservação do valor real para as espécies remuneratórias dos servidores públicos. A irredutibilidade, de fato, se aplica aos subsídios e vencimentos (vencimento e vantagens fixas) (SILVA, 2005), protegendo-os contra a redução direta, isto é, aquelas reduções que contrariem a lei ou qualquer outro ato que imponha contraprestação inferior ao cargo ou à função do servidor público.
A Jurisprudência também já se pronunciou sobre a redução indireta dos vencimentos dos servidores públicos, acenando no sentido de que não é garantida a proteção contra a redução indireta. O Superior Tribunal de Justiça – STJ29 seguiu essa mesma linha de raciocínio no seguinte julgado:
Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. AUTORIDADE COATORA. ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO E MINISTRO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. ENCAMPAÇÃO DO ATO. LEI N. 11.358/2006. SUBSÍDIO. VANTAGEM PESSOAL (QUINTOS). CUMULAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE.
I - É assente nesta Corte o entendimento de que a autoridade superior àquela que praticou o ato impugnado torna-se parte legítima do pólo passivo do
mandamus se, nas informações, encampa a decisão da autoridade
hierarquicamente inferior, defendendo a sua legalidade.
II - O direito adquirido, no que se refere à remuneração dos servidores públicos, traduz-se apenas na preservação do valor nominal dos vencimentos ou proventos, não protegendo a estrutura remuneratória ou determinada fórmula de composição de vencimento. Precedentes do STF e STJ.
III - Na espécie, a Lei n. 11.358/2006 assegurou a irredutibilidade de vencimentos aos integrantes da carreira da Advocacia-Geral da União, na forma de parcela complementar de subsídio, que, ao ensejo da aplicação dessa nova forma de estipêndio, tiveram decréscimo remuneratório, ficando, porém, dita parcela complementar, absorvida por ocasião do desenvolvimento do servidor no cargo ou na carreira. Segurança denegada.
29 STJ - MS 12074 / DF, MANDADO DE SEGURANÇA 2006/0159845-5, terceira seção, relator Ministro
O alcance do princípio da irredutibilidade, no entanto, sofre os efeitos das limitações introduzidas pelo inciso XI do artigo 37 da Constituição nos termos do qual a remuneração e o subsídio de qualquer agente público da Administração Direta, autárquica ou fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e, ainda, dos detentores de mandato eletivo e de outros agentes políticos, bem como proventos e pensões percebidos cumulativamente ou não, já incluídas as vantagens pessoais e de outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicando-se esse limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e Defensores Públicos.
Os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não podem ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo, nos termos do inciso XII, do artigo 37 da Constituição.
Esclarecidas as diferenças entre os diversos termos utilizados dentro do sistema remuneratório do servidor público, pode-se afirmar que somente estão sujeitos ao alcance da irredutibilidade os vencimentos e os subsídios e que a irredutibilidade destes não inclui a preservação do poder de compra do servidor público, ficando restrita à recomposição do valor nominal.