BOYUTLARI ÇERÇEVESİNDE ODAKLAR

O debate europeu se inicia uma década mais tarde que o americano, comparando inclusive a situação da regulação nos Estados Unidos e na antiga Comunidade Econômica Europeia. Reich (2006) faz uma pesquisa comparativa do sistema regulatório europeu e americano e analisa se os argumentos a favor da desregulamentação se estendem a outras áreas que as de produção. O autor percebe, nos Estados Unidos, uma clara dicotomia entre o Estado e o mercado. Já na Europa, um Estado e mercado que interagiam de forma mais próxima desde o século XIX, com a integração, à época, da Comunidade Europeia, cede espaço ao modelo norte-americano que passa a prevalecer em larga escala. Paralelamente, porém, o autor constata ações nos Estados membros relativas a objetivos como a defesa do consumidor e do meio ambiente.

Reich (2006) identifica elementos de crise nos sistemas de regulação econômica, como as ineficiências alocativas criadas pela própria regulação governamental e que incentivam a

formação de cartéis. Em análise de regulação econômica e social, se aprofunda na questão da desregulamentação de mercado nos Estados Unidos, estimando que esta não serve de justificativa para abolir a regulação social. Acrescenta que, se a desregulação econômica parte da premissa de que as forças de mercado coordenam atividades econômicas, a regulação existe para coibir abusos praticados no ambiente de mercado.

Repara, aliás, que os Estados Unidos tratam a regulação econômica e social como uma coisa única, sem distinção. Apoia, assim, o fato da Comunidade Europeia ter procurado manter legitimidade na proteção aos interesses difusos que não são naturalmente protegidos pelo mercado.

Na regulação social, a crise se volta para o sistema político uma vez que o governo não era capaz de garantir os direitos da população. São falhas inerentes a modelos de regulação social centralizados, mas que podem levar à crise de legitimação, ou seja, à crise do Estado regulador. “A crise regulatória é definida em termos de redução de legitimidade do Estado Social para manter mercados funcionando e limpos” (Reich, 2006, p.17). Como resposta ao impasse criado, propõe que

“a regulação deve ser um tema discutido com referência a falhas de mercado percebidas e instrumentos utilizados pelo sistema político para enfrentá-la. No entanto, deve-se dar ênfase à análise da regulação social, i.e., à regulação de deficiências do mercado que afetam interesses difusos de consumidores, ou relacionados ao meio ambiente, etc.” (Reich, 2006, p.17).

Mais recentemente, no final da década de 90, Majone (2006) tratou da mudança no modo de governança e associou, na Europa, a criação do Estado regulador ao fracasso de um modelo de Estado do bem-estar109_{. Este Estado regulador inclui privatização, depois}

regulamentação - mais precisamente regulação administrada por agências ou conselhos independentes, que propõe reduzir e tornar burocrático o aparelho do Estado.

Outra mudança constatada pelo autor foi um maior envolvimento dos tribunais na formulação de políticas públicas, em função da ausência de legitimidade democrática das agências. Faltam, porém, análises sistemáticas das consequências políticas, jurídicas e institucionais dessa mudança na governança.

O problema enfrentado na criação de um Estado regulador é, segundo Majone (2006), a separação das funções políticas e técnicas, ou seja, os mecanismos de legitimação e

109 _{O Estado keynesiano do bem-estar ou Welfare State designa as intervenções do Estado no setor}

social, com vistas a assegurar um nível mínimo de bem-estar aos cidadãos através de sistema abrangente de proteção social. Majone (2006) fala do consenso do papel Estado positivo como um Estado planejador, produtor direto de bens e serviços e até empregador.

sistemas de accountability das agências. Assim, por um lado, essa mudança acaba aumentando a regulação existente, mas por outro, paradoxalmente, aumenta o tamanho do Estado.

Outra questão tratada por Majone (2006), diferentemente de Reich (2006), é a da desregulação, mas no sentido de reforma regulatória. O autor frisa que não se trata, aqui, de um retorno ao laissez-faire, mas da promoção de uma nova regulação, que surge no fim da década de 70. Observa, no crescimento da formulação de políticas regulatórias nacionais e europeias, não “um desmantelamento de toda a regulação governamental [...] mas uma combinação de desregulação e nova regulação, possivelmente um novo nível de governança” (Majone, 2006, p.57), significando, talvez, uma regulação menos rígida ou restritiva.

Nos serviços de utilidade pública, a propriedade estatal foi substituída por agências especializadas, que tornam as decisões mais flexíveis e mais especializadas e a privatização de serviços públicos é normalmente seguida de regulação de preços. “O poder das incumbentes para expulsar rivais em potencial do mercado é tão grande nesses setores que os governos têm de intervir a fim de limitá-lo. Nesse caso, como em outros, os concorrentes devem sua existência às limitações regulatórias impostas sobre seus maiores rivais.” (Majone, 2006, p.57).

Ainda, o autor frisa que propriedade estatal e controle público não são a mesma coisa e a imposição de um efetivo controle sobre grandes empresas nacionalizadas foi impraticável, de modo que o foco de regular em função do interesse público foi deixado de lado.

Isso explica mudanças para um modo alternativo de controle, deixando-o em mãos privadas, porém sujeito a normas elaboradas e aplicadas, à distância do governo central, por agências especializadas.

No velho continente, houve também europeização da formulação das políticas públicas traduzida em uma crescente interdependência das políticas nacionais e supranacionais dentro da União Europeia.

E o que distingue o modelo de agências do modelo burocrático tradicional, complementa Majone (2006, p.69) é “a combinação de conhecimento específico e independência juntamente com a especialização, numa gama bastante estreita de questões políticas”. De fato, as agências independentes gozam de duas vantagens quais sejam o conhecimento específico e a possibilidade de assumir comprometimentos dotados de credibilidade política. E, nos Estados Unidos, esse conhecimento específico sempre foi fonte de legitimação.

Ainda que esta dependa também da capacidade de gestão e de mostrar que a instituição em questão é a mais apropriada para a função.

“No caso dos órgãos reguladores independentes, os critérios relevantes da legitimidade substantiva são: consistência em matérias políticas; o conhecimento específico e a habilidade de solucionar problemas dos reguladores; sua capacidade de proteger interesses difusos; o profissionalismo; e, o que é mais importante, uma definição clara dos objetivos da agência e dos limites dentro dos quais espera-se que esta opere” (Majone, 2006, p.78).

Já na década de 2000, Scott (2006) trata das implicações da reforma gerencial do Estado sob a óptica da responsabilização, essencialmente quanto às reformas que propõem uma maior autonomia dos órgãos reguladores, a fim de gerar eficiência e flexibilidade no aparelho do Estado, segundo a escola norte-americana.

O foco no tema é reflexo da atribulação em se alcançar o equilíbrio entre a autonomia concedida e o seu controle apropriado. Mas o problema da responsabilização se origina da delegação de autoridade para uma ampla variedade de atores públicos e privados por meio da legislação, contrato e outros mecanismos.

A discussão gira em torno da concessão suficiente de autonomia às instituições, e assegurar um grau adequado de controle, e a condição para tal é a confiança em mecanismos de responsabilização para a delegação legítima de autoridade.

A expressão “Estado regulador”, quando surge, abrange um modelo de governança onde o Estado se desloca da função da provisão direta dos serviços, mas passa a assumir tarefas de supervisão na provisão de serviços públicos realizada por outros entes. Esse deslocamento, em parte, responde às falhas do modelo de atuação do Estado de “controle total”. “O aspecto mais evidente e fundamental da governança do Estado regulador é a fragmentação da responsabilidade pela provisão e supervisão de serviços públicos” (Scott, 2006, p.97).

O autor analisa, entre outros, o caso do setor de telecomunicações no Reino Unido e mostra que a transformação da administração pública tem tornado mais transparentes as redes de responsabilização dentro das quais o poder público é exercido, sugerindo que, “potencialmente, essas redes podem ser subordinadas ao propósito de alcançar responsabilização ou controle efetivos, ainda que o poder público continue a ser exercido sob formas mais fragmentadas” (Scott, 2006, p.115).