Günümüzde örgütsel etkinlik kavramının giderek artan bir önem kazanmasımn
nedeni, toplumların kendi ihtiyaçtarım karşılamak üzere oluşturdukları örgütlere büyük oranda bağımlı olmasından kaynaklanmaktadır. Bundan dolayı mal veya hizmet üreten, kamu sektörü, özel sektör veya üçüncü sektör (kar amacı gütmeyen gönüllü kuruluşlar)
tarafindan kurulan örgütlerin varlıklarım sürdürebilmek için birbirinden farklı amaçlarını başarması, toplum açısından büyük önem taşımaktadır.
Mal ve hizmet üreten sektörlerden birisi de kamu sektörüdür. Kamu sektörü
dünyanın en büyük ve en eski sektörüdür. Fakat bu sektörün çalışması ile ilgili
şikayetler, hemen hemen her ülkede giderek artmaktadır. Kamuoyunda, genel idare ve yerel yönetimlerle ilgili olumsuz düşünceler giderek artış göstermektedir. Özel sektörde gittikçe artan etkinlik, verimlilik ve kalite endişeleri bu sektörde henüz kendini yeterince hissettirmemektedir. 54
Oysa kamu yönetiminin etkili ve verimli çalışması ve kaliteli hizmetler
sunması tüm ülke ekonomisini ve özel işletmeleri doğrudan etkilemektedir. iliaştırma
ve haberleşme hizmetlerinin zamanında karşılanması, eğitim ve sağlık hizmetlerinin yeterli düzeyde yerine getirilmesi güvenlik hizmetlerinin sürat ve niteliği, yerel yönetimlerin hizmetlerinin yeterliliği diğer sektörlerin başansında büyük ölçüde etkili olabilmektedir.
Kamu örgütlerinde kar amacımn bulunmayışı, karm; kamu yönetiminde
verimliliğin bir ölçütü olarak kullanılmasına her zaman imkan vermemektedir. Bu da kamu örgütlerinde verimliliğin ölçülmesini zorlaştırmaktadır.55
54Gültekin Yıldız, "Kamu Yönetiminde Müşteri Tatınjnin Ölçümü" Kamu Yönetimi Disiplini Seınpozyumu, (Ankara: TODAİE Yayını, 1995), s: 77.
55 Atilla Dicle, "Örgütsel Verimlilik ve Etkenlik", ODTÜ: Geliştirme Dergisi, (Sayı: 9, 1975), s: 27.
Kamu hizmetlerinde verimliliğin ölçülmesinde karşılaşılan güçlükler nedeniyle, bu hizmetlerin değerlendirilmesi amacıyla verimlilikten daha geniş bir kavram olan örgütsel etkinlik kavramı ortaya atılmıştır. Etkinlik kavramı, verimlilik
kavramımda içine alan daha geniş bir örgütsel başarı ölçütüdür.
2.1. ÖRGÜTSEL ETKİNLİGİN TANIMI VE ÖNEMİ 2.1.1. Örgütsel Etkinliğin Tanımı
Örgütler bireyleri ve gruplan içerdiğinden dolayı, örgütsel etkinlik hem bireysel hem de grup etkinliğini içermektedir. Bununla beraber örgütsel etkinlik, bireysel ve grup etkinliği toplamından daha fazlasım ifade etmektedir. Çünkü örgütler, kendisini oluşturan parçalarımn performansları toplamından daha yüksek bir performans seviyesine sahip olabilirler. Örgütün bu parçaları ile arasındaki ilişki örgütten örgüte, yapılan işe ve kullamlan teknolojiye göre değişir.56
Bu nedenle örgütsel etkinlik diye gösterilebilecek tek bir şey yoktur. Bu, tüm örgütle ilgili bir kavramdır. Bir araya getirilince bazılan anlamım kaybeden bir çok parçadan oluşmaktadır. Bu bakımdan onu deneysel bir kavram olarak alıp, belli bir modele göre değerlendirmek gerekir. Böyle bir yöntemi kullanmadan, bir örgütün etkili olup olmadığım ya da hangi değişkenierin kriter olarak kullamlabileceği bilinemez.
örgütün varlık sebebi, bir takım örgütsel amaçları gerçekleştirebilmektir.
Ancak burada önemli olan belirlenen amacın birden fazla kişi ile ve bir grup olarak gerçekleştirilebilmesidir. 57 Önceden de var olan verimliliği ve etkinliği artırma çabaları
zamammızda da yoğunluk kazanmıştır. Verimliliği ve etkinliği arttırma isteği bu kavramlann tanımlarlması ve ölçülmesi gereğini de beraberinde getirmektedir.
"Etkinlik, bir kuruluşun amacım gerçekleştirmek üzere seçtiği hedeflere karşı
gerçekleştirdiği sonuçların karşılaştınlması ile varılan uygunluk oranıdır."58 Etkinlik
kavramı ile amaçlar arasında yapısal bir bağ vardır. En sık kullanılan tamını ile örgütsel etkinlik, "bir örgütün amaçlara ulaşma derecesidir."59
56 Raci Kılavuz, "Etkililik-Verimlilik Kavramlanmn Analizi ve Kamusal Mal-Hizmet Sunrununda Etkililik" Türk İdare Dergisi, (Sayı: 428, Yıl: 72, Eylül2000), s:l51.
57 Hayri İlgen, İşletmelerde Organizasyon İlkeleri ve Uygulaması (İstanbul: İstanbul İşletme İktisadi Enstitüsü Yayım, 1989), s: 9.
58 M. Nihat Gündüz, Kalkınma İçin Sistem Denetimi, (Ankara, 1974), s: 21.
59 Joseph Prokopenko, Verimlilik Yönetimi, Çeviren:Olcay Baykal, Nevda Atalay, Erdeınir Fidan, (Ankara: MPM Yayınlan, 1985), s: 6.
Aslında etkinliğin tanımı üzerinde kesin bir görüş birliği bulunmamaktadır.
"Etkinlik, örgütün amaçlarına erişme derecesini, verimlilik ise belirtildiği gibi örgütsel faaliyetin rasyonellik derecesini ifade eder."60 Etzioni, Bamard, Hall ve Price'a göre etkinlik, örgütün arnaçiarım gerçekleştirme derecesidir. Katz ve Kalın ise etkinliği,
örgütün çıktılarımn, ekonomik, teknolojik ve siyasi güç gibi bütün yolların kullamlarak en yüksek düzeye çıkanlması olarak tanımlamaktadır.61 Aym görüşe göre verimlilik, fiziksel girdi ve çıktıtarla ilgili bir orandır ve etkinliğin ölçümünde kullamlan en önemli unsurlardan biridir. 62 Etkinlik iktisadi anlamda, "minimum çaba ile maksimum sonuçlar elde etme kapasitesi" olarak tanımlanmaktadır. Bir ölçme tekniği anlamında kullanılışı
ise oldukça yeni sayılır.63
2.1.2. Örgütsel Etkinliğin Önemi
Örgütsel etkinlik, karşılaştırmalı örgütsel araştırmalarda kullanıldığı gibi, tek bir örgütün belli bir dönemdeki gelişme derecesini ortaya koyrtıakta da kullanılır. Bu
bakımdan herhangi bir örgütte belirli dönemlerde yapılan etkinlik ölçümleri birbirinden
farklı sonuçlar ortaya koyabilir. Bundan dolayı örgütsel etkinliğin ölçümü, örgütün
değerlendirilmesi özelliğini taşır.
Örgütsel etkinlik, örgüt içi ve dışı faktörlere göre belirlendiğinden; örgüt
arnaçiarım gerçekleştirmek için, kıt kaynakların en iyi şekilde kullanılması etkin
olmanın, israf edilecek bütün kaynaklar ise etkin olmamanın bir göstergesini
oluşturacaktır.
Kamu yönetimince etkin olan işletme, kamu kaynaklarım israf etmeyen, tespit edilen hedeflere ulaşabilen, arnaçiarım gerçekleştirebilen işletmedir. Kamu yönetiminin içersinde yer alan vergi yönetiminin amacı, vergi yasalanmn uygulanması, vergi yasalan dışında kalan ve temel konusu vergiye ilişkin olmayan bir çok yasada, hüküm
altına alınan vergi politikalarımn hayata geçirilmesidir. Eğer vergi yönetimi etkin
değilse vergi yasalarım hayata geçirmekte ve vergi politikalarım uygulamakta sorunlarla
karşılaşabilir.
60 Atilla Baransel, "örgütsel Etkinlik ve Ölçümü", İstanbul Üniversitesi İşletme Fakültesi Dergisi, (2-3
Kasım 1974), s: 63.
61 Dicle, a.g.e, s: 27.
62 Baransel, a.g.e, s: 52.
63 Recep Kök, Endüstriyel Verimlilik ve Etkinlik (Bir Uygulama) (Atatürk Üniversitesi Yayınlan No:
680, İ.İ.B.F. Yayınlan No: 90, Erzurum: Atatürk Üniversitesi Basımevi, 1991), s: 45.
Bir örgütün etkinliği, kendisine verilen kaynaklada görevin tam olarak yerine getirilmesinde arandığına göre, vergi yönetiminin etkinliği kendisine tahsis edilen kaynakla vergi politikası gereklerinin başarılmasında yatmaktadır. 64
V ergi yönetiminin cebren tahsil aşamasındaki etkinliği ise, tahakkuk eden ancak çeşitli nedenlerle zamanında ve mükellef rızası ile ödenmeyen, tahsil edilemeyen vergilerin ne kadarımn cebren tahsil edilebildiğinde yatmaktadır.
2.2. ETKİNLİGE YAKINKAVRAMLAR
Etkinlik kavramı ile verimlilik65, etkenlik66, etkililik67, iktisadilik, verim68 ve performans69 değerlendirilmesi kavramları arasında çeşitli ilişkiler bulunsa da ve birbirleri yerine kullanılsa da bu kavramlar arasında farklılıklar vardır. Verimlilik daha ziyade, girdilerle çıktılar arasındaki ilişkiler, verim ise üretim miktarı üzerinde yoğunlaşmaktadır. Bu yönleriyle bu kavramlar etkinlikten ayrılmaktadır?0 Ancak biz
çalışmamızda vergi yönetiminin cebren tahsil işlevini yerine getirirken vergi yasalarımn
kendisine tanımış olduğu yetkileri ne derecede iyi kullandığım ve hedeflerine ne kadar
ulaştığım incelemek için etkinlik kavraınım kullanacağız.
2.3. ETKİNLİGİN ÖLÇÜMÜ
Etkinliğin ölçümü ile ilgili çeşitli yaklaşımlar geliştirilmiştir. Bu yaklaşımlar
örgütler tarafindan kullanılır. Her örgütün özelliği ve yapısı biFbirinden farklı olacağından etkinliğin ölçülmesine ilişkin esas alacakları model de farklı olabilecektir.
Ancak sübjektif karakteriide olsa etkinlik örgütler tarafindan ölçülebilen bir kavramdır. 71
64 Akça, a.g.e, s: 181.
65 Orhan Pazarcık, Gülten Çoygun, "Kamu Bürokrasisinde Organizasyon Sorunlan", Verimlilik ve Etkinlik, (Ankara: MPM Yayınlan: 322, 1985), s: 49.
66 Halit Suiçmez, "Verimlilik Üzerine Kavramsal Deneme", Kalkınmada Anahtar Dergisi, (MPM
Yayınlan, Yıl: 10, Sayı: 121, Ocak 1999), s: 7.; Hülya Kirnıanoğlu, Murat Çak, "Kamu Kesimi Peıfornıans Ölçümü", XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, (Antalya, Mayıs 2000), s: 7.; ömer Faruk Batırel, Etkinlik Denetiminin Esaslan, T.C. Sayıştay 125. Kuruluş Yıldönümü Yayınlan, Yayın No: 2/13, Avustralya Sayıştay Başkanlığının Derlemesinden Çeviri, Ankara, 1987), s: 33.
67 Merih Baş, Ayhan Artar, İşletmelerde Verimlilik Denetimi, (Ankara: MPM Yayınları, 1990), s:34.
68 Suiçmez, a.g.e, s: 7.
69 Margaret J. Palmer, Performans Değerlendirmesi, Çeviren: Doğan Şahiner, (İstanbul: Rota Yayınevi, 1993), s: 9.
70 Mahmut Özdevecioglu,"örgütsel Etkinlik" Erciyes Üniversitesi S.B.E.Dergisi, (Sayı.8,Yıl: 1999), s:409.
71 Aynı., s: 410.
Etkinliğin nasıl ve hangi kriterlerle ölçüleceği tartışılmaktadır. Bu amaçla, pek çok model ve yaklaşımlar geliştirilmiştir. Etkinlikle ilgili en iyi ya da uygun kriterlerin belirlenmesi hemen hemen imkansızdır. Kriterler, bireylerin tercihlerine ve değer yargıianna bağlı kalmaktadır. Farklı modeller farklı durumlardaki araştırmalar için
yararlıdır. Bu modellerin yararı, örgütsel etkinlik araştırmalarının kapsamına ve
amaçlarına bağlıdır.
Etkinlik ölçümü, işletmeye nerede olduğunu görmesi açısından olanak sağlar.
Eldeki girdilerden iyi biçimde, ne kadar çıktı üretilebileceğini göstermenin yanı sıra,
mevcut kapasitenin kullanılma düzeyine ilişkin bir göstergedir. İşletmenin geleceğe
yönelik planlar yapabilmesi için önemli verileri sağlamak, aksayan birimleri ve bu birimlerin yöneticilerini görmek açısından da faydaları vardır.
• • \ı., • •• •• - •
2.4. ETKINLIGIN OLÇUMUNDE KULLANHAN KRITERLER
Etkinlik ve ölçümünde kullanılan kriterler sübjektif bir karakter göstermektedir. Değerlendirmeyi yapanın görüş ve düşüncelerinden önemli ölçüde etkilenir. Bir anlamda pragmatik bir özellik arz eder. 72 Örgütsel etkinlik niteliksel bir
kavramdır ve örgütün girdi-çıktı devrinin niceliği kadar niteliğine de önem verir.
Bir örgütün etkinliğinin ölçümü, ancak o örgütün yapısına ve özelliğine uyan ölçütlerin tespiti ile mümkündür. Hangi kriter alınırsa alınsın etkinlik, örgütler açıs91dan başarının bir göstergesidir. Örgütsel etkinlikten kast edilen, örgütün bir bütün olarak
amaçlarına ulaşmasıdır.
Kamu sektöründe örgütler, mal veya hizmet arzında tekel konumundadırlar. Bu nedenle, kamu örgütlerinin sunduğu hizmetten yararlanan bir kişinin, bu hizmetten memnun kalmadığı zaman aynı hizmeti başka bir kurumdan karşılama imkanı yoktur.
Oysa rekabetin olmadığı bir ortamda sunulan hizmetin etkili olması için bir sebep yoktur.
Kamu sektöründe etkinliğin ölçülmesinde diğer bir zorluk ise, kamu sektöründe faaliyet gösteren örgütlerin tanımlanmış bir mal ve hizmet sunmamalarıdır.
örneğin, bir otomobil fabrikasının ne ürettiği açıktır. Ama bir üniversitenin ne veya neler ürettiği tam olarak açık değildir: Konferans ve seminerler mi, araştırmalar mı, işverenler için yetişmiş eleman mı? Bu noktada üretilen mal ve hizmetin açık bir
72 hgen, a.g.e, s: 9.
tanımlamasının yapılamaması, beraberinde bu hizmeti sunan veya malı üreten örgütün
etkinliğinin somut şekilde ölçülmesini de zorlaştırmaktadır. Üzerinde durulması gereken
diğer bir nokta da, özel sektörün hizmet veya mal sunduğu müşterilerin tanımlamasının açıkça yapılabilmesine karşı~ kamu örgütlerinin böyle bir iınk:anımn olmamasıdır.
Burada önemli ola~ kamu sektöründe örgütsel etkinliğin ölçülmesinde kullamlabilecek, bütün örgütler için her zaman geçerli tek bir ölçütün bulunmadığıdır.73 Zaten kamu örgütlerinde kar amacının bulunmaması, karın kamu yönetiminde
verimliliğin bir ölçütü olarak kullamlmasına engel olmaktadır. Etkinlik ölçütlerinin
saptanmasına, genel olarak, araştırmacının sahip olduğu düşünce çevresi, örgütün amaç ve nitelikleri ve içinde bulunulan diğer çevresel şartlar esas teşkil etmektedir. 74
Türk kamu örgütlerinde, örgütsel etkinlik ve verimliliğin ölçülmesinde
karşılaşılan en önemli soru~ ölçüm için gerekli bilgilerin toplanmasındaki güçlüklerdir.
Etkin bir kayıt, arşiv ve haberleşme sisteminin bulunması, bürokrasiyi azaltmaya yönelik en önemli unsurlardan biridir. Ancak, Türk kamu bürokrasisinde arşiv
sisteminin yetersizliği, gerekli bilgilerin elde edilmesini zorlaştırmakta ve dolayısıyla
verimlilik ve etkinlik ölçüm çalışmalarının aksamasına neden olmaktadır. 75
Kamu hizmetlerinin karşılanması ve vergiterne ile güdülen amaçların gerçekleştirilmesi için, vergilemenin her aşamasında olduğu gibi cebren tahsil
aşamasında da etkinliğin sağlanması gerekmektedir. Türkiye' de kamu harcamalarımn
en önemli finansman kaynağı olan vergilerin yeterince toplanamaması, vergi yönetiminin cebren tahsilat aşamasında etkin olma zorunluluğunu daha da artırmaktadır.