Ġdari SözleĢme Ölçütü

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2.maddesinde, tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davaların, idari dava türü olduğuna dair düzenleme dikkate alındığında, idari yargının görev alanının tespitinde idari

sözleşmelerin ayrı bir ölçüt olarak ele alınması gerekmektedir.

İdare yerine getireceği görevlerini kural olarak tek taraflı işlemleri aracılığıyla gerçekleştirir. Ancak, istisnai durumlarda işlemin yöneldiği muhataplarının iradeleri işlem yapılmasında etkili olur. Bu gibi durumlarda idarenin iki taraflı işlemlerinden söz edilir. İdari sözleşmeler, idari işlemlerin bireysel iki taraflı işlemleri kategorisine dahildir.214

İdarenin tek yanlı işlemleri ile hukuk yaşamında değişiklik yapma yetkisi olmakla birlikte, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için idare, iradelerin uyuşması yolunu yani, özellikle sözleşme yolunu da seçebilir.215

Burada dikkat edilmesi gereken husus, idarenin sözleşmeleri ile idari sözleşme kavramlarının birbirinden ayırt edilmesi gerekliliğidir. Zira, idarenin yaptığı, yani idarenin taraf olduğu her türlü sözleşme idari sözleşme sayılmaz. İdarenin sözleşmelerinden bir kısmı tamamen özel hukuk hükümlerine tabi sözleşmelerdir. Örneğin, belediye idaresinin mülkiyetinde olan bir işyerini kiraya vermek ya da ihtiyaç duyulan taşınır malların satın alınmak istenmesi halinde yapılacak sözleşmeler idari sözleşme olmayıp özel hukuk hükümlerine tabidir. Buna karşılık, idarenin sözleşmelerinden

213 _{DanıĢtay 10.Dairesi, 23.10.2014, E:2012/704 K:2014/6106, UYAP (Yayınlanmamış Karar),}

erişim tarihi; 22.12.2014

214 _{ATAY, a.g.e, s.545}

69

bir kısmı ise idare hukuku ilke ve kurallarına tabidir. İdarenin, idare hukuku kural ve ilkelerine tabi olan sözleşmelerine idari sözleşme denmektedir.216

Kısaca tanımlamak gerekirse, kamu kuruluşlarının, idare hukuku kurallarına dayanarak yaptıkları sözleşmelere “idari sözleşme” denir.217

Hukukumuzda tanınan belli başlı idari sözleşme türleri şunlardır; mali iltizam sözleşmeleri, kamu borçlanma sözleşmeleri, kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri, orman işletme sözleşmeleri, idari hizmet sözleşmeleri.218

İdarenin gerek kamusal yetkisini gerek genel ehliyetini kullanarak yaptığı sözleşmeler, özel kişilerin kendi aralarında yaptıkları sözleşmelerden birçok noktada ayrılık veya özellik gösterir.219

İdari sözleşmeler ile idarenin hukuk sözleşmeleri arasında ayrım yapılması gerekliliğinin iki nedeni vardır. Birincisi, idarenin özel hukuk sözleşmelerine özel hukuk, idari sözleşmelere ise idare hukuku uygulanır. İkincisi, idarenin özel hukuk sözleşmelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklar adli yargıda çözümlenirken idari sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıklar idari yargıda çözümlenir.220

İdari sözleşmenin uygulanmasından doğan uyuşmazlıkların idari davaya konu edilebilmesi için sözleşmede tahkim yolunun öngörülmemiş olması gerekmektedir. İdari sözleşmede, uyuşmazlık halinde tahkime gidileceği yolunda yer alan hüküm idari yargıyı görevsiz kılacaktır.221

İdarenin özel hukuk sözleşmesi olarak kabul edilen ve dolayısıyla adli yargının görev alanına giren başlıca sözleşmelere örnek vermek gerekirse, kamu ihale sözleşmeleri, abonman sözleşmeleri, kira sözleşmeleri, satım sözleşmeleri gösterilebilir.222 216 _{GÜNDAY, a.g.e, s.184} 217 _{TAN, a.g.e, s.294} 218 GÜNDAY, a.g.e, s.187 219 _{DURAN, a.g.e, s.427} 220 _{GÖZLER, a.g.e, s.9} 221 _{CANDAN, a.g.e, s.206} 222 _{GÖZLER, a.g.e, s.49}

70

İdarenin taraf olduğu bir sözleşmenin hangi kategoriye girdiğinin saptanması önemli bir konudur. Zira, bu saptamaya göre yetkili ve görevli yargı yeri değişebileceği gibi uyuşmazlığın çözüleceği hukuk kuralları da değişecektir.223

İdarenin yapacağı bir sözleşmenin özel hukuk sözleşmesi olduğu veya özel hukuka tabi olduğu kanunda açıkça belirtilmiş ise224

o sözleşmenin idari sözleşme olmadığı söylenecektir. Kanuni bir niteleme olmadığı takdirde ise bir sözleşmenin idari sözleşme olup olmadığının tespiti için geliştirilen ölçütlere başvurmak gerekmektedir.225

Bir sözleşmenin, idari sözleşme sayılabilmesi için her şeyden önce o sözleşmenin taraflardan birisinin idare olması gerekmektedir. İdarenin taraf olmadığı sözleşmeler, idari sözleşme olmadıkları gibi idarenin sözleşmeleri de sayılmazlar.226

Taraflardan en az birisinin idare olması halinde idari sözleşmeden bahsedilebileceğini ileri süren bu ölçüt öğretide “organik ölçüt” olarak adlandırılmaktadır.227

Sözleşmenin taraflarından en az birisi kamu tüzel kişisi, yani, devlet, mahalli idare veya kamu kurumu değil ise bu sözleşmenin içeriği neye ilişkin olursa olsun isterse kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin olsun bu sözleşme bir idari sözleşme sayılmaz.228

Taraflardan en az birisinin kamu tüzel kişisi olduğu bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için bu sözleşmenin konusunun kamu hizmetinin doğrudan doğruya yürütülmesine ilişkin olması da gerekmektedir. Sözleşmenin taraflarına değil, içeriğine yani, konusuna ve hükümlerine ilişkin olan bu kritere “maddi kriter” denmektedir.229 Bu kritere göre idari sözleşmelerin konusunu kamu hizmetlerine ilişkin işler oluşturmak olup sözleşme ile kamu hizmeti arasındaki ilişki doğrudan

223 _{GĠRĠTLĠ, BĠLGĠN, AKGÜNER, BERK, a.g.e, s.1308}

224

5441 sayılı Devlet Tiyatrosu Kuruluşu Hakkında Kanunun 5.maddesine göre “Devlet, Tiyatroları sanatkar memurları, uygulatıcı uzman memurları ve uzman memurları sanat ve yönetim kurulu kararı üzerine Genel Müdürle aralarında yapılacak bir yıl süreli idari sözleşmelerle göreve alınırlar”. Dolayısıyla sözkonusu sözleşmeler kanun gereği birer idari sözleşmedir.; GÖZLER, a.g.e, s.11

225

YILDIRIM, YASĠN, KAMAN, ÖZDEMĠR, ÜSTÜN, TEKĠNSOY, a.g.e. s.464

226 _{GÜNDAY, a.g.e, s.184} 227 _{ATAY, a.g.e, s.548} 228 _{GÖZLER, a.g.e, s.19} 229 _{GÖZLER, a.g.e, s.24}

71

doğruya olabileceği gibi dolaylı da olabilir. İdarenin kendi elindeki araç, gereç, personel ve teknoloji ile hizmetin yerine getirilmesi zor veya olanaksız ise idari sözleşmeler aracılığıyla bu hizmetin özel kişilere yaptırılması sağlanabilir. Bazen de idare, hizmeti yerine getirebilme olanağına sahip olduğu halde çeşitli ekonomik ve sosyal nedenlerle bu hizmeti kendi dışındaki kişilere devretmeyi uygun görebilir. Her iki durumda da yapılan idari sözleşmenin konusunu, kamu hizmetinin doğrudan doğruya diğer tarafa gördürülmesi veya diğer tarafın hizmetin yürütülmesine doğrudan katılması oluşturur ki imtiyaz sözleşmeleri, müşterek emanet sözleşmeleri bu amaca yönelik idari sözleşmeler olarak sayılabilir.230

Bir sözleşmenin, idari sözleşme sayılabilmesi için gereken bir diğer kriter ise idareye, özel hukuk sözleşmelerindekileri aşan bazı üstünlük ve ayrıcalıkların tanınmış olması gerektiğidir.231

Özel hukuku aşan şartlar, kural olarak, idarenin karşı tarafın hak ve yükümlülüklerini etkileyebilecek mahiyette kamu gücüne dayanan işlem tesis edebilmesidir.232

Özel hukuk sözleşmelerinde taraflar eşit oldukları için taraflardan birinin tek yanlı iradesi ile sözleşmeden doğan ilişkiyi etkilemesi ve değiştirmesi düşünülemez. Oysa, idari sözleşmeler, kamu yararı ve kamu hizmetlerinin gerekleri dolayısıyla tek yanlı iradesi ile sözleşme ilişkisini etkileyebilir ve karşı taraf hakkında işlemler yapabilir. Bu nedenle, idarenin özel hukuk sözleşmelerinde görülmeyen birtakım üstünlük ve ayrıcalıklarla donatılmış olması örneğin, tek yanlı değiştirme, tek yanlı fesih, denetleme, ceza verme, işletmeye el koyma ve satın alma gibi yetkilerle donatılması idari sözleşmelerle düzenlenen konuların niteliği gereğidir.233

Bu konuya ilişkin bir uyuşmazlıkta Danıştay; Dumlupınar Üniversitesi’nde araştırma görevlisi olarak görev yapmakta iken, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 35. maddesi uyarınca davalı idare adına Marmara Üniversitesi’nde doktora eğitimi yapmak üzere görevlendirilen ve doktora eğitimini tamamlamasının ardından Dumlupınar Üniversitesi Fen-Edebiyat Fakültesi Tarih Bölümü'nde göreve başlayan davacının, Marmara Üniversitesi'ne gönderilmeden önce düzenlenen taahhüt ve kefalet senedi kapsamında tabi tutulduğu

230 _{YENĠCE, ESĠN, a.g.e, s.116} 231 _{GÜNDAY, a.g.e, s.186} 232 _{ATAY, a.g.e, s.552} 233 _{GÜNDAY, a.g.e, s.187}

72

mecburi hizmet yükümlülüğünün kaldırılması ve imzalamış olduğu taahhüt ve kefalet senetlerinin tarafına iadesi istemiyle yaptığı 01/04/2014 tarihli başvurunun reddine ilişkin işleme karşı açılan davada, “2547 sayılı Kanunun 35. maddesi

uyarınca görevlendirilmeden önce içeriği ve kapsamı idarece belirlenmiş olan söz konusu taahhüt ve kefalet senedini imzalaması Bir Üniversite Adına Bir Diğer Üniversitede Lisansüstü Eğitim Gören Araştırma Görevlileri Hakkında Yönetmeliğin 4/4.maddesinin emredici hükmü olup, bu senedi imzalamaması durumunda görevlendirmesinin yapılmayacağı ve davacının görevine son verilebileceği açıktır. Bu durumda; davacının söz konusu senedi hür iradesiyle imzaladığından söz etmek hukuken olanaksızdır. Ayrıca, davacının içeriği ve kapsamı tamamen idarece belirlenmiş olan bu taahhüt ve kefalet senedinin maddelerini müzakere edebilme ve değiştirme gücü ve olanağı da bulunmamaktadır… Araştırma görevlilerinin, 2547 sayılı Yasa uyarınca başka bir üniversitede öğretim üyesi yetiştirme programı kapsamında eğitim yapmak üzere görevlendirilmesindeki amaç göz önünde bulundurulduğunda, davacının bu taahhüt ve kefalet senedini idare ile eşit düzeyde olarak, isteği ve özgür iradesi ile imzaladığından söz etmeye olanak bulunmadığından, ortada özel hukuk alanınını ilgilendiren bir uyuşmazlık bulunmamaktadır. Özel hukuk hükümlerine göre yapılmayan, statü hukukundan kaynaklanan hak ve yükümlülüklere dair mecburi hizmet, atanma, ilişik kesme gibi hususları içeren ve Yönetmelik uyarınca 2547 sayılı Yasanın 35. maddesine göre yapılacak görevlendirmelerde imzalanması zorunlu tutulan dava konusu taahhüt ve kefalet senedi bu özellikleri nedeniyle tipik bir idari sözleşmedir.Bu nedenle, idarece kamu gücüne dayanılarak ve tek taraflı irade ile kurulan taahhüt ve kefalet senedine ilişkin uyuşmazlığın 2577 sayılı Yasanın 2/1-a maddesinde sayılan iptal davaları kapsamında görüm ve çözümünde idari yargı görevli bulunmaktadır” şeklinde karar

vermiştir.234

234 _{DanıĢtay 8.Dairesi, 13.11.2014, E:2014/9942 K:2014/8654, UYAP (Yayınlanmamış Karar),}

73

ĠKĠNCĠ BÖLÜM

ĠDARĠ YARGININ GÖREV ALANININ KAPSAMINDA BULUNAN UYUġMAZLIKLAR

1. ĠDARĠ YARGIDAKĠ DAVA TÜRLERĠ