No federalismo são centrais os instrumentos que buscam construir a cooperação em políticas públicas por meio da conexão entre governos que são autônomos, mas ao mesmo tempo interdependentes. Os meios para implantar essas relações podem ser: econômicos (transferência de recursos), legais, práticas administrativas (padrões mínimos de performance) e políticos (decisões de órgãos de intergovernamentais como conselhos e redes intersetoriais) (AGRANOFF, 2007, p. 261-262). De forma mais específica, Krane e Wright (2000), argumentam que os instrumentos financeiros (onde e como alocar fundos) costumam associar-se a objetivos a serem alcançados pela esfera de governo que recebe os recursos.
Nesta policy interaction, "complexos relacionamentos são estabelecidos sobre a gestão [de políticas]" (AGRANOFF, 2007, p. 57). Esta realidade demanda cooperação por meio de ajustamento/compartilhamento de responsabilidades e pode ser implantada por meio de distintos arranjos institucionais. Exemplos desses modelos podem ser comitês conjuntos (fóruns intergovernamentais), estruturas comuns de planejamento, consultas, intercâmbio ad hoc, acordos entre agências responsáveis por políticas públicas, procedimentos de consulta,
grupos de trabalho ou a designação de papéis e funções que vinculem os entes no interior das relações intergovernamentais. Cada uma dessas opções possui um nível diferenciado de formalização e de estrutura de gestão intergovernamental.
Outra possibilidade para esse tipo de gestão intergovernamental é o "desenho estrutural horizontal" que desenvolve e mantém redes para formular e implantar políticas. As partes, ao serem engajadas na tomada de decisão sobre a produção da política pública, valem- se de incentivos compartilhados de financiamento e acesso a recursos técnicos. Mas o grau de “sensibilidade” dessas regras de adesão pode mudar se provém de “tecnocratas” ou de “profissionais das políticas”, bem como se são pactuadas de forma mais ou menos consentida entre os entes de governo (AGRANOFF, 2007, p. 272).
Para Wright (1988, p. 49-52), o modelo de autoridade sobreposta seria o mais adequado para construir essas relações intergovernamentais cooperativas, em oposição a arranjos hierárquicos, pois: a) áreas substanciais de ação envolvem mais de um nível de governo; b) áreas de autonomia ou jurisdição independente e ampla discricionariedade tornam-se menores; c) o poder disponível para qualquer esfera de governo fica mais limitado, de modo que barganha e negociação influem para gerar acordos entre as partes. Este intercâmbio intergovernamental transfere três tipos de recursos: políticos, sobre a gestão das políticas e bases financeiras, o que estimula a dispersão de autoridade, influência e poder.
Mas não se trata de um sistema baseado apenas na cooperação e consenso, pois o conflito e a competição são inerentes. Para Agranoff e Radin (2014, p. 14), esse modelo é mais propenso a operar por meio de "parcerias de performance" com padrões e metas que são pactuadas. Os níveis de governo são vistos como co-equal players e não como atores de uma relação entre um principal e os agentes. Isso facilita instituir intercâmbios que induzem o comportamento dos entes para a cooperação ao invés de comandá-los. Por exemplo, esforços comuns de capacity building instruments tendem influenciar a implantação das políticas públicas nos governos subnacionais e, por essa razão, costumam fazer parte desses acordos.
Um dos efeitos que daí pode resultar é a criação de "premissas de decisão comum", ainda que a alocação de recursos financeiros seja sempre um indutor essencial das relações intergovernamentais. Uma forma desses vínculos se materializarem no plano subnacional é instituir estruturas organizacionais que sejam os elos concretos com as políticas públicas federais. Esta é outra maneira de gerar lealdades partilhadas entre especialistas de políticas através e além dos limites das jurisdições. Estes formatos tendem a ser mais robustos do que a "mais frágil aliança fraternal em RIGs entre generalistas político-administrativos em todos os níveis" (WRIGHT, p. 461). Com efeito, relações baseadas em elos territoriais seriam menos
propensas a gerar cooperação do que aquelas organizadas por meio de políticas públicas. Portanto, um aspecto chave na implantação de políticas públicas são seus esquemas de incentivos junto aos entes federativos. A isso Wright (1988) chama de policy choice effects: como decisões de gestores de governos subnacionais são influenciadas por políticas federais em que administradores nacionais têm poder para aprovar financiamentos, definir regras e supervisionar a ação dos governos locais? Três são as hipóteses para responder a essa pergunta: a) localidades alteram suas agendas e aderem aos programas se avaliam que seus objetivos podem ser recompensados pelas regras de adesão; b) se governos locais aceitam mudar suas prioridades; c) os entes sabem que a ajuda federal tem o potencial de alterar a hierarquia da tomada de decisão, pois em geral o apoio recebido é condicionado por regras.
Conforme Wright (1988, p. 397-398), as condições que impulsionam essa cooperação são: uma percepção comum sobre a urgência dos problemas; redução do impacto dos custos para os participantes; garantia de apoio técnico e financeiro; maior abertura e frequência de comunicação para criar confiança mútua e clareza de papéis e limites entre níveis de governo nos problemas que ultrapassam as fronteiras de um território. Grodzins (1984) complementa essa visão argumentando que o federalismo cooperativo fornece padrões de serviços com mínimos nacionais, amplia as atividades e os recursos financeiros dos entes subnacionais, impulsiona sua qualificação administrativa e desenvolve suas habilidades profissionais.
Wright (1988) apresenta duas outras importantes considerações sobre cooperação por meio de políticas e o comportamento dos entes subnacionais: a) o "risco de não obediência" (risk of no-compliance) das regras pode implicar penalidades como o não acesso a fundos, o que costuma gerar comportamentos reativos; b) maior institucionalização de regras como divisão de responsabilidades e recursos reduz a possibilidade de comportamentos estratégicos, visando maximizar a obtenção de verbas e/ou reduzir custos em nível local. Ambas estratégias podem influir de forma oposta na cooperação: a primeira reduz a falta de adesão e alinhamento dos entes em torno de políticas de alcance nacional; a segunda reforça caminhos institucionalizados para o acesso às políticas. Portanto, enforcement e compliance podem ser faces do mesmo processo de cooperação intergovernamental em políticas públicas.
Por essa razão, o sucesso das políticas federais também depende de como os governos subnacionais as aproveitam. Para Grodzins apud Agranoff (2001, p. 36), "federalismo cooperativo combina assistência federal com a oportunidade para outros governos tornarem- se “construtivamente envolvidos nas grandes funções do serviço público”. Um dos veículos para essa análise são arenas de políticas e suas regras que buscam estimular comportamentos cooperativos e o cálculo dos entes para avaliar custos e/ou benefícios de aderirem. Analisar o
que Agranoff (2007) chama de “instrumentos” de relações intergovernamentais pode ajudar a decifrar os porquês das normas inseridas em políticas e auxiliar a compreender seus efeitos sobre as escolhas dos governos subnacionais em direção a processos mais cooperativos.
É por esse motivo que, para Wright (1988), a proeminência das policies no interior das relações intergovernamentais poderia ser identificada menos por questões do tipo "deveria o governo federal implementar essa política". O que importa é discutir as ideias que influíram em uma policy choice com seu design e forma de implementação. E isso envolve questões como: quem são os atores intergovernamentais envolvidos? Quais seus objetivos e meios de ação? Quais são as diretrizes da política, sobretudo para distribuir recursos financeiros? Onde pode tal política ser aplicada? Como um governo subnacional pode se habilitar?
Desse modo, políticas públicas federais podem influenciar a politics nas relações intergovernamentais conforme suas regras de adesão induzem certos tipos de vínculos. Para Lae-Cho e Wright (2001, p. 76), “the nuances and specific features of policy areas affect
relations among different governments”. As relações intergovernamentais que se conformam
em cada arena de políticas podem ajudar a compreender os vínculos federativos que são gerados. Com efeito, se políticas públicas são temas chave nas relações intergovernamentais, é essencial conhecer, em cada área, suas regras de funcionamento administrativo, econômico e político, bem como os nexos entre elas (WRIGHT, 1974). Por tal razão, quem define e como se formula uma política é uma variável importante nas iniciativas de alcance federativo.
Nessa linha, para Elazar (1972, p. 9) os "most important actors are involved in most important details of implementation and evaluation of most policies of mutual interest to them through the political process". Agranoff (2001, p. 45-53) comenta essa passagem: modelos cooperativos traduzem dimensões políticas em transações gerenciais que devem considerar o contexto de governos subnacionais por meio de quatro instrumentos. O primeiro, barganha e ajustamento, pois a crescente interdependência intergovernamental opera em favor de construir relações organizadas com regras intergovernamentais estáveis. O segundo, a mudança de responsabilidade "para baixo", para implantar políticas, demanda mais suporte técnico e financeiro da União. O terceiro, novas exigências de competência gerencial em nível local para lidar com o sistema intergovernamental de políticas, já que os implementadores subnacionais passam a ser considerados interlocutores ativos nas arenas decisórias federativas. Por fim, limites de enforcement e de execução das agências federais induzem o desenvolvimento dessas capacidades administrativas em nível subnacional.
Embora esses mecanismos sejam relevantes nos vínculos territoriais ou mesmo em programas, costumam ser mais requeridos nas pactuações constituídas em políticas públicas.
Assim é, pois conforme Grodzins (1984, p. 11), o federalismo é um sistema de governança em que a "partilha de funções" é essencial para manter a cooperação intergovernamental. Modelos de cooperação assim organizados podem inibir o que Agranoff (2007) chama de preemption: na ausência de alguma regulação federativa, uma esfera de governo define como uma política pública será implantada sem pactuação intergovernamental. Sistemas de políticas públicas reduzem essas possibilidades, pois suas regras de funcionamento são mais estáveis e pactuadas entre os entes. Isso melhora as condições políticas e institucionais para induzir a cooperação federativa em um processo mais coordenado de produção e implementação de ações com alcance intergovernamental. Este será o tópico a ser discutido na próxima seção.