Çalışma Koşullarında Ortaya Çıkan Adaletsizlikler

Almir Gabriel (PSDB) foi eleito pela primeira vez governador no ano de 1994, passando a compor, a partir de sua posse em 1º de janeiro de 1995, a equipe de coalizão partidária montada para dar sustentação político-institucional ao projeto de modernização do Estado brasileiro, desenvolvido por Fernando Henrique Cardoso em âmbito nacional.

De acordo com os estudos de Corrêa (2000), quando Almir Gabriel tomou posse, o Estado estava mergulhado em uma dívida financeira, cuja estimativa naquela ocasião

“oscilava em torno de mais de R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), que

correspondiam a dívidas com a Justiça Comum e do Trabalho, dívidas contraídas junto a bancos, empreiteiras, fornecedores e prestadores de serviços, dívidas com os servidores públicos e despesas emergenciais”. Além das pressões sofridas pelas dívidas, havia o

“descontentamento do funcionalismo público estadual que reivindicava o pagamento do 13º

dívida do Pará era grande também no campo social: na saúde, assistência, previdência, educação, cultura, segurança, habitação, emprego (CORRÊA, 2000, p. 54,55).

No campo educacional a persistência de um “elevado déficit escolar, assim como

das taxas de evasão, reprovação e, consequentemente, de repetência”; a obrigatoriedade do

poder público de garantir a todos, em igualdade de condições, o “acesso e a permanência na escola, assim como a gratuidade desse nível de ensino com base num padrão de qualidade

adequado”, se configurava como os grandes desafios a serem superados pelos governos “PSDBistas” (SEDUC, 1995). Principalmente no interior e área rural do estado em que a

questão da eficiência e produtividade escolar era ainda mais grave, porque principalmente nesta área

o ensino é de baixa qualidade, devido à existência de professores leigos e não remunerados adequadamente (grifo nosso), a salas de aula com alunos de séries diferentes que são atendidos no mesmo horário escolar (turmas multisseriadas, para as quais não se desenvolveu e implantou ainda uma metodologia adequada de tratamento pedagógico), à falta de material didático e até mesmo de merenda escolar (SEDUC, 1995, p.11, 12).

Para superar todos estes desafios, os doze anos de Governo do PSDB (oito anos de governo Almir Gabriel mais quatro anos de governo Simão Jatene) e de sua coligação de partidos aliados (Partido da Frente Liberal (PFL), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), Partido Democrático Trabalhista (PDT) e Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB)), foram marcados por um intenso processo de Reforma do Estado que “reduziu o seu papel de ator para animador e regulador do mercado” e por um “conjunto de ações racionalizadoras, de controle e redução dos gastos públicos” que estimularam a

“desestatização, terceirização e privatização de serviços públicos” no estado (PARÁ, 2002b;

2003b). Nas palavras do próprio governador Almir Gabriel em mensagem à Assembleia Legislativa do Estado (ALEPA) no ano de 1999, os objetivos deste processo de reforma, bem como as medidas adotadas para inserção do Pará no novo paradigma econômico do mundo foram especificadas.

A reforma e a modernização do Estado, com o objetivo de aumentar sua eficiência, fortalecer os instrumentos de gestão e consolidar as bases da cidadania, determinaram a redefinição das competências entre as esferas de governo e a reorganização do aparelho estatal, exigindo fortes mecanismos de redução de despesas e ajuste fiscal, bem como a revisão do próprio papel do Estado, levando-o à privatização de setores básicos para o desenvolvimento econômico, como os de energia, comunicação, transporte e dos tradicionais empreendimentos estatais, especialmente localizados na produção de bens intermediários e capital, como alternativa para renovar o

fluxo de investimentos nessas áreas e captar recursos para financiar os gastos sociais (PARÁ, 1999, p. 23).

Além da afinidade político-partidária existente entre Almir Gabriel e FHC durante os seus dois mandados consecutivos e coincidentes em âmbito estadual e nacional (1995 a 2002), segundo Corrêa (2000), o

endividamento do estado do Pará levou o governo local a sucumbir às determinações oriundas do governo central”, particularmente no que concerne à “implementação de um modelo de Estado baseado nos pressupostos da administração pública gerencial, assim como na adoção das reformas educacionais destinadas à presumível melhoria da educação básica no Brasil (CORRÊA, 2000, p. 72).

Estas ações afetaram diretamente o servidor público estadual e consequentemente os funcionários públicos da educação. Dentre as diversas ações empreendidas, vale resaltar:

1) A assinatura de um contrato de abertura de crédito realizado entre o estado do Pará (sob o Governo Almir Gabriel) e a Caixa Econômica Federal no valor de R$53.000.000,00 (cinquenta e três milhões de reais) para pagamento dos salários dos servidores públicos estaduais. Este contrato foi assinado no dia 29 de fevereiro de 1996 e exigiu, por parte do governo, o cumprimento de várias metas que previam a retenção dos gastos com o serviço público e o estímulo à privatização:

- não elevar o número de funcionários tanto na administração direta como na indireta;

- implementar programas de demissão voluntária de servidores da administração direta e indireta;

- não conceder, até a liquidação do presente empréstimo, reajuste ou aumento de vencimento em percentual superior ao concedido pelo poder executivo da União;

- continuar programa de contenção de gastos com salários e gratificações e racionalização de mão de obra;

- implantar sistema eletrônico de processamento de dados para a execução financeira e orçamentária do Governo Estadual examinado a viabilidade de implantação do Sistema de Administração Financeira de Estados e Municípios – SIAFEM;

- extinguir e privatizar entidades de administração indireta; implementar limites de remuneração e proventos;

- apresentar estudo com vistas a revogar quaisquer benefícios ou vantagens, gratificações, anuênios, etc. concedidos ao servidor público estadual e não concedidos pelo pode público federal a seus próprios servidores; e

- estabelecer programas operacionais de privatização e concessão de serviços públicos estaduais à iniciativa privada nos termos dos convênios a serem firmados com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES (PARÁ, 1995, p. 3-5).

2) A assinatura da Lei nº 5.979/96 que instituiu o Programa Estadual de Desestatização (PED) e da Lei nº 5.980/96 que instituiu as organizações sociais no estado. O PED visava não só a reavaliação do desempenho do Estado em áreas de atuação concorrente com a iniciativa privada, como a redefinição do modelo de gestão em vários setores governamentais (CORRÊA, 2000; GEMAQUE, 2004).

3) O processo de municipalização da merenda escolar (109 municípios) e do ensino fundamental (31 municípios) (PARÁ, 1997a).

4) Durante o biênio 1995/1997 o governo adotou várias medidas de contenção de despesa de pessoal, das quais podemos destacar: a redução de 15.466 servidores, redução de horas extras, tempo integral, plantão e diárias, fixação de teto financeiro da folha de pagamento e proibição de novas contratações (PARÁ, 1997a).

5) A privatização das Centrais Elétricas do Pará (CELPA S. A.) iniciada em 1998 e encerrada em 1999, no valor de R$450.264.000,00 (quatrocentos e cinquenta milhões, duzentos e sessenta e quatro mil reais) como uma das ações de execução do PED e visando a reestruturação do modelo de gestão de setores do governo (PARÁ, 1998a, 1999a).

6) Para reduzir despesas, sob o Governo Jatene, o Estado promoveu redimensionamento do quadro de pessoal, o recadastramento dos servidores e a exclusão de 2.300 da folha de pagamento (PARÁ, 2003b).

7) Com o objetivo de fiscalizar o processo de privatização, foi criada a Agência Estadual de Regulação e Controle dos Serviços Públicos (ARCON), que tinha como uma de suas funções básicas dar conta da fiscalização da prestação e da qualidade dos serviços ofertados pelas empresas do setor energético, bem como de outros serviços públicos onde viesse a se estabelecer a iniciativa privada (CORRÊA, 2000).

Os reflexos do processo de reforma pelo qual vinha passando o Estado, tanto em âmbito nacional com FHC (1995 a 2002), como em âmbito local, tornaram-se evidentes também no rumo que tomou a Política Educacional no Estado do Pará durante os governos de Almir Gabriel e, posteriormente, de Simão Jatene. Baseado nas metas previstas no Plano Decenal de Educação para Todos – Estado do Pará (1993-2003) e no Plano Estadual de Educação nas suas duas versões (1995-1999/1999-2003) as ações da SEDUC foram voltadas para a execução do seguinte programa estratégico para o desenvolvimento do setor educacional:

A redução do déficit educacional - Através de ações voltadas para a melhoria dos espaços físicos que garantissem a oferta de novas vagas na escola pública;

A melhoria da qualidade do ensino - Através de ações que repercutissem positivamente, na redução dos índices de reprovação e repetência, na melhoria das condições em que se dá a aprendizagem.

Direcionamento do ensino para vocação econômica do Estado - Através da recuperação e implementação das Escolas Técnicas e reorientação dos demais cursos profissionalizantes.

A descentralização e municipalização das atividades educacionais - Através da municipalização do ensino fundamental e da merenda escolar, assim como de descentralização das decisões e ações relativas à administração da educação no interior do Estado.

O gerenciamento administrativo do setor educacional - Através da manutenção das atividades administrativas correntes em todos os setores operacionais

Eliminar gradativamente a figura do professor leigo (PARÁ, 1998b, 2003b, 2004b) (grifo nosso).

A Política Educacional do Estado durante este período (1995 a 2006) esteve orientada por uma concepção funcional de educação, cujo principal objetivo era “preparar o Estado para o mundo globalizado e contribuir para o seu desenvolvimento econômico e social” (Plano Decenal de Educação para Todos – Estado do Pará, 1993-2003, p. 13). Orientada pelos princípios e bases de uma “gestão mais eficiente dos recursos públicos, a

Política Educacional no Estado, também concretizou “medidas racionalizadoras” visando a

redução dos gastos com o setor (PARÁ, 2002).

O Plano Estadual de Educação (1995-1999) resultou de uma série de encontros, seminários, conferências, reuniões técnicas, fóruns estaduais e debates, os quais se iniciaram no ano de 1990 e se estenderam até 1994, quando da realização da Conferência Estadual de Educação para Todos (CORRÊA, 2000). Apresentou um conjunto de ações e metas, que visavam a “superação da desigualdade social, a ampliação do acesso à educação pública e, a garantia da integração dos cidadãos à sociedade e a promoção social dos mesmos”. Apresentou também a formulação de programas de assistência ao educando com o intuito de contribuir para o desenvolvimento do setor educacional. Fez referência a aspectos concernentes aos problemas de pessoal do magistério, como: “um desestímulo e uma visível

perda de autoestima dos servidores da educação face aos baixos salários da categoria”, (...)

e contratações irregulares de profissionais não qualificados (grifo nosso) (SEDUC, 1995, p. 27, PARÁ, 1995b, p. 15).

O Plano Estadual de Educação chamou a atenção para outros sérios problemas que atingiam os profissionais da educação na época: elevado número de professores leigos;

elevado número de servidores temporários no quadro de pessoal da SEDUC; a inexistência

de professores para determinadas disciplinas no interior do estado; reduzidos programas de

capacitação de pessoal e exiguidade de recursos e de materiais pedagógicos para a

preparação de aulas (grifo nosso) (SEDUC, 1995, p. 28).

Segundo o Plano Estadual, o inchaço institucional provocado pela grande quantidade de servidores temporários fazia com que “a quase totalidade dos recursos da SEDUC fossem direcionados para despesas com pessoal”. Para resolver este problema e garantir que o Estado pudesse também “investir mais na expansão do ensino de 2º grau”, “a intensificação da municipalização do ensino” foi proposta como saída mais eficiente para o

“inchaço” institucional (SEDUC, 1995, p. 31-32).

Respaldado no princípio de que, “se não é possível aumentar a curto prazo o volume de recursos da educação, deve-se potencializar sua aplicação” (SEDUC, 1995, p. 33), o Governo do Estado, por meio do Plano Estadual de Educação (1995 a 1999) estabeleceu as seguintes ações para o setor educacional como um todo:

deverá ser transferida de forma gradual para a administração dos municípios a gerência do ensino de 1º Grau; investir na melhoria da qualidade do Ensino Fundamental; intensificar o processo de municipalização da merenda escolar e da aquisição do livro didático; (grifo nosso) na área de abrangência do ensino de 2º Grau, adotar uma nova filosofia quanto às escolas profissionalizante tornando-as centros de produção que oportunizem o ingresso dos alunos no mercado de trabalho; integração escola-comunidade; descentralizar praticamente todos os procedimentos administrativos, financeiros e até mesmo pedagógicos, transferindo para a órbita das Unidades Regionais de Ensino (UREs) e das Escolas-Sede decisões administrativas que estão totalmente concentradas no Órgão-Sede; Política de valorização dos servidores do magistério; investir na melhoria e na recuperação da rede física; investir na qualidade e na produtividade da educação pela modernização da estrutura técnico- administrativa e pela otimização dos recursos financeiros; viabilização da gestão democrática na escola; incentivar a informática educativa (SEDUC, 1995, p. 34-41).

De acordo com os estudos de Gutierres (2010), a Política de Municipalização do Ensino Fundamental no Estado do Pará começou a ser implementada em 1995 como uma das diretrizes contidas no Plano Estadual de Educação (1995-1999). Em 1996 o governo Almir

lançou o “Projeto de Municipalização da Educação”, cujas ações se diversificaram por meio

de outros subprojetos (da merenda escolar, do livro didático e do ensino fundamental). O

matrículas, prédios, professores e funcionários da rede estadual de ensino fundamental e da pré-escola para a gestão da rede municipal (GUTIERRES, 2010, p. 146, LOUREIRO, 2001).

Na avaliação de Corrêa (2000), o Plano Estadual de Educação em sua segunda versão (1999-2003), dá continuidade aos programas implementados durante a primeira gestão de Almir Gabriel. Deixa evidenciada a intenção de “consolidar processos iniciados e ainda não concluídos, como a municipalização do ensino fundamental”, preocupando-se

especificamente com as “mudanças estruturais que estavam se processando naquele momento no setor” (SEDUC, 1999).

De acordo com o Plano Estadual de Educação (1999-2003), a solução para o problema da oferta de um ensino de qualidade no Pará passaria pela adoção, dentre outras medidas: 1) do estabelecimento do regime de colaboração do ensino público, concentrando os esforços no processo de municipalização do ensino; 2) reestruturação do ensino médio quanto a sua vocação para o mercado de trabalho; 3) municipalização do ensino fundamental mediante o estabelecimento de convênios com os municípios; e 4) formação e valorização do Magistério por meio da capacitação, habilitação de professores leigos, mediante a

formalização de um “consórcio interuniversitário envolvendo a UNAMA, UFPA e UEPA em

convênio com a SEDUC” (SEDUC, 1999, p. 14-21).

Entretanto, a concretização dessas e de outras metas estabelecidas pelo plano, passaria pela intensificação do processo de municipalização do ensino via antecipação da implantação do FUNDEF no estado, o que, conforme denunciam os estudos realizados (CORRÊA, 2000; GEMAQUE, 2004; GUTIERRES, 2010, ALVES, 2011), foi um processo complicado e polêmico, resultado de muitas discussões e debates, tendo em vista a reduzida capacidade financeira, administrativa e pedagógica da maioria dos municípios paraenses.

No Plano de Educação (1999-2003), a

manutenção e a continuidade de políticas públicas” são destacadas como

condições fundamentais para se atingir a almejada qualidade no campo educacional, pois, conforme ressalta o referido documento, “o que tem na verdade impedido que a educação no Pará alcance níveis mais elevados de qualidade é a descontinuidade das políticas públicas pertinentes ao setor educacional (SEDUC, 1999, p. 12).

Neste aspecto, a Política Econômica e Educacional desenvolvida por Almir Gabriel não enfrentou problemas, pois quem recebeu o governo em seu lugar, no dia 1º de janeiro de 2003, foi seu correligionário político, Simão Jatene (PSDB - 2003-2006) que,

assumindo como uma de suas principais estratégias de governo “municipalizar o

desenvolvimento”, num prisma de continuidade, renomeia a política de municipalização,

implantada durante o governo Almir Gabriel, para “Programa Progressivo de Municipalização do Ensino Fundamental do Estado do Pará” (PARÁ, 2003b; GUTIERRES, 2010; ALVES, 2011).

Como a “municipalização do desenvolvimento” não foi tratada, segundo o próprio

governador Simão Jatene, como “slogan perdido no discurso, mas como estratégia de

governo”, para enfrentar os desafios referentes à elevação da qualidade da educação em todos

os níveis, explicita o papel decisivo que teve os municípios em seu governo

Melhorar a qualidade da educação em todos os níveis pressupõe decisivo apoio aos municípios no esforço da universalização do ensino fundamental, assegurando a manutenção do FUNDEF, dos recursos da bolsa-escola e do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PET). Já na universalização do ensino médio, as medidas a serem adotadas devem atacar frontalmente os índices de evasão e repetência escolares. A presença na escola pode e deve ser facilitada com o apoio aos programas municipais de transporte escolar, inclusive hidroviário, em áreas de difícil acesso (grifo nosso) (PARÁ, 2003b, p. 16)

Embora apresentassem ações voltadas para o desenvolvimento da educação básica como um todo, tanto o governo Almir como o de Jatene utilizaram-se estrategicamente do processo de descentralização e municipalização das atividades educacionais da educação infantil e do ensino fundamental, “para potencializar a quantidade de recursos aplicados em educação e para que o estado pudesse ocupar-se mais detidamente no desenvolvimento do ensino médio, nível de ensino em que lhe compete atuar prioritariamente”, mas não exclusivamente (PARÁ, 2003b, 2004b). Contudo, o que passou a ocorrer a partir de então, foi um intenso processo de transferência da oferta da educação infantil e do ensino fundamental para os municípios.

Estas estratégias são exemplos típicos da materialização do processo de Reforma pelo qual passou o Estado Paraense durante estes doze anos de hegemonia do PSDB. Como uma das medidas de destaque, ressalta-se o processo de municipalização do ensino fundamental e da educação infantil no Estado.

Pesquisas realizadas (GEMAQUE, 2004; BARROS, 2009; GUTIERRES, 2010; ALVES, 2011) apontam que a antecipação da implantação do FUNDEF por meio da Lei Estadual de nº 6.044/1997, aliado ao contexto político descentralizador de desresponsabilização do Estado com o setor social, impulsionou este processo no Pará.

Segundo Barros (2009), o viés ideológico de que o processo de municipalização aliado à política de fundos (FUNDEF) traria mais recursos financeiros aos municípios, foi incorporado pelo discurso da SEDUC. Em função disso,

muitos prefeitos assinaram o convênio encantados com a propaganda de que viria mais recursos, o que não era mentira. Era uma novidade naquele momento e aquilo se tornou atrativo. Assumir turmas estaduais porque receberiam recurso, mas as pessoas não faziam as contas se aquele recurso era suficiente para manter a rede porque a folha continuava sendo estadual, os salários naquela época eram maiores que os dos municípios do interior e uma parte dos prefeitos não sabiam que uma boa parte dos funcionários que eles estavam recebendo eram temporários e que na verdade eles foram destratados pelo Estado para serem recontratados pelos municípios. A SEDUC gerava a folha e depois faziam os acertos de contas com os municípios (Entrevistado 4 – INEP – UNDIME Nacional).

O resultado disso é evidenciado pelos números da municipalização expostos na tabela 8.

Tabela 8 - Número de municípios do estado do Pará que aderiram ao Processo de Municipalização – 1995 a 2010

Período de gestão Governador(a) Nº de municípios % de municípios 1995 a 1998 Almir Gabriel 91 63,6% 1999 a 2002 2003 a 2006 Simão Jatene 10 7,0% 2007 a 2010 Ana Júlia 3* 2,1% Total 104 72,7% Fonte: BARROS/SINTEPP (2009) Nota: *até agosto de 2010.

Em que pese o movimento de resistência apresentado pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação Pública do Pará (SINTEPP) à política de municipalização e ao discurso da SEDUC na época, do total de 143 municípios existentes no estado, 70,6% tiveram seus sistemas de ensino estaduais municipalizados durante os governos Almir e Jatene e apenas 2,1% no governo Ana Júlia. Além disso, conforme assinalado por Barros, os anos de

1995 a 2006 foram marcados também “pelos menores reajustes nos vencimentos dos profissionais do magistério” (BARROS, 2009, p. 109).

Conforme evidenciaram as análises de Gutierres (2010) acerca dos efeitos da municipalização na composição das matrículas no estado do Pará durante o período de 1996 a 2006, houve uma inversão do atendimento de maior parte matrículas da educação básica, do

ensino fundamental e educação especial (no caso da educação especial, com redução de matrículas) da rede estadual para a rede municipal de ensino; ampliação do atendimento às matrículas da educação infantil pela rede municipal; e ampliação tanto em termos absolutos como em termos relativos das matrículas da EJA pela rede municipal. Segundo esta pesquisa:

No que se refere às matrículas da educação básica:

Em 1996, a participação percentual das redes municipais no conjunto das matrículas de todo o Estado era de 35,7%, passando a 62,7%, em 2006, aumentando em 899.152 matrículas, elevando o seu atendimento em 126% no período. Em compensação, a matrícula na rede estadual que em, 1996, correspondia a 57,5% do total, reduziu-se para 30,7% em 2006, o que equivale a uma diminuição de 351.332 matrículas na educação básica (GUTIERRES, 2010, p. 154).

No ensino fundamental:

Em 1996, a rede estadual era responsável por 57,5% do total das matrículas e, em 2006 passa a se responsabilizar por apenas 21,2%. A rede municipal que, em 1996, era responsável por 36,8% do atendimento, em 2006, passa a atender 73,6%. Em termos gerais houve um crescimento de 16% nas matrículas do ensino fundamental, o que em números absolutos, equivale a 220.023 novas matrículas. Mais do que aumento, o que aconteceu foi uma redefinição das competências de atendimento ou uma municipalização na marra, pois a responsável por esse aumento foi a rede municipal (GUTIERRES, 2010, p. 154,155).

Quanto às matrículas da educação infantil:

A rede municipal já respondia por 56,5% (180.391) das matrículas em 1996; em 2006 passam a atender 85,5% (246.366) do total, expandindo em 36,6% o seu atendimento. A rede estadual diminuiu em 98,6% a sua oferta de vagas, passando de 102.757 e (32,2% do total) em 1996 para 1.402 (0,4%) em 2006. Estes 0,4% de matrículas atendidas pela rede estadual em 2006 limitavam-se à pré-escola em cinco municípios: Ananindeua, Belém, Benevides, Bom Jesus do Tocantins e Santa Maria do Pará (GUTIERRES,