Bütçe hakkı, milletin, bütçenin muhteviyatını belirleme, uygulanmasını izleme ve performansını değerlendirme yetkilerini içeren bir kavramdır106. Demokrasi mücadelesi ile beraber gelişen ve bu mücadelenin önemli ayaklarından olan kavram ilk olarak İngiltere’de ortaya çıkmış ve tüm dünyaya yayılmıştır107. 1215 tarihli Magna Carta ile İngiltere’de, ilk kez Kral’ın vergilendirme hususundaki hakları kısıtlanmıştır. Halkın bütçe hakkını gerçekleştirmeye dönük bu ilk hamleden sonra 1688 yılında çıkarılan “Bill of Rights” adlı metinle harcama konusunda da yetki halkı temsil eden Meclis’e geçmiştir. Bundan sonra her sene gelirlerin ve giderlerin parlamento tarafından onaylanması esası benimsenmiştir108. Görüldüğü
olarak 1855 tarihli Bütçe Nizamnamesi ile bütçe kelimesi kullanılmıştır. Ondan önce muvazene defteri tabiri kullanılmaktaydı. Bkz: EDİZDOĞAN, s. 102.
105 ÜSTÜN Ümit Süleyman/DURDU Muhammet, “Bütçenin Birliği İlkesi ve İstisnaları”, (Editör:
Fatih Saraçoğlu, Muharrem Çakır). Yrd. Doç. Dr. Yaşar Methibay’a Armağan, Ankara 2017, s. 397; ERGİNAY, s. 157; AVCI Mehmet Alpertunga, “Yasamanın Birincil Güçlü Silahı Bütçe Hakkı: Teorik Bir Yaklaşım”, Atatürk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, C. 19, S. 1, 2015, s. 71; ÇATALOLUK Cuma, “Batı Toplumlarında Toplumsal Yapı Değişimleri ve Bütçe Hakkının Gelişimi”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, c. 10, S. 2, 2008, s. 73; BAĞLI, Teorik ve Tarihsel, s. 43. BAĞLI Mehmet Selim, TBMM’nin Bütçe Hakkı
Kullanım Durumu: 5018 sayılı Kanun Sonrası Bütçe Hakkının Kullanımında Etkinlik Düzeyi(TBMM’nin Bütçe Hakkı), Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Doktora Tezi,
2014, s. 31, 32; KARABAŞ, s. 25.
106 ATAÇ, s. 65; YILMAZ H. Hakan,/BİÇER M., “Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin
Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, C. 158, S. 1, 2010, s. 206; BAĞLI, TBMM’nin Bütçe Hakkı, s. 34.
107 YILMAZ/BİÇER, s.202; FEYZİOĞLU Bedi Necmettin, “Modern Anayasalarda Bütçe Hakkı”,
İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Araştırma Merkezi Konferansları, S. 29, 1983, s. 3;
BAĞLI, Teorik ve Tarihsel, s. 41; EDİZDOĞAN, s. 104, 105.
37 üzere bütçe hakkı üç aşamadan gerçekleşmiştir. Bunlar; vergilerin halkın rızası olmadan alınmaması, devlet harcamalarının halkın rızası olmadan yapılmaması, vergilerin ve devlet harcamalarının her sene parlamento aracılığıyla halkın onayına sunulmasıdır109
. Dolayısıyla bütçe hakkı vergilerin ve harcamaların parlamento onayı ile gerçekleşmesini, bunun her sene tekrarlanmasını ve denetimini ifade eder.
Bu süreçten sonra, 18. ve 19. yüzyıllarda bütçe hakkı, Avrupa’da ve ABD’de yerleşmiştir. Bütçe hakkından bahsedilirken her ne kadar halkın bütçe hakkından söz edilse de, bu hakkın tarih boyunca halkı temsil eden meclisler tarafından kullanıldığı görülmektedir. Halk meclislerinin gelişimi ile bütçe hakkının gelişiminin paralel ilerlediği müşahede edilmektedir110
. Zaten modern demokrasilerde halkın egemenliği, bazı doğrudan katılım yöntemleri dışında, temsilciler meclisi tarafından kullanılmaktadır111
.
İlk olarak İngiltere’de ortaya çıktığı belirtilen bütçe hakkının Türkiye’de yerleşmesi daha geç dönemlerde olmuştur. Batılı kökenlerinin aksine, Türkiye’de bütçe hakkı, halk hareketleri neticesinde değil batıcı devlet adamlarının girişimleriyle yerleşmeye başlamıştır. Osmanlı döneminde 1876 Kanun-i Esasî ile kabul edilen bütçe hakkının fiili uygulaması 1908 yılında gerçekleşmiştir. 1924 Anayasası ile beraber modern anlamda bütçe hakkının yerleştirilmeye başlandığı Türkiye’de 1982 Anayasası’nda bütçe hakkı ile ilgili önemli düzenlemeler yer almıştır112
. Bu anlamda bütçe kanunu ve kesin hesap kanununun her sene aynı anda TBMM’nin onayına tabi olması milletin mali egemenliğinin sağlanması hususunda önemli görülmektedir. TBMM Genel Kurul’u bütçe hususunda yeterli teknik bilgi birikime haiz olmadığı için TBMM içerisinde Plan ve Bütçe Komisyonu kurularak bütçe hususunda daha ayrıntılı denetim yapılması öngörülmüştür113
. Mali anayasa olarak adlandırılan 5018
Dergisi, C. 16, S. 1-2, 2012, s. 37; ÇATALOLUK, s. 85; FEYZİOĞLU, s. 4.
109 BAĞLI, Teorik ve Tarihsel, s. 47. 110 NARTER, s. 48.
111 YILMAZ/BİÇER, s. 203. 112
FEYZİOĞLU, s. 6; YILMAZ/BİÇER, s. 204.
113
Bu hususta, kesin hesap kanununun, bütçe kanununun gölgesinde kalması ve yeterince denetlenememesi sebebiyle ayrı bir kesin hesap komisyonu kurulması yönündeki görüş için bkz:
38 sayılı KMYKK’nun 5. maddesinin d bendine göre; kamu malî yönetiminin TBMM’nin bütçe hakkına uygun şekilde yürütüleceği benimsenmiştir.
Günümüzde bütçe hakkının uygulanmasında temel araçlar bütçe ve kesin hesap kanunlarıdır. Her sene, gelecek senenin bütçe kanunu ile geçmiş senenin kesin hesap kanunu üzerinde çalışılır ve bunların meclis onayı ile kanunlaşması sağlanır. Bu sayede halk adına bütçe hakkı kullanılmış sayılır. Bu kanunlar o kadar önemlidir ki, reddedilmeleri, parlamenter sistemlerde hükümetlerin düşmesi sonucunu doğurur. Bu sebeple bütçe kanunları için bir tür güven oylaması olduğu söylenmektedir114
. Bütçe hakkı hususunda iki ayrı sistemden bahsedilmektedir. Kıta Avrupası sisteminde meclislerin bütçe kanunu üzerinde çalışmaları ön planda iken, Anglo- Sakson sisteminde kesin hesap kanunları üzerinde daha fazla durulur115
. Kesin hesap kanunlarının denetim açısından daha mühim olduğu düşünüldüğünde, Anglo-Sakson sisteminin bütçe hakkının gerçekleştirilmesi hususunda daha etkin olduğu sonucuna varılabilir. Türkiye’de kıta avrupası sisteminin etkin olduğu görülmektedir. Gerçekten Türkiye’de her sene sonunda kesin hesap kanunlarından pek söz edilmemekte fakat bütçe kanunları üzerinde ciddi tartışmalar yapılmaktadır.
Bütçe dışı fonlar, bütçe kanunlarına ve kesin hesap kanunlarına dâhil olmadıkları için halkın temsilcisi olan TBMM’nin onaylamasından, izlemesinden ve denetiminden vareste kalmaktadırlar. Özellikle kamu mali yapısı içerisinde önemli bir yeri kapladıkları dönemde, bu durumun, bütçe hakkını büyük oranda kullanılamaz hale getirdiği açıktır116
. Böyle bir dönemde, 1987 yılında, bu durumun kısmen çözülmesi için 3346 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun
114
BAĞLI, Teorik ve Tarihsel, s. 63. Bu hususta daha ileri bir görüşe göre, bütçe hakkının varlığından söz edebilmek için bütçe kanununun veya kesin hesap kanununun reddedilmesi halinde hükümetin düşmüş sayılması şarttır. Bkz: FEYZİOĞLU, s. 28.
115 FEYZİOĞLU, s. 22, 23. 116
Bu dönemlerde şekli bir bütçe hakkından bahsedilmesi gerektiği hususunda bkz: AĞCAKAYA, s. 223.
39 çıkarılmıştır. Ancak bu Kanun’un Fonların TBMM denetimine tabi olacağına ilişkin hükmü Anayasa mahkemesince iptal edilmiştir117
.
Bütçe dışı fon idarelerinin yayınlamış olduğu faaliyet raporları aracılığıyla, hem TBMM üyelerinin hem de doğrudan vatandaşların bütçe dışı fonlarla ilgili bilgi edinmesi mümkün olabilmektedir. Ayrıca uygulamadaki fonların çoğunluğu Sayıştay denetimine de tabidir. Ancak bu hususların halkın ve TBMM’nin bütçe hakkının tam anlamıyla gerçekleşmesini temin edemez. Zira bütçe dışı fonların idaresinde, yürütme organı tek başına söz sahibi olmaktadır.
Bütçe dışı fonların kanunla veya kanunun verdiği yetkiye dayanılarak idari bir işlemle kurulmasının bütçe hakkına riayet hususunda yeterli olacağı düşünülebilir. Zira bir bütçe dışı fon kurulurken doğrudan veya dolaylı olarak yasama organından müsaade alınmaktadır. TBMM bütçe dışı fon aracılığıyla bütçe dışında kaynak toplanmasına ve harcanmasına izin vermektedir. Ancak kanunla izin verilse bile, bütçe dışı fonların Meclis’in bütçe hakkına aykırı olduğu daha doğru bir kabul olur. Zira bütçe ile Meclis her sene kamu gelir ve giderlerini kontrolü altında tutarken, bütçe dışı fonlarda yetki bir kez yürütmeye verilmekte ve bir daha bütçe kanunu aracılığıyla Meclisin kontrolüne tabi tutulmamaktadır.