Üst kurulların, Türk yönetim yapısı içerisindeki yerini belirleyen bir diğer kıstas, onların işlevsel özellikleridir. Çünkü bu kuruluşların işlev alanlarına bakıldığında, bir yandan düzenleme yetkisini kullanarak kurallar koydukları, diğer yandan da söz konusu kurallara uygun davranıldığını gözetip denetledikleri ve gerektiğinde de birtakım yaptırımlar uyguladıkları görülür. Ayrıca kendi faaliyet alanlarında bir “üst yargı” organı gibi davranıp bazı uyuşmazlıkları çözme yetkisine de sahiptirler.
Dolayısıyla dar bir anlamda yasama, yürütme ve hatta yargı yetkisine sahip olduklarını öne sürmek yanlış olmaz(Türe, 2004:2–13). Geleneksel kuvvetler ayrılığı ilkesi gereği ayrı ayrı yapıların elinde bulunması gereken yasama, yürütme, yargı erkleri adeta düzenleme, denetim, idari yaptırımlar uygulama ve uyuşmazlık çözme yetkileri ile BDK’larda birleştirilmiş gibi bir sonuç ortaya çıkması yüzünden eleştirilmektedir.
Ancak, burada BDK’ların kullandığı düzenleme yetkisi bir yasama yetkisinin kullanımı olmadığı gibi, denetim ve idari yaptırım uygulama yetkisi de yürütme veya yargılama yetki devrinin kullanımı seklinde değerlendirilemez.
Çünkü BDK’ların düzenleme yetkisi ancak yasaların kendisine verdiği çerçeve içinde kullanabilecek olan genel düzenleyici işlem yapma yetkisi ile sınırlandırılmıştır. Aynı şekilde denetleme yetkisi de basta yasalar olmak üzere BDK’ların bizzat kendisi tarafından konulmuş genel düzenlemeler çerçevesinde kullanabilecek bir yetkidir.
Yönetsel yaptırımlar uygulama yetkisine gelince, bu yetki de sonuç itibarıyla çerçevesi önceden belirlenmiş yasa ve diğer mevzuat çerçevesinde öngörülebilecek yaptırımların uygulanması seklinde kullanılabilecektir.
Ayrıca, gerek düzenleme yetkisini, gerekse denetim ve denetimler sonucunda uygulanacak olası idari yaptırımlara dair işlemlerin tümü birer yönetsel işlem ve anayasanın 125.maddesi açık hükmü gereği yargı denetimi içinde bulunan idari işlemler durumundadır.
3.2.1.Regülâsyon İşlevi
Regülasyon kavramı, belli bir alanda ya da belli bir faaliyete yönelik olarak “oyunun kurallarının” belirlenmesi, diğer bir ifadeyle o alanın organize edilmesini (düzenleme işlevi) ve bunun kontrol edilmesini (denetim işlevi) kapsamaktadır. Regülasyon işlevinde bir faaliyet için düzenleme yapmak ve bu alana yönelik olarak yaptırım uygulamak bir amaç olmaktan ziyade gerekli durumlarda kullanılacak birer araç olmalıdır. Klasik idari yapılanma ve yöntemler regülasyon işlevini gerektiği gibi yerine getirme noktasında yetersiz kalmakta ve çoğunlukla başarısız olmaktadır. Bu nedenle regülasyon işlevini yerine getirmeye daha elverişli bir idari yapılanma olarak Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ortaya çıkmıştır. Bir ihtiyaca yönelik olarak ortaya çıkmış olan Bağımsız Düzenleyici Kurumlar asıl işlevi, regülasyon işlevini yerine getirmektir (Ulusoy, 1999b: 4; Ulusoy, 2003: 22).
Belirli bir gelişmişlik düzeyine ulaşmış ülkelerde, piyasaların etkin çalışamaması sebebiyle, özellikle 1930’lu yıllarda yaşanan ekonomik buhran ve ardından Keynes’in çalışmaları sonucu devletin piyasalara müdahalesi gereği anlayışı ortaya çıkmıştır. Bu müdahale anlayışı daha çok piyasalarda devletin tekel olarak faaliyet göstermesi seklinde olmuştur. Ancak, gelişen sosyal devlet anlayışının, devletin görev tanımını değiştirmesi ve görevini artırması, devletin girişimci olarak faaliyet gösterdiği alanlarda verimlilik ile ilgili yaşanan sorunlar, kamu işletmeciliğinin rekabetçi çözümler sağlamakta yetersiz olduğunun görülmesi üzerine icraya dönük devlet müdahaleciliğinden regülasyona dönük devlet müdahaleciliğine doğru geçişler yaşanmaya başlamıştır(Tepe, Ardıyok, 2004:106).
Bu devlet müdahaleciliği, 1980’li yılların basından itibaren Thatcher ve Reagan’cı liberal politikaların etkisiyle, oldukça gündeme gelmiş ve Kara Avrupa’sı hukukunu da etkilemiştir.
Devlet, bu yeni süreçte toplumsal yasama ilişkin faaliyetleri bizzat üstlenen değil, toplumsal yasamda düzenleme yapan bir hakem rolü üstlenmiştir. Bu bağlamda devlet, eli silahlı bir jandarma değil, toplumsal birlikteliği ve uzlaşmayı sağlamaya çalışan manevi bir otorite olarak kabul edilmektedir. Bu nedenle regülasyon kavramı üzerinde önümüzdeki yıllarda önemli tartışmalar yapılacaktır(Ulusoy, a.g.e., s. 274).
Regülâsyon, disiplinler arası bir kavram olması nedeniyle farklı şekillerde tanımlanmaktadır. Regülasyon literatürde; belirli bir alanı düzenleme, düzenlenen bu alanda faaliyette bulunacaklar açısından kuralları belirleme ve bu kurallara uyulup uyulmadığını denetleyerek, kurallara aykırı davrananlara yaptırım uygulama olarak
tanımlanır(Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu Raporu,2004). Hukuk bilimi açısından, belli bir alan veya faaliyetle ilgili kuralların koyulması ve denetimini içerir. İktisat bilimi açısından önce büyük ölçüde Amerika Birleşik Devletleri'nde, daha sonra Kıta Avrupa’sı ekseninde finansal piyasalarda, altyapı hizmetlerinde, rekabet, ulaşım gibi alanlarda piyasaların etkin ve verimli şekilde çalışmalarını sağlayan ve devletin nereye, ne zaman ve ne şekilde müdahale edeceğini ortaya koyan uygulamalar bütünüdür. İşletme bilimi açısından piyasalarda geniş şekilde uygulanan ve kabul gören bir olgudur. Ekonomik aktivitelerde gerek kamu sektörünün kontrol mekanizmasını gerekse devletin rolünü tartışması nedeniyle de siyaset bilimini ilgilendirmektedir. Regülâsyon, bireylerin ve kuruluşların yapılan yasal düzenlemelere müeyyideler yoluyla uymasını sağlamaktır. Bu müeyyideler belli faaliyetlerin yasaklanması, para cezası, yapılan ihlallerin kamuoyuna açıklanması, belli faaliyetlerin yapılmasının yasaklanması yoluyla olabilir(Çevik, Demir, 2005:251). Buna, dar anlamda regülâsyon da denilebilir. Ancak, devletin düzenleyici rolü açısından baktığımızda, yapılan faaliyetlerin ve bunlarla ilgili süreçlerin müeyyide koyma ve uygulama yetkisine sahip birimler tarafından oluşturulacak kurallar, teşvikler ve kısıtlamalar yoluyla düzenlenmesi yönlendirilmesi anlamına gelir. Bu durum, geniş anlamda regülâsyon olarak değerlendirilebilir.
Kamu hizmeti kapsamında regülasyon yani düzenleme ise, toplumsal değeri veya sonuçları olan hedeflerin gerçekleştirilmesi için serbest pazarın işleyişini değiştirme amacı ile kurulmuş özel statülü bir kamu kurumunun, iktisadi aktörler üzerinde uyguladığı hükümet denetimi (Tepe, Ardıyok, a.g.m., s. 107.) olarak tanımlanır.
Genel olarak BDK’ları iki kategoride değerlendirmek mümkündür. İlk kategoride doğrudan ilgili oldukları piyasaların iktisadi faaliyetini düzenleyen kurumlar bulunmaktadır. Spesifik olarak bir kamu hizmeti alanını düzenleyen kurumlar, tüm sektörlerin rekabete ilişkin sorunlarından sorumlu rekabet kurumları ve finansal piyasaları düzenleyen kurumlar bu kategoride yer almaktadır. Bu gruptaki BDK’lara genellikle rekabeti korumak, piyasaya giriş için gerekli lisansları uygulamak ve fiyatları kontrol etmek gibi düzenleyici yetkiler devredilmektedir. İkinci kategoride ise piyasalarda rekabetten ziyade doğrudan ve sadece kamu yararı hedeflerini gerçekleştirmekten sorumlu olan BDK’lar bulunmaktadır. Bunlar daha heterojen bir yapıya sahiptirler ve iktisadi olmaktan çok çevre, güvenlik, eğitim, ırk ve cinsiyet eşitliği gibi sorunlarla ilgilenmektedirler. Bu kurumlara da, ilgili oldukları alanlarda standartları belirlemek,
lisans ya da ruhsatları çıkarmak, yetkili olmayan ürün arzını yasaklamak ve gerekli bilgiyi sağlamak gibi yetkiler verilmektedir (Thatcher, 2002: 126– 127).
Kamu hizmeti kapsamındaki regülasyon faaliyetleri 3 baslık altında toplanabilir. İktisadi regülasyon; piyasaların etkinliğini geliştirmeye yönelik düzenlemedir. Fiyat kontrolleri, döviz kurunun kontrolü, kira kontrolü, faiz oranının kontrolü vb. uygulamalar örnek gösterilebilir. Sosyal regülasyon; toplumun haklarını korumaya ve refahını artırmaya yönelik regülasyon faaliyetleridir. Örneğin, çevre, güvenlik, sağlık ve çalışanların durumu ile ilgili faaliyetler. İdari regülasyon; devletin müdahil olduğu işlemlerin ne şekilde gerçekleşeceğine ilişkin kuralların bütünüdür. Trafiğin iyi islemesi için oluşturulan kurallar ve yaptıgı düzenlemeler idari regülasyona örnek verilebilir( Ardıyok, a.g.e., s. 9- 11).
Regülasyonun dört hedefi bulunmaktadır. Bunlardan birincisi; söz konusu hizmetlerin tüketiciler arasındaki dağılımının etkin olmasını sağlamak, hakim konum durumlarının hizmet dağılımında etkinsizlik yaratmasını önlemektir. İkinci hedef; hizmetleri üreten firmaların, o hizmetleri en düşük maliyetle üretmelerini yani maliyet verimliliğini sağlamaktır. Üçüncüsü; evrensel hizmet sağlamak, yani hizmetin belki de maliyetini bile karşılayacak durumda olmayan bölgelere ve gelir gruplarına ulaşmasını sağlamak, dördüncüsü ise; hizmeti üreten firmaların hakim konumlarından rant yaratmalarını önlemek yani aşırı karlarını sınırlamaktır. Bunun yanında özel kesimden yatırımcıların bu sektörlere yatırım yapmaları için de bazı hedeflerin gözetilmesi gerekir. Bunlarda; yatırımcıların rekabetçi bir kar elde edebilmelerini öngörmek, yatırımcıların teknolojik yenilikleri yakından takip edecek biçimde yatırım yapmalarını sağlamak, kuralların ileride istikrar göstereceklerine ve kendi aleyhlerine değiştirilmeyeceğine ilişkin kurumsal taahhütlerin olması gerekir(Atiyas, 1999:52).
Belli bir sektörde, sektöre ilişkin olarak kuralların belirlenmesi yani o alanın organize edilmesi ve bunun kontrol edilmesi için düzenleme ve denetim işlevi yerine getirilirken sadece hukuk kurallarıyla bağlı kalınmayıp, hatta hukuk kuralları olabildiğince az kullanılıp sosyal psikolojiye ve yönetim bilimine ilişkin yöntemlere de başvurulabilmektedir. Regülasyon işlevi yerine getirilirken, faaliyetin organizasyonu ve kontrolü için hukuksal düzenleme yapmak ve yaptırım uygulamak sadece bir amaç değil aynı zamanda gerektiğinde kullanılması gereken araçtır. Örneğin, Amerika ve Fransız sistemlerinde regülasyon kuralları yapılırken, yönetsel aktörlere mümkün olduğunca geniş bir hareket alanı bırakılmaktadır. Ayrıca, yaptırım uygulamadan önce, özellikle ekonomik aktörler üzerinde, faaliyetin ekonomik verimliliğinin gerekliliği ve kuralların hatırlatılması
gibi ikna yöntemlerine başvurulması ve ancak mutlak zorunluluk halinde yaptırım uygulanması ilkesi benimsenmektedir(Ulusoy, 1999:6).
Bağımsız İdari Otoritelerin en önemli görevlerinden biri faaliyette bulunduğu sektörün düzenini sağlamak yani regüle etmektir. Bu da mevcut çıkarlar arasında hakemlik gerçekleştirme anlamına gelmektedir(Atay,2000:221).Kurumlar, sahip oldukları bu regülasyon yetkileri ile faaliyette bulundukları sektörlerde kuruluş ve kişilere izin, lisans, onay verme, yönetmelik, tebliğ çıkarma, görev alanı içindeki islerde denetim yapma, idari yaptırım uygulama, para cezası, faaliyetten men edilme gibi çeşitli yaptırımlar uygulayabilmektedirler.
Regülâsyonda bir alanın ya da sektörün organize edilmesi ve denetimi için hukuksal düzenleme yapmak ve yaptırım uygulamak amaç değil, araç olarak değerlendirilmelidir.
Asıl hedef, regüle edilecek alanda verimliliğin ve etkinliğin sağlanması olmalıdır. 1980’lerden sonra doğal tekeller üzerinde yoğun şekilde özelleştirme rüzgârları estirilmiştir.
Bunun sonucunda doğal tekellerin tümü ya da bölümlerinden biri, özel sektöre açılmıştır. Bu alanlarda yapılan faaliyetleri yönlendirmek, denetlemek amacıyla regülâsyon kurumları kurulmuştur. Bu kurumların amaçları hakkında şunlar söylenebilir(Kirmanoğlu, 2007:170):
1.Yapılacak işlerin en düşük maliyetlerle gerçekleştirilmesini sağlamak. 2.Aşırı kâr elde edilmesini sağlayacak bir fiyatlama yapılmasını engellemek.
Regülâsyonun yukarıda belirtilen olumlu yönlerinin yanı sıra; etkinliği sağlayamayacağına ilişkin görüşler de vardır(Kirmanoğlu, 2007:171):
1.Etkin şekilde işlemeyen bir işletmenin ya da sektörün düzenlenmesi durumunda, bu yapı derinleşecektir.
2.Düzenleme nedeniyle bir kaynak kullanımı olacaktır. Bu durum mevcut kaynağın başka bir alanda kullanılamaması nedeniyle alternatif maliyet doğuracaktır.
3.Düzenleyici kurumların yetkilileri etkinliği ikinci plana iterek, kendi hareket alanlarını genişletme gayreti içerisine girebilirler.
4.Düzenleyici kurumun yetkilileri, o alanda faaliyet gösteren firmaların etki alanına girmiş olabilirler. Bu durum, geniş kitleleri ilgilendiren kararların alınmasında düzenleyici kurumun elini zayıflatabilir.
5.Düzenleyici kurum, çeşitli konularda hükümetin etkisi altında kalabilir. Kadro, ödenek gibi konular hükümetin yetkisi altında olduğu sürece, bu kurumların bağımsız bir şekilde çalışması sınırlandırılmış olacaktır.
Devlet, kendisine biçilen yeni role göre, mal ve hizmet üretimi ile uğraşmayacaktır. Bu bakış açısına göre, devlet artık hakem rolünü oynamalıdır. Bu aşamada regülâsyon kurumları devreye girmekte, piyasa aksaklıklarının olduğu alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme faaliyetlerinde bulunmaktadırlar.
Regülâsyonun Hedefleri: Regülâsyonun temel hedefleri aşağıdaki gibidir:
—Malların ve hizmetlerin, tüketiciler arasında etkin dağılımını sağlamak ve bu konuda sektörde hâkim konumda bulunan firmaların bu etkinliğe zarar verecek faaliyetlerini engellemek.
—Maliyet etkinliği sağlamak, yani mal ve hizmet üreten firmaların en düşük maliyetle faaliyetlerini sürdürmelerini sağlamak.
—Üretilen mal ve hizmetlerin maliyetlerini karşılamasa dahi, yine de ülkenin her tarafına ulaşmasını sağlamaya çalışmak.
—Hâkim durumdaki mal ve hizmet üreten firmaların aşırı kar elde etmelerine engel olmak ve böylece tüketicileri yüksek fiyatlara karşı korumak.
—Yatırım yapacak firmaların rekabetçi bir kar elde etmelerini öngörmek.
—Yatırımcı firmaların teknolojik gelişmeleri yakından takip edecek şekilde faaliyetlerini sürdürmelerini sağlamak.
Bu hedeflerin bir kısmı birbiriyle çelişebilir. Fiyat belirleme ile ilgili olanı, bu örneklerden biridir. Düzenleyici kurum hâkim olan firmanın fiyatını belirlemeye çalışırsa, maliyet verimliliğini sağlama hedefi ile aşırı rantları önleme hedefi çelişebilir.
Aşırı rantları önlemenin metotlarından birisi, toplam maliyetleri hesapladıktan sonra, üzerine belli bir kâr oranı ekleyerek satış fiyatını belirlemektir. Ancak burada göz ardı edilmemesi gereken nokta, maliyetleri azaltmaya ilişkin çabaların kendisinin maliyetli olmasıdır. Bu nedenle şirket bu yolu kullanmayacaktır. Maliyetleri kısmaya yönelik diğer bir yol sabit fiyat belirlemektir. Burada ise firma maliyetlerini düşürebildiği ölçüde kârını
artıracaktır. Bu yöntemin maliyet azaltıcı etkisi, diğer yönteme göre daha fazladır. Firma maliyetleri azaltmada başarılı olursa, kârını aşırı şekilde artırabilecektir.
Ancak, burada da aşırı kârı önleme hedefinin ikinci plana itilebileceği göz ardı edilmemelidir. Bu aşamada, düzenleyici kurumun hem fiyatı hem de maliyet azaltıcı tedbirleri neden bir arada değerlendirmediği akla gelebilir. Düzenleyici kurum maliyet azaltıcı tedbirler konusunda tam bir bilgiye sahip değildir. Bu tedbirlerle ilgili denetimini, performans göstergeleri yoluyla yapabilir. Buradan elde edilen bilgiler ise sınırlı düzeyde olacaktır(Atiyas, 2000: 22–24). Regülâsyon yapılacak alanlardaki sınırlılıklar ile ilgili olarak; eksik ya da asimetrik bilginin olması, geleceğin belirsizliği, düzenleyici kurum ile düzenlenen firma arasındaki bilginin dengeli dağılmaması sayılabilir.
Bu sebepler, regülâsyonu mükemmelden uzaklaştırmakta ve en iyi çözüme ulaşmak zorlaşmaktadır. Regülâsyon konusunda bu nedenle, ikinci hatta üçüncü en iyi aranmaktadır(Atiyas, 2000: 22–25).
3.2.2.Yaptırım Uygulama İşlevi
Üst kurullar, toplumsal yaşam için özel bir önem ve duyarlılık taşıyan, temel hak ve özgürlükler ile ekonomik ve sosyal sektörlerde veya alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme faaliyetinde bulunan, kararları üzerinde hiçbir makam ve merciin etkisinin olmadığı, karar organları özel güvencelere sahip, mali özerkliği haiz, özerk bütçeli kamu tüzel kişileridir(Ulusoy, 2003:1).
Bu hassas alanların siyasi etkiden uzak olarak düzenlenmesi ihtiyacı yanında, devletçi politikaların, yerini “düzenlenmiş piyasa ekonomisine bırakması ve önceden kamu hizmeti şeklinde yürütülen faaliyetlerin özel sektöre devredilmesi ile devletin boş bıraktığı bu alanları düzenleme ve denetleme ihtiyacı sebepleriyle ortaya çıkmışlardır(Turgut, 2002: 12).
Bağımsız idari otoriteler birer kamu kurumudurlar. Ancak, yönetsel teşkilat içerisindeki yerleri tartışmalıdır. Genel olarak yerinden yönetim kuruluşları oldukları yönünde görüş birliği vardır. Fakat bunların hizmet yerinden yönetim kuruluşu olduğunu düşünenler olduğu gibi(Gözler, 2003:486), bu kurumların doğrudan belli bir hizmeti yürütmedikleri, vesayet denetimine tabi olmadıkları, diğer yandan hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının mali özerkliklerinin bulunmadığı ve bağımsız idari otoritelerin sahip olduğu regülâsyon yetkilerinin de bulunmadığı gibi sebepler nedeniyle hizmet
yerinden yönetim kuruluşu sayılamayacağı, ancak yerinden yönetim kuruluşları içinde üçüncü bir tür oluşturulabileceğini savunanlar da vardır(Günday, 2002:497).
Bağımsız idari otoritelerin bağımsızlık özelliği, hem organlar açısından hem de işlemleri açısından gereklidir. Organları açısından bağımsızlık iç ve dış bağımsızlık olarak değerlendirilip, dışsal bağımsızlık üyelerinin seçim yöntemi, tekrar seçilip seçilemeyecekleri, görev süresinin dolmasından önce yürütme organınca görevden alınıp alınamayacağı gibi hususlara ilişkin iken, içsel bağımsızlık, üyelerinin görevlerini yerine getirirken özgür iradeleri ile hareket edip edememeleri, kararların altına muhalefet şerhi vs. yazıp yazamamaları gibi hususlarla ilgilidir(Altundiş, 2006:6).
Diğer yandan bağımsızlık sadece yönetime karşı değil, düzenleme yapılan sektörün aktörlerine karşı da olmalıdır. Örneğin, Amerika Birleşik Devletleri'nde sektör temsilcisinin kurul üyesi olması mümkün değildir(Özay, 2004:401). Anılan otoritelerin bağımsızlık özelliği gereği, hiyerarşik denetim veya vesayet denetimine tabi olmamaları sonucu idari bütünlüğün sağlanamayacağı endişesi doğmuştur.
Ancak, kuruluş kanunlarında bir bakanlık ile ilişkilendirilmeleri, merkezi idare tarafından bağımsız idari otoritelerin işlemlerine karşı dava açılabilmesi, mali denetim mekanizmalarının öngörülmüş olması, Devlet Denetleme Kurumu’nun denetimine tabi olması ve nihayet işlem ve eylemlerine karşı idari yargıda dava açılabilmesi gibi yollarla idari bütünlüğün sağlandığı söylenebilir(Günday, 2002:498). Ayrıca, diğer yönetsel makamlarla koordinasyon içinde olmaları gereklidir. Bağımsız idari otoritelerin en önemli işlevi regülâsyon işlevleridir. Regülâsyon, klasik hukuksal kalıpları aşan, işletme, yönetim bilimi, sosyoloji, politika bilimi ve hukuk disiplinlerini ortak olarak ilgilendiren bir kavramdır(Ulusoy, 2003: 22). Regülâsyon işlevini yerine getirirken bağımsız idari otoriteler, görev alanlarına ilişkin düzenleyici ve bireysel icrai nitelikte kararlar alabilirler, görüş bildirebilirler, sektörün organizasyonunu sağlarlar, bilgi isteyebilirler, araştırma, inceleme ve soruşturma yapabilirler, yargıyı harekete geçirebilirler, özel kişilere emir ve talimat verebilirler, uyuşmazlıkların giderilmesinde rol oynayabilirler, kamuoyunu rapor, bildiri, uyarı gibi yollarla ve basın ve medya aracılığıyla bilgilendirerek harekete geçirebilirler, nihayet denetleme sonucu gerektiğinde doğrudan yaptırım uygulayabilirler(Ulusoy, 2003: 23). Yaptırımdan arındırılmış bir kamu gücünün işlevsellikten uzak olacağı özellikle pazar ekonomisi, iletişim gibi kamusal yaşamın duyarlı alanına indirgenmiş eylemlerin bireyin özgürlükleri üzerindeki çetrefil ve yoğun baskılarını gidermede otoritelerin etkin rol oynayabilmelerinin yaptırım içeren bir güç
kullanımını zorunlu kıldığı savunulmaktadır. Yaptırımın kamu gücünün bir parçası olarak, denetleme ve düzenleme gibi temel işlevlerin yürütümünü kolaylaştıran bir silah ve otoritenin amacını gerçekleştirmek için zorlama yetkisini kullanmaya olanak veren bir araç olduğu belirilmektedir(Akıncı, 1999:139). Başlangıçta, regülâsyon işlevinin ve bu kapsamda gözetim ve denetim faaliyetlerinin sonucu olarak hukuka aykırı durumların tespiti durumunda yaptırım uygulama yetkisinin kullanılması büyük tartışmalara yol açmış, Fransa’da, bu otoritelerin yargı organlarının görevine girdiği düşünülen yaptırımları doğrudan uygulayabilmesi erkler ayrılığına aykırı bulunmuştur. Bunun üzerine Fransız Anayasa Konseyi iki ölçüt geliştirerek idari yaptırımın hürriyeti bağlayıcı nitelikte bir sonuç doğurmaması ve bu yetkinin kullanılmasının, anayasal hak ve özgürlükleri koruyacak önlemlerle sınırlandırılmış olması halinde uygulanabileceğine karar vermiştir(Akıncı, 1999:140). Esasen bu tartışma, bağımsız idari otoritelerin yeni ortaya çıktığı dönemde idari organ mı, yarı yargısal nitelikte bir organ mı olduğunun tam kavranamaması ve cezai-idari yaptırım ayrımının da belirgin olmaması nedeniyle tereddütle karşılanmıştır.
Yoksa idare hukukunda, idarenin birtakım yaptırımlar uygulayabileceği, ancak bunların cezai nitelikte, özellikle de hürriyeti bağlayıcı sonuçlar doğurabilecek nitelikte olamayacağı zaten kabul edilen bir gerçektir.
Bu nedenle, yasada veya yasanın açıkça yetki verdiği durumlarda idarenin düzenleyici işlemlerinde yaptırım uygulama yetkisine sahip olan tüm yönetsel makamlar gibi, üst kurulların da yaptırım uygulama yetkileri konusunda bir şüphe yoktur. Bağımsız idari otoriteler, bazı durumlarda yaptırımları doğrudan kendileri uygulayabilirler. Örneğin 4054 sayılı yasanın 16.maddesi uyarınca Rekabet Kurumu tarafından idari para cezası uygulanması, 3984 sayılı yasanın 33.maddesi uyarınca RTÜK tarafından program yayınının durdurulması gibi. Bazı durumlarda ise bu otoritelere cezai nitelikteki yaptırımların uygulanmasının sağlanması için yargı organlarına başvurma imkânı verilmiştir. Örneğin, 2499 sayılı yasanın 49.maddesinde, 47.maddede yazılı suçlardan dolayı kovuşturma yapılması, Sermaye Piyasası Kurulu tarafından Cumhuriyet Savcılığı'na yazılı başvuru yapılmasına bağlı tutulmuştur. Bir kısım yaptırımlar ise, bu otoritelerin sahip olduğu emir ve uyarı yetkisinin kullanılması sonucu hukuka aykırılığın giderilmemesi neticesinde öngörülebilir. Müdahalenin sertlik derecesini ayarlamaya olanak veren emir ve uyarı yetkisiyle otoriteler, normatif ölçülere aykırılığı belirtip gerekli düzeltmeleri sağlamaya çalışırlar(Akıncı, 1999:136).
Ancak, hukuka aykırılık giderilmezse bu durumda yaptırım uygulayabilirler. Örneğin, 4054 sayılı yasanın 9.maddesi uyarınca rekabet düzenine aykırı davranışların saptanması halinde, Rekabet Kurumunca ilgili teşebbüslere yerine getirilmesi gereken veya kaçınılması gereken davranışları içeren bir karar gönderilir, ancak ciddi ve giderilemeyecek zararların ortaya çıkma olasılığı varsa kurul, geçici önlemler alabilir, bu önlemlere uyulmaması halinde para cezası verilebilir.
Bağımsız idari otoritelerin yaptırım uygularken yönetsel işlemlerin yapılış usulünde