A abordagem neoinstitucionalista apresenta, como referido, três diferentes escolas de pensamento – a histórica, a da escolha racional e a sociológica –, que compartilham o pressuposto central de que as instituições influenciam os resultados sociais e políticos: institutionalism comes in many flavors, but they are all perspectives for understanding and improving political systems MARCH & OLSEN, , p. . Todavia, as três perspectivas divergem entre si por tratarem de maneira distinta os problemas sociais e políticos HALL & TAYLOR, .
A perspectiva da escolha racional analisa as decisões tomadas pelos atores – que são considerados seres racionais – recorrendo ao ferramental da teoria dos jogos e ao método dedutivo. Para esta perspectiva, as instituições explicitam as regras do jogo, de tal modo que os atores políticos, cientes destas normas e convenções, analisarão todas as alternativas e tomarão decisões racionais e estratégicas que propiciem a obtenção do resultado que lhes for mais favorável IMMERGUT, . Trata‐se, portanto, de uma perspectiva calculadora HALL & TAYLOR, .
Já a perspectiva sociológica refuta o pressuposto da racionalidade das decisões, ao introduzir para o campo de análise os limites inerentes à cognição, que impedem que todas as decisões tomadas sejam racionais. Variáveis como restrição de tempo e acesso a informações limitadas e insuficientes influenciam o processo de cálculo das preferências, interferindo, portanto, no processo racional de escolha. Esta perspectiva prioriza, portanto, os aspectos da racionalidade limitada “bounded rationality” , que preconiza que os seres humanos possuem limitações que os impedem de assimilar a
complexidade dos fenômenos. Simon , que desenvolveu a teoria da racionalidade limitada, a define como sendo the limits upon the ability of human beings to adapt optimally, or even satisfactorily, to complex environments SIMON, , p. .
Portanto, o neoinstitucionalismo sociológico destaca a forma como as regras, as normas e os símbolos – ou seja, as instituições – coordenam as ações dos indivíduos, uma vez que as instituições expressam padrões de procedimento e comportamento que permitem que os indivíduos enfrentem seus limites cognitivos e, portanto, tomem decisões IMMERGUT, . Ao invés de otimizarem suas decisões como ocorre na perspectiva da escolha racional , os indivíduos procuram satisfazer suas necessidades em inglês, nesta perspectiva os indivíduos são “satisficers” . Tal abordagem refere‐se a uma perspectiva cultural , dado que as instituições representam modelos morais e cognitivos, compostos por símbolos, convenções e protocolos, que auxiliam na interpretação dos fatos e na condução das decisões HALL & TAYLOR, . Em outras palavras, as instituições são normas sociais que governam o cotidiano e as interações
STEINMO, , p. .
Hall & Taylor explicam que o neoinstitucionalismo histórico, por sua vez, recorre tanto à perspectiva calculadora como à cultural quando analisam as relações entre ações e instituições. Como nos mostra Steinmo , para o neoinstitucionalismo histórico, os indivíduos são simultaneamente seres racionais autointeressados e que se pautam nas normas e convenções sociais no processo de tomada de decisão: how one behaves depends on the individual, on the context, and on the rule STEINMO, , p. . Por esta razão, os comportamentos não são determinados a priori nem são exclusivamente determinados pelas instituições. Assim, dado que o principal objetivo do institucionalismo histórico é compreender por que uma escolha foi feita e por qual razão se obteve determinado resultado, cabe ao pesquisador analisar simultaneamente as especificidades do contexto – salientando o papel desempenhado por cada ator, a partir de sua interação, seus recursos de poder e interesses – e também os constrangimentos
A teoria da racionalidade limitada foi inicialmente pensada por Herbert Simon em seu livro
Administrative Behaviour de , e posteriormente desenvolvida em parceria com James March CLEGG
derivados das estruturas institucionais, que influenciam a ação desses atores e estão imbuídas de um forte legado histórico.
Nesta perspectiva, as instituições são definidas como os procedimentos, normas e convenções próprias da estrutura organizacional da comunidade política, tais como as regras constitucionais, os procedimentos de funcionamento de uma organização e as convenções oficiais e oficiosas que regem as relações entre os diferentes atores HALL & TAYLOR, , p. . Portanto, a análise neoinstitucionalista, além de explorar as estruturas institucionais oficiais próprias do Estado, considera também a influência das demais estruturas que permeiam o sistema político e que moldam a dinâmica de governo, tais como organizações sindicais e patronais, interesses organizados da sociedade civil, instituições extra‐oficiais, o eleitorado e também os diferentes locus e arenas de discussão e tomada de decisão.
As instituições caracterizam‐se também por conferir poder desigual aos atores políticos, influenciando, assim, o resultado das decisões tomadas. Por serem elas o fruto de lutas e constrangimentos históricos, suas ações irão refletir sua trajetória de construção. Para Mahoney & Thelen , as instituições distribuem de maneira desigual o poder, conferindo mais recursos aos poderosos justamente porque elas foram estruturadas por estes atores para agirem dessa maneira.
Nesta linha, Immergut nos chama atenção para o fato de que determinadas políticas governamentais e certas instituições de governo poderem favorecer a organização de determinados grupos de interesses ao reconhecer a legitimidade de suas reivindicações e ao criar oportunidades para expressar suas queixas e pleitos IMMERGUT, , p. . Logo, ao definir as regras do jogo político que beneficiam ou prejudicam determinados grupos de interesses, as instituições influenciam o resultado das decisões políticas.
Outra característica central do neoinstitucionalismo histórico está no modo como esta perspectiva estuda o processo de tomada de decisão, pois a abordagem analisa a influência das estruturas institucionais a partir de sua origem, considerando, portanto, o seu desenvolvimento e as transformações ocorridas ao longo do tempo. Para essa perspectiva, a história importa:
Historical institutionalism works best at delineating the origins and development of institutional structures and processes over time. It tends to focus on sequences of development, timing of events, and phases of political change SCHMIDT, , p. .
Segundo Steinmo , p. a história importa para o neoinstitucionalismo histórico de três maneiras: os eventos políticos ocorrem em um determinado contexto histórico que, por sua vez, exerce uma conseqüência direta nos resultados obtidos; os atores e os agentes políticos aprendem com as experiências passadas, logo ações tomadas no presente estão imbuídas dos conhecimentos obtidos em momentos anteriores; as expectativas dos atores são moldadas a partir de fatos ocorridos no passado, de modo que se espera que o resultado de uma ação seja próximo aos resultados historicamente obtidos por ações semelhantes.
Esse olhar atento à influência do legado histórico é bastante pertinente para estudar as escolhas do PNPB. De um lado, a tradição brasileira na produção de biocombustíveis permitiu que se trouxesse para a mesa de negociação todo o conhecimento – seja tecnológico, seja dos impactos econômicos e sociais – de mais de trinta anos de implementação de uma importante política pública de agroenergia, o Proálcool. Por outro, a história política de Lula e seu partido, o PT, permitiu que se colocasse na agenda de uma política agroenergética a temática social, e levasse ao processo de formulação a dinâmica de concertação e participação social. Retomando os argumentos de Steinmo , pode‐se afirmar que, de acordo com esta abordagem, ao se analisar os eventos considerando o contexto histórico, toma‐se como pressuposto que a interação das variáveis no tempo e no espaço importa no resultado político, interferindo na escolha final. Os estudiosos desta abordagem são céticos quanto à independência das variáveis, e apostam, ao contrário, na interdependência das variáveis causais. Novamente recorrendo às palavras do autor:
In order to understand historically specific events and long term political outcomes, one could not strictly apply methods and epistemologies drawn from the study of invariant variables that have fixed relationships across space and time STEINMO, , p. .
É justamente a partir da análise dos eventos ocorridos simultaneamente em determinado contexto político que os neoinstitucionalistas históricos explicam as
mudanças institucionais. A ocorrência de conjunturas críticas – que correspondem a acontecimentos‐chave, derivados de eventos independentes, que ocorrem no mesmo intervalo de tempo – marca uma inflexão em uma trajetória específica, permitindo que um novo contexto se delineie e que, consequentemente, novos temas, políticas e resoluções sejam colocados na agenda pública. Assim, abrem‐se novas possibilidades para transformações sociais. Para o neoinstitucionalismo histórico, as conjunturas críticas devem ser analisadas considerando o conceito de “path dependence” dependência da trajetória : eventos ocorridos em determinado momento irão afetar os resultados de eventos que ocorrerão em tempos posteriores, gerando um efeito de “feed back” positivo retroalimentação . Para Pierson , as conjunturas críticas e o mecanismo de path dependence estão relacionados:
More precisely, path dependent processes involve three distinct phases – three stages in a temporal sequence: the initial critical juncture, when events trigger movement toward a particular path or trajectory out of two or more possible ones; the period of reproduction, in which positive feedback reinforces the trajectory initiated in phase one; and the end of the path, in which new events dislodge a long‐lasting equilibrium PIERSON, , p. .
Assim, para se compreender a mudança no processo de tomada de decisão das políticas públicas que se verifica no Brasil – inclusão de diversos atores sociais e priorização de temas sociais na agenda de decisão – é necessário considerar na análise, simultaneamente, as mudanças percebidas ao longo do tempo na estrutura institucional e a ocorrência de eventos conjunturais que reforçam essa tendência e atribuem maior tonicidade ao movimento.
Diante dessas características, e considerando a nossa hipótese de trabalho, a perspectiva histórica mostra‐se pertinente para nortear a análise do processo decisório do PNPB. A celebração da Constituição de marca uma inflexão na trajetória das relações Estado‐sociedade no Brasil, cujas significativas repercussões institucionais assinalam a ocorrência de uma conjuntura crítica. Eventos conjunturais posteriores, mais precisamente o forte propósito de inclusão da sociedade civil no processo decisório como decisão estratégica do governo Lula, assinalam uma forte tendência de reforço e acento da permeabilidade social no processo decisório, influenciando, consequentemente, a formulação do PNPB.
A seguir, iremos aprofundar de que maneira esta abordagem teórica contribui para a análise do processo de decisão.
1.1.2 A análise do processo decisório sob a perspectiva do neoinstitucionalismo