Bütçenin Kodlama Sistemi: Analitik Bütçe Sınıflandırması

1990’lı yıllardan beri süregelen bütçe sistemlerindeki değişim ve gelişim çalışmalarının temel noktaları; mali disiplin, hesap verebilme, şeffaflık ve mali düzenin sağlanması ile verimlilik üzerine kurulmuştur. Bu noktada oluşan ihtiyacın karşılanabilmesi amacıyla kamu mali yönetiminde birçok reformda olduğu gibi temel dayanak 5018 sayılı kanun olmuştur. İlgili kanuna istinaden, 2004 yılından itibaren merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri performans esaslı bütçe sistemine ve buna bağlı olarak da analitik bütçe sınıflandırmasına uygun bütçe hazırlamışlardır (Demircan, 2005). Belediyeler de bütçelerini, 2006 yılından itibaren bu kodlama

75 yapısına uygun olarak hazırlamaktadır (Ulusoy & Akdemir, 2014). Analitik bütçe sınıflandırması bütçelerin hazırlanması, uygulanması, raporlanması ve karşılaştırılması süreçlerinde mali şeffaflık ve raporlama kapasitesini artırması açısından son derece önemlidir. Bu durum, 1973 yılında uygulamaya konan program esaslı bütçelemedeki fonksiyonel düzey eksikliğini gidermesi bakımından reform niteliğinde bir gelişmedir (Cura, 2003).

Yapılan harcamalarla elde edilen gelirlerin sınıflandırması çok farklı şekillerde olabilmektedir. Kamu hizmeti yürüten kamu tüzel kişiliğine sahip birçok idarenin yaptıkları harcama ve gelirlerinin kıyaslanması, izlenmesi gibi konularda ortak bir yapı oluşturmaları bir gereklilik olmuştur. Yapılan harcamanın hangi ekonomik amaçla, hangi alana yapıldığı ve istatistiklerinin tutulması bütçe kodları geliştirilmesiyle giderilmiştir.

Analitik bütçe sınıflandırması, Strateji ve Bütçe Başkanlığı tarafından hazırlanan Bütçe Hazırlama Rehberi ve Analitik Bütçe Sınıflandırmasına İlişkin Rehber’e göre belirlenmiş sınıflandırmalardan oluşmaktadır. İlgili rehberde, sınıflandırmaların gelir, gider ve finansman denkliğinin sağlanacağı şekilde üç bölümden oluşacağı belirtilmiştir.

Analitik bütçe sınıflandırmasının önemli özelliklerinden biri de yapılan harcamaların ekonomik faaliyetlere olan etkisinin analiz edilebilmesine uygun olması ve uluslararası karşılaştırma yapılabilmesine imkan vermesidir (Özen, 2008).

Çalışmada belediyeler ele alındığından devam eden tablolarda analitik bütçe sınıflandırmasının belediyeler için uygulama alanından bahsedilecektir. Bu kapsamda, gelirlere ilişkin temel yapı çalışmanın birinci bölümünde bahsedildiğinden, bu bölümde giderlerin sınıflandırma türleri verilecektir.

a) Kurumsal Sınıflandırma

Kurumsal sınıflandırma, temelde sorumlu biriminin belirlenmesi amaçlı oluşturulmuş kodlama yapısıdır. Bu sınıflandırma dört düzeyli kod yapısından oluşmuştur (Demircan, 2005). Kurumsal sınıflandırmanın dördüncü düzeyinde performans hedeflerinin gerçekleşmesinden sorumlu alt birimler düzeyine kadar sorumluluk paylaşımı yapılabilmektedir (Özen, 2008).

76 Tablo 18:Kurumsal Sınıflandırma Düzeyleri

Birinci Düzey İkinci Düzey Üçüncü Düzey Dördüncü Düzey

46-47: Belediye ve Bağlı

İdareler 01-81: İl Plaka Kodu 01: Büyükşehir Belediyeleri 01-60: Harcama Birimleri

Kaynak:(27/05/2016 tarih ve 29724 sayılı Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği)

İlgili idarenin yapısı, niteliği, bağlı veya ilişkili olduğu idareler kurumsal düzey sınıflandırmasının esasını oluşturmaktadır. Kurumsal sınıflandırmanın 1.düzeyinde kamu kuruluşları nitelikleri itibariyle sınıflandırılmaktadır. Belediyeler için kurumsal sınıflandırmanın ilk üç düzeyi belediyenin türü, bulunduğu il ve yapısı ile ilgili iken, dördüncü düzey sınıflandırmada alt harcama birimlerinin alfabetik sıraya göre dağılımı yer almaktadır. Bu kapsamda örgütlenme yapısı daire başkanlıkları ve alt birim müdürlüklerinden oluşan büyükşehir belediyeleri, organizasyon yapılarına göre kurumsal sınıflandırmanın dördüncü düzeyini daire başkanlıklarından oluşturmaktadırlar.

b) Fonksiyonel Sınıflandırma

Fonksiyonel sınıflandırma, kurumsal sınıflandırma kod yapısından sonra gelmekte ve harcamanın hangi amaçla, hangi alana yönelik olarak yapıldığını göstermektedir. 1973 yılında uygulanan program bütçe sisteminin beklenen faydayı gösterememesinin temel nedeni olarak bütçede fonksiyonel ayrımın olmaması gösterilmekteydi. Fonksiyonel sınıflandırmanın varlığı, bütçenin şeffaflık ve hesap verilebilirlik kriterlerini sağlamasında ve uluslararası standartlara GFS (Government Finance Statistics) ulaşılmasında son derece önemli olmuştur (Cura, 2003).

Fonksiyonel sınıflandırma temelde dört düzeyli kod yapısından oluşmuştur.

Fonksiyonel düzeyde; ilk düzey ve dördüncü düzeyler iki haneden, ikinci ve üçüncü düzeyler ise tek haneden oluşmaktadır.

 İlk düzey: Yürütülen temel hizmet alanları,

 İkinci düzey: Birinci düzeyde belirlenmiş alanların bölündüğü hizmet programları,

 Üçüncü düzey: Program düzeyindeki hizmetlerin fonksiyonları,

 Dördüncü düzey: Kullanılması zorunlu olmayıp, detaylandırılmış projeler için kullanılmaktadır.

77 Fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyinde kamu hizmetleri on temel alana ayrılmıştır. Genel kamu hizmetlerinden, sosyal güvenlik hizmetlerine kadar tüm kamu idarelerince yürütülen hizmetler türü ve niteliğine göre farklı fonksiyonel düzeyle ilişkilendirilmektedir. Böylelikle gerek merkezi yönetim bütçesi gerekse mahalli idarelerin hangi alanda ne kadar harcama yaptıkları, ne kadar kaynak tahsisi yaptıkları belirlenebilmektedir.

Belediyeler açısından fonksiyonel sınıflandırmanın bir diğer önemi de bütçe sürecindeki durumudur. Belediye bütçesi, belediye meclis oturumunda görüşülürken fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyinde madde madde okunarak oylanmaktadır. Belediye bütçelerinde ödenekler arası aktarım hususunda yetkili makamın belirlenmesinde fonksiyonel sınıflandırma düzeyi esas alınmıştır. Bütçe yönetmeliğinde, fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyleri arası yapılacak aktarma işlemlerinde yetkili makam belediye meclisi olduğu belirtilmiştir.

Fonksiyonel sınıflandırmada ikinci düzey daha alt nitelikli hizmetleri kapsamaktadır.

Bu nedenle, ikinci düzeydeki ödenek aktarımları için yetkili makam olarak belediye encümeni belirlenmiştir.

c) Finansman Tipi Sınıflandırma

Bu sınıflandırma yapısında, genel ayrım harcamayı yapan kuruluşu belirlemek üzerine kurulmuştur. Kamu idareleri yapısı ve türüne göre sekiz sınıfa ayrılmıştır. Mahalli idareler, türü ayırt etmeksizin beş no’lu sınıflandırmada yer almaktadır. Bu sınıflandırma üzerinden alınacak konsolide raporlarda, toplam kamu harcamalarının hangi türdeki kuruluş tarafından yapıldığı görülebilmektedir.

d) Ekonomik Sınıflandırma

Ekonomik sınıflandırmada; yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiği mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin türleri belirlenmektedir. Bu sınıflandırma, analitik bütçe sınıflandırmasındaki kodlama yapısının sonunda yer almaktadır.

Ekonomik sınıflandırmada harcamalar ve gelirler dört düzeyli ve altı haneli kodlama yapısıyla düzenlenmiştir. Bu sınıflandırmada yürütülen faaliyet ve projelerin ekonomik-mali niteliğine göre ayrım yapılmaktadır. Harcamaların türlerinde, birinci düzeyde için toplamda sekizli bir ayrım bulunmakta, dokuzuncu ayrımda ise yedek ödenek tutarı belirlenmektedir. İlk sekiz ayrım; personel ödemeleri, sosyal güvenlik

78 kurumuna işveren kapsamında yapılacak ödemeleri, cari ve sermaye giderleri ve transferleri ile borç verme kapsamında yapılacak harcamaları ayırmak için kullanılmaktadır.

Bu kodlama yapısına ilişkin, Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı tarafından her bütçe döneminde yayınlanan Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi’nde yer alan ve 3 yıllık dönem için hazırlanan Analitik Bütçe Sınıflandırmasına İlişkin Rehber’de gelirler ve harcamalar için ekonomik sınıflandırmanın her düzeyinde kodların açıklaması ve kullanım talimatları belirtilmektedir.