Şüpheli İşlem Bildirim Usul ve Esasları

Para Aurélio Buarque de Holanda Ferreira227 o vocábulo responsabilidade possui os seguintes significados

Responsabilidade [...] 1. Qualidade ou condição de responsável. 2. Jur. Capacidade de entendimento ético-jurídico e determinação volitiva adequada, que constitui pressuposto penal necessário da punibilidade.

Responsabilidade Moral. Filos. 1. Situação de um agente consciente com

relação aos atos que ele pratica voluntariamente. 2. Obrigação de reparar o mal que se causou a outros.

Maria Helena Diniz228 cuidando da acepção geral do termo atribui-lhe como significado

RESPONSABILIDADE. 1. Dever jurídico de responder por atos que impliquem danos a terceiro ou violação de norma jurídica. 2. Qualidade de ser responsável. 3. Imposição legal de reparar o dano causado. 4. Situação daquele que deve responder por um ato ou fato.

227 _{FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Op. cit., p. 1754.} 228 _{DINIZ, Maria Helena. Op. cit., p. 170. v. 4.}

A definição da autora aponta em duplo sentido, ou seja, aos danos decorrentes de ato ilícito e ou àqueles que resultam da violação da norma. Neste sentido de grande valia a contribuição de Antônio Pinto Monteiro229 que assim expõe

Em sentido amplo, ser “responsável” significa e implica alguém ter de “suportar certas consequências” por determinado tipo de ato ou omissões, “seus” ou de “outrem”. Essas “consequências” podem ir de um mero juízo de censura ou de reprovação ética ou social até a pena privativa de liberdade, consoante se trate de uma responsabilidade moral ou, no extremo oposto, de responsabilidade penal. Assim como pode estar em causa uma responsabilidade política, com seus meios de reação próprios. Diria, pois, que a responsabilidade pode ser “moral”, “política” ou “jurídica”. Esta última, por sua vez, pode ser “penal”, “disciplinar” ou “civil”.

O tema da responsabilidade enseja aprofundamentos mesmo sabendo-se que muitas obras já foram escritas e muitas ainda o serão, sem que se possa encerrar o tema. Aqui será tomada apenas como nuance para delinear o sistema de responsabilidade no âmbito do Direito Ambiental brasileiro e, em que medida relaciona-se ao processo administrativo ambiental.

A doutrina é farta ao tratar da responsabilidade civil, tratando de sua evolução e espécies, com estudos profundos acerca da culpa lato sensu e do nexo causal. Também a responsabilidade no âmbito penal é fartamente estudada e, especialmente em relação às novas criminalidades, ganha novos contornos.230 Contudo, pouco se discute sobre a natureza da responsabilidade administrativa ambiental.

Como já mencionado a preocupação com o esgotamento dos recursos naturais é recente. Por outro lado, o meio ambiente é tutelado tanto no âmbito constitucional como infraconstitucional. E, por intermédio dessa tutela, o legislador adotou um sistema diferenciado de responsabilidade. Ou seja, o infrator do meio

229 _{MONTEIRO, Antônio Pinto. Princípios gerais da responsabilidade civil. In: Revista da Escola}

Nacional de Magistratura. v.2, nº 3, 2007, p. 106.

230 _{No Brasil a responsabilidade penal, ao contrário da responsabilidade civil (cuja regra é a subjetiva,}

que convive com o modelo excepcional da objetiva e, dentro desta macro classificação, algumas subdivisões acerca do grau da culpa e da eliminação do nexo causal) é subjetiva. Não obstante a adoção da responsabilidade subjetiva, a responsabilidade penal evoluiu amplamente com a tutela dos crimes ambientais (admissão da responsabilidade penal da pessoa jurídica).

ambiente responde em três esferas distintas e independentes entre si: civil, administrativa e penal, cada qual, evidentemente adotando o seu regime.

A tutela do meio ambiente está fincada, como se viu, em um sistema de responsabilidade tríplice e independente entre si, o que enseja, sem que se caracterize o bis in idem, que o autor responda pelos danos causados nas três esferas.

Esse entendimento parte da interpretação do art. 225 § 3° da Constituição de 1988 § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

Como leciona Ricardo Carneiro231 _{“assim, uma mesma ação ou atividade} causadora de efeitos ambientais adversos pode imputar ao infrator sanções de natureza penal e administrativa – típica manifestação do ius puniendi do Estado”, incluindo-se também a responsabilidade por reparar232 _{o dano causado na esfera} civil, esta, cuja responsabilidade no âmbito da proteção ambiental será sempre objetiva, nos contornos do risco integral, isto é, sem hipóteses de excludentes da responsabilidade.

Ricardo Carneiro233, assim, contribui ao lembrar de uma máxima aplicável ao sistema geral de responsabilidade quando diz que

Fundamental reconhecer, nesse propósito, que a responsabilidade em direito é, em regra, sempre subjetiva, não correspondendo ao estágio atual de evolução do sistema jurídico-político a imposição de qualquer sorte de consequência sancionatória sem que o agente tenha praticado ou concorrido voluntariamente para a consecução da conduta antijurídica.

231 _{CARNEIRO, Ricardo. Responsabilidade administrativa ambiental. In: Direito Ambiental visto por}

nós advogados. Bruno Campos Silva (Coordenador). Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 586.

232 _{Em sentido lato aqui o termo guarda a lógica de sempre que possível o retorno ao status quo ante}

é preferível a reparação do próprio dano e, nas hipóteses em que isto não for possível a compensação e a indenização propriamente dita.

De forma que, para Ricardo Carneiro234_{, no atuar da Administração Pública} fundamental é a distinção entre os diversos sistemas de responsabilidade, levando- se em conta que

[...] a imposição de penalidades na seara administrativa, inversamente ao resultado reparatório derivado da responsabilidade civil, se assenta – tanto quanto em sede de responsabilidade penal – na conduta praticada pelo agente econômico, pessoalmente ou através de seus respectivos representantes ou prepostos, não havendo em nosso direito positivo nenhum espaço para a imposição de sanções pelo mero resultado da infração ou à margem da referencia ao elemento subjetivo.

Do que se conclui que a responsabilidade civil no âmbito da reparação dos danos ambientais será sempre objetiva por risco integral, ou seja, sem qualquer hipótese de se elidir a culpa. De outra banda, a responsabilidade penal será sempre de cunho subjetivo, ou seja, imprescindível a discussão da culpa. Esses dois modelos de responsabilidade não serão objeto de análise do presente trabalho, que cuida de dar alguns lineamentos à responsabilidade administrativa, que interferem diretamente no iter do processo administrativo ambiental e sua definição quanto à culpa ainda comporta algumas discussões na doutrina, que como já se adiantou, aproxima-a muito mais da responsabilidade penal do que da responsabilidade civil.

A dificuldade e divergência doutrinária acerca da responsabilidade por danos ao meio ambiente restam evidenciadas do que leciona Heraldo Garcia Vitta235 acerca dos saberes humanos, segundo o qual “todo saber humano envolve um mundo familiar, zona de „penumbra‟ e zona do „desconhecido‟”. A primeira é a circunstância na qual o homem vive e sobre a qual tem certo conhecimento ou saber. Ou seja, a zona familiar refere-se às suas habilidades e competências enquanto que a zona de penumbra, que circunda a zona de conhecimento familiar, refere-se aos conhecimentos de caráter “mais difuso ou duvidoso”, que prescinde

234 _{CARNEIRO, Ricardo. Op. cit., p. 587.} 235 _{VITTA, Heraldo Garcia. Op. cit., p. 121-122.}

“de um conhecimento por referências, ditas por alguma pessoa”. E, por fim, a zona do desconhecido refere-se às “situações em que o sujeito não tem conhecimento algum, nem sequer imagina, ainda por inferências”.

Ainda de acordo com Haraldo Garcia Vitta236_{, quanto à responsabilidade civil} por dano ambiental, é pacífica a aplicação da teoria da responsabilidade objetiva. No entanto, na esfera administrativa, que engloba a análise do conjunto (ilícito e sanção administrativo-ambiental) há outra situação em que “[...] poucos se aventuram, pois encontram dificuldades técnico-jurídicas. Ora, se não soubermos o critério ou método para análise de objetos, ficaremos igual à criança que, ao lançar a pipa ao céu, perde seu controle, por ter sido rompida a linha que a prendia [...]”.

O autor tece essas considerações para afirmar que o Direito Ambiental submete-se ao regime jurídico do Direito Administrativo, retirando a independência do primeiro ramo como ramo autônomo do Direito.

A interdisciplinaridade é característica inerente ao Direito Ambiental, que, ao adotar o sistema tríplice e independente de responsabilidades, não perde o seu status de ramo jurídico, mas, ao mesmo tempo, não pode afastar-se dos pressupostos e processos que regem cada espécie de responsabilidade. Assim, no que tange à responsabilidade administrativa e seu consequente processo, aplicam- se tanto as regras do Direito Administrativo como do Direito Constitucional.

A fala do autor vem ao encontro do tema da responsabilidade administrativa por danos ao meio ambiente e a dificuldade quanto à definição de sua natureza jurídica; essa complexidade ocorre em razão de certa zona de penumbra quanto ao estabelecimento do seu modelo, que na leitura da Lei de Crimes Ambientais admite duplo entendimento, caracterizando-a ora em objetiva e, ora, em subjetiva.

A dificuldade em aferir a responsabilidade administrativa por danos ao meio ambiente decorre das diversas interpretações emprestadas ao art. 72 da Lei nº 9.605/98, a saber:

Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:

[…]

II - multa simples;

§ 3º A multa simples será aplicada sempre que o agente, por

negligência ou dolo:

I - advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná- las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha;

II - opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha. (grifo da pesquisadora)

Vale, antes de adentrar ao tema, trazer a advertência de Celso Antônio Bandeira de Mello237 _{que assim adverte}

Tal como as demais sanções administrativas, as multas têm que atender ao princípio da proporcionalidade sem o quê serão invalidas. Alem disto, por muito grave que haja sido a infração, as multas não podem ser “confiscatórias”, isto é, de valor tão elevado que acabem por compor um verdadeiro confisco.

Após a advertência do ilustre professor passa-se a colacionar o pensamento de alguns autores no campo da responsabilidade administrativa ambiental, iniciando por Édis Milaré238, que, ao comentar o § 3º do art. 72 da Lei nº 9.605/98, assim se posiciona

[...] o elemento subjetivo não é pressuposto jurídico para a configuração da responsabilidade jurídica.

Não obstante, a culpa em sentido lato qualifica a infração, uma vez que deve ser compreendida como uma espécie de agravante para a definição da sanção a ser aplicada e, em caso de sanção pecuniária, para a fundamentação do respectivo valor. Em sentido inverso, a demonstração, no caso concreto, da ausência de dolo ou culpa, por parte do agente pode justificar a desclassificação da sanção para uma penalidade mais branda do que a que seria normalmente aplicada.

[...] a aplicação de multa simples somente desafia a presença do elemento subjetivo quando houver, na tipificação da infração, expressa ressalva nesse sentido, a exemplo dos dois únicos casos encontrados na Lei 9.605/1998 [...]

Nos demais casos, como vimos, a responsabilidade administrativa – embora não se possa dizer objetiva, por ser pessoal e não prescindir do elemento da ilicitude – independe da culpa.

237 _{MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit., p. 863.} 238 _{MILARÉ, Édis. Op. cit., p. 839}

O autor aponta a existência de um sistema híbrido de responsabilidade administrativa admitindo-se a discussão da culpa naquelas hipóteses que estejam expressas na própria lei, como é o caso dos incisos I e II do § 3º do art. 72 da Lei nº 9.605/98.

Nicolao Dino de Castro e Costa Neto et al239 apontam para interpretação bem mais restrita do mencionado dispositivo pois o contrário reduziria drasticamente a eficácia do sistema, além de escapar totalmente de sua lógica. Contudo, admitem que

[…] a presença de culpa ou dolo por parte do infrator só é exigível caso se cuide de embaraço à fiscalização ou de inobservância de prazo para superar irregularidades sanáveis. Nesta última hipótese, a autoridade competente somente poderá impor a pena de multa após o fluxo do prazo atribuído ao infrator e a ele comunicado por escrito quando da notificação da imposição da pena de advertência. Contudo, esse iter não é necessário quando se trata de irregularidades insanáveis, caso em que não há qualquer sentido em se conferir tal prazo ao infrator (nem a lei assim expressamente determina).

Como se pode perceber a par das afirmações dos mencionados autores a definição da natureza jurídica da responsabilidade administrativa, ao contrário da responsabilidade penal e da responsabilidade civil que estão claramente fixados na Constituição e nas leis infraconstitucionais, enseja acurado critério por parte do agente fiscalizador na interpretação do artigo 72 da Lei de Crimes Ambientais, posto que o mesmo delega àquele uma grande margem de discricionariedade.