A formulação sobre políticas públicas remete, inicialmente, à análise do conceito de público, no que tange sua definição relacionada ao interesse público, ao bem público e ao setor público. O conceito de público tem como corolário o conceito de privado. A constituição do conceito de público ocorre na tensão existente entre o público e o privado e na relação
entre a dimensão privada e a dimensão pública das pessoas e das organizações na sociedade. Esses elementos constitutivos da formulação teórica sobre o que é público são problematizados de forma distinta entre as escolas de pensamento da ciência política e da sociologia. Destacam-se, segundo Parsons (1995), o liberalismo clássico de Adam Smith; o novo liberalismo - que também é definido como liberalismo social ou de bem estar social e que tem como principais autores Dewey nos Estados Unidos e Hobhouse e Keynes na Inglaterra - e o neo-liberalismo de Hayek e Fridmam.
No liberalismo clássico, o delineamento dos conceitos de público e privado é orientado pelas forças do mercado, visando privilegiar a liberdade econômica contida na escolhas individuais, nos interesses privados e no constrangimento da atuação do Estado. Nessa concepção, o interesse público é compreendido como a facilitação dos interesses de liberdade econômica e do mercado, em detrimento do constrangimento e da regulação do Estado. A ordem desse interesse é essencialmente um resultado espontâneo de escolhas privadas, e o papel do Estado é regular legalmente a convergência dos interesses públicos e privados, que ocorre naturalmente no mercado, segundo Parsons (1995, p. 4-5).
O bem estar social diverge da idéia de que o mercado poderia provocar a convergência dos interesses públicos e privados de forma natural ou espontânea. A educação política ou a ‘inteligência organizada’, defendida por Dewey, poderia prover os meios pelos quais poderiam ser equilibradas as esferas privada e pública. A mediação entre o público e o privado passou ocupar a agenda do Estado e gerar uma pauta que considerava o Estado como provedor dos meios que garantiam o princípio da igualdade de direitos e da universalidade de suas ações. Portanto, a esfera pública se amplia, ampliando-se, conseqüentemente, a abrangência do Estado. Esse deixa de ser apenas regulador dos interesses e passa a prover condições para o exercício da cidadania, o que significa - nessa escola de pensamento - a institucionalização dos meios e condições de mediação racional dos interesses, ou seja, o
fortalecimento institucional do Estado. Nesse contexto, a concepção de burocracia racional legal de Weber ganha espaço e é implementada a partir da justificativa de que as organizações do Estado são movidas pelo interesse público e não pelo interesse privado e que, portanto, deve-se adotar um modelo próprio para atingir esse princípio e impedir a predominância do interesse privados nas ações do Estado (patrimonialismo). Essa concepção é colocada em xeque no período de deflação, gerado pela crise econômica da década de 70, e as idéias liberais retomam a discussão através de Hayek e Fridmam (PARSONS, 1995, p. 8).
As idéias neo-liberais ou, de acordo com Parsons (1995), do “novo direito”, resgatam a concepção de que a relação entre o público e o privado é algo melhor definido pelo mercado e pela liberdade de escolha em detrimento do Estado que opera dentro e para os interesses públicos. Os argumentos pautam-se, principalmente, na falência da administração pública burocrática. A passagem da concepção de interesse público no liberalismo novo para o neo-liberalismo é demarcada com clareza no debate sobre os modelos de administração pública pós-burocrática. A crítica ao modelo burocrático sustenta-se na ineficiência, inoperância e lentidão do aparato do Estado diante das necessidades da população. Essa análise reporta-se às práticas empresarias do setor privado para justificar que as ações gerenciais adotadas por esse setor são melhores e deveriam ser adotadas pelo setor público, negando assim as especificidades e a natureza do interesse público. A desconstrução do aparato e do modelo de administração pública tornou-se a principal estratégia de viabilização dos ideais neo-liberais, principalmente porque é considerado um consenso na teoria e na prática que o modelo burocrático não atende às atuais exigências da sociedade. No bojo dessa estratégia encontra-se a definição de interesse público e de abrangência do Estado. Ou seja, a tensão entre os interesses público e privado não gera contradição, e sim é convergente, na perspectiva do livre mercado. Nesse sentido, o Estado pode e deve intervir menos no bem estar social.
A definição de bem público e bem privado também contribui para melhor delinear o conceito de público e conseqüentemente de política pública. Um bem público é aquele que está disponível para todos – indivisível; o bem privado é aquele consumido através da escolha e pago - exclusivo. O serviço público e o privado sofrem a mesma distinção: o público é ofertado para quem dele necessitar e não é cobrado diretamente, e o privado é consumido e pago. Nas definições de setor público e setor privado, a distinção repousa nas organizações e instituições que gerenciam e ofertam os serviços e bens, públicos e privados. As organizações do Estado compõem o setor público e as entidades não estatais compõem o setor privado. Não obstante, Parsons (1995) salienta que não existe uma pureza entre bem, serviço e setor público e privado. O que existe em todos os modelos de Estado e administração pública é um espaço cinzento onde o público e o privado interagem, tensionando o formato da política48 pública.
Encontra-se na literatura especializada uma grande quantidade de definições sobre política pública, segundo Roth (2002). Ao analisar as diversas concepções, ele sugere a existência de quatro elementos centrais que permitem a identificação de uma política pública: a implicação do governo; a percepção (análise) do problema; as definições de objetivos; e o processo. A partir desses elementos, Roth produz uma síntese conceitual de política pública, que é:
... um conjunto formado por um ou mais objetivos coletivos considerados necessários e desejados, os meios e as ações que são utilizados na implementação, pelo menos parcialmente, por uma instituição ou organização governamental com a finalidade de orientar o comportamento de atores individuais ou coletivos para modificar uma situação percebida como insatisfatória ou problemática. (ROTH, 2002, p. 27)
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Compreendendo política como designação de propósitos e programas das autoridades públicas; que corresponde a policy em inglês. No inglês existe também a palavra polity que significa política no âmbito dos governos e partidos políticos; e politics que designa a política como atividade de organização e luta pelo controle do poder, conforme Roth (2002, p.25-26).
Essa concepção compreende a política pública como ação reativa do Estado aos problemas, diferindo da concepção que também considera a não atuação do Estado diante de uma situação percebida como insatisfatória ou problemática como política pública. Um dos autores dessa concepção é Dye (1987), que parte do princípio da não focalização na ação de governo, mas considera também a inação de governo, ou seja, o governo escolhe não fazer. Ele compreende que a inação de governo pode ter tanto impacto quanto tem a ação; portanto, é resultante de uma escolha e deve ser considerada como política pública. Essa concepção exige um complexo conjunto de instrumentos para a análise de uma política pública. É necessário analisar o que existe como ação e o que não existe, mas deveria existir. A análise da ausência ou da negligência do Estado reforça a tese do bem estar social, na qual os interesses públicos não são conduzidos pelo livre mercado, mas a partir das contradições geradas pelo próprio mercado, e o Estado deve constituir-se em base institucional sólida e capaz de sustentar posicionamentos intervencionistas, não apenas voltados para a regulação do mercado, mas também para a promoção do bem estar social.
Para analisar a política pública como ação pode-se considerar os seguintes elementos (ROTH, 2002):
a) os objetivos coletivos que o Estado considera como desejáveis e necessários, incluindo o seu processo de definição e de formação;
b) os meios e ações processados, total ou parcialmente, por uma instituição ou organização governamental; e
c) os resultados das ações, incluindo tanto as conseqüências desejadas como as imprevistas.
Portanto, uma política pública é forjada segundo os interesses públicos em relação aos interesses privados, a natureza pública de seu objeto e seu financiamento. Esses elementos estão relacionados ao modelo de Estado e sua abrangência.