Anten verimliliği

A administração de Pernambuco desde o primeiro mandato do ex-governador Eduardo Campos (2007-2010) organizou-se a partir de uma reestruturação da administração pública com base no “Modelo de Governança”.

O documento intitulado “Todos por Pernambuco em tempos de governança: conquistas e desafios” (2014), apresenta a estruturação e implementação desse modelo de governança para resultados implantado em Pernambuco a partir de 2007. Tal modelo de governança adotado em Pernambuco, parte da compreensão, segundo Martins e Marini (2010, p.5) de que:

O referido documento apresenta o sentido de governança pública, assumido pelo governo do estado de Pernambuco, como:

Partindo desses pressupostos, acerca da governança pública, com base em resultados, as secretarias responsáveis pela administração montam um modelo de gestão pública do estado de PE, baseados nos seguintes princípios, conforme:

São fundamentais para se estabelecer uma governança para resultados: i) construção da agenda estratégica (elemento direcionador de resultados relacionado à formulação); ii) alinhamento da arquitetura organizacional implementadora (elemento direcionador); e iii) implantação de mecanismos de monitoramento e avaliação (elemento de controle gerencial e social e de redirecionamento e aprendizagem).

Um processo de geração de valor público a partir de determinadas capacidades e qualidades institucionais; da colaboração de serviços, políticas e bens públicos; e da melhoria do desempenho. Assim, destes elementos, nenhum pode ser pensado de forma isolada. Governança pública é capacidade de governo; é governar em rede de forma colaborativa; é governar orientado para resultados; todos estes elementos juntos para gerar valor público sustentável. (MARINI; MARTINS, 2014, p.16)

A política administrativa vai se embasar em um modelo de governança dita como “colaborativa”, estruturada em redes, tanto no que concerne a parcerias entre diferentes sujeitos, como entre instituições públicas e privadas, como também utilizando-se de recursos tecnológicos que possibilitem maior controle e segurança para esse modelo de administração pública gerencial, implantada no governo de PE.

Podemos observar, no referido documento, que a justificativa para o modelo de gestão por resultados se torna importante para as políticas neoliberais porque visa:

Interessante ressaltar que o documento apresenta uma análise do contexto da reforma fiscal do Brasil a partir de 1995, no governo FHC, apontando as reforma neoliberais no campo da administração pública que serviram como referencial para reformas nomeadas como ‘exitosas’ ocorridas em alguns estados da federação. Apresentando o estado de Minas Gerais como pioneiro e eficiente na adoção de gestão por resultados, como podemos observar:

• Diálogo com a sociedade visando aumentar a participação cidadã, gerando maior legitimidade das ações de Governo;

• Formulação da estratégia governamental com um direcionamento central, integrado e regionalizado que leve em conta as perspectivas dos diversos atores e oriente o funcionamento das unidades de Governo;

• Alinhamento do orçamento com a estratégia de Governo;

• Monitoramento e avaliação gerando aprendizagem e possibilitando a correção de rumos; e

• Transparência e prestação de contas sobre os resultados, visando aumentar a confiança da população em relação ao papel do Estado. (MARINI; MARTINS, 2014, p.09)

[...] implementar uma sistemática de Monitoramento e Avaliação [...] que permita, ao mesmo tempo acompanhar os esforços realizados (normalmente sob a forma de projetos) e analisar a evolução dos resultados (sob a forma de avaliação de indicadores – Ai e do alcance das metas – Am), gerando aprendizagem, de maneira a permitir a adoção de medidas de correção e redirecionamento (MARINI; MARTINS, 2014, p.09)

Nesse sentido, merece destaque a experiência de Minas Gerais (a partir de 2003) que recebeu a denominação sugestiva de Choque de Gestão e que representou uma equilibrada combinação de medidas orientadas para o ajuste estrutural das contas públicas com iniciativas voltadas para a geração de um novo padrão de desenvolvimento com elementos de inovação (MARINI; MARTINS, 2014, p. 39).

O documento ainda faz referência ao contexto administrativo que atencedeu o governo de Eduardo Campos que foi o do ex-governador Jarbas Vasconcelos (1999-2006) que implantou o reajuste fiscal em Pernambuco, seguindo modelo implantado, na época, pelo governo federal brasileiro, tendo como representante do executivo FHC.

Nesse período em PE, houve um forte empenho de ‘enxugar a máquina estatal’ com vendas de instituições e parcerias público-privado, como podemos analisar a partir da citação no documento “Todos por PE”:

A partir de 2006, com o programa intitulado “Um Novo Pernambuco”, foi implementada uma nova modelagem organizacional para o Estado, com propostas que visavam:

Acreditamos ser relevante destacarmos a reestruturação da Secretaria de Planejamento e Gestão (Seplag), uma vez que essa passou a desempenhar novas funções atreladas às novas exigências que o modelo de governança e de gestão por resultados exigia.

Sendo assim, vamos observar essa secretaria exercendo funções de coordenação nas áreas de planejamento, orçamento e de gestão de estratégias. Nessa nova reconfiguração da

A estratégia definida estava orientada para a estruturação de uma Reforma Institucional, focada no redesenho e redução da quantidade de órgãos e na transferência da prestação de serviços públicos não exclusivos de Estado para Organizações Sociais (OS) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), além de prever mudanças para outros três componentes: apoio ao Ajuste Fiscal (aumento da receita e controle dos gastos para o equilíbrio fiscal), Modernização da Gestão (Programa PROGESTÃO2 e Governo Digital), e Gestão de Pessoas (desenvolvimento, valorização e qualidade de vida dos servidores). Para operacionalizar o Programa de Reforma, teve destaque o papel assumido pelo grupo de Analistas em Tecnologias de Gestão (ATG) que viria a se constituir na força de trabalho para apoio à disseminação, capacitação e aplicação das novas tecnologias de gestão nas entidades aderentes. A atuação dos ATG envolvia basicamente implementar o processo de formulação do planejamento estratégico nas instituições da administração direta e indireta do Estado, culminando na assinatura de contratos de gestão, nos quais estariam definidas as metas de cada órgão. Apesar de terem sido formados 117 Analistas de Tecnologias de Gestão, que atuaram em 57 intervenções no período, a partir de 2005. (MARINI; MARTINS, 2014, p. 39-40)

i)Identificar as áreas enfraquecidas pela velha estrutura que precisavam de maior relevância; ii) aportar a gestão para a Secretaria de Planejamento e mitigar a visão da reforma do Estado; e iii) criar estruturas permanentes para o diálogo com a sociedade. (MARINI; MARTINS, 2014, p. 47)

Secretaria de Planejamento e Gestão (Seplag), esta passa a ser composta por três secretarias executivas: Secretaria Executiva de Planejamento e Orçamento (Sepo); Secretaria Executiva de Gestão Estratégica (Seges); e a Secretaria Executiva de Captação de Recursos e Acompanhamento de Projeto (Secrap). A primeira equipe da Seplag foi constituída por profissionais que tinham larga experiência na Administração Pública além de serem:

A proposta de governo apresentava-se como uma gestão democrática e regionalizada, conforme documento do programa “Todos por Pernambuco” e para atender a premissa da democracia, tentou-se buscar um canal de diálogo com a sociedade civil, elaborando os “Cadernos de Avaliação e Propostas” com o intuito de realizar levantamento sobre as necessidades da sociedade, onde solicitava-se da população, uma avaliação dos serviços públicos prestados à sociedade e propostas para a nova gestão do Estado.

Inicialmente, essa ação serviu para que o Governo elaborasse os primeiros planos baseados numa amostragem sobre as inquietações e satisfações do povo pernambucano, onde percebeu-se, na voz da população, uma expressiva necessidade de mecanismos de participação popular.

A partir desse levantamento, são institucionalizados os Seminários Regionais “Todos por PE”, realizados nas 12 regiões de desenvolvimento do estado de PE (Agreste Setentrional, Agreste Central, Mata Norte, Mata Sul, Metropolitana, Sertão do Moxotó, Sertão Central, Agreste Meridional, Sertão do Araripe, Sertão do Pajeú, Itaparica e Sertão do São Francisco).

[...] especialmente, conhecedores das ferramentas da gestão voltada para resultados (indicadores, monitoramento, avaliação, resultados e metas). A essa equipe, foram colocados os desafios de enfrentar os baixos resultados econômicos e sociais, a descentralização das propostas e ações de Governo, a carência e má qualidade na prestação de serviços (em especial nas áreas de saúde, educação e segurança pública). (MARINI; MARTINS, 2014, p. 47-48)

Figura 2 - Mapa das 12 Regiões de PE onde foram realizados os Seminários Regionais

Todos por Pernambuco

Fonte: Pernambuco (2015)

Os Seminários foram liderados pelo governador Eduardo Campos, juntamente com as secretarias e parceiros. Tais parceiros eram representados por:

Para organizar a sua proposta de gestão, a Seplag fez um levantamento a partir da experiência de organizações estatais e privadas que se configuravam, do ponto de vista da gestão por resultados, como gestões exitosas. Tomaram-se como exemplos exitosos os governos de Minas Gerais e do Ceará, as prefeituras municipais de Curitiba e Porto Alegre e de empresas privadas como (Açominas, Companhia do Vale do Rio Doce).

Com essas práticas e parcerias (público-privado), o governo de PE concebe a gestão pública a partir do modelo gerencial, com base na organização empresarial de mercado, ou seja, conforme afirma Freitas (2014, p.1093):

[...] empresas e organizações que participavam da economia e do desenvolvimento local da região, exemplo: Banco do Brasil, Banco do Nordeste, Caixa Econômica Federal, Departamento Nacional de Obra Contra as Secas (DENOCS), Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) –, discutiam o que mais havia para ser feito, definindo de forma regionalizada, e com participação ativa da sociedade, as principais ações de desenvolvimento a serem tomadas (MARINI; MARTINS, 2014, p. 51)

Como estrutura metodológica, a Seplag observará que na maioria dos modelos exitosos analisados, vai está presente o Ciclo de Gestão de Políticas Públicas PDCA que apresenta em sua estrutura a etapas de Formulação (P – Planejar), Implementação (D – Executar), Monitoramento (C – Checar) e Avaliação (A – Agir), conforme a figura abaixo apresenta.

Figura 3-O Ciclo de Gestão de Políticas Públicas do Governo do Estado de Pernambuco

Fonte: Todos por Pernambuco (2014)

A partir de tais definições, o governo de PE passa a usar na administração pública um modelo estratégico utilizado, fortemente pelas empresas privadas, que visam atingir a eficiência, eficácia e alcance dos resultados na prestação dos seus serviços.

A elaboração do Mapa Estratégico do estado de PE, surge após diagnósticos e estudos que a Seplag desenvolveu com os seus analistas.

Baseia-se na imitação da organização do trabalho da iniciativa privada, onde o controle do processo recebe atenção privilegiada a partir da padronização e automação das atividades, tornando o trabalhador um apêndice substituível da máquina e seu desempenho monitorado por indicadores de qualidade que, se atingidos, autorizam recompensas definidas e contingentes aos índices (recompensas sociais e financeiras).

Figura 4-Mapa da Estratégia 2007-2010

Fonte: Todos pela Educação (2014)

Segundo descrição apresentada no livro “Todos por PE”, o Mapa das estratégias para o quadriênio 2007-2010, foi apresentado pela Seplag ao governador do Estado e aos demais gestores das demais secretarias, com vistas a firmarem um pacto em prol de se atingir às metas estabelecidas para esse primeiro mandato do governador Eduardo Campos.

No que se refere a educação, nesse primeiro plano estratégico, o objetivo era ampliar o acesso à escola, melhorar a qualidade da educação e valorizar a cultura. Nesse primeiro quadriênio de gestão, a prioridade foi a segurança pública, visto que PE apresentava um quadro elevado de violência com roubos e mortes. A área da segurança

pública carecia de uma reestruturação estratégica para combater o alto índice de criminalidade e violência.

Diante desse quadro, foi criado o “Pacto pela Vida”, que configurou-se como um dos primeiros redirecionamentos estratégicos de acompanhamento e avaliação com metas e índices das áreas sociais de PE.

É importante apresentarmos também, o papel que teve a aprovação da Lei Complementar nº 141, promulgada em setembro de 2009, instituindo um Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo do Estado de Pernambuco, onde em seu Art. 1º cria os seguintes sistemas:

I- Sistema de Controle Social;

II- Sistema de Planejamento e Gestão; III- Sistema de Gestão Administrativa; IV- Sistema de Controle Interno.

A criação desses sistemas vai reorganizar a estrutura administrativa do governo, com base na modernização da gestão por resultados. Para dar sustentação a esse novo modelo, vai ser necessário uma grande demanda de novos servidores que possam atender essas novas expectativas.

Para atender às novas demandas de atividades e ações a partir dessa reestruturação da gestão, foi autorizada a realização de concurso público para provimento de 700 vagas para as carreiras de Analistas de Planejamento, Orçamento e Gestão (Apog), Analistas de Gestão Administrativa (Agad) e de Analistas de Controle Interno (ACI) no quadro permanente do Estado.

No final de 2009, é publicado o edital de abertura do concurso: EDITAL Nº 1 – SAD/PE, de 10 dezembro de 2009, contendo as seguintes vagas:

Quadro 1- Vagas de Analistas para atuar na SEPLAG-PE

Fonte: Elaborado pela autora (2015)

Cargo Vagas

Analista em Gestão Administrativa Qualificação: Contador 30

Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão 205

Analista de Controle Interno – Finanças Públicas 93

Analista de Controle Interno – Tecnologia da Informação 08

Para dar enfoque ao modelo de gestão aplicado pelo governo de PE, o concurso foi voltado para apresentar questões que versassem sobre gestão por competências e resultados como afirma Marini; Martins, 2014, p.87, grifo do autor:

No entanto, poucos foram os aprovados nessa seleção pública, exigindo da gestão do Estado uma reorganização emergencial para dar conta do número reduzido de profissionais para atuarem nos quatro núcleos de sistemas criados recentemente. Ao final do primeiro mandato do governador Eduardo Campos (2007-2010), a Seplag publicou um estudo contendo balanço geral dos resultados desse quadriênio, denominada Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo do Estado de Pernambuco, onde foram elencados várias sugestões para desenvolvimento desse modelo para a próxima gestão a ser implementada a partir do ano seguinte.

O documento “Todos por PE” (2014, p.91-92) compreende que os avanços ao final do primeiro mandato, estão relacionados aos seguintes fatores:

No referido documento, é apresentado como avanço na área da educação: Os resultados da Educação puderam ser comprovados em 2009 pelos resultados que o Estado apresentou no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), nos três níveis de ensino Infantil, Fundamental e Ensino Médio, conforme apresentado no quadro

Visando selecionar candidatos com perfil de competências alinhado às necessidades do Modelo e não apenas profissionais em concursos, os conteúdos das provas foram adaptados e direcionados para questões relativas aos temas do ciclo de gestão, para dar maior efetividade ao processo seletivo e maior competitividade ao provimento das vagas.

Não é trivial estabelecer a relação de causalidade precisa entre Modelo de Gestão e a qualidade na execução de políticas públicas. Entretanto, é razoável supor que os avanços até então experimentados com a definição de uma estratégia central de Governo, com o fortalecimento da capacidade de implementação e, sobretudo com a adoção de uma nova sistemática de monitoramento e avaliação contribuíram para o alcance de resultados.

Quadro 2-Resultados do Ideb do Estado de Pernambuco (2009)

IDEB OBSERVADO METAS PACTUADAS PELO MEC

2005 2007 2009 2009 2011 2013 Anos Iniciais 3,1 3,5 3,9 3,5 3,9 4,2 Ens. Fund. 2,4 2,5 3,0 2,6 2,8 3,3 Ens. Médio 2,7 2,7 3,0 2,8 3,0 3,2 Fonte: IDEB (2009)

Conforme análise da educação de PE, contida no referido documento, embasada no Ideb, no período de 2005 a 2009:

Podemos considerar que a justificativa para os avanços no campo da educação, foram relacionados aos índices de desempenho dos estudantes da Educação Básica no Ideb, ou seja, mais uma vez relacionam qualidade com índices de desempenho “[...] nas avaliações externas seguidas de processo de responsabilização, como forma de alavancar o aumento das médias de desempenho dos estudantes nas avaliações nacionais e nos exames internacionais” (FREITAS, 2014, p.1088).

Freitas (2014), ainda faz uma reflexão sobre a forma como os governos vêm gerindo a educação pública em termos de acompanhamento dos índices de desempenhos nas avaliações externas, pois afirma que não há uma preocupação com o processo pedagógico da escola e de participação na gestão democrática, mas de apenas se preocuparem com a gestão eficaz nos moldes da reestruturação produtiva e aumento da produtividade tal qual o modelo empresarial do mercado.

Para melhor compreensão, podemos nos embasar na seguinte afirmação de Freitas (2014, p.1093)

No Ensino Fundamental Regular, o Estado sai da 19ª posição que ocupava no

ranking nacional em 2007, e passou a ocupar a 16ª posição em 2009. No Ensino

Fundamental Regular– Anos Finais (6º ao 9º Ano), o Estado saiu da última posição e passou a ocupar o 22º lugar e, no Ensino Médio Regular, por sua vez, Pernambuco, em 2009, apresentou o sexto maior crescimento entre os Estados do país, com um percentual de 11,11%, enquanto o crescimento médio dos Estados do Nordeste foi de 7,41% e de 6,25% no Brasil. (MARINI; MARTINS, 2014, p. 93)

Analisando o sistema de educação de PE, podemos compreendê-lo a partir da estrutura de gerenciamento em todas a áreas, com metas estratégicas para cada área da administração pública, a educação também seguirá esse viés de buscar atingir índices e metas, através das avaliações com monitoramento e controle.

Segundo texto apresentando publicamente no site da educação de PE, no portal específico de Sistema de Informações da Educação de Pernambuco (Siepe), no que se refere à política de responsabilização educacional, observa-se:

Acreditamos que esse trecho declara, especificamente, o modelo de gestão da educação de PE, fortemente embasada em índices e resultados, a partir das Avaliações Nacionais e do próprio sistema de avaliação de PE (Saepe), além do emprego de bonificação para aqueles (as) que atingirem as metas, configurando-se como emprego da meritocracia, no caso de PE, o BDE.

Considerando que essa pesquisa se propõe estudar a área educacional, especificamente, as políticas de formação continuada dos professores do ensino médio, no período 2011-2014, não iremos nos aprofundar mais nos acontecimentos e ações estratégicas do governo de PE nos períodos anteriores ao recorte temporal que ora nos propomos analisar.

Baseia-se na imitação da organização do trabalho da iniciativa privada, onde o controle do processo recebe atenção privilegiada a partir da padronização e automação das atividades, tornando o trabalhador um apêndice substituível da máquina e seu desempenho monitorado por indicadores de qualidade que, se atingidos, autorizam recompensas definidas e contingentes aos índices (recompensas sociais e financeiras).

O Sistema de Avaliação Educacional de Pernambuco e as Metas para a Educação Básica constituem uma política pública cuja diretriz é assegurar a melhoria da qualidade social da educação pública. Isto requer o comprometimento de todos os professores, gestores, comunidade escolar, estudantes e suas famílias.O trabalho baseado em metas e em resultados faz parte do Programa de Modernização da Gestão Pública adotado pelo Governo de Pernambuco. Na Educação, o objetivo é

melhorar os indicadores educacionais do Estado, sobretudo o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica de Pernambuco (IDEPE), que impulsionará a elevação do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) em virtude da similaridade na metodologia adotada. Para o

crescimento dos indicadores educacionais, foi fundamental a criação de uma política de incentivo ao servidor, principalmente dos que estão lotados nas escolas, com a implantação do Bônus de Desempenho Educacional – BDE. (PERNAMBUCO, 2009, p. 1, grifo nossos)

Justificamos que esse levantamento das ações de reestruturação do Estado, foram apresentados e considerados importantes para que compreendêssemos como a gestão estratégica e por resultados foi criada e implementada na administração de PE, dando esclarecimentos de como foram estruturadas as políticas educacionais e as políticas de formação continuada dentro dessa lógica de gerenciamento.