relaciona com o pertencimento ao Estado e ao acesso aos direitos políticos, quando transposta para as novas reivindicações de cidadania por parte dos imigrantes, não é tão facilmente justificável.
Com efeito, o acesso aos direitos sociais por parte dos imigrantes se justifica com base na obrigação que todo Estado assume perante a comunidade internacional de proteger os direitos dos indivíduos. É o que Schnapper (2000, p.24) chama de princípio do indivíduo. Já a dimensão política da cidadania depende do pertencimento político-jurídico ao Estado enquanto nacional. T. Bottomore (2004) faz uma releitura de Marshall, identificando as novas questões suscitadas pela cidadania, na qual esse problema é pontuado de maneira bastante esclarecedora.
2.5.1 Tom Bottomore e as novas implicações da cidadania
De pronto, Bottomore (2004, p.106) identifica dois significados de cidadania: “ciudadanía formal” e “ciudadanía substantiva”. Define a cidadania formal como o pertencimento a uma nação e a cidadania substantiva como um status que permite o acesso a diversos direitos, tal como previsto por Marshall. Essa distinção nos parece de extrema importância, pois permite apreender e separar a dimensão política da cidadania, relacionada com o pertencimento a um Estado e a uma nação, da cidadania como uma variedade de direitos. No mais, essa divisão também tem o mérito de tornar mais claro o nosso problema de pesquisa.
A princípio, a cidadania formal (tal como definida por Bottomore, isto é, como pertencimento a uma nação), não seria necessariamente um pré-requisito para a cidadania substantiva (acesso a uma variedade de direitos). O problema é que a cidadania, como categoria histórica que é, foi afirmada no interior de Estados-nação. Por isso, da forma como ela foi construída, sempre pressupôs o pertencimento nacional como requisito necessário para o acesso a direitos. Isso também pode ser dito através das palavras de José Murilo de Carvalho (2004, p.12):
Outro aspecto importante derivado da natureza histórica da cidadania, é que ela se desenvolveu dentro do fenômeno, também histórico, a que chamamos de Estado-nação e que data da Revolução Francesa, de 1789. A luta pelos
direitos, todos eles, sempre se deu dentro das fronteiras geográficas e políticas do Estado-nação. Era uma luta política nacional, e o cidadão
cidadania tem a ver com a relação das pessoas com o Estado e com a nação. As pessoas se tornavam cidadãs à medida que passavam a se sentir parte de uma nação e de um Estado. (grifo nosso)
A passagem grifada deixa muito claro que, historicamente, é difícil separar a cidadania enquanto status de acesso aos direitos, da cidadania como pertencimento a uma nação, exatamente porque o acesso a direitos sempre se deu no âmbito de um Estado-nação. Essa constatação é feita, inclusive, por vários autores, e servirá, ao longo desta dissertação, como ponto de partida e premissa para pensar o problema do acesso a cidadania por parte dos imigrantes. O pertencimento à nação, como lembra Bottomore (2004, p.107), é hoje aspecto central das reivindicações de cidadania para os imigrantes:
A imigração massiva do último quarto de século na Europa Ocidental e na América do Norte, deixando para trás de si uma grande população cuja cidadania formal está em questão, engendrou uma nova política de cidadania, centrada precisamente na questão do pertencimento à nação.
Ademais, essa constatação também explica o que afirmamos anteriormente, isto é, que é mais fácil justificar o direito dos imigrantes de possuir direitos sociais do que de resolver o problema do pertencimento político dos imigrantes sem nacionalidade. Nas palavras de Brubaker, em citação feita por Tom Bottomore,
Ainda que se possa exigir a cidadania formal para certos componentes da cidadania substantiva (v.g., votar em eleições nacionais), outros componentes [...] são independentes da participação formal no Estado. Os direitos sociais, por exemplo, são acessíveis para os cidadãos e para os residentes legais não cidadãos segundo termos praticamente idênticos [...] (BRUBAKER, 1992, p.38-8. In: BOTTOMORE, 2004, p. 106 e 107).
Bottomore (2004, p. 109-115) identifica três fenômenos contemporâneos responsáveis pelas novas questões suscitadas sobre a cidadania, e que permite reavaliar as conclusões de Marshall (1967).
O primeiro destes fenômenos trata do que se convencionou chamar de “questões de gênero”. Estas não foram consideradas por Marshall, que parecia ignorar as diferenças e desigualdade desta espécie. Assim, como lembra T. Bottomore (2004, p.109), Marshall não deu importância ao fato de que o conjunto de direitos civis, políticos e sociais, cuja evolução fazia parte da cidadania, eram estendidos às mulheres de forma mais lenta que aos homens.
Um segundo fenômeno que, ainda segundo este mesmo autor, ameaça o desenvolvimento da cidadania como acesso aos direitos, é o aumento da pobreza no mundo e
suas consequências. Com efeito, no final da década de 1940 e início da década de 1950, com a crescente consolidação do Estado de bem-estar social, a diminuição da pobreza se tornou uma das principais preocupações. Apesar de certa eficácia das políticas voltadas para o desenvolvimento social até a década de 70, nas últimas décadas, a pobreza voltou a crescer (BOTTOMORE, 2004, p.113) 19
.
Por fim, Bottomore identifica na diversidade étnica e cultural advinda das migrações internacionais no pós-guerra novos fatores de questionamentos da cidadania. Este fenômeno interessa em particular para o problema abordado nesta dissertação.
As diversidades étnicas e culturais e o próprio deslocamento de pessoas de um Estado para outro criam tanto problemas de cidadania formal (pertencimento a uma nação), quanto de cidadania substantiva (acesso aos diversos direitos). Como mostra o exemplo dado por Bottomore (2004, p.111) ao lembrar a emblemática luta do movimento negro pela extensão de direitos políticos nos Estados Unidos, é possível haver cidadania formal sem que esteja garantido o acesso aos direitos ligados à cidadania enquanto status (cidadania substantiva). Por outro lado, a ausência de cidadania formal pode figurar como um obstáculo para o acesso a estes mesmos direitos. Esta segunda hipótese é o núcleo central do nosso problema: como reconhecer a cidadania dos imigrantes que não pertencem nacionalmente ao Estado?
Estes e outros motivos levam Tom Bottomore (2004, p. 115 e 116) a afirmar que, atualmente, “as questões de cidadania formal (isto é, pertencimento a uma nação) assumiram maior importância [...]”. Basta pensar na quantidade cada vez maior de imigrantes com residência permanente em determinado país, mas que, por um motivo ou outro, não possuem a nacionalidade e portanto não têm acesso à cidadania. Como será visto nos tópicos seguintes, na maioria dos países, incluindo o Brasil, a nacionalidade figura como pré-requisito para a cidadania. Portanto, para tornar a cidadania acessível aos imigrantes em todas as suas dimensões, isto é, não somente na dimensão civil e social, mas também na dimensão política, é necessário pensar as possibilidades de separação entre cidadania e nacionalidade.
19 Marshall definiu a cidadania como “um status concedido àqueles que são membros integrais de uma
comunidade. Todos aqueles que possuem o status são iguais com respeito aos direitos e obrigações pertinentes ao status” (MARSHALL, 1967, p.76). Essa condição de igualdade no acesso aos três tipos de direito (civis, sociais e políticos) resta comprometida com o aumento da pobreza, que cria os chamados “cidadãos de segunda classe” (BOTTOMORE, 2004, p.114). O repúdio a chamada “cultura de dependência” e as idéias de uma “cidadania responsável” (KYMLICKA, 1996, p.85), defendidas pela Nova Direita nas décadas de 70 e 80, contribuíram deveras para o enfraquecimento dos direitos sociais e para a idéia de que os pobres não tinham direito à proteção social. Contrariando a idéia de direito, o pouco acesso às redes de proteção social deveria ser justificado pela caridade do Estado para com aqueles que não conseguiam assegurar o seu próprio bem-estar (BOTTOMORE, 2004, p.114).