VERGİLENDİRİLMESİ
IV- ÖDEME EMRİ TEBLİĞİNE KARŞI MÜKELLEFİN HAKLARI
O regime de contração integrada não é próprio para a contratação e execução de quaisquer tipos de obras, notadamente de obras de menor complexidade. Não se admite o uso da contratação integrada para contratos cujo objeto seja composto simplesmente de obras ou serviços de engenharia. Não será adequada a solução da contratação integrada para situações corriqueiras da administração, para as quais possui experiência sedimentada, a exemplo da edificação de obras de arte ou a abertura de uma rodovia. Marçal Justen Filho sufraga esse entendimento:
[...] a solução da contratação integrada destina-se a ser adotada nos casos em que a complexidade técnica do objeto impede recorrer ao conhecimento assentado e exige atribuir ao particular contratado uma margem de autonomia adequada à concepção de soluções inovadas, de modo a assegurar a obtenção de um resultado predeterminado.81
Para Egon Bockmann Moreira e Fernando Vernalha Guimarães, o regime de contratação integrada é cabível em hipóteses bem específicas e excepcionais. Na opinião dos autores, a adoção da contratação integrada deverá ser adequadamente motivada e amplamente justificada sob o prisma técnico, demonstrando que a integração de prestações diversas é a
80 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários ao RDC: Lei 12.462/11 e Decreto 7.581/11. p. 179. 81 Ibidem. p. 188.
única forma de evitar perdas e ineficiências na execução do contrato. Nesse aspecto haverá de demonstrar, também, que a hipótese excepciona o dever de parcelamento para as contratações submetidas ao RDC, diretriz acolhida pelo inciso VI do art. 4.º da Lei n. 12.462/2011. Sob a ótica econômica, a justificativa deverá apresentar os ganhos de eficiência obtidos com a integração da execução do projeto, a execução da obra e o seu aparelhamento, a Administração na fase interna de modelagem da licitação deverá comprovar que as prováveis deficiências de projeto, decorrentes da sua inaptidão para encontrar a solução mais adequada à sua demanda, demonstrando que eventuais falhas se retratarão em maiores custos ao longo da execução da obra, demonstrando amplamente a razão econômica a legitimar a transferência da execução do projeto àquele encarregado de executar a obra.82
É nesse sentido o entendimento do Tribunal de Contas da União, esposado em manifestação do Min. Aroldo Cedraz, ao tecer considerações sobre quais deveriam ser as hipóteses de cabimento da contratação integrada. No seu entendimento, o RDC não é um instrumento apto a solucionar problemas de desorganização ou falta de planejamento da Administração. Sua adoção deverá levar em conta a satisfação das necessidades públicas, que por vezes envolvem o fornecimento de objetos de elevada complexidade e em circunstâncias de alto risco. Nesses casos, entende o Ministro, aconselha-se permitir que a iniciativa privada, por sua experiência, contribua no próprio projeto do objeto a ser contratado, identificando as tecnologias e soluções mais adequadas ao caso. Essa delegação da obrigação de elaborar o projeto básico justifica-se exatamente em situações que extrapolam a experiência comum, e não em situações ordinárias, para cujo enfrentamento a Administração domina o conhecimento necessário.83
Constatando-se que a aplicação do regime da contratação integrada circunscreve-se a objetos de certa complexidade, importante ressaltar que há por parte da Administração uma expectativa de que a contratação integrada seja mais célere do que aquelas realizadas por intermédio dos procedimentos tradicionais.84 O argumento da Administração, de se fazer valer da contratação integrada em razão de uma suposta economia de tempo e de recursos financeiros, não se sustenta isoladamente. Em tese, a transferência ao particular da responsabilidade pela elaboração dos projetos básico e executivo propicia uma economia de
82 MOREIRA, Egon Bockmann; GUIMARÃES, Fernando Vernalha. O regime de contratação integrada. p. 374-
375.
83 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 2.242/2014, Plenário, Rel. Min. Aroldo Cedraz, DOU 169,
03.09.2014.
84 Situação ilustrada no Acórdão TCU n. 1.310/2013, Plenário, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, DOU
tempo, na medida em que atos normalmente praticados na fase de planejamento ficam postergados para a fase de execução contratual.85 De toda sorte, a redução do tempo da contratação somente influencia a escolha do regime de execução pela contratação integrada, na medida em que a Administração, na situação em que contrataria o projeto básico de terceiros, por não deter expertise para sua elaboração, realizaria apenas uma licitação, não duas, única solução possível pelo regime da Lei n. 8.666/1993. Entretanto, além dessa otimização do prazo, será necessário demonstrar que o objeto da contratação demanda certa expertise, em razão de um elevado grau de complexidade, justificando-se a opção por realizar apenas uma licitação, o argumento da celeridade poderá colaborar com justificativa da adoção da contratação integrada, mas em hipótese alguma será suficiente isoladamente.
Suponha-se que a Administração esteja interessada em realizar obra de grande vulto, cujo desenvolvimento dos projetos necessitaria de uma série de estudos de viabilidade técnica e de soluções inovadoras para a situação, que nunca tenham sido desenvolvidos pelos servidores dos quadros, os quais, na hipótese, também não detenham o necessário nível de especialização para a tarefa. Nesse caso, a Administração se veria compelida a contratar o Projeto Básico de terceiros. Sob a égide da Lei n. 8.666/1993, processaria licitação por intermédio do critério de julgamento de “melhor técnica” ou “técnica e preço”, que melhor se adéquam a serviços de natureza predominantemente intelectual, em particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos. Ocorre que tal procedimento é moroso, a contar pelo prazo previsto para a elaboração das propostas que é de, no mínimo, 45 dias86 e a análise e julgamento para obtenção do vencedor, que é muito mais acurada e trabalhosa do que aquela levada a efeito em um julgamento pelo menor preço. Além disso, somente após a entrega final dos produtos dessa contratação a Administração poderia iniciar os procedimentos para a licitação da obra.
85 A exemplo as justificativas apresentadas pela Infraero, extraídas do Acórdão n. 1.510/2013, TCU, Plenário,
Min. Rel. Valmir Campelo, Processo TC-043.815/2012-0, DOU 120, 25.06.2013): “[...] A contratação de projetos de engenharia dissociada da execução da obra acarretaria a exigência de maior tempo na conclusão do empreendimento e consequentemente da disponibilização das instalações do aeroporto em prazo mais longo (custo), o que resultaria em impactos operacionais e perda (ou retardamento na obtenção) de receitas comerciais, uma vez que o empreendimento destina-se ao atendimento de melhoria de fluxo operacional, aumento dos níveis de conforto, segurança e de serviço. Tendo em vista ser inédita para a Infraero, há de se considerar também que, devido a redução do número de processos que envolve cada contrato, a Contratação Integrada ora proposta possibilitará redução de custos administrativos, de gestão e fiscalização para a execução do empreendimento através de um único contrato, com redução de riscos para a Infraero, uma vez que será entregue ao contratado a responsabilidade integral e integrada por todo o gerenciamento e execução” (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 1.510/2013, Processo TC-043.815/2012-0, Plenário, Min. Rel. Valmir Campelo, DOU 120, 25.06.2013).
86Art. 21, § 2.º, inciso I, alínea “b”, da Lei n. 8.666/1993, reduzido para 30 dias nos casos de Tomada de Preços,
Não se nega que a delegação da elaboração do projeto básico ao executor da obra traria ganho de tempo. No entanto, a suposta celeridade na contratação da obra concomitante com a execução do projeto básico não será argumento suficiente para a adoção da contratação integrada, se diante de objeto corriqueiro para a Administração, pois a solução da contratação integrada se aplica a objetos com certo nível de especialidade, não sendo possível sua adoção nas hipóteses de simples falta de planejamento ou premente necessidade de sua execução. Exige-se do gestor a explicitação dos pressupostos de fato e de direito que embasaram, segundo critérios técnicos, econômicos e de eficiência, a sua escolha pela adoção do regime.