Um problema público passa a ser uma situação potencial para se tornar uma política pública quando este consegue visibilidade e se insere na Agenda Governamental5. Kingdon (1984) define agenda como uma lista de problemas ou assuntos que chama atenção do Governo e dos cidadãos que atuam junto com o governo. Para o autor, a indagação sobre porque alguns problemas públicos são inseridos na agenda e outros não, e suas diferentes alternativas de solução, são objeto complexos de investigação na análise de políticas públicas. A construção dinâmica deste espaço é afetada pelos participantes ativos e pelos processos pelo qual algumas alternativas e itens se tornam mais visíveis.
Souza (2006) formula três respostas para responde como os governos definem sua agenda:
1. O reconhecimento e a definição dos problemas: eles entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles.
2. A política propriamente dita: construção de consciência coletiva sobra a necessidade de se enfrentar um dado problema. Esse problema pode ser legitimado pela ação coletiva mediante processo eleitoral, onde o partido que defenda essas ideias consonantes com a consciência coletiva é favorecido.
3. Os participantes visíveis (políticos, mídia, partidos, grupos de pressão entre outros) definem a agenda e os invisíveis (acadêmicos e burocracia) as alternativas.
Para Kingdon (1984) existe a lista de assuntos que merecem atenção (Agenda Governamental) e a lista de assuntos que são decididos (Agenda de Decisão). Reconhecimentos de problemas e proposições de políticas dependem de indicadores, eventos e crises para ganharem notoriedade. Os problemas sobressaem uns aos outros devido ao que denominamos de “janelas de oportunidades”, expressadas quando existem eventos que
5 Sobre esta etapa da análise sequencial centra-se a ideia norteadora do modelo de perspectiva incrementalista,
“garbage can” de Cohen, March e Olsen (1972) que representa a escolha de políticas públicas como se
alternativas para a resolução de problemas sociais estivessem dentro de uma lata de lixo, e fossem retirados aleatoriamente. Segundo Souza (2006) neste modelo as organizações são vistas de formas anárquicas que compõem um conjunto de ideias de pouca consistência, em um sistema de tentativa e erro. Esta abordagem foi aplicada por Kingdon (1984) combinando também com a fase do ciclo da política de agenda (agenda setting), constituindo o que se classificaria como outro modelo, o multiple streams, ou múltiplas correntes. (SOUZA, 2006).
levantam atenção para os problemas (Problems Windows) ou modificações no curso da política (Polítical Window).
Um dos modelos que centram a atenção nesta fase é o Arenas sociais, também conhecido como Policy Network, sob a premissa que para que uma determinada circunstância ou evento se transforme em um problema, é importante que as pessoas se convençam que algo precisa ser feito. Para Souza (2006) existem três principais mecanismos para chamar atenção dos decisores e formuladores de políticas públicas: (a) divulgação de indicadores que desnudam a dimensão do problema; (b) eventos tais como desastres ou repetição continuada do mesmo problema; (c) feedback, ou informação que mostram as falhas da política atual ou seus resultados fracos. Os atores que manipulam a informação sobre a ocorrência destes fatos são denominados de empreendedores políticos que formam as redes sociais.
Definindo as diferentes correntes teóricas de como o governo se coloca na definição dos temas da agenda que serão políticas públicas, Souza (2006) afirma que a visão mais simplificada do pluralismo indica que o Estado reflete as pressões dos grupos de interesse e movimentos sociais. Essa visão contrapõe o elitismo que pressupõe que o governo opta sempre por políticas definidas exclusivamente por quem estar no poder. Diferentemente das concepções estruturalistas e funcionalistas do Estado que indicam que as política públicas servem apenas a determinada classe social. Por fim a autora explicita que diante de política públicas, sociedade e Estado complexos do mundo moderno, cabe reconhecer o relativismo destes posicionamentos e admitir que existe uma autonomia relativa do Estado, o que faz com que o mesmo tenha um espaço próprio de atuação, embora permeável a influências externa e internas.
Sobre a fase de formulação, para Cassiolato e Gueresi (2010) os programas são formulados sob a perspectiva de solucionar problemas sociais. Na sua formulação as ações do programa devem estar orientadas para mudar causas críticas do problema, aquelas sobre as quais se deve intervir pelo seu maior efeito para a mudança esperada. As ações geram produtos, que são bens ou serviços ofertados aos beneficiários do programa. Em decorrência dos produtos das ações, os resultados intermediários evidenciam mudanças nas causas do problema e, por sua vez, levam ao resultado final esperado, que está diretamente relacionado ao objetivo do programa, refletindo a mudança no problema.
Para Silva et al. (1999) as políticas públicas são elaboradas a partir de um modelo causal verdadeiro, que consiste de hipóteses e pressupostos sobre determinados fenômenos sociais. Seriam correlações diretas e indiretas de fatores determinantes e seus
efeitos. O problema central surge como o centro de uma “árvore”, como comparam Cassiolato e Gueresi (2010, p.8)
A árvore é organizada em torno de um problema central, e os demais problemas, que irão compor a explicação, serão definidos ou como causas ou como consequências do problema central. Essas diferenciações entre os níveis de problemas (se central, ou causas e consequências) são importantes para orientar as ações efetivas para a mudança prevista pelo programa. Particularmente, para garantir a mudança pretendida na situação problema, as ações do programa deverão intervir em causas selecionadas como críticas (o conceito de causas críticas será apresentado mais à frente).
Segundo Souza (2006) políticas públicas são vistas pela maior parte das definições como iniciativas para solução de problemas públicos, essa visão é contraposta por outros autores que criticam esta forma de definir as políticas públicas, afirmando que sua essência seja o embate em torno de ideias e interesses. Porém as diferentes definições convergem para uma visão holística do tema em que o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses.
A formulação de uma política deve conceber como esta será operacionalizada no mundo real, considerando entraves das estruturas organizacionais que irão implementa-la, limitações do ponto de vista orçamentário, possibilidade de utilização indevida da política e dos seus produtos e falta de critica e controle social por parte da população. Considerando a formulação uma etapa teórica, onde a política ainda não foi executada, é apenas na implementação que esse teste casual será realizado.
2.1.2.2.2 - O processo de implementação
A implementação deve ser entendida como teste dos modelos causais sujeito à corroboração ou ao abandono (SILVA et al., 1999). Raramente é possível afirmar que a implementação tem mantido todas suas premissas da formulação intactas. Existirão problemas não previstos no momento da formulação que podem levar os implementadores a realizarem ajustes no plano inicial a fim de manter os objetivos do programa.
Por ser um processo autônomo e dinâmico a implementação é onde decisões cruciais são tomadas e não só “implementadas”. Problemas não antecipados que surgem durante esta fase podem representar agravos significativos na condução do programa. Omissões de normas operacionais, conflitos, ambiguidades legais, além de outros fatores permitem que os executores da política tomem decisões relevantes para o sucesso da política.
É necessários se ter uma visão estratégica dos problemas de implementação, incorporando questões criticas como viabilidade de políticas e os problemas de coordenação inter- organizacional.
A forte correlação do processo de implementação com a qualidade da gestão dos processos é descrita por Bozzi (2001) quando menciona que a gestão pública é a instância mediadora entre a implementação das políticas públicas formuladas no campo da política e os resultados que se obtenham de sua implementação no campo da administração. A aferição do desempenho da gestão é realizada através da avaliação de políticas públicas, sendo essa o pressuposto básico para compreender se o processo de implementação foi eficaz e se seus desdobramentos terão efetividade.