Ambalaj Atıkları Yönetim Sisteminin Değerlendirilmesi

“Ambalaj atıklarının yönetimi” ülkemiz için oldukça yeni bir kavramdır. Bu kavram AB‟ye uyum süreci içinde sürekli geliĢmektedir. Yönetim sürecinin sürekli geliĢmesi ve değiĢmesi konu ile ilgili sektör temsilcilerinin, atık üreticilerinin konuları özümsemeden uygulayıcı olmalarına neden olmuĢtur. Buda çeĢitli problemleri beraberinde getirmiĢtir. Bununla beraber yasal altyapıyı hazırlayan Çevre ve ġehircilik Bakanlığının da konuyla ilgili deneyiminin bulunmayıĢı yönetmelik revizyonuna ve bazı uygulamalarda değiĢiklikler yapılmasına sebep olmuĢtur.

Ambalaj atıklarının yönetiminin baĢarısını etkileyen en önemli faktörlerden birisi olan piyasaya sürenlerin kayıtlı hale getirilmesi konusunda Çevre ġehircilik Bakanlığı‟na ve Ġl Çevre ve ġehircilik Müdürlüklerine büyük görev düĢmektedir. Kayıt altına alınma ile kastedilen, hiçbir Ģekilde devletin hiçbir kurumunda kaydı olmayan ve söz konusu yönetmeliğe taraf olan firmaların tespit edilerek kayıt altına alınması değil, hâlihazırda birçok devlet kurumunda kayıtlı olan ancak yönetmelikten doğan yükümlülüklerini yerine getirmek üzere Çevre ve ġehircilik Bakanlığı sisteminde yer alamayan firmaların Çevre ve ġehircilik Bakanlığı‟nın kayıtlarına dâhil edilmesidir. Bu doğrultuda çeĢitli kurum ve kuruluĢlarda var olan kayıtların kullanılması iĢleyiĢi hızlandıracaktır.

Denetim yetkisine sahip Ġl Çevre ve ġehircilik Müdürlüğünün eleman sayısının yetersiz olması, yönetmelik yükümlülüklerinin eldeki imkânlarla yerine getirilmeye çalıĢılması eksikliklere sebep olmaktadır. Bu nedenle Bakanlığın teĢkilat yapısının güçlendirilmesi, piyasa denetim ve gözetim çalıĢmaları ve hedeflenen amaçlara ulaĢım için elzemdir.

Avrupa‟da, Türkiye‟deki ambalaj atık yönetim sistemine benzeyen örnek bulunamamıĢtır. Sistemin uygulanmasında karĢılaĢılan zorlukların bir değerlendirmesini yapacak olursak yerel projeler arasında oluĢabilecek bir dengesizliği engellemek ve Çevre ve ġehircilik Bakanlığı personeli üzerine binen iĢ yükü miktarını azaltmak için aĢağıda sayılan uygulamalar önerilebilir:

1. Konsorsiyumların oluĢabilmesi için belediye birliklerinin kurulmasına

kuvvetli destek verilmeli, bu girişim cesaretlendirilmelidir. Planların geniĢ ölçekli

122

giderilmesi açısından kolaylık sağlayacak ve daha uyumlu ve tutarlı sonuçların alınmasına sebep olacaktır. Buna karĢın Ģu an mevcut belediyeler birliği sisteminin önemli bir eksiği karĢılıklı yükümlülüklerin zayıf olması ve belediyelerin, belediyeler birliğine sorumluluk ve yetki transferi yükümlülüklerinin bulunmamasıdır. Bunun sonucu olarak en ufak siyasi anlaĢmazlıklarda üye belediyeler üyelikten ayrılmakta ve belediyeler birliğinin sürdürülebilirliği engellenmektedir. (ĠZGEP oluĢumunun dağılması) Bu yüzden belediyeler birliğini cesaretlendirmek için yasal yapı için asgari koĢulların belirlenmesi, üye belediyelerin katılımlarının sağlanması ve yetki transferi de bu teĢvik çalıĢmalarına eĢlik etmelidir.

2. Ambalaj atık yönetim sisteminde evsel ve endüstriyel / ticari ambalaj atıkları farklı YK‟lar tarafından yönetilmelidir. Belçika örneğinde olduğu gibi farklı yetkilendirilmiĢ kuruluĢların olması ayrı toplanması çok daha kolay ve verimli olan endüstriyel ve ticari ambalaj atıklarına yönelik ambalaj atık yönetim planları arasında rekabete yol açacaktır. Ama Türkiye'de belediyeler endüstri ve ticarethaneler de dâhil olmak üzere her tür tehlikesiz atığı toplamakla yükümlüdürler. Ayrı yetkilendirilmiĢ kuruluĢların olması endüstriyel / ticari ve evsel ambalaj atıklarından sorumlu olması ve bu atık akımlarının ayrı ayrı kayıt edilmesi önerilebilir. Sanayi ve ticari ambalajlar için ayrı hedefler saptanıp bu atıkların ayrı toplanması ve geri dönüĢtürülmesi için ayrı kanıtların gösterilmesi gerekirse, bu atıklar ulaĢılamayan evsel atık hedeflerinin eksiklerini tamamlamakta kullanılamaz.

3. Ambalaj atıkları kontrolü yönetmeliğinin halen mevcut uygulaması ambalaj atıkları yönetim planları için yalnızca evsel ambalaj atıklarını içermektedir. Endüstri firmaları ve ticarethaneler kendi ambalaj atıklarını lisanslı ayırma ve geri dönüĢüm tesislerine satabilirler veya belediyenin sistemine bedelsiz Ģartı aranmaksızın (bedelli veya bedelsiz) verebilirler. Bu bağlamda sadece evsel ambalaj atıklarının toplanmasının ekonomik açıdan uygulanabilirliğinin sağlanması gerekmektedir, yani masraflarla gelirlerin arasındaki farkın kapanabilmesi için yetkilendirilmiĢ kuruluĢların veya ferdi üreticilerin katkılarının çoğaltılması lazımdır17

. Burada altı çizilmesi gereken konu kayıt dıĢı faaliyet gösteren kuruluĢların çoğunluğunun tespit edilip sisteme dâhil edilmeleri

17

Bu artıĢ hem birim fiyatları için (sadece evsel atıkların toplanması daha pahalıdır) hem de genel kapsam için geçerlidir; zira üreticiler lisanslı tesislerin toplama hedefleriyele bağlantılı olarak atıkları için bu tesislere ödeme yapmakta ve kayıt dıĢı faaliyette bulunan Ģirketler sebebiyle kayıtlı tesislerin toplama hedefleri gerçek üretilen ambalaj atık miktarının çok altında olmaktadır.

123

gerekliliğidir. Aksi takdirde yasal yükümlülüklerini yerine getiren kuruluĢlar baĢkalarının sebep olduğu masraflara da omuz vermek zorunda kalacaklardır. 2012 yılı verilerine göre ülkemizde faaliyet gösteren ambalaj üreticisi ve piyasaya süren iĢletme sayısının 100 bin civarında olduğu tahmin edilmektedir. Bu firmaların sadece 19.488‟i kayıtlıdır. Yüksek sayıda kayıt dıĢı ambalaj üreticisi ve pazarlamacısı bulunması sebebiyle kayıtlı üreticiler tüm sistemi kapsayacak geniĢlikte katkıda bulunmak zorunda bırakılmaktadır. Ambalaj atıklarını kaynağında ayrı toplama sistemi, üretici sorumluluğuna dayanmaktadır. Az sayıda piyasaya süren sisteme kayıtlı olduğu için Ģu anki üretici katkısı çok düĢük miktarda kalmaktadır (düĢük verimli ve yüksek iĢletme maliyetine yol açan bölgelerde yetkilendirilmiĢ kuruluĢ veya diğer münferit üreticilerin katkıları çok yetersiz kalmaktadır). Ama bu miktarın arttırılması da kayıt dıĢı üretici ve pazarlamacılar lehine haksız avantaj sağlayacaktır. Bu nedenle üretici sorumluluğunun artırılması yerine tüm atık üreticilerinin kayıt altına alınması gerekmektedir.

Ambalaj atıkları yönetmeliğindeki endüstri için öngörülen Ģahsi ambalaj atıklarını herhangi bir lisanslı tesise satma konusunda sınırsız serbestliğe (bu durum özellikle belediyelere ve bölgedeki lisanslı tesislere18

sorun yaratmaktadır) alternatif olarak endüstriyel ve ticari ambalaj atıklarının belediyelerce hazırlanacak ambalaj atık yönetim planlarının kapsamına alınması öngörülebilir.

4. Belediyeler birliğine üye olmayan küçük ve kırsal belediyelerle altyapısı zayıf olan bölgelerdeki belediye birliklerinde ikinci sınıf lisanslı tesislerin kurulmasına müsaade edilmelidir. Yürürlükte olan lisans kriterleri düĢük nüfus yoğunluğu olan bölgelerde yatırım yapılmasında caydırıcıdır. Zira ön çalıĢmaya uğramamıĢ ambalaj atıklarının nakliyesi çok pahalıdır ve küçük havzalarda üretilen atık miktarı tam teĢekküllü ayırma tesisi için yatırım yapmaya değmeyecek kadar azdır. Belli bir nüfus seviyesinin altında olan belediyeler ve belediyeler birlikleri için ikinci sınıf ayırma tesislerine lisans vermek üzere daha düĢük kriterler belirlenmesinde fayda olur.

5. Atıklar, tesislerin toplamasından evvel sokak hurdacıları tarafından ayıklanmakta ve neticede lisanslı tesislerin kazanç kayıpları olduğu için ayrı toplama faaliyeti daha az cazip hale gelmektedir. Sokak hurdacıları ile kayıt dıĢı hurda tüccarlarının sisteme dâhil edilmesiyle sistemin verimi artacak ve bazı sosyal

18 _{Endüstriyel ve ticari atıkların ambalaj atıkları yönetim planlarının dıĢında tutuldukları için lisanslı}

124

problemler önlenebilecektir. Çevre ve ġehircilik Bakanlığı'nın Maliye Bakanlığı ile birlikte çalıĢması sonucu ambalaj üretici/pazarlayıcılarının kayıt altına alınmaları artacak ve böylelikle yetkilendirilmiĢ kuruluĢların mali kapasiteleri de arttırılmıĢ olacaktır. Bu durum da bu kuruluĢlardan ayrı toplamaya daha fazla destek gelmesini sağlayacaktır.

6. Gerek Türkiye'de gerekse AB'de atık önlenmesi çevre politikalarının baĢta gelen öncelik olmasına rağmen Türkiye'deki planlar ambalaj atık önlenmesini kapsamamaktadır. Bu durumda iki değiĢik seviyede, endüstriyel üretim ve tüketicinin bilinçlendirilmesi Ģeklinde önlem alınması önerilebilir.

7. Ġncelenen üç Avrupa ülkesi örneğinde olduğu gibi üreticiler için ambalaj atık

önleme planları hazırlama yükümlülüğü getirilmelidir. Ambalaj atık önleme planları

genelde teknik iyileĢtirmeye odaklanmıĢ olup daha hafif ambalaj üretimi veya çevreye etkisi daha az ambalaj üretimini hedeflemektedir. Ambalaj atıkları önleme planları ambalaj atıkları yönetim planlarından tamamen ayrı bir kavram olarak ele alınmalı, ayrı bir formata sahip olup ayrı bir mekanizma tarafından onaylanmalıdır.

8. Belediye ambalaj atık yönetim planlarına endüstriyel ambalaj atık yönetimini

ayrı bir madde olarak entegre etmek gerekir. Ambalaj atık yönetim planları evsel ve

endüstriyel ambalaj atıklarını farklılıklarını açık Ģekilde gösterebilmelidir. Bu iki değiĢik atığın tamamen ayrılabilmesi iki değiĢik ambalaj atık yönetim planının hazırlanmasıyla gerçekleĢebilir.

9. Belediyelerin ambalaj atık yönetim planları ambalaj atık önlemeye ait bir

bölümü öngörmelidir. Endüstriyel ambalaj atık önleme planları üretimde verimliliği

arttırmak, kaynaklardan tasarruf etmek ve daha iyi malzeme kullanmak gibi teknik önlemlere odaklanmıĢtır. VatandaĢların bilinçlendirilerek sürdürülebilir tüketimin sağlanması her zaman endüstrinin ilgi alanlarıyla örtüĢmemektedir. Bunun yanında çevresel açıdan daha mantıklı bir tüketici tutumu üreticilerin daha az kazanmasına veya lojistik güçlüklerine yol açabilir. Bunun sonucu olarak sürdürülebilir tüketim için bilinçlendirme çalıĢmaları ayrı bir madde halinde belediyelerin ambalaj atık önleme planlarında ele alınmalı ve bu sayede yüksek veya bilinçsiz tüketim yaklaĢımlarının teknik önlemler sonucu elde edilen atık azaltımını tekrar terse dengelemesini engelleyip, onun yerine sorumlu bir tüketim anlayıĢıyla atık miktarının daha da azaltılmasını gerçekleĢtirmeye çalıĢılmalıdır.

125

10. Türkiye'deki belediyelerin ambalaj atık yönetim planları yüksek kalitede olup, uygulamaları da görünüĢe göre oldukça verimlidir, buna rağmen daha tutarlı ve planlama güvenliğine sahip bir plan sağlamak için planın kuruluĢunu mantıksal bir çerçeve yaklaĢımına göre yapmak gerekir. Bu yaklaĢım hedefleri, sonuçları ve faaliyetleri iliĢkilendirmeye müsaade edip açık ve somut göstergelerle doğrulama metotlarının formülasyonunu gerektirir. Bu göstergelerin kullanımı ayrıca da ilerleme raporlarının redaksiyonu ve Çevre ve ġehircilik Bakanlığı tarafından değerlendirilmesi için yararlıdır.

11. Projenin mali içeriğiyle ilgili bir bölüm eklenmelidir. Ambalaj atık yönetim planlarının sürdürülebilir olmasını sağlayabilmek için, ambalaj atık yönetim sisteminin yatırım ve iĢletim giderlerine iliĢkin değerlendirme sunulmalıdır. Atık yönetim planlarında toplama maliyeti ile ilgili detaylı veriler yer almalıdır. Ambalaj atıkları yönetimine iliĢkin maliyetlerin ve faydaların raporlanması için standart bir formatın geliĢtirilmesi gerekmektedir. Bu formatın ambalaj atıklarının toplanması, ayrıĢtırılması ve geri dönüĢümü aynı zamanda farkındalık yaratma, izleme, araĢtırma ve genel yönetim faaliyetleri dâhil, maliyet ve gelirlerin bütün bileĢenlerini kapsaması gerekmektedir. Bu formatın resmi bağlayıcı niteliğinin olması ve belediyenin ambalaj atıkları yönetimi ilerleme raporunun bir parçası olması gerekmektedir. Ambalaj atıklarının maliyetlerine iliĢkin bilgilerin Ģeffaf ve bütün paydaĢlar için eriĢilebilir olması gerekmektedir.

12. Her ne kadar Türkiye'deki ambalaj atıkları yönetim sistemi verimli bir Ģekilde iĢlemekteyse de, paydaĢlar arası iliĢkiler ve her birinin üstleneceği yükümlülükler hâlâ tam tanımlanmamıĢtır ve bu durum bir zayıf noktayı teĢkil etmektedir. SözleĢmeler çok genel hükümlere sahip olup, tarafların çıkar iliĢkisine dayanılarak oluĢturulmaktadır. Özel durumlarda yanlıĢ anlaĢılmalar oluĢması halinde ne yapılacağı tarif edilmemiĢtir.

Türkiye'deki ve diğer Avrupa ülkelerindeki ambalaj atıkları yönetim sözleĢmelerinin analizine dayanarak yetkilendirilmiĢ kuruluĢlarımızın akreditasyonunu içeren öneriler:

1. Akreditasyon Ģartlarının Çevre ve ġehircilik Bakanlığı uzmanlarıyla yetkilendirilmiĢ kuruluĢ temsilcilerinin kuracağı ve dıĢarıdan bağımsız teknik

126

uzmanların gözlemci olarak katılacağı, bir ambalaj atıkları yönetim komisyonunca görüĢülecek bir akreditasyon anlaĢmasının sonunda verilmelidir.

2. Ambalaj atıkları yönetimi bağlamında sözleĢme imzalayan tüm taraflar için dıĢ denetimler zorunlu tutulmalıdır. Denetleyiciler, sözleĢmelerde, akreditasyon anlaĢmalarında ve ambalaj atıkları kontrol yönetmeliğinde öngörülen koĢulların teknik ve mali açıdan uyumluluğunu değerlendirmelidir. DıĢ denetimler Çevre ve ġehircilik Bakanlığı'nın üzerindeki ambalaj atıkları veri tabanı yönetimi, akreditasyon ve ambalaj atıkları yönetim planları ve geliĢim raporlarına dair sorumluluk yükünü azaltacak ve her seviyede ambalaj atıkları yönetimi paydaĢları arasındaki etkileĢimi daha iyi kontrol etmeye olanak sağlayacaktır.

3. PaydaĢlar arası sözleĢmelerin içeriği daha evvel Çevre ve ġehircilik Bakanlığı'nca onaylanmıĢ, standart model sözleĢmelere göre hazırlanmalıdır. Bu model sözleĢmelere Çevre ve ġehircilik Bakanlığı web sitesinden (alternatif olarak yetkilendirilmiĢ kuruluĢ internet sitesinden) eriĢilebilmelidir.

4. Ambalaj atıkları yönetimi fiyat hesaplamaları yaparken değiĢik yerleĢim koĢullarını, nüfus yoğunluğunu ve ambalaj atıklarının toplanma ve ayrılma verimliliğini etkileyecek diğer sebepleri göz önünde bulundurmalıdır. Endüstriyel ambalaj atıkları için ayrı bir yetkilendirilmiĢ kuruluĢ bulunmaması nedeniyle, endüstri ve evsel kaynaklı ambalaj atıkları için faklı fiyatlandırma kuralları hazırlanmalıdır. Fiyatlar Ģeffaf ve hesaplanmaları tüm paydaĢlarca anlaĢılabilecek olmalıdır.

5. GeniĢ kapsamlı ambalaj atıkları karakterizasyon incelemeleri yapılarak değiĢik yerleĢim ve nüfus özellikli bölgelerden gelen ambalaj atıklarının birleĢenlerini tamamen ortaya konulması önerilir. Bu inceleme evsel ambalaj atıklarının kayıt dıĢı geri dönüĢümcüler tarafından en değerli kısımları alınmamıĢ halinde ele alacaktır. Ambalaj atıklarının karakterizasyonu belli aralıklarla ve bağımsız uzmanlar Ģirketi aracılığıyla yapılmalıdır. Söz konusu ambalaj atıkları karakterizasyon incelemesi fiyatlandırma politikasında baz alınabilecek kadar ayrıntılı olmalıdır.

Avrupa'daki sözleĢme modellerinde ambalaj atıklarının satın alınma kuralları ayrıntılı olarak yer almaktadır, zira kimi yetkilendirilmiĢ kuruluĢlar bu atıkların sahibi olup iyi kalitede olmalarına dikkat etmektedir. Türkiye'de durum daha farklı olup, ambalaj atıkları lisanslı tesislerin mülküdür ve bunlar ayırdıkları malzemeyi geri dönüĢümcülere satmaktadır.

127