Bölgesel Ekonomik Entegrasyon Süreçlerinin Gümrük Politikası Üzerindek

A influência do arranjo institucional na implementação e nos resultados do OP tem sido abordada por enfoques divergentes. De um lado ficam aqueles que compartilham o debate sobre hibridismo institucional, instituições participativas, associativismo, democracia participativa e esfera pública. De outro lado ficam os autores que destacam a relevância do desenho instituciona, que consideram as instituições como regras e não acolhem a tese do desenvolvimento da democracia participativa.

A expressão instituições participativas passou a ser amplamente empregada para designar os arranjos institucionais que asseguram a ampliação da participação como os conselhos gestores de políticas públicas, o OP, as audiências públicas e as conferências (AVRITZER; WAMPLER, 2004; WAMPLER, 2006, 2007; AVRITZER, 2008, 2009; LÜCHMANN 2008; FARIA; RIBEIRO, 2010). Recebe destaque especial o fato de em diversos países esses arranjos serem assegurados por determinação constitucional, bem como, as suas potencialidades para tornar as decisões políticas mais democráticas e comprometidas com a inclusão social.

As particularidades de tais instituições são descritas por Avritzer (2009). Segundo o autor as instituições participativas possuem as seguintes características: a) são instituições híbridas - operam simultaneamente através de princípios de representação de participação; b) transformam as manifestações voluntárias da sociedade civil em formas permanentes de organização política; c) interagem com partidos políticos e atores do Estado; d) envolve um processo flexível de tomada de decisão por meio de regras definidas pelos representantes da sociedade civil – auto-regulação (AVRITZER, 2009, p. 8).

Segundo Brian Wampler (2006), o sucesso das instituições participativas seria resultante da intensidade do apoio dado pelos prefeitos dos municípios que incentivam novos canais institucionais de participação. Sustenta que quanto mais fortes são os laços do bloco

formado pelo Prefeito e seus aliados com as organizações da sociedade maiores seriam as posibilidades de promover a delegação de poder por meio das instituições participativas. Ainda segundo Wampler (2007), as regras seriam muito importantes para o funcionamento do OP e o efeito delas sobre os resultados pode se manifestar de diferentes formas: pelo tipo de autoridade que é delegada aos cidadãos para a tomada de decisão; pela forma de os cidadãos se organizarem; e pelo fato de os resultados dependerem da propensão do governo para seguir as regras. Por isso, o sucesso do OP seria baseado em um conjunto de interesses compartilhados entre os governantes eleitos, seus apoiadores e os interesses dos cidadãos (WAMPLER, 2007, p. 272).

Os autores que consideram o arranjo institucional mais decisivo que o associativismo, mesmo reconhecendo que este último possa de fato pode contribuir, geralmente fazem uma leitura a partir da perspectiva institucionalista31. Ressaltam a importância do OP para permitir o acesso do cidadão a um processo decisório local que é planejado e coordenado pelo governo municipal (SOUZA, 2001; AZEVEDO, 2005; PIRES, 2004; AZEVEDO, 1997; AZEVEDO; MARES GUIA, 2005; BOSCHI, 1999, 2005; entre outros). Reconhecem a importância das formas prévias de organização comunitária para o sucesso do OP e destacam, também, a sua importância como um processo que fortalece os laços sociais nas diversas comunidades que participam. Os principais méritos dos arranjos participativos seriam a democratização do processo decisório, a inversão de prioridades e a distribuição dos recursos públicos para todas as regiões dos municípios envolvidos, sobretudo aquelas em condições mais precárias. Na prática constituiriam canais neocorporativos de representação de interesses (BOSCHI, 1999).

Os estudos sobre o OP de Belo Horizonte são mais característicos dessa vertente que enfatiza a importância do desenho institucional. A partir da análise dessa experiência, Sérgio Azevedo e Virgínia Mares Guia (2005) ressaltaram as contribuições do OP para o aperfeiçoamento do planejamento das ações da Prefeitura. Destacaram o efeito de modernização do processo participativo de Belo Horizonte sobre os órgãos públicos e o fato de o aumento da eficiência administrativa estar relacionado com o aumento da pressão e da

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Com essa perspectiva, estamos nos referindo ao campo denominado “Novo Institucionalismo”, que é caracterizado pelo enfoque no conjunto de instituições sociais que interferem na definição dos interesses dos atores políticos e que estruturam a relação de poder desses atores com outros grupos sociais. Geralmente, é subdividida em três tipos de enfoque: o institucionalismo histórico; o insitucionalismo da abordagem da escolha racional; e o insitucionalismo sociológico. Para consultar alguns dos principais autores desse enfoque, ver, entre outros: Douglass North, Kathleen Thelen, Margaret Levi, Sven Steimo, Russell Hardin, Peter Hall, George Tsebelis.

capacidade de monitoramento das obras do OP pelos cidadãos. Essa pressão exógena, sobretudo nos órgãos públicos responsáveis pela execução das obras do OP, teria evidenciado as limitações operacionais da Prefeitura e a necessidade de se aperfeiçoarem os projetos e o sistema de contratação de serviços. No ponto de vista desses autores, essas mudanças seriam muito significativas porque representam o desafio de superar deficiências históricas, pois, tendo poucos recursos para investimento por meio do OP, a Prefeitura chegou a ter dificuldade para executar os empreendimentos aprovados (AZEVEDO; MARES GUIA, 2005, p. 82-83).

O papel do arranjo institucional do OP na dimensão administrativa e gerencial da Prefeitura Belo Horizonte foi analisado, também, por Roberto Pires (2004). Segundo Pires, as mudanças na dinâmica do OP, introduzidas ao longo dos anos, teriam ajudado a constituir uma cultura de planejamento. Essa mudança de comportamento teria ocorrido a partir do momento em que foi instituído um processo de negociação envolvendo o governo, os órgãos executivos e os cidadãos. Tal processo de negociação foi viabilizado pela dinâmica do orçamento participativo e pelas mudanças em sua metodologia, a cada nova edição, configurando seu caráter incremental e a possibilidade de influenciar uma cultura de planejamento. Ainda segundo Pires, essa atividade de planejamento, essencial para aumentar a eficiência dos órgãos públicos, seria marcada pela adoção de critérios pré-definidos e estabelecidos de forma objetiva e transparente. O desenvolvimento desses critérios técnicos de forma compatível com as decisões tomadas pelos cidadãos seria, segundo o autor, indicativo da “necessidade de adaptação que a administração pública sofre para manter um processo participativo qualificado” (PIRES, 2004, p. 12, 13).

A importância do planejamento associado à descentralização administrativa foi destacada, também, por Renato Boschi (2005) em um estudo comparativo das experiências de OP de Belo Horizonte e de Salvador. O avanço no processo de descentralização administrativa teria sido um dos elementos que favoreceram o OP em Belo Horizonte, possibilitando uma experiência muito bem-sucedida, sobretudo, quando comparada com a de Salvador. Segundo ele, a descentralização está diretamente relacionada com o fortalecimento das administrações regionais e com o reconhecimento da importância de se ter uma esfera de governo mais próxima dos atores sociais e mais sensível às demandas da população (BOSCHI, 2005, p. 187).

Tanto nessa perspectiva como na abordagem anterior, afirma-se que a possibilidade de organização, de pressão e de tomada de decisão por parte dos cidadãos teria

potencial para estruturar condições que estimulam a participação política e a cultura cívica, gerando, por decorrência, a inibição de práticas clientelistas. Em linhas gerais, as análises destacamque os diversos avanços dessa inovação - tornar pública a discussão sobre alocação de recursos; criar mecanismos participativos para filtrar interesses; e dar visibilidade ao processo decisório - limitam as possibilidades de ação de grupos que detêm muitos recursos políticos (AZEVEDO; MARES GUIA, 2005; RIBEIRO 2005; BOSCHI, 2005; NEZ, 2006; SHAH, 2007; WAMPLER; AVRITZER, 2008; entre outros).

Trata-se, evidentemente, de uma possibilidade e não de uma garantia porque qualquer tipo de arranjo institucional corre o risco de corrosão nas suas práticas. Um claro exemplo dessas dificuldades foi apresentado por Frank Ribeiro (2005) em sua análise do Orçamento Participativo da Habitação (OPH) de Belo Horizonte. Partindo da constatação de que o OPH constitui um processo positivo e dinâmico de interação entre o poder público municipal, as lideranças do Movimento dos Sem-Casa e as famílias associadas a tal movimento social, Ribeiro interrogou se esse mecanismo participativo teria se constituído em agência de socialização política e, portanto, de difusão da cultura democrática. A questão é muito pertinente porque o OPH sintetiza, em boa medida, os desafios de inibir práticas clientelistas e de fortalecer a cultura cívica na medida em que envolve duas grandes forças: de um lado, a Prefeitura no seu empenho de construir uma gestão pública democrática e comprometida com o problema habitacional e, de outro lado, a tradição do movimento popular, dos anos 80, marcado pela autonomia dos movimentos sociais e pelo esforço de encontrar alternativas para a relação hierarquizada entre dirigentes e dirigidos (Ribeiro, 2005).

Ribeiro constatou que, apesar de todos os efeitos positivos gerados pelo Movimento dos Sem-casa, entre os quais, a capacidade de organização de pessoas em condições sociais muito precárias e as reais conquistas em termos de moradia, esse processo teria demonstrado que a participação popular não é imune à reprodução de práticas clientelistas. Isso ficou evidenciado pelo fato de várias lideranças do Movimento dos Sem- Casa utilizarem de suas prerrogativas, na definição da lista dos beneficiários do OPH, para favorecer parentes ou para beneficiar pessoas de perfil socioeconômico fora dos critérios estabelecidos. Desse modo, reproduziram “os vínculos de tutela e favor entre os dirigentes e os dirigidos típicos do clientelismo” (RIBEIRO, 2005, p. 144-145).

O poder público, por sua vez, se viu, inicialmente, constrangido e impossibilitado de interferir devido ao pressuposto da autonomia e de autoconstrução do movimento. Foi necessário um tempo para que novas regras - dessa vez, como um esforço endógeno - fossem

estabelecidas, com o intuito de inibir práticas predatórias. No entanto, essa coordenação exercida pelos agentes da prefeitura, que mantêm contato direto com os delegados do OP e com as lideranças comunitárias, gera muita força política e isso aumenta a competição pelo apoio das lideranças comunitárias. Ou seja, o poder dos dirigentes dos órgãos municipais que, por um lado, é fundamental para a efetividade do OP, em termos de ampliação da participação e da execução dos empreendimentos, por outro lado, pode ser uma fonte de problemas, se for usado para reproduzir práticas clientelistas, por meio de acordos informais com as lideranças comunitárias.

A influência das lideranças comunitárias, independente de ser em função de práticas predatórias, foi ressaltada por Héloïse Nez (2006), em estudo que compara as experiências participativas de Bobigny, na França, e de Belo Horizonte. Segundo suas constatações, as lideranças comunitárias, que também atuam como delegados do OP, tem vínculos políticos e partidários. Essas lideranças teriam uma visão mais ampla do processo e uma forte influência sobre as decisões. Interferem na definição de quais obras serão indicadas e se reúnem informalmente com outras lideranças para selar acordos (Nez, 2006, p. 18,19).

A formação de grupo de líderes que coordenam as negociações foi detectada, também, no OP de Porto Alegre na análise minuciosa realizada por Boaventura de Sousa Santos (2002). Segundo Santos, nas reuniões em que os participantes priorizam as obras e hierarquizam as demandas (reuniões intermediárias) acontece muita discussão e votação, “mas por vezes as negociações reais, aquelas que conduzem às propostas que irão ser votadas, desenrolam-se nos bastidores em reuniões informais dos líderes comunitários.” (Santos, 2002, p. 475).

Associando tais constatações com as afirmações sobre a influência do Poder Executivo, apresentadas nesta seção, é possível considerar que as negociações das lideranças comunitárias desenrolam tanto junto às lideranças das diversas regiões envolvidas em cada processo decisório como junto à prefeitura. E isso dever ser considerado como algo essencial em um processo que envolve coordenação política. Entretanto, é importante considerar o risco inerente a tais processos, ou seja, as negociações políticas são influenciadas pelos interesses representados pelos atores envolvidos e não é possível assegurar que não haverá, em nenhum momento, práticas predatórias. E isso envolve os possíveis excessos que podem ser cometidos pelos agentes da prefeitura responsáveis por algum nível de intermediação junto às lideranças comunitárias.

Esses fatos não diminuem os aspectos positivos da inovação gerada pelo OP. Trata-se, apenas, da explicitação dos riscos inerentes a qualquer arranjo institucional. A

corrosão no processo institucional pode ocorrer em todos os formatos de OP. Essa compreensão é fundamental porque demarca a permanente necessidade de aperfeiçoamento das regras que conformam os arranjos institucionais voltados para a democratização da gestão pública e para a ampliação da participação dos cidadãos no processo decisório.

4 A EVOLUÇÃO HISTÓRICA E AS REGRAS DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO