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formação dos magistrados

Antes de analisarmos a ENFAM, é oportuna a transcrição das palavras do ilustre Sálvio de Figueiredo, ministro aposentado do Superior Tribunal de Justiça, que há mais de dez anos, no I Congresso Mundial das Escolas da Magistratura, sediado em São Paulo, prenunciou:

O futuro da Escola Brasileira está intimamente dependente da criação de uma escola nacional institucionalizada, integrante do próprio Poder, com linhas definidas em lei e em estatuto próprio, a formular doutrina própria e a estabelecer as diretrizes de uma política nacional voltada para a formação integral do juiz brasileiro.

[...]Predizer o futuro é tarefa sempre temerária. Os exemplos da história da humanidade estão aí para atestar. Contudo, entre a visão catastrófica e a concepção paradisíaca, pode navegar a jangada de nossa esperança, no embalo dos nossos sonhos. E essa esperança e esses sonhos descortinam as escolas da magistratura como elemento fundamental na definição do Judiciário do futuro: ágil, transparente, eficiente, mais próximo do povo e abarcando toda a complexidade de um mundo globalizado, cada vez mais sofisticado a exigir soluções rápidas e eficazes. A essa escola caberá elaborar a doutrina de uma verdadeira formação dos magistrados e de um aprimoramento contínuo, repensando a justiça como um todo. (ENFAM, 2009, p. 8).

A Emenda Constitucional 45/04 criou as duas escolas nacionais de formação e aperfeiçoamento de magistrados: a específica para a magistratura trabalhista, que funciona junto ao Tribunal Superior do Trabalho (EMATRA) e a que abrange os juízes da justiça comum federal e estadual, em atividade junto ao Superior Tribunal de Justiça (ENFAM).

Os modelos de escolas estrangeiras (Espanha, Portugal e França) serviram de inspiração para a implantação da ENFAM. No dia 30 de novembro de 2006, a presidência do Superior Tribunal de Justiça editou a Resolução n°3 (atualizada pela Resolução n° 5, de 1° de julho de 2008), que dispõe sobre a instituição da Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados e dá outras providências. No dia 12 de abril de 2007, foi instalada a ENFAM.

A Emenda Constitucional 45/04 estabeleceu um rol de competências e atribuições para a ENFAM, como: definir as diretrizes básicas para a formação e o aperfeiçoamento dos magistrados; fomentar pesquisas sobre temas relevantes para o aprimoramento dos serviços judiciários; promover intercâmbio com entidades nacionais e estrangeiras ligadas ao ensino e à pesquisa, assim como entre o Poder Judiciário brasileiro e o de outros países; bem como formular sugestões para o aperfeiçoamento do ordenamento jurídico; promover, diretamente ou mediante convênio, a realização de cursos relacionados com os objetivos da ENFAM, dando ênfase a formação humanística; habilitar e fiscalizar, os cursos de formação para ingresso na magistratura e, para fins de vitaliciamento e promoção na carreira, os de aperfeiçoamento e definir as diretrizes básicas e os requisitos mínimos para a realização dos concursos públicos de ingresso na magistratura estadual e federal.

Desta forma, além do seu caráter normativo, a ENFAM, em parceria com as escolas estaduais e federais da magistratura, atua para promover o aprimoramento e a modernização da cultura jurídica e das instituições, de forma a ampliar a transparência no Poder Judiciário e o acesso à justiça, consolidando a segurança jurídica e contribuindo para um Judiciário célere, ágil e moderno (ENFAM, 2009, p. 3).

A ENFAM assume grande importância para o processo de melhoria contínua da prestação jurisdicional. O Ministro Fernando Gonçalves, atual diretor da ENFAM, defende sua legitimidade nas seguintes linhas:

Criada por meio da Emenda Constitucional n°45/04, a ENFAM nasceu com clara identidade normativa, isto é, regulamentar, autorizar e fiscalizar os cursos oficiais para ingresso e promoção na magistratura, assim como estabelecer as

regras para os concursos públicos nessa área. A legitimidade da ENFAM decorre de mandamento expresso e taxativo do poder constituinte derivado, que atribuiu à Escola essas funções. Entretanto, é importante ressaltar que isso não deve ser percebido de nenhum ângulo como uma redução nas esferas de autonomia das diversas escolas da magistratura (ENFAM, 2009, p. 3).

Além disso, complementa que:

Além de buscar aprofundar os mecanismos já existentes para cumprir sua missão constitucional, sobretudo em relação ao papel de bem formar e de capacitar magistrados, definindo posições que possibilitem formação jurídica, humanística e integral de alto nível, aliada ao domínio de técnica profissional voltada para a garantia da segurança jurídica, a ENFAM pretende se converter em um grande centro de produção e difusão de conhecimentos jurídicos. A fim de concretizar esse objetivo, estamos construindo uma ampla rede de parcerias estratégicas com instituições públicas e privadas. Inúmeras ações serão implementadas, incluindo-se desde a formulação de políticas públicas para o setor, com base e, levantamentos a cerca das carências e necessidades da justiça brasileira, até a realização de cursos, seminários e conferências, passando pelo desenvolvimento de plataformas de ensino à distância, que visam à multiplicação de experiências, e pela elaboração de projetos de pesquisa de longo prazo, baseados em estudos de caso sobre temas de interesse prioritário da magistratura (ENFAM, 2009, p. 3).

Com a finalidade de regulamentar os cursos oficiais para ingresso e promoção na carreira e facilitar o processamento de dados e a padronização das informações, a ENFAM elaborou roteiros de credenciamento dos cursos, a serem observados pelas escolas de magistratura. Portanto, há três roteiros (roteiro de credenciamento de curso de formação, roteiro de credenciamento de curso de vitaliciamento e roteiro de credenciamento do curso de promoção por merecimento), conforme anexo. Tais roteiros possibilitam à ENFAM maior controle em relação aos cursos realizados pelas escolas de magistratura, uma vez que exigem detalhamento do projeto do curso (objetivos gerais, objetivos específicos, justificativa, abordagem pedagógica, sistema de avaliação). Além disso, as escolas devem preencher questionários a serem enviados para a ENFAM para que se possa traçar o perfil das mesmas. Assim, devem informar o público- alvo dos cursos, a média do número de alunos, a formação do público docente (percentual aproximado de magistrados, membros do Ministério Público, advogados) e titulação (percentual aproximado de doutores, mestres, especialistas), se a escola possui algum curso de especialização, mestrado ou doutorado, em convênio com alguma instituição de ensino.

Devemos destacar a necessidade de maior integração entre a ENFAM e as escolas de formação e aperfeiçoamento regionais para que seja alcançado o escopo fundamental de

celeridade e eficiência na prestação jurisdicional. Nas palavras do Ministro Fernando Gonçalves do STJ, há que se ter uma “simbiose” entre as escolas para a melhoria da qualidade da prestação jurisdicional (AMB, 2009).

Com vistas a cumprir seu papel constitucional e fomentar a pesquisa, a ENFAM criou, nos termos da Portaria n°1/09, o Núcleo de Pesquisa Judiciária.

O Núcleo terá a responsabilidade de fomentar e desenvolver pesquisa institucional voltada para o aprofundamento dos conhecimentos científicos temáticos relativos à formação e ao aperfeiçoamento da magistratura nacional; consolidar dados de experiências inovadoras no âmbito da jurisdição-meio e da jurisdição-fim, abrangendo a tutela-jurisdicional diretamente prestada à sociedade, sua ampliação e qualificação, com o intuito de alcançar maior número de demandas com menos burocracia, de forma mais ágil e com altos índices de satisfação social; disponibilizar as experiências referidas no inciso anterior para serem replicadas em nível nacional, no que couber (ENFAM, 2009, p. 3).

Assim, verificamos o relevante papel da ENFAM na criação de uma política nacional de formação do magistrado.

A seguir, analisaremos as resoluções da ENFAM e do CNJ sobre o tema da formação dos magistrados.

De acordo com os termos das Resoluções da ENFAM n° 1 e nº 2, ambas de 17 de setembro de 2007, haverá cursos de formação para os candidatos à magistratura estadual e federal com, no mínimo, 480 horas-aula, distribuídas em quatro meses, os quais, obrigatoriamente, deverão contar com instrumentos de avaliação sobre conteúdos ministrados.10

A primeira Resolução da ENFAM dispõe sobre o curso de formação para ingresso na magistratura e estabelece que o mesmo constitui etapa final do concurso para seleção de magistrados. A metodologia deste curso consiste em aulas e eventos presenciais e à distância, estudos de casos e enfatizam também a formação humanística. 11

A Resolução 01/07 estabelece o conteúdo programático mínimo do curso de formação para ingresso na carreira da magistratura, que constitui etapa final do concurso, conforme o ___________

10 _{Art. 4° Resolução 1 de 17/09/07: A carga horária mínima do curso será de quatrocentos e oitenta horas-aula}

distribuídas em quatro meses.

Art.8° Resolução 1 de 17/09/07: O candidato, no decorrer do curso, será avaliado quanto ao conteúdo

programático e à conduta mantida no período. Para essa avaliação, será possível contar com equipe multidisciplinar formada de profissionais como psicólogos, pedagogos, psiquiatras e outros médicos especialistas.

11

Faz-se necessário destacar a existência de ADI n°4122, ainda não julgada, que questiona a constitucionalidade da Resolução 1 da Enfam.

disposto no art.6°. Assim, os seguintes itens são compreendidos no conteúdo programático do curso: a) elaboração de decisões e sentenças e realização de audiências; b) relações interpessoais e interinstitucionais; c) deontologia do magistrado; d) ética; e) administração judiciária, incluindo gestão administrativa e de pessoas; f) capacitação em recursos da informação; g) difusão da cultura de conciliação como busca da paz social; h) técnicas de conciliação e psicologia judiciárias; e i) impacto econômico e social das decisões judiciais.

Deve-se ressaltar que tais diretrizes estabelecem somente os conteúdos programáticos mínimos, deixando a cada escola judicial, de acordo com as suas características, inclusive locais, a complementação dos conteúdos programáticos.

Do total de 480 horas-aula destinadas ao curso de formação para ingresso na carreira da magistratura, 50% correspondem às disciplinas conformativas das diretrizes oriundas das Resoluções 1 e 2 de 2007 e 50% serão utilizadas conforme deliberação dos Tribunais e das escolas de magistratura.

A Resolução n°1 da ENFAM prevê a remuneração do concursando, se o Tribunal incluir o curso de formação como etapa do concurso.

No que diz respeito ao processo de avaliação das atividades de formação e aperfeiçoamento dos magistrados, existem três momentos distintos: avaliação do curso propriamente dito pelo candidato-aluno; avaliação do candidato pela escola e avaliação do professor pelo aluno.

A Enfam publicou, com vigência a partir de 01 de janeiro de 2008, a Resolução n°2, na qual foram instituídos e disciplinados os cursos obrigatórios de aperfeiçoamento para fins de promoção de juízes, por merecimento e de vitaliciamento.

Desse instrumento normativo tiram-se dois importantes corolários: (1) o juiz deve estar cada vez mais preparado, intelectual e moralmente, para o atendimento, de forma satisfatória, dos anseios dos jurisdicionados, sendo capaz de assegurar, com larga margem de segurança, uma resolução mais pronta e expedita dos problemas submetidos à apreciação do Poder Judiciário; (2) Em lhe faltando o senso dessa responsabilidade, estará o juiz impedido de ser vitaliciado, se for o caso, ou desautorizado a buscar a progressão na carreira, por intermédio da promoção meritória (NEVES, 2009, p.1).

A partir da Resolução n° 02/08 da Enfam, para concorrer a uma promoção por merecimento, o magistrado deverá demonstrar o preenchimento de alguns requisitos, como o de

haver cumprido, com pleno êxito, uma carga horária mínima de 20 horas- aula semestrais ou 40 horas-aula anuais, por cada ano que permanecer em exercício na entrância. Deve-se ressaltar que não poderá haver o aproveitamento de um mesmo curso para diferentes promoções. Durante o período de vitaliciamento, o magistrado deverá cumprir carga horária mínima de trinta horas-aula por semestre ou sessenta horas-aula por ano.

A ENFAM inovou em relação ao conteúdo programático dos cursos de aperfeiçoamento para fins de vitaliciamento e promoção por merecimento na carreira, uma vez que há ênfase em disciplinas como: ética, deontologia do magistrado, alterações legislativas, filosofia, sociologia e psicologia e situações práticas da atividade jurisdicional. O artigo 8º, parágrafo segundo da Resolução 2 estabelece que os cursos também abordarão a administração judiciária, a gestão administrativa e de pessoas, bem como estudos de casos concretos.

Nas palavras do desembargador Frederico Ricardo de Almeida Neves:

Quer isso dizer que o magistrado deve atualizar-se, anualmente, acrescentando- se a isso a circunstância de que o conteúdo programático de tais cursos não se limitará ao estudo de leis novas e de matérias jurídicas. Mas, mais: serão ministradas, igualmente, por explícito imperativo legal, disciplinas afins como filosofia, sociologia e psicologia, além de administração judiciária, gestão administrativa e de pessoas, e estudos de casos concretos, dando-se especial ênfase para os aspectos humanísticos, éticos e deontológicos (NEVES, 2009, p.1).

Tendo em vista a missão constitucional de assegurar a formação e aperfeiçoamento dos magistrados, para o aprimoramento da prestação jurisdicional, no Brasil, a ENFAM elaborou o plano de trabalho para o ano de 2009, contemplando oito ações: 1) acompanhar os cursos credenciados pela ENFAM para avaliar a qualidade dos eventos e seus impactos; 2) promover a realização de projetos de pesquisa voltados para o aprimoramento da prestação jurisdicional, analisando o que está sendo feito e estabelecer áreas prioritárias de pesquisa; 3) firmar convênios e acordos de cooperação com instituições nacionais e internacionais ligadas ao ensino, pesquisa e extensão; 4) publicar o sítio da ENFAM na internet com endereço próprio; 5) formar grupos temáticos para tratar de assuntos específicos do processo de ensino e aprendizagem; 6) realizar eventos destinados à disseminação de modernas técnicas de ensino e aprendizagem; 7) realizar eventos de formação de multiplicadores, de modo a assegurar uma abordagem humanística e

pragmática na formação e aperfeiçoamento de magistrados e, 8) dar suporte às escolas de magistratura para implantação de educação à distância. 12

Podemos verificar que há muitas ações a serem realizadas pela ENFAM a fim de contribuir para o aperfeiçoamento da prestação jurisdicional. Se tais ações forem, efetivamente, praticadas, haverá uma melhora significativa da qualidade do ensino das escolas de magistratura. Todavia, diante da complexidade das ações elaboradas pela ENFAM, há ainda um longo caminho a ser percorrido.

A Emenda Constitucional 45/04 inovou ao criar o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), com competência para o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes.

No dia 12 de maio de 2009, o Conselho Nacional de Justiça publicou a resolução n°75, que regulamenta os concursos públicos para ingresso na carreira da magistratura em todo o Poder Judiciário nacional.

A regulamentação dos concursos públicos para ingresso na carreira da magistratura pelo Conselho Nacional de Justiça já era aguardada, desde a publicação da Emenda Constitucional 45/04. Tal necessidade decorre da observação da realidade brasileira, pois cada Tribunal organiza seu concurso público para a carreira da magistratura, inexistindo qualquer uniformidade.

Com vistas a uniformizar os concursos públicos para ingresso na carreira de magistratura e implementar uma política pública de formação do magistrado, a Resolução n° 75 do Conselho Nacional de Justiça alterou os critérios de realização dos concursos públicos para ingresso na magistratura.

Tal resolução estabelece que o concurso será realizado em algumas etapas, que incluem avaliações escrita e oral, exames de sanidade física e mental, psicotécnico, sindicância sobre a vida pregressa do candidato e investigação social e análise de títulos.

As mudanças no processo seletivo visam padronizar as etapas e os programas dos concursos públicos no país e objetivam a aprovação de candidatos que possuam conhecimento técnico e uma base filosófica mínima, necessários ao exercício da profissão da magistratura. Desta forma, a resolução inclui no conteúdo programático dos concursos públicos para ingresso na magistratura, disciplinas como: sociologia do direito, filosofia do direito, psicologia judiciária, política, dentre outras.

___________

Tal mudança reflete o pensamento de que não basta ao magistrado ser apenas conhecedor das leis, ou seja, ele precisa também de uma formação humanística para que possa decidir sobre questões complexas, cada vez mais presentes na realidade dos tribunais. Este é o perfil profissional do magistrado almejado pelo Conselho Nacional de Justiça.

Da análise da Resolução n°75 de 12 de maio de 2009 do CNJ, podemos verificar que diversamente das disciplinas jurídicas, as disciplinas humanísticas são estabelecidas com a respectiva ementa do curso, ou seja, com os temas a serem desenvolvidos.

Em que pese a existência de regulamentação do tema pelo Conselho Nacional de Justiça seja salutar, os estudiosos do tema criticam alguns dispositivos da Resolução, que serão analisados a seguir.

O art.5°, III, c da Resolução determina a realização de exame psicotécnico como uma das etapas do concurso para a magistratura. Podemos verificar que, em nosso ordenamento jurídico, a realização do referido exame necessita de existência de uma lei que o determine. É o que dispõe a Súmula 686 do Supremo Tribunal Federal. 13

Portanto, a realização de exame psicotécnico não pode ser determinada por resolução e sim, por lei. Além disso, inexiste lei que regulamente a realização de exame psicotécnico, daí, sua inviabilidade jurídica.

Sobre o assunto, Roberto Fragale Filho esclarece:

Quanto ao exame psicotécnico, é difícil sustentar sua viabilidade jurídica, pois não há previsão legal para sua realização para ingresso na magistratura. Com efeito, para além da controvérsia em torno de sua recepção na ordem constitucional pós-1988, o artigo 78, parágrafo segundo, da LOMAN, estabelece que “os candidatos serão submetidos a investigação relativa aos aspectos moral e social, e a exame de sanidade física e mental, conforme dispuser a lei. Ora, na medida em que não existe lei regulamentando tal prática, ela se assevera ilegal. É o que, aliás, consagrou o STF, em sua súmula n°686, cujo conteúdo estabelece que “só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público”.Assim, sua introdução por meio de resolução revela-se totalmente inapropriada, como aliás, já escreveu o Ministro Aldir Guimarães Passarinho Junior (STJ): “o requisito (de exame psicotécnico) deve estar expresso na lei que regula o certame ou na que fixa os pressupostos de preenchimento do cargo, sendo inadmissível a imposição meramente editalícia, em resoluções e demais atos regulamentares infralegais” (FRAGALE FILHO, 2009, p. 6)

___________

13

Súmula 686 do Supremo Tribunal Federal: Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público.

O art.5°, III, a da Resolução estabelece como etapa eliminatória a sindicância da vida pregressa e investigação social do candidato. Tal norma pode gerar abusos, uma vez que não há qualquer critério objetivo.

Destacamos o que Roberto Fragale Filho acentua:

Quanto à sindicância da vida pregressa e investigação social, corre-se o risco de idealizar um modelo de trajetória de vida adequado para o exercício da magistratura. Sem parâmetros definidos, tem-se uma porta aberta para a introdução de um absoluto e arbitrário subjetivismo, que pode, in extremis, mascarar uma situação de preconceito. Aliás, a proposta determina a remessa dos documentos apresentados pelo candidato “ao órgão competente do tribunal” para que proceda à sindicância da vida pregressa e investigação social. Que órgão seria esse? Quem exerceria esse papel e qual o controle se estabelece sobre os vigilantes? Qual o conteúdo do processo investigativo: ele está limitado a documentos oficiais ou o órgão competente pode diligenciar realizando, por exemplo, entrevistas com terceiros? O terreno é aqui, sem dúvida, vasto para a eventual ocorrência de abusos e arbitrariedades (FRAGALE FILHO, 2009, p. 8).

No que diz respeito ao período de três anos de atividade jurídica, acrescido pela Emenda Constitucional 45/04, o art. 59 da Resolução 75/09 do CNJ estabelece que são considerados como atividade jurídica: a) aquela exercida com exclusividade por bacharel em direito; b) o efetivo exercício de advocacia mediante a participação anual mínima em cinco atos privativos de advogado em causas ou questões distintas; c) o exercício de cargos, empregos ou funções, inclusive de magistério superior, que exija a utilização preponderante de conhecimento jurídico; d) o exercício da função de conciliador; e) o exercício da atividade de mediação e arbitragem na composição de litígios.

O parágrafo primeiro do art.59 da Resolução 75/09 do CNJ veda, para efeito de comprovação de atividade jurídica, a contagem de estágio acadêmico ou qualquer outra atividade anterior à obtenção do grau de bacharel em direito.

Faz-se necessário destacar que a Resolução 75/09 não contemplou o exercício da função de juiz leigo, como atividade jurídica. Tal função poderia ter sido incluída como atividade jurídica, uma vez que a Resolução 75/09 previu a função de conciliador no art.59.

Podemos verificar que a orientação do CNJ até o advento da Resolução 75/09 era no sentido de admitir como atividade jurídica, os cursos de pós-graduação na área jurídica reconhecidos pelo Ministério da Educação e aqueles oferecidos pelas Escolas Nacionais de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados, desde que o candidato tivesse concluído o curso

com aprovação. O art.3° da Resolução 11/06 do CNJ dispõe, expressamente, sobre tal