Aktif İşgücü Piyasası Programları Kavramsal Çerçeve

Genel olarak makroekonomik düzeyde işgücü piyasası politikalarına yaklaşımda iki ana düşünce hâkimdir. Bu düşünce akımlarından ilkinin işgücü piyasasına yaklaşımı “laisses-faire” (bırakınız yapsınlar) olarak adlandırılan ve piyasaların kendi kendini düzenleyeceği^ yaklaşımıdır ki, Hill bazı iktisaçlıların bu yaklaşımı miyop olarak

41 Boswell, a.g.e., 2004, ss.2-3-4.

42 Akyıldırım, Oğuzhan, vd., İşgücü Piyasası Analiz Rehberi, Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü, 2013, Yayınlanmamış Çalışma, s.8.

28

gördüklerini belirtir. Bu yaklaşım piyasaların doğuracağı olumsuzlukları pasif olarak kabullenmeyi ve müdahede bulunmadan izlemeyi kabullendiği için yoksulluk ve sosyal olarak dışlanmışlık karşısında çözüm üretilemeyen bir konumda kalınabilecektir.43

İkinci düşünce akımı her ne kadar laisses-faire yaklaşımının işgücü piyasası yönetiminin piyasalardaki sorunları kendi kendine düzelteceği varsayımını kabullenmesine dayanmasına rağmen tamamen laisses-faire ile başarının mümkün olamayabileceğini savunmaktadır. İkinci düşünce akımında işgücü piyasasına gerekli müdahaleler ve istihdama katılımı engelleyen faktörleri azaltacak önemler alınması yerinde olacaktır. Böyle bir liberal ekonomi bakış açısında yüksek taban ücretler ve ücretler üzerindeki vergilerin çalışmayı ve yeni işler yaratılmasını engelleyici sonuçlar doğurduğu varsayılmaktadır.44

Birçok OECD ülkesi ekonomik büyüme dönemlerinde dahi yüksek işsizlik oranlarıyla karşı karşıya kalmaktadır. Avrupa’da özellikle 1980’lerde yaşanan büyümeyle doğru orantılı olmayan iş yaratma ve düşük istihdam oranları bu coğrafyada “eurosiclerosis” olarak adlandırılan bir durumla karşı karşıya kalındığını göstermektedir. Bu yıllarda gelişmiş birçok ülkede yüksek büyüme oranlarına düşük işsizlik oranları eşlik etmiştir. Söz konusu istihdam yaratmayan büyüme eurosiclerosis olarak adlandırılmıştır.45

Bu ülkelerin, yüksek işsizlik oranlarıyla mücadele için, tarihsel tecrübelerinin bir gereği olarak birbirinden farklı işgücü piyasası politikaları uygulamaya konmuştur. Ekonomistler işgücü piyasası politikalarını aktif ve pasif olarak ikiye ayırmışlar, bu farklılık ise işsizlere destek ve işsizliğe neden olan durumlara

anlayışta ve çağdaş iktisadi düşüncede yer almaktadır. Klasik iktisadi düşüncede Mahreçler Yasası, Faiz Teorisi ve Ücret teorisinden çıkarsanan işgücü piyasası anlayışında liberal görüş, yani piyasaya müdahele olmadığında işgücü piyasasında ortaya çıkacak aksaklıkların uzun vadede kendi dengesini bulacağı varsayılmaktadır. Keynesyen iktasadi görüşte piyasa ekonomilerinin her zaman kendini düzenleyecek bir mekanizmaya sahip olmadığı, bu nedenle piyada sorunlar oluştukça müdahele edilmesi gerektiği anlayışı hakimdir. Çağdaş iktisadi düşüncede ise rasyonel bekleyişler, reel konjonktür teorisi, iş arama teorisi gibi yaklaşımlar etrafında şekillenen ve ekonomik analizlere dayanan kuramlar bulunmaktadır. İşgücü piyasası kuramları hakkında ayrıntılı bilgi için bkz.: Tekeli, Seda vd., İstihdam ve İşsizlik, Anadolu Üniversitesi Yayınları, Yayın No: 2678, Eskişehir 2013

43 John, Hill, Brendan Halpin; The Role of Active Labour Market Programmes in Employment

Policy, Munich Personal RePEc Archive, 2008, s.6. 44John, Hill, Brendan Halpin; a.g.e., s.6.

29

yaklaşımlardan kaynaklanmıştır.46

Diğer taraftan teorik tartışmaların ötesinde, uygulamalar incelendiğinde, çok çeşitli tipte ve farklı amaçlara hizmet eden aktif işgücü piyasası programlarından bahsetmek mümkündür. Bunlar kamuda iş yaratma uygulamalarından özel sektör işe alımlarında ücret desteklerine, mesleki eğitim programlarından iş arama danışmanlığına çeşitli biçimlerde karşımıza çıkmaktadır. Aktif işgücü piyasası programları spesifik gruplara odaklanması bakımından yani hedef gruplara odaklanması bakımından da farklılık gösterebilmektedir. Uygulama bakımından olduğu gibi fonlanması açısından da ülkeden ülkeye farklılıklar görülebilmektedir. Bazı ülkelerde bu programların sorumluluğu ve fonlanması kamu istihdam kurumları tarafından olabileceği gibi hem fonlanması hem de uygulaması farklı kurumlarla ortaklaşa olabilmektedir.47

Bir politika alanı olarak aktif işgücü piyasası programları tarihsel olarak hem istihdamdakilere hem de işsizlere yönelik önlemlerin yer aldığı bir geçmişe sahiptir. Aslında 1973 petrol krizi öncesine kadar aktif işgücü piyasası programları istihdamda bölgesel dengesizliklerle mücadele, göçmenler için danışmanlık ve işçilere hareketlilik(mobility) sağlanması amaçlarıyla yürütülmekteydi.*

Fakat petrol krizinden sonra aktif işgücü piyasası programlarının hedef grubunda ani bir değişiklikle çalışanlardan işsizlere yönelik politikalara geçilmiştir. Aktif ve pasif istihdam politikaları ayrımındaki uluslararası kavramsallaştırmaya ise 1980’ler boyunca rastlamak mümkündür.

Aktif işgücü piyasası politikaları arz ve talep yönlü politikaların bir karışımıdır. Arz yönlü AİPP işsizlerin eğitimi ve yeniden eğitimlerinden sorumlu olmakla birlikte açık işlerle adayların kamu istihdam hizmetleri aracılığıyla eşleştirilmesi de bu kapsamda değerlendirilir. İşletmelere isihdam teşvikleri ile doğrudan iş yaratma uygulamaları ise talep yönlü uygulamalar olarak değerlendirilir.

46

Nie, Jun, Ethan Struby; Would Active Labor Market Policies Help Combat High U.S.

Unemployment?, Federal Reserve Bank Of Kansas Cıty, 2011, s.36.

47Fay, Robert G.; Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies, OECD Publishing, Paris 1996, s.6.

* Aktif İşgücü Piyasası Politikalarının tarihsel gelişimine ilşkin bir değerlendirme için bkz.: Yılmaz, Sevil;

Aktif İşgücü Piyasası Politikası Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Yeri, Yayınlanmamış Yüksek

30

Bütün AİPP’lerin temel hedefi ise hem pasif konumda bulunan hem de iş arayan işsizlerin sayısını azaltmaktır. Ayrıca Hill, eğer genel ve mesleki eğitimler işgücü piyasasındaki ani değişimlere ve işveren taleplerine ideal sürelerde cevap verebilseydi, Aktif İşgücü Piyasası Politikalarının işverenlerin işgücü piyasasındaki anlık işgücü taleplerine değil yapısal işsizlik sorunlarının çözümlenmesine odaklanabileceğini belirtmektedir.⁴⁸

AİPP’leri daha iyi anlayabilmek için bu programların finansal kaynaklarına bakıldığında bunları beş kategori altında toplamak mümkündür: (1) danışmanlık, program yönetimleri ve işsizlik yardımlarının birlikte yürütüldüğü istihdam hizmetleri, (2)işgücü piyasası eğitimleri, (3) gençlere özel uygulamalar, (4) kamuda ve özel sektörde doğrudan iş yaratılmasını da kapsayan destekli isitihdam ve işsizlerin girişimciliğini destekleyen programlar, (5) son olarak engellilere özel uygulamalardır.49