Örgüt Sağlığı Boyutlarının Psikolojik Sahiplenme Üzerindeki Etkilerine

Ainda que de forma muito sucinta, os três itens anteriores (1.1.1. a 1.1.3.) tiveram como principal propósito reconstruir, de uma perspectiva histórica, a trajetória de expansão do leque de mecanismos de responsabilização política do modelo de regulação independente norte- americano, identificando-se os principais momentos que marcaram o enfraquecimento, e progressivo abandono, da concepção tecnocrática predominante no seu momento de formação. Nesse item, o objetivo é sistematizar o resultado desses desenvolvimentos, apresentando-se um quadro-síntese dos mecanismos de controle utilizados na experiência estadunidense. A utilidade dessa sistematização, além de favorecer uma compreensão mais completa do regime de

accountability das agências independentes nos EUA, é também estabelecer um marco de

referência para a análise de outras experiências nacionais, ainda neste capítulo, e da experiência brasileira, nos capítulos seguintes.

18 _{O texto da lei explicita que normas de “aplicação particular” (rules of particular applicability”) também se}

encontram fora do escopo da revisão congressual. São normas de aplicação particular aquelas que aprovam ou reprovam valores de tarifas, salários e preços, assim como processos relacionados a estruturas corporativas ou financeiras, como reorganizações, fusões e aquisições.

Parte significativa da produção acadêmica norte-americana acerca da responsabilização política das autoridades independentes busca avaliar a efetividade dos mecanismos existentes em conferir aos poderes legislativo e executivo capacidade de influência ou controle sobre a atividade normativa das agências. Esses estudos nem sempre fazem uso de classificações uniformes dos mecanismos submetidos à análise. Verifica-se, não obstante, uma considerável convergência no critério básico a presidir a construção dessas diferentes classificações. Como regra geral, a análise é empreendida a partir da identificação das oportunidades em que a influência pode ser exercida, o que leva a que os mecanismos de responsabilização sejam relacionados aos momentos chave que condicionam o rulemaking.

A taxonomia proposta a seguir obedece a esse critério geral, adotando, com algumas adaptações, as abordagens de MEIER (1999), WOOD & WATTERMAN (1994) e KERWIN (2003). Segundo essa classificação, é possível falar em cinco momentos distintos nos quais a responsabilização política das agências pode ser perseguida: o momento de instituição legislativa de uma determinada burocracia; o momento de recrutamento dos seus membros; a supervisão da atividade normativa; o momento de revisão do conteúdo substantivo da regulação; e o momento de aprovação do orçamento das agências. Nos parágrafos abaixo, tratamos cada um desses momentos em separado.

2.1.4.1. Instituição legislativa das agências

A definição das competências das agências é tarefa cuja responsabilidade compete essencialmente ao parlamento e que ocorre de forma concentrada no momento de elaboração da lei de criação de uma dada agência – ainda que possa ser desenvolvida também posteriormente, por meio da introdução de emendas ao texto original. A rationale desse expediente como mecanismo de accountability está associada ao objetivo de reduzir a margem de discricionariedade do rule-making, por meio da maior ou menos especificação das atribuições da autoridade administrativa, já que ao explicitar os limites do rulemaking são definidas as referências para o controle da atividade normativa, seja pelo próprio Congresso, seja, principalmente, pelo poder Judiciário.

Conforme observamos acima, existe a avaliação de que a partir dos anos 1960 o legislativo norte- americano se dedicou a propor leis cada vez mais precisas no que concerne às competências das agências independentes. MEIER (1999: 126-127), no entanto, adverte que esse expediente de

accountability é por definição limitado. Segundo o autor, por maior que seja o esforço de

especificação, a legislação sempre deverá preservar espaços para o exercício da discricionariedade pelas agências de modo a que essas burocracias estejam em condições de lidar com as contingências da atividade regulatória. Não obstante, é razoável afirmar que leis mais detalhadas tendem a revelar um interesse maior do legislativo em tornar as agências accountable. A definição dos procedimentos administrativos a serem obedecidos pelas agências no rulemaking corresponde à segunda dimensão da accountability presente no momento de instituição legislativa. Aqui nos referimos ao aparato de obrigações que incluem: (i) os requisitos de transparência e publicização derivados do APA, como consultas e audiências públicas e a justificação fundamentada do rulemaking; (ii) a divulgação prévia da agenda regulatória e a prestação de contas, por meio de relatórios periódicos, do atingimento ou não dos objetivos previamente fixados; (iii) a definição de prazos para a elaboração de temas regulatórias específicos e a previsão de hammers; (iv) a fixação de critérios para a interpretação de standards legais na elaboração de normas específicas; (v) e a elaboração de análises custo-benefício como etapa obrigatória da atividade normativa, nos termos especificados pelas Executive Orders e também pelo CRA.

Os efeitos atribuídos a esses procedimentos administrativos como instrumento de accountability são diferenciados conforme o tipo de mecanismo analisado. Os mecanismos de participação pública e transparência, por exemplo, são percebidos como viabilizadores de três formas distintas de accountability: primeiro, como instrumento de controle da discricionariedade, a ser exercido no plano judicial; segundo, como instrumento de controle social em decorrência da possibilidade de que as partes afetadas pela regulação possam se manifestar sobre o conteúdo da regulação; e, em terceiro lugar, como instrumento de controle político, aqui sob o entendimento de que o debate público sobre as normas propostas cria a possibilidade de que seja reduzida a assimetria de informações entre as agências e os poderes eleitoralmente constituídos acerca das implicações de cada norma, favorecendo a supervisão do conteúdo substantivo do rule-making. (McCUBBINS,1989)

O controle por procedimentos também tem sido apresentado como a principal motivação para que o Congresso tenha buscado ampliar o leque de exigências a serem seguidas pelas agências, através do estabelecimento de prazos, hammers e critérios para a interpretação de standards

legais. Com efeito, desde os anos 1980 esses expedientes têm sido percebidos como parte de uma estratégia do legislativo de dirigir o conteúdo substantivo da produção normativa. Essa é, ao menos, a visão expressa por McNollGast. De acordo com os autores, os constrangimentos legais impostos pelos procedimentos administrativos e os incentivos criados pela ameaça de sanções, pelo legislativo, na hipótese do seu descumprimento acabariam por “organizar” as escolhas [“stack the deck”] das agências em favor dos interesses mais importantes para os atores políticos. (KERWIN, 2003:214)

2.1.4.2. Recrutamento

O segundo momento-chave da accountability das agências diz respeito ao recrutamento da burocracia e está associado ao que MEIER qualifica como “poderes organizacionais” (MEYER, 1999:144). Aqui, os mecanismos relevantes referem-se a dois aspectos: (i) ao preenchimento dos cargos de carreira das agências, que, de forma geral, admite baixa influência dos atores políticos em razão da elevada autonomia organizacional concedida às agências e da prevalência de concursos públicos como método de captação de quadros; (ii) e, principalmente, à escolha dos seus dirigentes, algo que no caso das executive agencies norte-americanas é prerrogativa exclusiva do chefe do poder executivo, e no caso das IRCs é compartilhada pelo executivo e pelo legislativo, cabendo ao primeiro indicar os nomes e ao segundo aprová-los ou não, mediante sabatina conduzida pelo Senado Federal.

Na literatura norte-americana em ciência política, há bom número de estudos que demonstram que a escolha dos dirigentes das agências, sobretudo de seu diretor geral, constitui um importante instrumento de responsabilização dessas burocracias. Exemplo disso é Bureaucratic Dynamics, de WOOD & WATERMAN (1994). Analisando a execução de programas regulatórios desenvolvidos por oito agências independentes entre as décadas de 1970 e 1980 – sendo quatro delas IRCs, e quatro executive agencies – os autores concluem que a produção de disciplinas regulatórias registrou inflexões significativas como decorrência da nomeação de novos dirigentes. De acordo com WOOD & WATERMAN (1994:73), em seis dos oito programas regulatórios examinados observaram-se mudanças relevantes, tanto no que se refere à quantidade de decisões editadas quanto no que se refere ao seu sentido, justamente depois de terem sido processadas substituições na liderança das agências, cinco delas no início de uma nova administração presidencial.

2.1.4.3. Supervisão

O terceiro momento no qual os atores políticos podem buscar exercer controle sobre as agências se concretiza no que é convencionalmente referido como supervisão regulatória, expressão que inclui todas as atividades de acompanhamento da produção normativa cujas finalidades sejam promover a prestação de contas e a fiscalização dessas burocracias. Como observado acima, a experiência norte-americana prevê oportunidades para que a supervisão do rule-making seja desempenhada tanto pelo poder executivo quanto pelo poder legislativo. No primeiro caso, através do OMB, a quem foram dadas as competências de compatibilizar os programas regulatórios de todas as agências e de avaliar a robustez das análises custo-benefício por elas desenvolvidas. Já no que se refere ao Congresso, mediante o uso de mecanismos informais e de um conjunto variado de prerrogativas parlamentares que incluem, entre as suas possibilidades, a abertura de investigações e a solicitação de informações e esclarecimentos, em bases regulares ou não, sobre processos específicos.

Em Keeping a Watchful Eye, ABERBACH (1990:130) realizou uma ampla pesquisa com parlamentares ocupantes de postos de liderança nas comissões permanentes do Congresso com o objetivo de avaliar a percepção do legislativo quanto à efetividade das diversas “técnicas” de supervisão disponíveis. Com esse fim, o autor propôs uma tipologia formada por mecanismos formais e informais de supervisão, identificando: como “técnicas informais” (i) os contatos estabelecidos por membros do staff das comissões permanentes (ii) e por parlamentares com representantes das agências. E, como “técnicas formais”: (iii) a convocação dos dirigentes das agências para audiências nas comissões permanentes (oversight hearings); (iv) a realização de audiências para discussão de emendas às leis existentes ou para a edição de legislação substitutiva; (v) a análise das normas e regulamentos propostos pelo legislativo; (vi) o requerimento de relatórios às agências; (vii) a encomenda de avaliações sobre programas regulatórios a órgãos de suporte ao Congresso,19 (viii) ao staff técnico das comissões, (ix) às próprias agências ou (x) a instituições não governamentais; e a (xi) realização de estudos de caso e pesquisas de campo para apuração dos efeitos de determinados programas.

19 _{Destacam-se, entre os órgãos de suporte ao Congresso, o General Accounting Office (GAO, que tem papel}

semelhante ao reservado, no Brasil, ao Tribunal de Contas da União), o Congressional Budget Office (CBO) e o Office of Technology Assessment (OTA).

Os resultados da pesquisa mostram que os congressistas atribuem maior efetividade aos métodos de supervisão que supõem interação com os membros das agências. No ranking apresentado por ABERBACH, são justamente as técnicas informais que aparecem no topo da lista como mais efetivas, seguidas da convocação dos dirigentes das agências para audiências de esclarecimentos. Esse resultado, porém, deve ser interpretado com cuidado: ele não significa que os demais mecanismos não sejam mobilizados. Conforme também mostra a pesquisa, técnicas menos bem classificadas em termos de efetividade foram utilizadas com freqüência semelhante às oversight

hearings, a exemplo da solicitação de avaliações de programas regulatórios a órgãos de apoio ao

Congresso e a realização de estudos de caso e pesquisas de campo. Nesse sentido, o ranqueamento resultante da pesquisa talvez simplesmente reflita o fato de que a interação com as agências é via de regra o momento culminante de um processo prévio de levantamento e análise de informações cuja efetividade própria não é percebida, mas cujos efeitos se refletem positivamente quando o contato com as burocracias se consuma.

2.1.4.4. Revisão

Um quarto momento no qual são abertas oportunidades de controle da atividade regulatória se define com a submissão das normas propostas pelas agências ao escrutínio e eventual revisão do poder executivo (mais uma vez através do OMB), do poder legislativo (nos termos definidos pelo

Congress Review Act), ou de ambos, conforme discutido anteriormente. 2.1.4.5. Orçamento

Um quinto momento, finalmente, refere-se ao momento de aprovação do orçamento das burocracias. Nesta etapa, ambos os poderes legislativo e executivo dispõem da oportunidade de influenciar decisões futuras, ou de punir decisões passadas, concedendo ou bloqueando os fundos necessários ao exercício do rule-making sob condições adequadas. No caso do executivo, no encaminhamento da proposta de orçamento; no caso do legislativo, na aprovação/reprovação da proposta encaminhada.

A literatura é unânime em afirmar que esse mecanismo de definição orçamenária, ao lado do apontamento do corpo diretivo e do o poder de revisão, tendem a se mostrar como mecanismos de responsabilização das autoridades independentes mais importantes.