Đşyeri Devrinin Sonuçları

Ao longo da história, o saneamento sempre demonstrou estreita relação com a saúde pública15. Um exemplo disso foram as transformações urbanas realizadas pelo Estado a fim de modernizar as cidades brasileiras, durante o século XIX, que tinham entre seus objetivos melhorar as condições de salubridade e reduzir o perigo de epidemias nos grandes centros urbanos, como a que ocorreu no Rio de Janeiro durante a gestão do presidente Rodrigues Alves (1902-1906), sob a responsabilidade do engenheiro Pereira Passos e do médico Oswaldo Cruz.

Segundo Rezende e Heller (2008), o governo federal só passou a intervir, realmente, no setor de saneamento a partir do momento em que compreendeu que o quadro precário das condições sanitárias, que se multiplicava pelas periferias e centros urbanos e determinava várias epidemias e doenças infecciosas, não se tratava de casos isolados dentro do território nacional, mas de um assunto de interesse coletivo.

A partir desse cenário, no ano de 1919, foi criado o Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP) que contava com um fundo especial para o financiamento de obras de saneamento. Anos mais tarde, em 1937, o DNSP foi substituído pelo Departamento Nacional de Saúde (DNS). Em 1940 foi criado o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS), que tinha como atribuições desenvolver ações voltadas para o saneamento e para a defesa contra inundações. No ano de 1942, foi criado o Serviço Especial de Saúde Pública (SESP).

De acordo com Rezende e Heller (2008), a partir da década de 1950 o setor de saneamento passou a assumir um caráter cada vez mais desvinculado do setor de saúde.

15 _{Neste sentido, REZENDE & HELLER (2008) destacam o importante papel da Liga Pró -Saneamento}

do Brasil. Um movimento que atuou ao longo dos anos de 1918-1919, formado por políticos, médicos, engenheiros, entre outro, que percorriam o interior do país para estudar as condições de saúde da população. Do diagnóstico dessas expedições originou-se o livro “O saneamento no Brasil”, de autoria do médico Belisário Penna, que foi considerada a obra mais importante sobre a questão sanitária no Brasil durante a década de 1910.

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(...) ampliou-se a dicotomia entre a saúde e o saneamento, caminhando a saúde rumo à privatização e o saneamento em direção a uma maior autonomia pela via de novos modelos de gestão, como as autarquias e as empresas de economia mista (...) (REZENDE e HELLER, 2008, p. 209).

Assim, em 1960 o SESP foi transformado em Fundação de Serviço de Saúde Pública (FSESP), órgão de caráter mais abrangente que atuava em todas as fases do processo de implementação dos sistemas de saneamento. Já o DNOS foi transformado em autarquia, em 1962, para onde passou a convergir a maior parte dos recursos destinados aos serviços de água e esgoto. Esse órgão foi responsável pela implementação da Política Nacional de Saneamento até o ano de 1967, quando os recursos federais foram reduzidos. Não obstante, nesse mesmo ano, foi criado o Fundo de Investimento em Saneamento (FISANE), ligado ao Banco Nacional de Habitação (BNH). Por sua vez, o BNH passou a ser o órgão gestor e financiador da Política Nacional de Saneamento, além de executor do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA).

É importante destacar aqui o papel das Autarquias e das Sociedades de Economia Mista no processo de estruturação do setor de saneamento no Brasil. A criação das autarquias e das Sociedades de Economia Mista nas décadas de 1950 e 1960 representou um período de transição entre o modelo de gestão centralizado – representado pelo SESP – e os serviços de natureza autônoma, como observaram Rezende e Heller (2008). Essa mudança almejava criar uma administração mais flexível e tornar as ações de saneamento menos burocráticas e mais eficientes, além de tentar resolver os problemas financeiros do setor.

Assim foram criadas as Autarquias municipais, representadas pelos Serviços Autônomos de Água e Esgoto (SAAEs), sob a responsabilidade do SESP, que introduziram o processo de cobrança de taxas progressivas com o consumo a partir da tarifação dos serviços. Por outro lado, o governo federal começou a incentivar a criação de Empresas Estaduais de Economia Mista, dentro de uma visão de que estas seriam mais capacitadas a operar a administração dos custos por meio da autos-sustentação tarifária, criando condições assim para a implantação do PLANASA.

O Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) foi criado em 1971 e atuou basicamente no abastecimento de água e esgoto . De acordo com Costa (2003), o PLANASA foi estruturado a partir de críticas à situação vigente nos anos de 1960,

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entre as quais a baixa cobertura dos serviços, o paternalismo tarifário (tarifas mais baixas que os custos), clientelismo, incompetência técnica e desarticulação institucional. A partir da criação do PLANASA, foi possível também a criação das 27 Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs), que passaram a ter prioridade na liberação de recursos e nos planos de financiamentos realizados16_.

Segundo estudo de viabilidade econômica do PLANASA, os municípios deveriam transferir seus serviços de saneamento às Companhias Estaduais porque sozinhos seriam incapazes de atingir a autos-sustentação, segundo a qual o retorno do capital investido deveria vir por meio da cobrança de tarifas. Os municípios que não aderiram a esse processo foram excluídos do acesso a recursos do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS)17. Diante de tal situação, a maioria dos municípios se viu forçado a ceder seus serviços de saneamento às CESBs – aproximadamente 75% dos municípios brasileiros – por meio de contratos de concessões por um período de 20-25 anos. Assim:

(...) Os municípios delegaram aos Estados a atribuição das ações de saneamento, e os Estados delegaram ao BNH, mediante um protocolo de adesão ao PLANASA, a formulação da política. Essa estadualização dos serviços de saneamento formou uma cultura institucional que dificultou a descentralização, mesmo tendo os municípios a sua titularidade (REZENDE e HELLER, 2008, p.270).

Os municípios que não cederam seus serviços às CESB’s criaram, em 1984, a Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento (ASSEMAE), que, por meio de reivindicações, conseguiu incluir os órgãos municipais no PLANASA e, consequentemente, no acesso aos recursos do FGTS. Contudo, poucos municípios conseguiram acessá-los, não passando do plano das ações, como pontuaram os autores.

A extinção do BNH, em 1986, a crise econômica das décadas de 1980 e 1990 e a crescente queda na arrecadação do FGTS, devido ao crescimento do desemprego no país, acabaram desestruturando as vias de financiamento em

16 _{A estrutura de financiamento originalmente prevista para o PLANASA era: 37,5% de verbas}

federais, 37, 5% de verbas estaduais e 25% de verbas municipais (SAIANI, 2007).

17 _{O SFS substituiu o FISANE em 1968, com o objetivo de buscar equilíbrio entre demanda e oferta}

de serviços de água e esgoto. Os recursos do SFS eram provenientes principalmente: do BNH (através do FGTS, da caderneta de poupança e de letras imobiliárias); dos Fundos Estaduais de Água e Esgoto - FAE’s (através dos recursos tributáveis); das contrapartidas dos municípios; e dos recursos externos via BNH (REZENDE e HELLER, 2008).

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saneamento e determinando o declínio do PLANASA. Com isso, o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, criado em 1985, se tornou o órgão responsável pela política nacional de saneamento, com a Caixa Econômica Federal assumindo a responsabilidade do financiamento, atribuições do extinto BNH. Esta nova organização do setor acabou levando a frequentes conflitos de competência entre estes dois órgãos, completando sua desorganização e esvaziamento (REZENDE e HELLER, 2008).

Apesar do PLANASA não ter conseguido atingir as suas metas, de 90% em abastecimento de água e de 65% em esgotamento sanitário até o ano de 1990, de acordo com a análise de Saiani (2007), ele pode ser considerado um Plano bem- sucedido no que se refere à cobertura de água em área urbana, que passou de 45,7% (1971) para 86% (1991). Já em relação à cobertura de rede de esgotamento sanitário em área urbana, a meta ficou longe de ser alcançada, evoluindo de 24% (1971) para 49% (1991). Isto porque os investimentos do PLANASA foram voltados prioritariamente ao sistema de abastecimento de água, que apresentava um menor custo e um retorno financeiro mais rápido.

Vale a pena lembrar que, no período entre 1975 e 1982, houve uma ampliação dos investimentos em saneamento no Brasil, numa tentativa do governo federal de acompanhar as demandas por serviços de água e esgoto nos grandes centros urbanos oriundas do processo de urbanização acelerado.

Entretanto, a política nacional de saneamento, implantada no Brasil durante a vigência do PLANASA, seguiu uma linha de caráter centralizador, característica dos governos militares, que não proporcionou a participação de todos os municípios no Plano e ignorou suas características locais. Este fato só agravou o quadro precário de saneamento em que se encontrava grande parte das cidades brasileiras e aprofundou ainda mais as diferenças regionais.

Além disso, como já foi pontuado acima, o rápido crescimento urbano populacional fez aumentar a demanda por serviços de saneamento nos grandes centros urbanos, que cresciam de forma desordenada, muitas vezes sem nenhuma política urbana de planejamento, o que dificultava e encarecia ainda mais implantação dos serviços de saneamento no país.

Para piorar ainda mais, no período entre 1983 e 1986 aconteceu uma forte retração dos investimentos na área de saneamento, que só voltaram a ser retomados a partir de 1987. Essa retração ocorreu num momento em que o país

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atravessava uma grande instabilidade econômica e social, em virtude da crise macroeconômica, com altas taxas de inflação, desemprego e,consequente, queda na arrecadação do FGTS. Com isso, grande parte da população de baixa renda não tinha condições de pagar as tarifas reais impostas pelo PLANASA, mesmo com o uso de subsídios cruzados18_{, impossibilitando assim a autos-sustentação do setor.}

Como observou Nozaki (2007):

Tudo isso acabou levando as CESB’s a um grande endividamento, e

elas passaram, com o tempo, a utilizar tecnologias ultrapassadas, elevando muito os custos da manutenção, pois todo o sistema foi voltado para a ampliação e não para a manutenção e operação (NOZAKI, 2007, p. 24).

É importante destacar que existe um grande número de trabalhos acadêmicos e estudos publicados, desenvolvidos no Brasil, sobre o PLANASA, que permitem uma leitura mais aprofundada e detalhada sobre o tema. A maioria desses estudos faz uma análise do desempenho desse Plano no país. Dentre estes vários estudos podemos indicar alguns trabalhos (ALMEIDA, 1977; JORGE, 1987; FIZSON, 1990; COSTA, 2003; NOZAKI, 2007; SAIANI, 2007; e REZENDE e HELLER, 2008).

18 _{Visto na prática, o subsídio cruzado na área do saneamento acontece nas seguintes formas:}

internamente, na estrutura tarifária, onde determinadas categorias de consumo subsidiam outras, possibilitando preços sociais para usuários de baixa renda; de uma operação para outra, no caso, a receita tarifária do abastecimento de água financiando investimentos no esgotamento sanitário; e por último, de um município para outro, no sentido de garantir a cobertura do custo operacional em municípios com arrecadação deficitária e, com a soma dos recursos oriundos de todos os municípios integrantes do “condomínio”, financiados por uma economia de escala e escopo (SANTOS, p.31, 2005). Contudo, como nos relatam Rezende & Heller (2008, p.235), “essa proposta foi descartada, primeiro porque os municípios maiores eram contrários à idéia de sustentar municípios de outros Estados e, segundo, devido a retirada da responsabilidade municipal sobre as ações de caráter público, as quais constitucionalmente caracterizavam -se como atribuição das municipalidades”.

74 2. A década de 1990 e o Programa de Modernização do Setor de Saneamento

Após o colapso financeiro do setor de saneamento e deteriorização do PLANASA, culminando com a sua extinção, no final da década de 1980, o governo federal tentou equacionar os problemas, realizando algumas reformas administrativas e disponibilizando os recursos às prefeituras e companhias estaduais por meio de programas instituídos pelo Estado.

De acordo com Saiani (2007), os programas nacionais de saneamento pós- PLANASA podem ser divididos em três grupos, de acordo com seus objetivos: (1) programas voltados para as desigualdades socioeconômicas e que privilegiavam os sistemas sem viabilidade econômico-financeira; (2) programas voltados para a modernização e o desenvolvimento institucional dos sistemas de saneamento; e (3) programas para aumentar a participação privada no setor. No Quadro 2 são apresentados os principais programas federais implantados no período de 1990 até 2002.

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Quadro 2 - Programas do governo federal para o setor de saneamento (1990-2002) Objetivos Programa Período Financiamento Beneficiário/

Desdobramentos (1) reduzir as desigualdades socioeconômica s e privilegiar os sistemas sem viabilidade econômico- financeira Pronurb 1992-1995 FGTS e

contrapartida População urbana em geral, com prioridade a de baixa renda

Prosanear e Pró-

Saneamento

1992-2005 FGTS, BIRD e

contrapartida Famílias com renda de até 12 S.M. (Pró- Saneamento) ou de até 3 S.M. (Prosanear)

Pass 1996-1999 OGU, BID,

BIRD e

contrapartida

População de baixa renda em municípios com maior concentração de pobreza

Prosege 1992-1999 BID e

contrapartida

População de baixa renda, com famílias com renda de até 7 S.M. Funasa/SB 1992-

vigente OGU contrapartida e Apoio técnico e financeiro no desenvolvimento de ações com base em critérios epidemiológicos e sociais (2) modernização e desenvolvimento institucional dos sistemas de saneamento Prosab 1996- Finep, CNPq e CAPES Desenvolvimento de pesquisa em tecnologia de saneamento ambiental PMSS I 1993-2000 BIRD e

contrapartida Estudos e assistência técnica a estados e municípios em âmbito nacional; investimento em modernização empresarial e aumento de cobertura dirigidos a Casan, Embasa e Sanesul PMSS II 1999-2007 BIRD e

contrapartida Passa companhias do Norte, a financiar Nordeste e Centro-Oeste e estudos de desenvolvimento institucional PNCDA 1997- vigente OGU e contrapartida

Uso racional da água em prestadores de serviços de saneamento, fornecedores e segmentos de usuários (3) aumentar a participação privada no setor

Propar 1998- BNDES Estados, municípios e

concessionários contratando consultoria para a viabilização de Parcerias Público- privadas FCP/SAN 1997-2005 FGTS, BNDES e contrapartida Concessionários privados em empreendimentos de ampliação de cobertura em áreas com renda de até 12 S.M.

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Dos programas acima citados, nenhum teve maior repercussão dentro e fora do governo federal do que o Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), muito em função da agenda neoliberal que passou a pautar o setor de saneamento, a partir da década de 1990.

(...) Os países da periferia capitalista são compelidos a adotar o tripé neoliberal (desregulamentação, privatização e abertura comercial) para obter a credibilidade da parte dos novos protagonistas do mundo globalizado: os mercados financeiros. As instituições financeiras internacionais como Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) passam a ser protagonistas de propostas de reformas do papel do Estado no âmbito das políticas sociais nos países em desenvolvimento. As privatizações de empresas estatais e de serviços públicos passam a compor o receituário destas instituições, com o aceite dos Estados- Nação (MORAES, 2009, p.35).

Na síntese de Santos (2007, p.23), “o neoliberalismo, ao mesmo tempo em que prega a abstenção estatal na área produtiva, atribui ao Estado capitalista uma grande cópia de poder sobre os indivíduos (...) a título de preservar o futuro”. Em outras palavras, essa focalização das políticas sociais na população carente garantiria a manutenção de velhas oligarquias, por meio do controle de clientelas de forma assistencialista (COSTA, 2003).

De acordo com Telles (1999), a construção desse cenário, pós-agenda neoliberal, tem como consequência a neutralização da dimensão ética da justiça e da igualdade em nome de critérios de eficácia e racionalidade técnica econômica, ajudando com isto a construir e difundir o consenso de que o mercado é o único estruturador da sociedade e da política e não se pode lutar contra ele, e ao indivíduo, desvencilhado das proteções tutelares dos direitos, resta finalmente provar suas energias e capacidades empreendedoras.

(...) Essa noção vincula-se à visão liberal clássica, na qual a liberdade ou as condições de vida dependem das capacidades individuais. Na visão neoliberal, o mercado é capaz de oferecer as condições para que os próprios indivíduos conquistem a sua condição de vida. Daí surge a noção de produtividade individual, competitividade entre cidades, competitividade do Estado. Dessa forma, o espaço público, coletivo, esvai-se, dando lugar ao indivíduo, ao privado, ao mercado (MORAES, 2009, p.35).

A década de 1990 representou a entrada do Estado brasileiro na chamada era da globalização e, consequentemente, a abertura ao mercado. A partir de então as ideias neoliberais passaram a fazer parte das agendas governamentais e com

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isso passou a existir uma forte pressão em prol da privatização dos serviços públicos no país, incluindo os serviços de saneamento. Assim, passamos a observar, desde o governo Fernando Collor de Mello (1990-1992) até o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), uma ênfase maior dada à modernização do setor de saneamento (NOZAKI, 2007).

(...) o abastecimento de água e o esgotamento sanitário, passaram a ser vistos como serviços, cuja prestação deveria se dar em bases de mercado. A privatização passa, então, a ser uma diretriz central do governo e a polarizar o setor. Houve, nessa mudança, uma demanda por capacitação institucional, para uma nova relação entre o Estado e o mercado. Observa-se [ainda] uma redução dos investimentos federais no saneamento, na habitação e em toda infra-estrutura urbana, como uma tendência que se manteve até 2002 (...) (COSTA, 2003, p.28).

Durante esse período o setor passou por algumas mudanças de endereços institucionais: Secretária Nacional de Saneamento do Ministério da Ação Social – SNS/MAS (1990-1992), Secretária de Políticas Urbanas do Ministério do Planejamento e Orçamento – Sepurb/MPO (1995-1999); e Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República - Sedu/PR (1999-2002). Nota-se nesse período uma alternância de aproximação ora com as políticas de assistência social, ora com as políticas urbanas do governo federal.

Como já foi mencionado anteriormente, a Caixa Econômica Federal (Caixa) foi a agência de operacionalização dos recursos do FGTS após a extinção do BNH. A partir da década de 1990, passou a atuar articuladamente com as agências gestoras da política de saneamento (SNS, Sepurb e Sedu) na alocação de recursos do FGTS, do OGU e dos recursos externos.

É importante destacar a criação da Fundação Nacional da Saúde na década de 1990, oriunda da reforma administrativa do Ministério da Saúde. Esta Fundação passou a dispor de um Departamento Nacional de Saneamento, incorporando então as funções de formulação e operacionalização da política de saneamento do Ministério da Saúde19_{. Nota-se nesse momento uma tentativa de reaproximação do}

19 _{No âmbito do Ministério da Saúde, a política de governo definida nos últimos anos para a aplicação}

dos recursos destinados ao saneamento está voltada para a redução de algumas doenças infecciosas e parasitárias, e compreende, dentre outras, as seguintes ações:

- Abastecimento de Água (AA): ação voltada a implementação, ampliação e estruturação de sistemas públicos de abastecimento de água;

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saneamento com a área da saúde. Essa relação foi resgatada pela Constituição Federal de 1988 que, em seu artigo 200, inciso IV, assume o saneamento como uma ação de saúde e afirma que o Sistema Único de Saúde (SUS) não é apenas responsável por executar ações, mas também participar da formulação da política de saneamento.

Em 1993 o governo federal lançou o Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), que começou a ser idealizado durante o gove rno Fernando Collor (1990-1992). Este Programa foi financiado pelo BIRD, com contrapartidas da União e dos prestadores de serviços. Segundo Costa (2003), tratava-se de uma estratégia para reorganizar institucionalmente o setor, a partir da reorganização da política, bem como do aumento da eficiência dos serviços.

As Instituições Financeiras Internacionais – IFIs (FMI, BID, BIRD, etc.) tiveram um papel de destaque tanto no financiamento, como na formulação da política nacional de saneamento a partir da década de 1990. O BIRD não apenas financiou o PMSS, mas ajudou na sua elaboração e condução em parceria com o governo federal. O BIRD e o BID também induziram práticas avaliativas no setor de saneamento, passando, inclusive, a condicionar os financiamentos à implementação de estudos de avaliação dos resultados dos programas financiados. Isso acontece, segundo Silva (2002, p.37), porque:

(...) A partir do início dos anos 90, o Bird passa a reconhecer que apenas a eliminação de regulamentos e a abertura ao mercado não são suficientes para garantir o objetivo de crescimento econômico, e passa a propugnar pela ampliação da transparência e da responsabilização (accountability) na ação pública.

Foi nesse ambiente que foi criado, em 1995, o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS)20, preparando assim um ambiente favorável

- Melhorias Sanitárias Domiciliares (MSD): ação que visa controlar doenças evitáveis mediante medidas de saneamento nos domicílios, envolvendo a construção de banheiros, privadas, fossas sépticas, vasos sanitários, pias de cozinha, lavatórios, tanques, reservatórios de água e filtros;

- Esgotamento Sanitário (ES): ação que procura contribuir para o controle de doenças parasitárias transmissíveis pelos dejetos humanos e para a melhoria da qualidade de vida da população, mediante a construção, a ampliação e a estruturação de serviços de coleta e tratamento de esgotos sanitários (BRASIL/Ministério da Saúde, 2006).

20 _{“O SNIS é composto por um banco de dados administrado pelo governo federal, contendo}