A presente pesquisa objetiva avaliar a política pública de ocupação do solo na zona rural no Município de Guaramiranga, mediante uma análise aprofundada da Lei Municipal n0 111/05, em seus artigos referentes à matéria. Com vistas a dar ao trabalho um contexto jurídico, teceremos algumas considerações teóricas sobre o tema, sobretudo quanto a alguns conceitos que norteiam este trabalho.
1.2.1 Efetividade e eficácia da norma jurídica
Ao tratar este tema, Reale (1990) faz a seguinte pergunta: “Basta a viabilidade técnico-jurídica para que a norma jurídica cumpra a sua finalidade?” (REALE, 1990, p. 112). Em continuidade o autor acrescenta que muitas vezes se confunde o direito com a lei, esquecendo-se que os legisladores podem aprovar leis que não se coadunam com a consciência coletiva. Por serem instrumentos impostos, não criam um direito autêntico. Para o autor,
O Direito autêntico não é apenas declarado, mas reconhecido, é vivido pela sociedade, como algo que se incorpora e se integra na sua maneira de conduzir-se. A regra de direito, por conseguinte, deve ser formalmente válida e socialmente ética (REALE, 1990, p. 113). (destaque nosso).
Para ter eficácia e eficiência, a norma jurídica deve possuir, além da receptividade da comunidade que a receberá, a viabilidade de suas instrumentalizações. Normas que não possam ser positivadas passam a ser ineficazes. Como exemplo, podemos citar a criação de um Conselho Consultivo de Meio Ambiente e Controle Urbano, mas a comunidade nem sabe da importância deste conselho e o gestor não quer ter custos com sua implementação. Portanto, embora a norma exista, seja legalmente técnica e justa, as partes não se efetivam, ou seja, ela se torna ineficaz e ineficiente, pois seus objetivos de proteção não são alcançados.
41 Apenas aprovar uma ou várias leis que estabelecem instrumentos de gestão, determinados índices de uso e ocupação do solo e delimitem o zoneamento do município, junto à Câmara Municipal, não basta para esta lei exercer sua função reguladora do bem jurídico tutelado e se refletir na sociedade e na gestão o lastro jurídico plausível de efetividade.
Se não possui eficácia e eficiência, dificilmente um dado instrumento jurídico se firmará perante a comunidade, pois a aceitação por parte dos cidadãos de um ordenamento jurídico será sua condição de tutor legal do objeto por ele protegido.
1.2.2 Da legalidade nos atos do poder público
Toda gestão pública deverá ter seus atos geridos por normas válidas que o estabeleçam, ou seja, o detentor do poder não pode agir em desconformidade às normas. É preciso respeitar suas hierarquias e especificidades de aplicação sobre os bens tutelados (BONAVIDES, 1994).
Como afirma Meirelles (1996, p. 82):
A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem-comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade, disciplina, civil e criminal, conforme o caso.
Nesse sentido, cabe aos gestores públicos zelar pela manutenção da legalidade dos seus atos em detrimento da desconstrução do controle social, onde as normas imperam como nortes aos atos expedidos por estes gestores. Tais normas não devem ficar a cargo de vontades particulares ou de opinião do realizador do ato.
O conceito de legalidade apresentado aqui é estritamente relativo aos princípios jurídicos e à harmonia com o poder público. Como assevera Bonavides (1994), este conceito é bem formal e técnico.
Meirelles (1996) corrobora ao afirmar o seguinte:
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração
42 Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer assim”; para o administrador público significa “deve fazer assim” (MEIRELLES, 1996, p.82).
1.2.3 Da licitude e ilicitude nos atos jurídicos
Matéria tratada pelos doutrinadores jurídicos, a questão referente aos atos lícitos e ilícitos torna-se um campo de atuação do direito muito específico na formação e abrangência da norma jurídica e sua validade, assim como na perspectiva de atuação dos operadores do direito.
Impossível compendiar todas as condutas humanas em leis com vistas a só se poder ter no direito positivado o regramento de conduta social a ser tutelada. No direito brasileiro, a possibilidade de coagir atos que não estão diretamente expressos nos diplomas legais não integra apenas a CF, Art. 50, II. Encontra-se também no código penal e civil, e esclarece qualquer dúvida sobre a positivação das normas lícitas (VASCONCELOS, 1996).
A conduta jurídica é permeada pela ética do ato. Agir dentro das normas jurídicas para se beneficiar ou prejudicar a terceiros de forma consciente gera responsabilidades aos que se omitiram ou negligenciaram sobre determinado ato. Desse modo, a lei pode enquadrar esta conduta ilícita como ilegal.
Ao se manifestar sobre o tema, Vasconcelos (1996, p. 39) assim se pronuncia:
Se não se pode marcar materialmente o campo da licitude, deve-se, contudo, traçar-lhe os limites ideológicos, especialmente os de ordem ético-política, porque são os mesmos que norteiam os trabalhos dos constituintes no dimensionamento do Estado e de sua ordem jurídica, servindo, posteriormente, de padrão aferidor da legitimidade desta. Envolvendo grandeza axiológica, esses marcos se encontram, com anterioridade, fixados nos preceitos do Direito Natural, por definição invioláveis e imprescritíveis. É fundamental entender que o campo de atuação das normas jurídicas é mais restrito do que o âmbito da licitude e ilicitude. A valoração ética do ato a ser consumado entra em confronto com a norma caso o ator da ação que cause algum dano a terceiro tenha praticado tal ato objetivando conscientemente o prejuízo deste último.
43 Não bastam, pois nos termos de nossa lei civil, a ação e a omissão pura e simples, porquanto o legislador as qualifica rigorosamente, dizendo que devem ser ação ou omissão voluntária, por negligência ou imprudência. Isto significa que o legislador somente consagra a responsabilidade do causador do dano, quando se verifica culpa ou dolo por parte do agente. É a teoria da culpa subjetiva como base da responsabilidade civil.
Refere-se o autor à necessidade de que, para caracterizar o ilícito como desacato ao ordenamento, deverá ficar claro que houve vontade da parte autora do ato de que o seu objetivo de prejudicar ou lesar terceiros fosse alcançado. Caracteriza-se aqui a necessidade de uma vontade de que o ato se realize para fins de consumação de uma atitude ilícita. Para simplificar a abrangência do conceito, poderíamos afirmar que tudo o que é legal é lícito, mas nem tudo o que é lícito é legal (Figura 10).
Figura 10 – Licitude x Legalidade
1.2.4 Da inconstitucionalidade
Segundo relata Silva (2008, p.50),
O princípio da supremacia requer que todas as situações jurídicas se conformem com os princípios e preceitos da Constituição. Essa conformidade com os ditames constitucionais, agora, não se satisfaz, apenas, com a atuação positiva de acordo com a Constituição. Exige mais, pois omitir a aplicação de normas constitucionais, quando a Constituição assim a determina, também constitui conduta inconstitucional.
Como afirma Temer (1995, p. 40): “Controlar a constitucionalidade de um ato
normativo significa impedir a subsistência da eficácia de norma contrária à constituição”.
LICITUDE
44 Ainda segundo este autor, o controle da constitucionalidade é regrado sobre as leis federais e estaduais que confrontem as premissas da CF. Complementarmente diz Silva (1994), estas podem ser realizadas por ação, quando existe o desrespeito ao princípio da supremacia da norma constitucional, ou omissão, quando os atos legislativos ou administrativos não sejam praticados para o cumprimento da norma.
Quando uma lei criada pelo Poder Legislativo estadual é controversa à norma constitucional federal, o Superior Tribunal Federal (STF) será o órgão julgador desta. Caso a norma constitucional estadual seja desrespeitada, cabe este julgamento ao Tribunal de Justiça do Estado (TJ) e poderão estes entes, através de processos específicos, decretar a inconstitucionalidade. Desta forma, as normas que forem decretadas como inconstitucionais perdem sua validade ou criam obrigações tão logo o STF ou o TJ julgue procedentes os pedidos apresentados (TEMER, 1995).
Conforme mencionamos, esmiuçar os detalhes das normas que regulamentam a APA da Serra de Baturité é um dos objetivos do nosso trabalho. Existem alguns conflitos legais, suscitados mais à frente, que deverão ser referendados com os conceitos aqui apresentados anteriormente entre o campo da licitude e o da legalidade. Dentro deste escopo e considerando a figura anterior, podemos afirmar que tudo que é lícito é legal, mas nem tudo que é legal é lícito.