UYGULANMASINDA ORTAYA ÇIKABÝLECEK SORUNLAR
ABS sýnýflandýrmasý ile hangi kuruluºun nasýl, ve ne kadar harcama yaptýðý net olarak görülebilir. Kuruluº ne kadar ödenek talebinde bulunmuº, ne kadarýný kullanmýº ve gerçek ihtiyacýnýn ne olduðu da sistem sayesinde bilinebilecektir. Ayrýca ABS ile bütçe politikasýnýn esnekliði ve seçiciliði arttýrýlarak, bütçe hazýrlýðýnýn, uygulamasýnýn, uygulama sonuçlarýnýn daha ayrýntýlý ve sistematik olarak planlamasý, izlenmesi ve deðerlendirilmesi ile kamu kurumlarýnýn yürüttükleri hizmetlerin, finans kaynaklarýnýn ve maliyetlerinin izlenmesi kolaylaºacaktýr (Tüðen, 2005: 184).
Yeni bir sitem olmasý nedeniyle uygulamada bazý sorunlarýn çýkmasý doðaldýr. Bu nedenle ABS konusunda gerek yazýlý olarak, gerek seminerler ve gerekse eðitim programlarý vasýtasýyla sorun aºýlmaya çalýºýlmaktadýr. Aslýnda program bütçe sisteminin baºarýsýzlýðýnýn altýnda, sistemin tam olarak anlatýlamamýº olmasý yatmaktaydý. Bu nedenle sistemin iyi anlatýlmasý oldukça önemlidir.
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
5018 SAYILI KAMU MALÝ YÖNETÝMÝ ve KONTROL KANUNUNUN
TÜRK KAMU MALÝ SÝSTEMÝNE OLASI ETKÝLERÝ
I. YASAL ETKÝLER
5018 sayýlý Kanunun yasal etkilerinin baºýnda, yürürlükten kalkan kanunlar iliºkin düzenlemeler gelmektedir. 24.12.2003 tarih ve 5018 sayýlý KMYK Türk kamu mali sistemini baºtan sona deðiºikliðe uðratmýº bir yenilikler bütünüdür. Getirdiði pek çok yeniliðin yanýnda yürürlükten kaldýrdýðý kanunsal düzenlemelerde oldukça fazladýr. Bir önceki bölümde ayrýntýlarýyla incelenen 5018 sayýlý Kanunda, hazine birliði, mali saydamlýk, mali disiplin, hesap verme sorumluluðu gibi mali literatürde önemli yeri olan kavramlar ilk kez kanunsal düzenleme olarak ortaya çýkmýºlardýr.
5018 sayýlý Kanunla yürürlükten kalkan kanunlar veya maddeler kanunun 81. maddesinde sýralanmýºtýr. Buna göre:
a) 1050 sayýlý Muhasebei Umumiye Kanunu ile ek ve deðiºiklikleri,
b) 832 sayýlý Sayýºtay Kanununun 30, 32, 33, 36, 37 nci maddeleri ile diðer maddelerinin bu Kanuna aykýrý hükümleri,
c) Bu Kanun kapsamýndaki kamu idarelerine iliºkin olarak, 4.1.1961 tarihli ve 211 sayýlý Kanunun 98 - 106 ncý maddeleri hariç olmak üzere, diðer kanunlarla 1050 sayýlý Muhasebei Umumiye Kanunu, 6245 sayýlý Harcýrah Kanunu ve 832 sayýlý Sayýºtay Kanununa tâbi olunmadýðýna dair istisna veya muafiyet getiren hükümleri,
d) 28.3.2002 tarihli ve 4749 sayýlý Kanunun 14. maddesinin üçüncü fýkrasý, e) 26.11.1999 tarihli ve 4481 sayýlý Kanunun 15. maddesi,
f) Diðer kanunlarýn bu Kanuna aykýrý hükümleri, yürürlükten kaldýrýlmýºtýr”.
(c) fýkrasýnda belirtilen kamu idareleri, Kamu Ýktisadi Teºebbüsleri, kamu ºirketleri ve T.C. Merkez Bankasý hariç tüm kamu kurum ve kuruluºlarýdýr. Düzenleyici ve denetleyici kuruluºlarý ise kýsmen kapsamaktadýr.
(b) ve (f) fýkralarý kanun yapma tekniði açýsýndan alýºýlmadýk bir yapý arz etmektedir. ªöyle ki; (b) fýkrasýndaki 832 sayýlý Sayýºtay kanununun aykýrý hükümleri, f) fýkrasýnda
da diðer kanunlarýn bu kanuna aykýrý hükümleri ifadeleri ile bazý maddelerin tartýºmaya açýk, yorumlanabilen, pazarlýk edilebilecek nitelikte hükümler ifade etmesidir. Aslýnda kanun koyucu hangi kanun ve hükümlerinin yürürlükten kalktýðýný ilgili kanunda tek tek saymak durumundadýr (Akbey, 2005: 168). Halbuki böyle yapýlmamýº, hangi kanun hükümlerinin bu kanunun hangi hükümlerine aykýrý olduðu idarelerin takdirine ve mali yönetimde söz sahibi olan bürokratik yapýya býrakýlarak ileride sakýnca yaratabilecek bir durum oluºturmuºtur. Bir üst düzey yönetici kendi kurumuna ait bir düzenlemenin bu kanuna aykýrý olmadýðý yönünde bir tasarrufta bulunmasý sonucunda bu sorunu giderecek nasýl bir mekanizmanýn iºletileceði hususunda yeterli netlikte bir açýklama getirilmemiºtir. Ayrýca, eðer ilgili hükümlerin kanuna aykýrý olduðuna dair bir orta yol bulunsa bile bu hükümlerin kalkmýº olmasýndan kaynaklanan yasal boºluðun nasýl doldurulacaðý da açýk deðildir (Akbey, 2005: 182).
Uygulama gerçekleºtikçe hangi sýkýntýlarýn yaºanacaðý kendini gösterecektir. Yeni düzenlemeler de muhtemelen aksaklýklar ortaya çýktýkça yapýlacaktýr.
II. KURUMSAL VE YAPISAL ETKÝLER
KMYK’nun kapsamýna bakýldýðýnda aslýnda üniter bir yapýya göre kurulduðu anlaºýlmaktadýr. Kanunda “merkezi yönetim üç adet cetvelde sayýlan daireler ile diðer kamu tüzel kiºilerini ifade eder” ºekilde düzenlenmiºtir. Dördüncü cetvelde yer alan sosyal güvenlik kurumlarý ile mahalli idareler merkezi yönetim içinde sayýlmamýºtýr. Bu ayrým, federal devletlerdeki federal bütçeyi çaðrýºtýrmaktadýr (Bayar, 2004: 23).
5018 sayýlý Kanun kapsam yönünden oldukça geniº tutulmuºtur. Merkezi yönetim kapsamýndaki kamu idareleri (genel bütçeli, katma bütçeli, özel bütçeli idareler), sosyal güvenlik kurumlarý ve yerel idareler kanun kapsamýna alýnmýºtýr. 1050 sayýlý Kanuna oranla oldukça geniº tutulan bu düzenleme, kamu mali yönetiminde ortak standartlarýn uygulanmasý ve uygulama birliðinin saðlanmasý açýsýndan olumlu bir yaklaºýmdýr23 (Köse, 2005).
Bu düzenlemeler yapýlýrken bazý hususlarýn dikkate alýnmadýðý da gözden kaçmýyor. “Bunlardan birincisi; tek devlet tüzel kiºiliðine dahil dairelerin genel bütçe içinde toplandýðý ifade edildiði halde (md.12), (I) sayýlý cetvele TCK, DSÝ, SHÇEK gibi ayrý tüzel kiºiliðe sahip idarelerinde dahil edilmesidir” (Bayar, 2004: 50). Yapýlan
23
www.muhasebat.gov.tr (25.11.2005), “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarýsýnýn Deðerlendirilmesi”
düzenlemenin mantýklý olmasý için bu kurumlarýn ya teºkilat kanunlarý ile ilgili düzenleme yapýlacak ya da bunlar özel bütçeli idarelerin yer aldýðý (II) sayýlý cetvele dahil edilerek mali özerklikleri kaldýrýlacaktýr.
Bir diðer husus ise özel bütçe kapsamýndaki idareler için iki ayrý cetvel oluºturulmasýdýr. Bilindiði gibi özel bütçeli idarelerin tümü merkezden yönetime idari vesayet baðý ile baðlý hizmet yerinden yönetimlerdir. Ýdari vesayetin konusu, kapsamý amaçlarý, uygulamalarý ve derecesi bu idarelerin kuruluº kanunlarý ile tayin edilmektedir. Ýdari vesayetin derecesi az veya çok olabilir ama idari vesayete tabi olmayan hiçbir kamu kuruluºu olamaz. Aksi takdirde bunlar yürütme yetkisini doðrudan kullanan baðýmsýz krurumlar haline gelirler. Oysa bu durum Anayasanýn , “Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanýlýr ve yerine getirilir. Yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaºkaný ve Bakanlar Kurulu tarafýndan kullanýlýr” diyen 8. maddesi ile “idare kuruluº ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir, idarenin kuruluº ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarýna dayanýr” diyen 123. maddeleri ile çeliºki doðurabilecek niteliktedir (Bayar, 2004: 50).
Düzenleyici ve denetleyici kurumlarýn kanun kapsamýna alýndýðý ancak bu kanunun çoðu hükümlerinden istisna tutulmasý da pek de isabetli bir karar olarak görülmemektedir.