Posterior à Independência brasileira em 1822, uma das metas mais importantes aos dirigentes políticos correspondeu a constituição e estabilização de um estado nacional. Com o advento da constituição da Primeira República em 1889, e, sobretudo com a da Revolução de 1930, a expansão econômica, em especial a industrialização, adquire relevante significação entre os propósitos dos dirigentes políticos.
Os Direitos Humanos, o estado de direito e a democracia continuamente representaram propósitos inferiores, submisso aos propósitos maiores da proteção do estado nacional e da propagação do desenvolvimento econômico. Não é aleatório que por acaso que a expressão ‘ordem e progresso’, alteradas na década de sessenta pelas expressões "segurança e desenvolvimento", e não pela expressão "democracia e Direitos Humanos", conduziram e fundamentaram as políticas e os comportamentos não somente governamentais, mas inclusive, da grande parcela dos oponentes até meados da década de 1980.
No Brasil, diversas organizações e grupos, apreensivos em defender e promover os Direitos Humanos apareceram durante o período ditatorial, mas sempre foram alijados ou colocados de escanteio do processo político. Anterior à fase de transição à democracia ao longo da década de 1980, a proteção aos Direitos Humanos em nenhum momento tinha sido uma meta relevante aos dirigentes políticos bem como ao Estado brasileiro, sendo frequentemente considerada como uma meta de revolucionários, subversivos, esquerdistas, comunistas.
Até por volta da década de 1980, o governo federal se restringia a negar a presença de violações dos Direitos Humanos, ou ainda, a de recusar a sua responsabilidade nas violações, conferindo-as a questões outras voltadas ao subdesenvolvimento do país e, no contexto da época em questão - décadas de sessenta e setenta – às questões relacionadas à hostilidade dura entre os oponentes e os defensores do regime ditatorial que havia se instalado no Brasil em 1964.
Além do mais, em determinados casos, o governo federal claramente simplesmente responsabilizou os governos estaduais pelas violações dos Direitos Humanos. As organizações não-governamentais se restringiam a limitavam a censurar e a acusar o governo federal bem como os governos estaduais, culpando-os responsabilizando-os em razão das
contínuas violações dos Direitos Humanos no país. Preponderava uma conjuntura de hostilidade acentuada.
O que ocorreu no Brasil ao longo da década de 1980 e, sobretudo, na década de 1990, foi a gradativa inserção da proteção dos Direitos Humanos e da democracia, cuja defesa começou a ser vista como fundamental ao amadurecimento da democracia entre as metas mais relevantes dos dirigentes políticos brasileiros e também do Estado.
O advento de nossa Constituição Federal em 1988 pode ser apontado como divisor do processo de implementação da democracia nacional e divisor inicial ao processo para o seu fortalecimento no país. A Constituição Cidadão – que correspondeu a nossa 8ª Constituição nacional determinou explicitamente, pela primeira vez na história de nossa constituição, que o Brasil é um Estado Democrático de Direito e que possui, alicerce, a dignidade da pessoa humana, a cidadania bem como é regida mo âmbito internacional pelo princípio da primazia dos Direitos Humanos94.
Estes dispositivos que foram inseridos na redação da constituição sinalizam e reiteram a existência de uma responsabilidade brasileira com a defesa e proteção e promoção dos Direitos Humanos, ocorrência, até então inusitada e de suma relevância à história da política brasileira.
Num primeiro momento, esperou-se que a instituição de um regime democrático pudesse ser suficiente para restringir a ocorrência bem como o choque das violações dos Direitos Humanos e da impunidade.
No entanto, tornou-se notória que a transição à democracia reduziu a ocorrência de uma modalidade de violações aos Direitos Humanos, tratavam-se daquelas que os mandatários do regime autoritário cometerem com os seus oponentes políticos. Não se reduziu a ocorrência de violações de Direitos Humanos realizadas contra a pessoa comum, especificamente, em oposição aos grupos mais fragilizados socialmente.
Após a mudança ao regime democrático, ocorreu uma alternância na forma de violações aos Direitos Humanos, mas em compensação não ocorreu uma redução de sua quantidade bem como de sua gravidade. Pelo contrário, em diversos setores, a quantidade e a gravidade expandiram95.
94 Art. 2º, incisos II e III, e art. 4º, inciso II.
95 “A relação das ocorrências mais alarmantes e noticiadas foram: Eldorado dos Carajás, Carandiru, Vigário Geral, Candelária, Nova Brasília, Corumbiara, além de fuzilamentos praticamente numa frequência semanal nas regiões de confronto rural bem como nas grandes metrópoles e também, hostilidades costumeiras do dia a dia” (Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo e Comissão Teotônio Vilela, 1994, n.p.).
Adicionado a este fato, ao longo da década de 1980, houve o acirramento da crise administrativa e fiscal do estado nacional seja no âmbito federal como estadual, bem como a expansão do contrabando de armas, do tráfico de drogas e do crime organizado no Brasil. Essa situação atingiu desfavoravelmente a condição do Estado assegurar a proteção dos seus cidadãos, tendo colaborado para piorar ainda mais a questão das violações dos Direitos Humanos em diversas localidades no país.
Paulatinamente, foi-se percebendo que a transição à democracia se fazia fundamental, no entanto, ela por si só não estava habilitada a restringir a de violações dos Direitos Humanos e que a perpetuação e a intensificação destas violações num âmbito de reestruturação do Estado e crise, intimidava a credibilidade da população no nos dirigentes políticos bem como no Estado e poderia também intimidar no amadurecimento do recente regime democrático no país. Havia desta forma, uma nítida percepção da subordinação que se fazia pela elaboração e efetivação de políticas e programas à proteção dos Direitos Humanos.
Foi somente a partir da década de 1990 que se introduziu um caminho mais dialógico entre as organizações não-governamentais e o governo federal no encontro por resoluções à questão de vários infortúnios tais como a impunidade nos grandes centros urbanos e nas áreas rurais do país bem como o problema da criminalidade bárbara.
Esta situação possibilitou iniciar uma colaboração entre as organizações não- governamentais e o governo federal na elaboração de políticas de defesa e promoção dos Direitos Humanos no país. Neste período, militantes, especialistas, educadores, cientistas no campo dos Direitos Humanos abraçaram de forma progressiva e espontânea, a atribuição de facilitadores e mediadores da colaboração e conversação entre as organizações não- governamentais e o governo federal.
Necessidades por respostas às questões de Direitos Humanos são progressivamente direcionadas tanto ao governo federal como também aos governos estaduais e que apesar de poderem estar, em determinados momentos com boas intenções, há uma defasagem real na elaboração bem como na realização de políticas de Direitos Humanos96.
Em 1995, o Governo de Fernando Henrique Cardoso recomendou e o Congresso Nacional assentiu uma lei em que confirma o reconhecimento do homicídio e o dever da União em razão da morte de 136 pessoas desaparecidas quando se encontravam sob a custódia das forças de segurança no período do regime ditatorial e conceber uma comissão para
96 Neste sentido, organizações não-governamentais sejam elas de ordem nacional e internacional, os centros de pesquisa, as universidades, centros de pesquisa têm acolhido uma função de suma importância para a elaboração e efetivação de políticas de direitos humanos, propiciando-lhes o suporte político necessários e o saber técnico à adesão de medidas objetivando à proteção dos direitos humanos no país.
averiguar o dever da União pelo assassinato de outras pessoas em condições similares. No discurso proferido em setembro de 1995, o então Presidente Fernando Henrique Cardoso divulgou a vontade do governo brasileiro de formular um plano nacional de Direitos Humanos97.
Ao divulgar o desejo do governo federal de formular o Programa Nacional de Direitos Humanos, o então Presidente Fernando Henrique revelou explicitamente em sua fala em 07 de setembro de 1995 o seguinte:
E agora, que nós estamos nos aproximando do século XXI, esta luta pela democracia e pela liberdade tem um nome específico: chama-se direitos humanos. Esse é o novo nome da luta pela liberdade e pela democracia. E nesta data simbólica do Brasil, nós estamos assistindo também a esta vontade do nosso povo, de não apenas falar de direitos humanos, mas também de garantir a sua proteção (BRASIL, 1995, n.p.). Esta declaração referente a relevância que se faz da proteção dos Direitos Humanos pelo mais alto dirigente político nacional, retrata e acentua a relevância contraída pela temática dos Direitos Humanos no Brasil.
Para organizar os trabalhos de formulação do plano, o Ministério da Justiça concebeu a Coordenadoria do Plano Nacional de Direitos Humanos (CPNDH)98. No lugar de convocar técnicos e juristas para a execução deste desígnio, a CPNDH firmou um convênio com o Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo (NEV/USP99) para formular e assessorar o PNDH100.
(...) me coube algum papel de coordenação e de dinamização de uma proposta que pôde ser levantada pelo atual Governo, com inteira legitimidade, porque o seu núcleo mais íntimo é constituído de pessoas que, na vida prática, tiveram ocasião de vivenciar a importância dos direitos humanos. Boa parte desse núcleo provém da resistência democrática que houve, no Brasil, em razão do regime de arbítrio que nós vivemos durante uma longa jornada de mais de vinte anos. E nada como sentir na prática a importância de uma idéia. Não se tinha, naquela época, a possibilidade do socorro de remédios corriqueiros na tradição ocidental, o habeas corpus, a liberdade de imprensa, que pode ser uma aliada nos momentos em que se deve criar também um movimento de opinião pública para que o Judiciário ajuste a sua pontaria, no
97 O Programa Nacional de Direitos Humanos foi planejado no começo sendo um "plano"e não sendo um "programa" de direitos humanos. No entanto, o governo resolveu elaborá-lo, divulgá-lo e efetivá-lo como um "programa". Esta alteração na sua designação mostra a natureza maleável e flexível às proposições e sugestões da sociedade ao programa de direitos humanos, distinguindo este programa de "planos" governamentais em que, em muitos casos, no Brasil, apresentar como sendo de natureza inflexível e rígida.
98 Encabeçada pelo então chefe de gabinete do Ministério José Gregori.
99 A parceria com o N.E.V.-U.S.P., conforme o convênio, teria que englobar a efetivação de pesquisas, ordenação dos encontros bem como a realização de seminários com instituições de direitos humanos e a formulação de um pré-projeto do PNDH. No lugar de formular e mostrar um plano à sociedade civil, o governo federal buscou firmar com ela uma parceria na formulação de um programa, sabendo que essa ação teria possibilidade de proporcionar ciente de que isso poderia oferecer alicerces mais sólidos à elaboração e bases mais seguras para a formulação e efetivação de políticas públicas de promoção e defesa dos direitos humanos. 100 E sob a coordenação científica e supervisão de Paulo Sérgio Pinheiro.
sentido de dar a melhor interpretação à norma legal. E, realmente, foi o instante em que se socorreu dos direitos humanos (GREGORI, 1996, n.p.).
Até o término de 1995, somente dois países haviam formulado e implementado planos nacionais desta natureza. A Austrália implementou o seu plano de Direitos Humanos em 1994 (AUSTRALIA, 1994) e as Filipinas logo um ano após (PHILIPPINES, 1995). O Brasil correspondeu ao terceiro país, tendo sido primeiro na América Latina a implementar.
O Pré-Projeto do Programa formulado pelo NEV-USP e pela CPNDH-M.J., concentrou-se em cinco tópicos basicamente, sem contar com o preâmbulo e a introdução (BRASIL, 1996): a) Políticas Públicas para Proteção e Promoção dos Direitos Humanos101; b) Educação e Cidadania: Bases para uma Cultura dos Direitos Humanos; c) Políticas Internacionais para Promoção dos Direitos Humanos; d) Implementação e Monitoramento do Programa Nacional de Direitos Humanos, e) Propostas de Ações Governamentais.
O PNDH divulgado pelo governo federal foi uma edição simplificada e corrigido do pré-projeto. Incorpora um conjunto de proposições e manifestações governamentais para a defesa e promoção dos Direitos Humanos, concentrados em quatro grandes blocos (BRASIL, 1996): a) Políticas Públicas para Proteção e Promoção dos Direitos Humanos (incluindo a proteção do direito à vida, liberdade e igualdade perante a lei); b) Educação e Cidadania: Bases para uma Cultura dos Direitos Humanos; c) Políticas Internacionais para Promoção dos Direitos Humanos, e d) Implementação e Monitoramento do Programa Nacional de Direitos Humanos.
A apresentação do PNDH provocou concomitantemente progressos de natureza legal, alterações voltadas a proporcionar uma maior institucionalidade às posturas a serem aplicadas. Nesse quadro, em 1997 foi concebida a Secretaria Nacional de Direitos Humanos do Ministério da Justiça, colocada 1999 na hierarquia de Secretaria de Estado.
Nesse momento inicial, as mais relevantes medidas políticas instaladas encaminharam- se à defesa e manutenção de direitos das pessoas com deficiências bem como de crianças e adolescentes. No período de 2000 e 2002, distintas temáticas atreladas ao PNDH adquiriram uma abordagem institucional e foram formulados planos e programas ao combate a todos os tipos de discriminação, a proteção à mulher, o combate à tortura, dentre outros.
À medida que o PNDH destacou a defesa e salvaguarda dos direitos civis, o PNDH- 2102, integrou determinadas ações na esfera da defesa do direito à saúde, à educação, ao trabalho, à previdência social, a um meio ambiente saudável, à assistência social, à moradia,
101 Integrando a defesa aos direitos à liberdade, à vida e à igualdade perante a lei.
ao lazer, à alimentação, à cultura. Porém, os dois planos expressam proposições direcionadas à sensibilização bem como a educação de toda a sociedade brasileira com intento com vistas à concepção e o fortalecimento de uma cultura de respeito aos Direitos Humanos.
Na época em que o PNDH-2 (1999) foi formulado, o então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, se apresentava resoluto ao identificar que o país lançava uma distinta era na seara das políticas sociais, abandonando as que se mostravam com características assistencialistas e começando a edificação de uma rede de proteção social, incorporadas por programas destinados à deslocação direta de renda aos mais pobres, por meio da concepção de recursos que viabilizam bens e serviços.
Esse empenho é passível de ser identificado por meio dos convênios estabelecidos com a Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, na esfera federal como também com outras instituições no âmbito estadual e municipal, em que são percebidas as centralizações de envolvimento e de ações políticas, amparadas financeiramente em setores sociais escolhidos pelos PNDH 1 e 2.
Uma relevante singularidade diz respeito ao rumo da elaboração de distintas maneiras de participar e controlar as ações que foram apreciadas no PNDH-2 por meio do vínculo entre a execução do programa e a produção dos orçamentos nos âmbitos federal, estadual e municipal.
Desta forma, o PNDH-2 deveria “influenciar a discussão no transcurso de 2003, do Plano Plurianual 2004-2007, servindo de parâmetro e orientação para a definição dos programas sociais a serem desenvolvidos no país até 2007, ano em que se procederia a nova revisão do PNDH” (Programa Nacional de Direitos Humanos 2 – PNDH-2. Decreto nº 4.229 de 13 de maio de 2002, p. 3).
Essa aspiração representou um expressivo salto do PNDH-2, uma vez que transtornos que as proposições do Programa tivessem consistência no que se refere à enunciação de políticas públicas bem como a aplicação de recursos para a sua realização. Desta forma, foi elaborado um Plano de Ação para 2002 pelo governo federal atrelando parte das 518 propostas do PNDH com os programas e ações governamentais, introduzindo a pressuposição dos recursos antevistos na lei orçamentária anual (LOA, 2002) bem como os objetivos concretos a serem atingidos naquele ano.
Cabe destacar que o PNDH-2 foi divulgado no último ano do mandato FHC, sendo que não teve expressiva influência na elaboração das políticas públicas da época. Apesar de o PNDH-2 ter sido refletido como uma política de Estado e não de um governo, tiveram obstáculos para dar continuidade com o monitoramento e de ponderá-lo como sendo um
importante recurso à elaboração das políticas públicas no país a partir do governo seguinte (Lula). E esta situação tanto no que se refere ao governo, como também por parte das organizações da sociedade civil. Acontece que esta possibilidade de conceber uma política pública que seja articulada e estruturada tendo como alicerce os Direitos Humanos, teve uma série de transtornos103.
Ciconello104, Pivatto105 e Frigo106 destacam que “os gestores públicos de 2003 (...) pouco utilizaram o PNDH como instrumento efetivo à definição de políticas públicas. Também não houve continuidade na elaboração de planos de ação anuais. A própria sociedade civil não lutou à sua implementação ou o estabelecimento de um sistema de monitoramento” (CICONELLO; PIVATTO; FRIGO, 2009, p. 7).
A partir de 2002, com os distintos objetivos do PNDH-2, os órgãos da cidadania bem como da área dos Direitos Humanos incrementaram formalmente seu plano de atuação, começando a desempenhar atividades de sistematização e organização das políticas setoriais que concretizaram os direitos que constituíam o programa. Em 2003, com a renovação do aparelho estatal lançado logo no primeiro ano do Governo Lula, o setor adquiriu distinto estímulo.
Foram concebidas, de um lado, a Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH), a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM) e a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), todas diretamente voltadas à Presidência da República e com status ministerial. E num outro lado, distintas temáticas adquiriram relevo na agente política, tais como o destaque aos programas educacionais direcionados a promover uma maior conscientização e formação bem como também o enfrentamento ao trabalho escravo.
Faz-se relevante destacar que o engajamento social tem sido primordial na frequente incrementação de temáticas inseridas na pauta brasileira da justiça e da cidadania, dos Direitos Humanos, bem como nos progressos da área. A atuação da sociedade acontece
103 Como por exemplo: redução dos programas e carência na renovação frente aos distintos desafios diante da sociedade brasileira.
104 Assessor de Direitos Humanos do INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos –, é uma organização não governamental, sem fins lucrativos, não partidária e com finalidade pública. Tem por missão: "Contribuir para o aprimoramento da democracia representativa e participativa visando à garantia dos direitos humanos, mediante a articulação e o fortalecimento da sociedade civil para influenciar os espaços de governança nacional e internacional" (INESC, s.d.).
105 Assessora jurídica da Terra de Direitos. “A Terra de Direitos atua na defesa e promoção dos direitos humanos, principalmente dos direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais. A organização surgiu em 2002 e trabalha com casos encaminhados por movimentos sociais e organizações da sociedade civil que envolvam situações de violação aos direitos humanos. A equipe é formada por assessores jurídicos populares, por uma assessoria de comunicação e integra colaboradores de outras áreas de atuação” (A Terra de Direitos, s.d.). 106 Advogado, Coordenador da Terra de Direitos.
especificamente através da representação nos conselhos de direitos e da participação nas conferências nacionais.
A aproximação constante entre representantes da sociedade civil bem como governamentais iniciados pelos conselhos, além de manter a participação social no rol de formulação gerência e comando das políticas públicas, cabe a relevante missão de manter vivaz e intenso nos órgãos burocráticos do Estado os desejos e solicitações por direitos vindos da sociedade.
Além do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) e do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), concebidos em 1965, 1985 e 1991, a política federal começou a contar com outros conselhos nacionais, tais como o dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (CONADE), concebido em 1999; o Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD), concebido em 2001; e o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), concebido em 2002.
Assim sendo, as conferências nacionais com foco nos Direitos Humanos integram expressivos contextos de “revisão da política”. Por serem antecedidos pelos de encontros municipais e estaduais e contemplarem representantes dos movimentos sociais constituído de todo o país, elas possuem um característica perceptível: a mobilização social inclina a se focar nos desfechos nem sempre necessários a serem conquistados pelas ações e programas do governo, assim como em sugestões e solicitações de distintas práticas. Neste sentido, essas conferências.
É possível destacar que as medidas político-institucionais bem como a legislação infraconstitucional implementadas com o estabelecimento do PNDH são relevantes méritos da política de Direitos Humanos que o Brasil tem se debruçado desde 1995. Estes instrumentos sinalizam dinamismo da política, com uma soma expressiva de distintos direitos e recursos normativo-institucional brasileiro.
No entanto, apesar de toda a estrutura normativa institucional ser um tanto quanto volumosa bem como avançada se relacionada com outros países vizinhos latino-americanos, da atuação da sociedade ter se tornado imprescindível ao ininterrupto aprimoramento, o fato é que diversos desses avanços sequer conseguiram se converter em realidade à grande parcela