Avrupa Birliği’nde Üretimden Bağımsız Destekleme Uygulamaları

Avrupa Birliği üyesi ülkelerde tarım sektörünü yeniden yapılandırma planı Roma Antlaşması sonrası başlamıştır4. Sorunların çözümü için 38-47. maddeler arasında öneriler getirilmiştir5. Roma Anlaşması’nda OTP’nin amaçları: a) tarımsal verimliliğin artırılması, b) tarım toplumunun adil yaşama standartlarını yakalaması, c) piyasaların istikrarı, d) arzın temini, e) tüketicilere makul fiyattan ürünlerin sunulması olarak belirlenmiştir. İkinci Dünya Savaşı sonrasında tarımda istikrarlı üretimi temin etmek, üreticinin gelirlerini korumak ve tüketiciye uygun fiyattan ürünlerin ulaşmasını sağlamak amacıyla Ortak Tarım Politikası geliştirilmiştir (Türkiye ve AB tarım sektörlerindeki yapısal dönüşüm için Candan, 2003, Çakmak ve Kasakoğlu, 2001, Çakmak, 2005, Togan, 2004 ve Karluk, 2005’a bakınız.).

Avrupa Birliği üyesi ülkelerde, 1950’li yıllarda tarım sektörünün bir üst yapı ile yönlendirilmesi ihtiyacı; tarımsal ürün farklılıklarının serbest ticarete gölge düşürmemesi, tarımsal girdi ihtiyacının kolay temini, gıda yetersizliğinin önüne geçilmesi gibi nedenlerle ön plana çıkmıştır6. 2. Dünya savaşı sonrası AB’de görülen gıda üretimi açığı ve birçok bölgedeki açlık sorununun önlenmesi planı, OTP doğrultusunda 1962 yılında hayata geçirilmiştir7. OTP tek pazar, topluluk tercihi, ortak mali sorumluluk gibi üç ilke üzerine inşa edilmiştir.

Avrupa Birliği’nde o yıllarda tarım sektörü verimsiz çalışmaktaydı, gıda arz fazlası yaratılamamıştı ve işletmeler büyük ölçüde küçük ölçekliydi. Esas mesele, bu verimsiz çalışma ve fiyat mekanizmasının ülkeler arasında farklılık göstermesiydi. Ayrıca, tarım ve gıda fiyatları ülke sanayi emeği için aslında bir önemli bir girdi teşkil etmektedir8.

4 _{Roma Antlaşmasında tarım ürünleri ile bitkisel, hayvansal ve su ürünler ve bunların ilk işleme}

aşamasında ortaya çıkan ürünler kastedilmektedir.

5 _{Amsterdam Antlaşması bu maddeleri 32-38 ile değiştirmiştir.}

6 _{Birinci Dünya Savaşı sonrasında, ülkeler temel sorunun korumacılık ile halledilebileceğine inanılıyordu.}

İkinci Dünya Savaşı sonrası ise gıda kıtlığı ve tarım ürünleri açığı serbest ticaretin teminini zorunlu kıldı.

7 _{Roma Antlaşması 39 maddesinde, OTP’nin amaçları teknik ilerlemenin sağlanması, tüketicinin uygun}

fiyatta ürünlere ulaşmasının sağlanması, pazarların dengeye gelmesi, tarım kesiminde çalışanların yaşam kalitesini yükseltmeyi içermektedir.

Emeğin fiyatının gıda maddesi fiyatları ile düşürülmesi ve reel ücretlerin rekabeti bozucu etkisinin önüne geçilmesi için çözüm olarak ticaretin önündeki engellerin kaldırılması düşünülmüştür.

1960’lı yılların başında devlet müdahaleleri, ihracat sübvansiyonları, yüksek fiyat destekleri ve koruma ile uygulanan Ortak Tarım Politikası ile beraber, AB üyesi ülkeler net ihracatçı konuma gelmiştir. Ancak, 1968 Manshot planı sonucunda zamanla, özellikle 1980’lerin ortalarına gelindiğinde, arzın artırılmasına dönük teşvikler, bütçeye ağır yükler getirmeye başlamıştır. Tarımsal destekler bütçeden belirli bir yük anlamına gelmektedir. Bütçede vergi mükelleflerinin aktardıkları gelirlerin sızıntı niteliği tasarruflarda meydana gelen azalış ve tüketime ayrılan kaynağın dolaylı olarak inişi, iktisadi dengenin tekrar bir otomatik ayarlamasını ifade etmektedir. AB’de mükellefler artık vergilerinin tarıma ayrılan kısmının kısılmasını ve kaynak dağılımının diğer etkin sektörler lehine gerçekleşmesini arzu etmiştir. Nitekim AB bütçe tartışmalarında tarıma ayrılan kaynakların azaltılması ve ikamesinin talep edilmesi gündemde olmuştur.

OTP’nin 1960’lı yıllarda güttüğü kendine yeterlilik, verimlilik artışı, üretici ve tüketicinin piyasada istikrarlı davranışı amaçlar olmuştur. 1972 yılında tarımda reform çalışmaları modernleşme ve yapısal değişim ile ilerlemiştir. Üretim ve verimlilik artmıştır. 1980’lere gelindiğinde ise arz fazlası sorunlara yol açmıştır. Sübvansiyon ve aşırı fiyat destekleme politikaları üretim fazlası oluşturmuştur. Üretimdeki verimliliği artırmak için kullanılan kimyasal maddeler, habitatın bozulmasına yol açmaya başlamıştır. Ayrıca, desteklemeler bütçeye yük üstüne yük getirmiş, vergi mükellefleri tarımsal desteklemeleri, kaynak yaratımının verimsiz alanlara doğru simetrik olmayan akımı biçiminde algılamaya başlamışlardır.

OTP zamanla tarım ağırlıklı ülkelerin Birliğe katılmaları ile birlikte farklı ihtiyaçlarla bir takım değişikliklere uğramıştır. Neticede ilk aşamada tarıma kota ve limitler getirilmeye başlanmıştır. İleriki dönemlerde ardı ardına OTP reformları gerçekleştirilmiştir: 1992 McSharry, 1999 Gündem 2000, 2003 Reformu (2007 Gözden

Geçirme Reformu9 öncesi OTP’nin gelişimi için AKTT, 2002; DTM, 2002; Candan, 2003; Saracoğlu ve Şahin, 2006a incelenebilir.). Üretimden bağımsız destekleme modelleri, reformlar içersinde hızla geliştirilmekte ve daha radikal kararlar alınmaktadır. Aşağıda üretimden bağımsız destekleme modelinin AB’de uygulama esasları kronolojik sıra ile sunulacaktır.

1988 yılında bütçe ile ilgili bir düzenlemeye gidilerek, çeşitli sınırlamalar getirilmeye çalışılmıştır. 1992 yılında uygulamaya konulan McSharry reformu ise, doğrudan ödemeleri ön plana çıkarmıştır. Fiyat desteklemelerinin azaltılması ile beraber çiftçinin gelir kaybını önlemek için doğrudan ödemelere başvurulması kararlaştırılmıştır. Ayrıca fazla üretimi engellemek için; erken emeklilik, paralı-nadas programları uygulamaya konulmuştur.

Son 20 yılda, amacı üretimle destekleme arası bağlantıyı kesmek olan Doğrudan Gelir Desteği Yöntemi uygulama alanı başta AB’ye üye ülkeler olmak üzere, birçok ülkede genişlemiştir. AB’de 1992 yılına kadar doğrudan fiyat desteği miktar alımları ile sistemi ile beraber uygulanmıştır. 1992 MacSharry reformlarıyla beraber müdahale fiyatları azaltılmış (tahıllarda %33, sığırda %30 ve yağlı tohumlarda destekler kaldırıldı) ve doğrudan ödemeler yoluyla çiftçinin gelir kaybı telafi edilmeye çalışılmıştır. Ancak bu doğrudan ödemeler spesifik mallara bağlı tutulmuştur (Rude, 2007: 3). Doğrudan ödemelerde bu anlamda kısmi olarak üretimden bağımsızlık sağlamıştır. Ayrıca, MacSharry reformlarıyla beraber, erken emeklilik, üretim maliyetlerinin azaltılmasına dönük yapısal politikalar oluşturulmuştur.

1992 yılı sonrası Avrupa Birliği’nde tarımsal desteklerde önemli değişimler yaşanmıştır. 1999 Berlin Konseyi Kararları ile Gündem 2000 çerçevesinde üretimden bağımsız yardımlar verilmeye başlanmıştır (Baffes ve Gorter (2005a: 79-85). 1999

9 _{Gözden geçirme esas olarak 2003 OTP reformunu incelemektedir. 2009-2013 yılları arasında, 2003}

OTP reformuna ince ayar yapılmaktadır. Müdehale mekanizması ciddi biçimde ortadan kaldırılmakta ve üretimden bağımsız destekleme modeli güçlendirilmektedir. Kırsal kalkınma boyutu kuvvetlendirilmektedir. TÇÖY daha etkin olmaktadır. Üye devletlerin sabit orana (flat rate) geçişi teşvik

yılında yürürlüğe konulan Gündem 2000 reformu ile telafi amacı ile yapılan doğrudan ödemeler, doğrudan gelir desteğine10 dönüştürülmeye başlanmıştır. Gündem 2000 McSharry reformlarını genişletmiş ve genişlemeye hazırlık sağlamıştır. Yatay yönetmelikle, çevreye duyarlı üretim desteklemeleri ve kırsal kalkınmaya aktarılacak desteklemelere odaklanılmıştır (Şekil 2.1 OTP’nin tarihsel gelişimini ve reformlardaki temel öğeleri genel olarak sunmaktadır)11.

Verimlilik

Rekabet

Şekil 2.1 OTP’nin Tarihsel Gelişimi

2003 Reformu (ara dönem değerlendirmesi) ve neticesinde imzalanan Lüksemburg Anlaşması’yla beraber gündeme oturan Tek Çiftlik Ödeme Yöntemi (TÇÖY), desteklemelerin ticaret bozucu yanının hafifletilmesi, tüketici ve vergi ödeyicilerini

10 _{Doğrudan Gelir Desteği çiftçinin gelirini artırmayı amaçlamaktadır. DGD ile bu anlamda gümrük}

vergileri beraber kullanılmamaktadır. Gümrük vergilerinin artırılması fiyat desteği ile beraber işe yaramaktadır. Gümrüksüz ithal edilebilecek bir mal fiyat desteği ile desteklenirse, o ürün yurt dışından ithal edilir ve yurt içinde devlet tarafından alınan ürünler stok ve fazla olarak bekletilir. DTÖ gereğince uzun vadede gümrüklerin aşağı indirilmesi gerekmektedir. Bu anlamda düşük gümrük tarifesi ile beraber çifçinin gelirini amaçlayan bir DGD başarı elde edebilir. DGD ödemesi ayrıca üreticiye ödenmektedir. Bunun teorik açıdan bir yararı yoktur. Toprak sahibi, toprak kirasını artırmakta ve toprak kirasının yükselmesine yol açmaktadır (Bu konularda Akder, 2006b’ye bakınız.)

11 _{Bu noktada, yeni üyelerin katılımnın kırsal kalkınma desteklemelerine geçilmesinde önemli rol}

oynadığının altını çizmek gerekmektedir. Yeni üyelerin kırsal kalkınma politikalarına daha rahat uyum sağlayabileceği düşünülmüştür. Fiyat desteklemelerinin yeni üyelere de uygulanması, bütçeyi ciddi

Aşırı üretimin azaltılması Çevre Gelir istikrarı Bütçe istikrarı Gıda güvenliği Verimlilik Piyasa-istikrarı Gelir desteği Aşırı üretim Artan harcamalar Uluslararası problemler Yapısal ölçütler Reform sürecinin derinleştirilmesi Rekabetçilik Kırsal kalkınma Süt ürünleri reformu Piyasa odaklılık Tüketici kaygıları Kırsal kalkınma Çevre Erken

Yıllar Kriz Yılları Reformu1992

Sürdürülebilirlik

Gündem 2003 OTP 2000 _Reformu

gözetmesi, üretimin kararlarını daha az etkilemesi; ancak çiftçinin piyasa odaklı üretimini hedeflemiştir. Bu özellikleriyle TÇÖY, üretim kararlarından en bağımsız gelir destekleme sistemidir. AB destekleme mekanizmasını üretimden bağımsız hale getirmesiyle beraber, daha önce DTÖ nezdinde mavi kutuda değerlendirilen desteklemeler, yeşil kutuda ele alınmaya başlanmıştır.

Süreci kısaca özetlemek gerekirse: Avrupa Birliği’nde fiyat destekleri azaltılmaya başlanmış, doğrudan destek ödemeleriyle de çiftçinin gelir kaybı telafi edilmeye çalışılmıştır. Reformlar ilerledikçe, yüksek fiyat destekleri yerine, gelir desteği, doğrudan sağlanmaya çalışılmıştır. Bütçenin tahmin edilebilirliği ve yönetilebilirliği yönünde adımlar atılmıştır. İç fiyatların dünya piyasası fiyatlarına yakınsaması amacıyla reformlar yapılmıştır. Avrupa ülkelerinde artan refaha paralel olarak, tüketici talebinde de değişiklikler olmuştur. Örneğin tüketici artık çevre koruması, tarımsal turizm gibi yeşil hizmetlere ve sürdürülebilir kaynak kullanımına daha fazla önem vermeye başlamıştır. Çevre, kırsal kalkınma ve alternatif enerji gibi (re-coupling) faaliyetler önemini artırmıştır12. 2003 yılında OTP’de yapılan düzenleme ve değişimler geliştirilmiş, piyasa odaklı, tüketicinin tercihlerini esas alan, kırsal gelişme ve çevreye duyarlı politikalar benimsetilmeye çalışılmıştır. 2003 yılında yapılan reformun önemi aslında gelir ödemesi ile üretimin arasındaki bağlantıyı koparmaktı. Doğrudan ödeme, destek fiyatlarının azaltılması ile çiftçinin uğradığı kaybı telafi etmeye dönük bir politikaydı. Ancak, her üründe farklı bir doğrudan ödeme söz konusu olduğu için üretim ile gelir desteği arasındaki bağlantı ayrılamamıştı.

Şekil 2.2’de Ortak Tarım Politikası reformunda hedef ve ölçütler özetlenmektedir. 2003 ara dönem değerlendirmesinde, yurt içi desteklerin TÇÖY vasıtasıyla verilmesi düşünülmüştür. Bu ödemelerin büyük ölçüde cari mal üretimi ve fiyatlarından bağımsız

12 _{Kırsal kalkınma politikalarının biyoçeşitliliğin korunması ve riskin yönetilebilmesinde çiftçiler}

açısından önemli işlevleri vardır. AB, 2010-2013 yılları arasında tarımsal üretimden kırsal kalkınmaya ayırdığı kaynağı %8 artıracaktır. AB bütçesine göre 2007-2013 yılları arasında kırsal kalkınma

olarak yapılandırılması hedeflenmiştir. TÇÖY 2005–200713 yılları arasında, farklı desteklemeleri tek bir kalemde birleştirmeyi amaçlayarak, üretim ve gelir desteği arası bağlantıyı koparacaktır. Bu anlamda verilecek destekte, üretim değil 2000–2002 yılları arasında yapılmış olan ödemeler esas alınmaktadır.

Çiftçinin piyasa odaklı ve girişimcilik rolünün

güçlendirilmesi

Müdahale seviyelerinin uyarlanması

Doğrudan ödemelerin transfer etkinliğinin artırılması

Doğrudan ödemelerin üretimden bağımsız

hale getirilmesi

Şekil 2.2 2003 OTP Reformu-Hedefler ve Ölçütler

Ancak, OTP de yapılan değişiklikler bununla sınırlı kalmamıştır. Komisyon 2003 reformlarının işleyişini değerlendirmek, varsa aksaklıklarını tespit etmek ve bunun giderilmesine yönelik önerilerde bulunmak ve tarımın gelecekteki önceliklerine ilişkin tartışmalara katkıda bulunmak amacıyla 20 Kasım 2007 tarihinde OTP reformu bildirisi yayınlamıştır 2007 Gözden Geçirme Reformları, üye ülkeler arasındaki farklılıkların daha da azaltılmasını amaçlamaktadır.

2003 yılı reformundan sonra, TÇÖY’ne birçok ülkede geçilmeye başlanmıştır. 2007 reformu ile de beraber tamamen üretimle destekleme arası bağlantı kesilmek

13 _{AB üyeleri Tek Ödeme sistemine 2005-2007 yılları arasında istedikleri bir tarihte geçebilirler. 2007}

Modülasyon

Çapraz-uyum Standartların sağlanması (çevre, gıda güvenliği, hayvan