2.4. KÜRESEL ÇEVRE ÇALIŞMALARI
2.4.3. Birleşmiş Milletler Birinci Çevre Konferansı (1972)
Diz-se que a homossexualidade não é uma, mas muitas coisas (FRY e MCRAE, 1985). Esse termo encerra diversas concepções sobre o mesmo fenômeno, diferentes olhares e juízos sobre uma espécie de amor, um tipo de desejo: o encontro afetivo-sexual entre indivíduos do mesmo sexo.
O extenso matiz de significados que se atribuem a esse vocábulo nasceu de uma concepção clínica, asséptica e inferiorizante do comportamento que ele designa, no século XIX, e atravessou o tempo até os dias atuais, alternando entre o ódio e a indiferença, a rejeição e a naturalidade. Como se observou, são as concepções negativas acerca dessa conduta que engendram e reforçam o preconceito e a discriminação que se lhe destina.
O Direito, produto social que é, se atravessa por todos esses juízos acerca da homossexualidade, tanto ao pressupor e reafirmar, em sua formulação e aplicação, a heterossexualidade enquanto norma, negando, assim, uma série de prerrogativas básicas a sujeitos LGBT, quanto ao enfrentar as manifestações concretas da discriminação na sociedade, combatendo o preconceito fundado na orientação sexual.
A constatação desse contrassenso aparente entre as faces conservadora e transformadora do Direito produziu as perguntas que dariam origem a este trabalho: existe, em primeiro lugar, uma proibição jurídica à discriminação por orientação sexual? Se sim, onde ela está inscrita? Quais são suas características?
Conforme se analisou, a vedação a essa forma de discriminação existe e vige no ordenamento jurídico brasileiro, assumindo diferentes contornos a depender da espécie de normas que se observe, ora subentendida entre os princípios de direitos humanos internacionais, ora implícita entre os direitos fundamentais garantidos pela Constituição. Inobstante, essa proibição está enunciada em leis nacionais e também expressa em diversas normas federais, estaduais e municipais.
Todavia, apesar da vigência do preceito da não-discriminação (ou antidiscriminação) baseada na orientação sexual no Brasil, a tutela desse direito é marcada por uma série de contradições e limites.
De um lado, tanto na seara constitucional como e em âmbito internacional, verifica-se o que se identificou como um profundo laconismo legislativo, caracterizado pela escassez de menções expressas ao próprio termo “orientação sexual”. Dessa forma, grande parte da defesa da vigência do preceito antihomofobia nessas instâncias provém de interpretações principiológicas. Esse silêncio normativo, entretanto, não é aleatório, ou muito
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menos fruto do esquecimento do legislador.
A recusa em tutelar explicitamente a liberdade de orientação sexual nessas instâncias tem como objetivo conservar o estado de ilegitimidade que estigmatiza a conduta homossexual, denotando as profundas controvérsias que esse comportamento ainda suscita na contemporaneidade.
De outro lado, em âmbito infraconstitucional, a tutela explícita do preceito da antidiscriminação homofóbica aparece com maior frequência. Apesar de não existir, em âmbito nacional, uma norma geral que articule, de maneira explícita, a proibição à discriminação fundada na orientação sexual e determine sanções de qualquer natureza, observam-se, nos ordenamentos estaduais e municipais, algumas normas a estabelecer essa vedação.
Verificar a positivação dessas normas proibitivas nos estados e municípios, levanta algumas questões: o que explica a persistência do preconceito e da discriminação homofóbica na sociedade? Como se concebe que o número de denúncias de homicídios, agressões e injúrias homofóbicas não se altere ou até mesmo cresça com o passar dos anos? Enfim, em que medida o Direito tem influenciado, de fato, a realidade discriminatória vivida por milhões de pessoas LGBT no Brasil?
Para essas perguntas não se quis, obviamente, formular respostas definitivas, mas produzir reflexões pertinentes a partir do estudo específico da eficácia de um espécime comum de norma antidiscriminação: a Lei nº 8.211 de 1998 de Fortaleza, Ceará.
A norma estudada insere-se numa abordagem repressiva da discriminação homofóbica pelo Direito, de forma que sua natureza é eminentemente punitiva. Sobre a aplicabilidade dessa lei, constatou-se, inicialmente, que as suas disposições nunca foram concretamente realizadas. Observou-se, portanto, que essa norma possui uma eficácia sancionatória nula.
Inobstante, para emitir-se um juízo firme sobre a eficácia da Lei 8.211/98 não basta constatar a inaplicabilidade das sanções nela previstas, sendo necessário analisar a eficácia do seu preceito. Isso porque, mesmo as leis eminentemente punitivas estão embasadas em um valor ao qual se denomina “preceito da norma”. Neste caso, o preceito é a proibição de se estabelecer diferenciação nocivas entre indivíduos tomando por critério as suas orientações sexuais.
Nesse sentido, cumpre repisar que os dados coletados na pesquisa de campo não implicam a ineficácia plena e definitiva da lei sob estudo.
105 tenham impedido que casos de discriminação viessem a acontecer, influenciando positivamente a realidade discriminatória vivenciada por LGBTs em Fortaleza. Portanto, é possível que um ou mais estabelecimentos comerciais, industriais ou prestadores de serviço tenham se amoldado à conduta prescrita pela lei (não-discriminação) espontaneamente, sem a necessidade da imposição direta de uma sanção.
Entretanto a hipótese da eficácia do preceito da lei é pouco provável pelas diversas razões expostas anteriormente. Seria incomum que uma lei que é amplamente desconhecida pelos próprios agentes competentes para a sua aplicação fosse reconhecida e respeitada pelos sujeitos contra quem se voltam suas disposições punitivas.
Enfim, concluiu-se que inaplicabilidade da lei municipal analisada passa por diversos fatores, alguns mais imediatos, pois próximos da dinâmica concreta de incidência da lei sobre a realidade, e outros mais remotos, mas não menos presentes.
De um lado, essa ausência de aplicação se explica pela divulgação insuficiente do conteúdo da norma, pelo descrédito dos sujeitos LGBT nas instâncias administrativas municipais, pela naturalização da homofobia na sociedade, pela omissão das autoridades competentes para a aplicação da lei em fazê-lo e, em partes, pela inexistência de estrutura administrativa adequada para a sua operacionalização.
De outro, a própria escolha de um órgão sem estrutura administrativa adequada para implementar as previsões da lei e a omissão dos órgãos e agentes responsáveis pela sua aplicação denota o entranhamento da homofobia no funcionamento das instituições sociais, especialmente do Estado.
Diante da inexpressiva produção de efeitos da Lei nº 8.211/98, da sua provável ineficácia e das possíveis razões para esse fenômeno, resta refletir sobre os resultados obtidos. O que eles sugerem sobre a tutela jurídica à discriminação por orientação sexual num panorama mais amplo?
Os dados estatísticos sobre a temática não deixam dúvidas: os esforços na normatização da discriminação por orientação sexual, seja por meio da sanção ou da educação, tem falhado consideravelmente em interferir nessa realidade de maneira positiva. Esse dado, associado ao estudo da eficácia da lei fortalezense, coloca em questão a eficiência desse aparato jurídico.
Nesse sentido, a análise comparativa entre o processo de aplicação da Lei nº 8.211/98 e o da Lei Estadual nº 7.309/03 da Paraíba revelou semelhanças interessantes. Nos dois casos, observa-se a promulgação e a regulamentação de uma lei antihomofobia e, depois, a completa inaplicabilidade desses instrumentos por mais de uma década diante da falta de
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implementação dos mecanismos de apuração de denúncias pelo Poder Público.
A omissão das autoridades administrativas competentes na aplicação dessas leis, sugere que a homofobia institucional, fenômeno que permeia a inaplicabilidade de ambas as normas, pode ser um percalço importante para uma tutela jurídica eficaz da liberdade de orientação sexual.
Assumindo que a homofobia institucionalizada no seio da Administração Pública impeça o funcionamento efetivo das normas que combatem a discriminação por orientação sexual, ou pelo menos que ela exerça um papel relevante nesse processo, uma questão ainda mais complexa se apresenta: que outras normas vão combater a homofobia das instituições? Parece que a resposta para essa questão não se limita ao debate puramente jurídico do tema.
Para além da criação de normas que proíbam a discriminação homofóbica, é preciso lutar pela implementação de fato dessas leis e garantir que elas não exerçam um papel meramente simbólico, construindo, assim, uma aparência de proteção legal que não se verifica na realidade. Paralelamente, é preciso fortalecer outras vias de enfrentamento à homofobia, principalmente por meio da educação para a diversidade sexual.
Têm razão aqueles que propõe que a superação sistêmica da homofobia pressupõe o desmantelamento do parâmetro da heterossexualidade obrigatória (heterossexismo). Somente dessa perspectiva revolucionária, é possível sustentar a igual dignidade de todos os indivíduos, independente das suas orientações sexuais.
Essa demanda por igualdade e justiça está inscrita em cada norma antidiscriminação, inclusive na Lei Municipal nº 8.211/98. Certamente, tais valores não se encerram nessa dimensão jurídica, mas é necessário reconhecer a importância do Direito enquanto instrumento capaz de influenciar a realidade discriminatória, seja reforçando-a, por meio da inércia e do não-reconhecimento, ou transformando-a.
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APÊNDICE A – PEDIDO DE INFORMAÇÃO FEITO À COORDENADORIA DE
TRANSPARÊNCIA
Protocolo 00006000011201613
Solicitante Ycaro Coelho Pereira Data de abertura 17/05/2016
Orgão Superior Destinatário CGM - CONTROLADORIA E OUVIDORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Descrição Sou estudante de Direito da Universidade Federal do Ceará e estou iniciando as pesquisas que embasarão o meu Trabalho de Conclusão de Curso (TCC). O tema da minha pesquisa é a tutela jurídica estatal ao princípio da não discriminação por orientação sexual, com especial enfoque na experiência normativa do Município de Fortaleza.
Nesse sentido, pretendo desenvolver uma análise da eficácia social da Lei Municipal nº 8.211/98, que visa coibir a discriminação por orientação sexual, principalmente em estabelecimentos comerciais. É sabido, por meio do Decreto Municipal nº 10.787, que as denúncias embasadas nesse dispositivo legal devem ser oferecidas à Regional em que se deu o episódio relatado, a qual se incumbe de repassar o caso à Ouvidoria Geral do Município para a apuração dos fatos e eventual cominação de sanção.
Diante disso, venho solicitar informações relacionadas aos processos administrativos baseados nos dispositivos da Lei Municipal nº 8.211/98, notadamente quanto a) quantidade de denúncias oferecidas e apuradas em cada ano desde a publicação desse instrumento legal; b) se estes processos resultaram ou não em sanções administrativas; e c) a natureza dessas sanções; ressalvadas as informações sigilosas, conforme definido na Lei Federal Nº 12.527/2011.
Desde já, esclareço que, não obstante a forma de recebimento da resposta que escolhi seja "Pelo sistema", posso buscar tais documentos e informações junto a órgão público, se a conveniência assim o exigir.
113
APÊNDICE B – ROTEIRO DA ENTREVISTA COM A DIRETORA DO CENTRO DE
REFERÊNCIA JANAÍNA DUTRA (CRJD), ROSÂNIA CAMPOS
1. Como você enxerga a realidade da população LGBT em Fortaleza frente à homofobia? Acredita que esse grupo necessita de proteção por parte do Estado (em instâncias administrativas, legislativa e judiciária)?
2. Em caso afirmativo, que expressões dessa discriminação necessitam de maior proteção governamental (ex.: abandono familiar e violência doméstica, homicídios, violência policial, discriminação em estabelecimentos)?
3. Na atual conjuntura, como você avalia a proteção governamental aos direitos de LGBT?
4. Como você avalia a Lei Municipal nº 8.211/98 enquanto instrumento de combate à discriminação LGBTfóbica? Considera um instrumento adequado, com potencial de interferir positivamente na realidade discriminatória vivenciada por LGBTS?
5. Como você avalia a eficácia da Lei Municipal nº 8.211/98? Acha que houve uma ampliação concreta na proteção de LGBTS contra a homofobia após a aprovação da lei?
6. Considerando os instrumentos de que dispomos (leis, centro de referência, etc), qual o papel da administração pública (por meio de seus órgãos e funcionários) no combate à discriminação LGBTfóbica? Como você acha que as instâncias administrativas podem interferir cada vez mais positivamente nesse fenômeno?
7. Que problemas você identifica no funcionamento do referido instrumento legal? Como acha que aplicação da lei pode melhorar?
8. A que você atribui a subnotificação dos episódios de discriminação pelas vítimas? Como a administração pública pode interferir positivamente nessa realidade?
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APÊNDICE C – ROTEIRO DA ENTREVISTA COM O OUVIDOR GERAL DO
MUNICÍPIO E COORDENADOR DE TRANSPARÊNCIA, PAULO MELO
1. Há quanto tempo exerce o cargo de Ouvidor Geral do Município?
2. Tinha algum conhecimento prévio sobre a Lei nº 8.211/98 e sobre o Decreto nº 10.787, especialmente no tocante à previsão da competência da Ouvidoria Geral para centralizar as denúncias e instituir Comissão Especial com base naquela lei?
3. Considera que a mencionada previsão do Decreto nº 10.787 se inclui, em tese, dentro das competências da Ouvidoria Geral do Município?
4. Considerando a realidade discriminatória enfrentada por gays e lésbicas, a que atribui o baixo índice de aplicação da Lei Municipal nº 8.211/98?
5. Como avalia a participação da Ouvidoria Geral do Município de Fortaleza no processo de inaplicabilidade da mencionada lei?
6. Qual o papel da Ouvidoria Geral diante de violações de direitos humanos como as