Blanchard Quah Uzun Dönem Yapısal Vektör Otoregresif (SVAR)

Em  nosso  estudo,  as  especificidades  do  processo  decisório  do  PNPB  –  a  inclusão  social  entre  seus  objetivos  e  o  arranjo  decisório  participativo  –  serão  analisadas  tomando  como  referência  os  dois  estágios  do  processo  decisório  identificados  por  Kingdon  ,  quais  sejam,    a  formação  da  agenda,  isto  é,  como  determinados  temas  ascendem  à  agenda  de  decisão,  e    a  escolha  das  alternativas,  ou  seja,  a  dinâmica de formulação que determina o desenho e os instrumentos que irão compor a  política pública.  

Assim,  as  especificidades  do  processo  decisório  do  PNPB,  nossa  variável  dependente,  serão examindas a partir das seguintes unidades de análise e respondendo às seguintes  questões específicas: 

(1) Formação da agenda do PNPB 

.   Objetivos  da  política  pública:  Quais  são?  De  que  maneira  eles  foram  incorporados na agenda do PNPB? 

(2) Dinâmica do processo de formulação do PNPB 

.   Arenas  de  decisão:  Quais  são  elas?  Quais  são  suas  regras?  Quais  são  os  atores com poder de veto? Como agem?  

.   Dinâmicas  de  discussão  e  negociação:  Como  são  os  mecanismos  de  representação  de  interesses?  De  que  maneira  eles  influenciam  o  resultado  da  decisão?  

.   Escolha  das  alternativas:  Quais  escolhas  foram  feitas?  Quais  são  os  mecanismos  e  instrumentos  definidos  para  implementação  do  PNPB?  Como  os  múltiplos interesses foram compatibilizados? 

Como já referido, as variáveis independentes são constituídas pelo que denominamos 

estrutura institucional _{e contexto político.} 

Por  estrutura  institucional  estamos  nos  referindo  à  polity.  A  polity  corresponde  à  estrutura  constitucional  do  Estado,  responsável  por  definir  as  regras  do  jogo  político  COUTO,  ,  p.  .  Trata‐se  da  dimensão  delineada  pelo  sistema  jurídico,  que  determina  os  papeis  e  os  recursos  de  poder  de  cada  ator  político,  as  normas  de  relacionamento entre eles e as regras das instituições nas quais atuam  FREY,  , p. 

; TOMMASI et al,  , p.  .  

A partir dessa definição de estrutura institucional, observaremos, na análise do processo  decisório  das  políticas  públicas  selecionadas,  se  estamos  diante  de  um  regime 

democrático  ou  não  _{e  nos  atentaremos  também  para  a  dinâmica  de  funcionamento} 

deste regime político, ou seja, para as regras decisórias que norteiam as tomadas de 

decisão_.  

Com  efeito,  são  as  regras  do  sistema  político  que  definem  os  alcances  do  poder  do  Executivo  suas  prerrogativas  e  poderes  legislativos ,  do  Legislativo  atribuições  e  regras  de  distribuição  de  poder  entre  as  Casas  e  o  papel  dos  legisladores ,  a  própria  dinâmica de relação entre Executivo e Legislativo e as demais regras que permeiam o  processo de revisão constitucional  ANASTASIA & NUNES,  , p.  . Ademais, eles se 

referem às regras que norteiam as atribuições do Judiciário e seu processo de interação  com os demais Poderes. 

Portanto,  as  decisões  políticas,  mais  especificamente  as  políticas  públicas,  são 

tomadas e formuladas a partir dos limites e possibilidades das regras do sistema  político_{. Mais do que uma análise racional e técnica, as escolhas são tomadas com base} 

nas alternativas oferecidas pelas regras de decisão. Immergut  , Lindblom  ,  Edwards & Sharansky   e Couto & Abrucio   são exemplos de autores que  argumentam nessa direção. Para Edwards & Sharansky  , os tomadores de decisão  policymakers :  rely  on  decision  rules  …   that  make  policymaking  manageable  and  keep  decisions  within  the  bounds  of  political  and  economic  feasibility   EDWARDS  &  SHARANSKY,  , p. . Couto e Abrucio   argumentam nesta linha e destacam a  influência da estrutura institucional no processo de conformação da agenda: 

Os parâmetros institucionais definem, em primeiro lugar, as condições  de  relacionamento  dos  atores,  pois  estipulam  as  regras  para  essa  interação.  ...   E  justamente  pelo  fato  de  os  parâmetros  institucionais  afetarem a distribuição e/ou a utilização dos recursos entre os atores,  eles  não  podem  ser  considerados  neutros  em  princípio,  meros  instrumentos de ordenação imparcial do jogo político. Tais parâmetros  podem também influenciar a persecução dos fins, abrindo ou fechando  portas. Impedimentos ou facilitações institucionais afetam diretamente  as  preferências  e  as  finalidades  dos  atores,  definindo  de  antemão  a  possibilidade  de  certas  agendas  serem  ou  não  perseguidas,  ou  a  que  custos  o  serão  –  por  exemplo,  objetivos  inatingíveis  em  virtude  de  grandes obstáculos talvez sequer sejam almejados  COUTO & ABRUCIO, 

, p.  . 

Em outras palavras, as regras decisórias são fundamentais para delimitar as diretrizes  que moldam tanto o poder de agenda como os resultados das escolhas políticas, ou seja,  a policy. 

Conforme  já  apresentado,  a  dinâmica  das  relações  Estado‐sociedade  no  Brasil  sofreu  uma forte mudança com a redemocratização e celebração da Constituição de  , de  modo  que  além  da  celebração  do  Estado  Democrático  de  Direito,  novos  canais  de  participação social foram incorporados à estrutura institucional, ou seja à polity, e novas  formas  de  representação  de  interesses  foram  introduzidas  na  dinâmica  do  processo  decisório. 

Assim,  foi  sendo  construída  uma  estrutura  institucional  de  permeabilidade  à  participação  social  no  processo  de  decisão  que  tornou  receptivo  o  ambiente  para  a  inclusão de novos instrumentos de participação na gestão de Lula. É nesse aspecto que o 

legado  institucional  _{–  conceito  pautado  nos  pressupostos  do  neoinstitucionalismo} 

histórico  –  também  será  considerado  quando  examinarmos  a  influência  da  estrutura  institucional na dinâmica do processo decisório. 

O  processo  decisório  do  PNPB,  além  de  ter  ocorrido  diante  das  regras  do  Estado  Democrático  de  Direito  o  que  o  distancia  da  dinâmica  de  formulação  do  Proálcool ,  contou ainda com um mecanismo de participação reforçados na gestão Lula: a realização  de audiências e de mesas de negociação compostas por representantes dos ministérios  afetos e da sociedade civil envolvidos no tema, sob a coordenação da Casa Civil. Nesses  fóruns de decisão, os representantes tiveram espaço para colocar suas posições e expor  seus interesses, podendo contribuir diretamente no processo de formulação da política  pública.  Esta  característica  também  distingue  o  processo  decisório  do  PNPB  do  Probiodiesel. 

Portanto,  apesar  de  necessária,  a  estrutura  institucional  não  é  suficiente  para 

explicar as especificidades do processo decisório do PNPB.  

Por esta razão, a variável independente  “contexto político”, que se refere à atividade  política  que  reflete  a  dinâmica  de  relacionamento  e  das  interações  entre  os  atores  políticos  em  um  dado  momento  político,  histórico  e  conjuntural,  isto  é,  a  politics,  também atua como um importante elemento explicativo. Em outras palavras, o contexto 

político traduz a dinamicidade do jogo político  COUTO,  , pp.  ‐ . 

Theodoulou  ,  ao  discorrer  sobre  o  processo  de  formulação  de  uma  política  pública salienta a importância de se considerar, na análise do processo de formação de  agenda,  os  papeis  e  a  dinâmica  de  interação  dos  atores  governamentais  e  não  governamentais no processo de sua definição: 

The  agenda  setting  process  is  complex  and  multifaceted.  In  order  to  comprehend it, one must look not only at the dynamics of the process  but also at the interactions and roles of the various governamental and  nongovernamental participants  THEODOULOU,  , p.  . 

Nesta  mesma  linha,  Kingdon    também  considera  que  o  campo  da  atividade  política  “political stream”  influencia fortemente o processo de formação da agenda de  decisão  de  governo.  Em  sua  análise,  a  dinâmica  da  atividade  política  cria  o  ambiente  favorável  para  que  alguns  problemas  ascendam  à  agenda,  ou  para  que  estes  simplesmente  sejam  esquecidos  ou  colocados  em  estado  de  espera ,  aguardando  um  momento mais propício para entrarem na pauta decisória. 

Segundo  o  autor  ,  o  ambiente  político  é  composto  por  elementos  tais  como  interação  entre  os  atores,  o  resultado  das  eleições,  a  pressão  dos  grupos  de  pressão,  mudanças  na  administração,  o  clima  nacional   “national  mood” ,  entre  outros.  O  resultado  das  eleições  políticas,  ao  determinar  quais  atores  ocuparão  as  arenas  de  decisão, influencia diretamente a dinâmica do processo decisório, pois cria as condições  para que determinados temas ascendam ou não à agenda de decisão e também para que  as escolhas políticas sejam aprovadas ou sancionadas pelos atores com poderes de veto.  É neste ponto que a ascensão de uma nova liderança política e sua estratégia política  influenciam a dinâmica do processo decisório. 

A  partir  dessa  concepção,  o  contexto  político  será  analisado  a  partir  das 

características  centrais  que  pautaram  as  decisões  estratégicas  e  dos  parâmetros  de  relacionamento  entre  Estado  e  sociedade  vinculados  à  liderança  política  no  poder.  Ademais,  também  serão  considerados  o  papel  dos  atores  envolvidos  no  processo de formulação, salientando seus interesses e recursos de poder.  Esquematicamente, segue figura geral da relação entre as variáveis independentes e a  variável dependente:    Figura 1: Relação entre variáveis independentes e dependente