ANKARA ÜNİVERSİTESİ FEN BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ
DÖNEM PROJESİ
KENTLERDE SEMT PAZAR YERİ SEÇİMİ,ARAZİ EDİNİMİ VE
YÖNETİMİ:ANKARA İLİ SİNCAN İLÇESİ SEMT PAZARLARI ÖRNEĞİ
Alim ÇİÇEKLİ
TAŞINMAZ GELİŞTİRME ANABİLİM DALI
ANKARA 2013
Her hakkı saklıdır
i ÖZET
Dönem Projesi
KENTLERDE SEMT PAZAR YERİ SEÇİMİ, ARAZİ EDİNİMİ VE YÖNETİMİ:
ANKARA İLİ SİNCAN İLÇESİ SEMT PAZARLARI ÖRNEĞİ Alim ÇİÇEKLİ
Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Taşınmaz Geliştirme Anabilim Dalı
Danışman: Prof. Dr. Harun TANRIVERMİŞ
Antik çağlarda insanlar toplayabildikleri kısıtlı ürünleri değiş tokuş yaptıkları mekan olan pazar yerleri değişerek günümüze kadar varlığını sürdürmüştür. Halen hemen her ölçekteki kentlerde semt pazarları tesis edilmekte ve özellikle dar gelirli halkın başlıca alışveriş mekanı olma özelliğini korumaktadırlar. Bu çalışmada semt pazarlarını düzenleyen 5957 Sayılı Kanun ve yönetmelik incelenerek, kentlerde pazar yeri seçim kriteri hem genel, hem de örnek olay çerçevesinde değerlendirilmiştir. İnceleme sonuçlarına göre kentlerde semt pazar yeri olarak ayrılan mekanların tespitinde; tüketici piyasasının büyüklüğü (nüfus ve kişi başına harcama tutarları gibi), ulaşım imkânları, semt pazarı sayısı, pazar yerlerinin birbirlerine yakınlığı, semt pazarının çevre, altyapı ve trafiğe getireceği yükler, can ve mal güvenliği ile riskler gibi bazı ölçütlerin esas alındığı saptanmıştır. Pazar yerlerinin imar planları içindeki konumu ve işlevleri, pazar yeri için arazinin imar uygulamaları, kamulaştırma ve bağış gibi yollarla edinilmesi ve etkileri de irdelenmiştir. Arazi edinimi aşamasından sonra pazar yerinin kuruluşu, komisyonun çalışmaları, belediyelerin semt pazarlarındaki yetki ve sorumlulukları, Sincan İlçesi semt pazarları örneği çerçevesinde incelenmiş ve pazar yerlerinin yönetimi alanındaki temel sorunlar tanımlanmış ve çözüm önerileri ortaya konulmuştur.
Sincan İlçesi örneğinde semt pazarlarının yüzölçümlerinin 1.200 m2 ile 14.234 m2 arasında değiştiği ve ilçedeki toplam 11 pazar yerinin kamu arazilerinin devir ve imar uygulaması yoluyla edinildiği saptanmıştır. Pazar yeri olarak ayrılan nispeten geniş parsellerin haftada sadece bir gün etkin biçimde kullanılması ve kalan zaman içinde
ii
taşınmazın etkin olarak semt halkının yararlanmalarına sunulamaması, taşınmazların etkin ve verimli kullanımı bakımından sorunlu bulunmaktadır. Gelir seviyesindeki artış ve kent içinde artan alışveriş merkezi yatırımlarının pazar yerlerine olan talebi azaltmasına paralel olarak semt pazarlarının işlevlerinin değiştirilmesi, açık-rekreasyon alanı niteliğine dönüştürülmesi beklenmektedir. Kentsel gelişme ve yaşam kalitesindeki artışa bağlı olarak kent içinde satın alınacak konutun pazar yerine yakın olması ölçütünün önemini yitirmesi kaçınılmaz olacaktır. Bununla birlikte doğu kültüründe mal seçimi ve alışverişin batı dünyasından ayrılan özellikleri, gelenekselleşmiş pazar yerlerinin kentin uzak mekanları ve kent saçaklarında varlığını gelecek yıllarda da sürdürmesine yol açacağı düşünülmektedir. Ancak pazar yerlerinin kuruluşu aşamasından sonra bakımı ve temizliği, günlük gereksinimleri karşılamaya yönelik hizmetlerin sunulması, pazar yerlerinde konsept geliştirme (bütün ürünlerin pazarlanması veya gıda, giyecek gibi tek grup ürünün sunulması gibi), satılan malın miktar ve niteliğinin denetimi, işgaliye bedellerinin tespiti, tahakkuk ve tahsili, açılış ve kapanış gün ve saatlerinin tespiti ile büyük ölçekli tadilat ve onarım işlerinin yapılması gibi yönlerden belediyelerin yeni yaklaşımları geliştirmeleri ve pazar yerlerinin çok yönlü kullanımlarının sağlanması zorunlu görülmektedir.
2013, 50 sayfa
Anahtar Kelimeler: Semt pazarı, pazar yeri seçim kriteri, arazi edinimi, pazar yerlerinin yönetimi ve Sincan semt pazarları
iii ABSTRACT
Term Project
MARKET PLACE SELECTION, LAND ACQUISITION AND MANAGEMENT IN CITIES: NEIGHBORHOOD MARKETS EXAMPLE IN ANKARA PROVINCE SİNCAN DISTRICT
Alim ÇİÇEKLİ Ankara University
Graduate School of Natural and Applied Sciences Department of Real Estate Development Advisor: Professor Doctor Harun TANRIVERMİŞ
The market place where people in ancient ages exchange scanty products they collect, maintained till today in a changing form. Still, in almost all cities in various sizes, neighborhood markets are being established and they keep being the shopping place for especially the low-incomers. In this study, the Law No 5957 and the regulations concerning the neighborhood markets are examined and the criteria for market place selection in cities is assessed both in general and within the framework of the case study. According the to the results of the study, in determination of the spaces allocated as the neighborhood markets within the cities; it is found out that some criterion are taken as basis such as the size of the consumers’ market (such as population and expenditure per capita), means of transport, number of neighborhood markets, distance between the neighborhood markets, the burdens to be caused by the neighborhood market on the environment, substructure and the traffic, safety of lives and properties and some risks. The locations and the functions of the market places within the development plans, zoning practices of the land allocated for the market place, acquisition through expropriation or donation as well as the impacts are scrutinized.
Following the land acquisition, the establishment of the market place, the studies of the commission, the duties and responsibilities of the municipality in the neighborhood market places are examined within the framework of the example of neighborhood markets in Sincan District and the main issues in the administration of the market places are defined and the solution offers are presented.
iv
In Sincan District example it is found out that the surface areas of the neighborhood markets vary between 1.200 m2 and 14.234 m2 and that the total 11 market places within the district are acquired through the transfer of the public lands and through zoning practices. The only one-day utilization of the relatively wide areas allocated as market places and the fact that the property could not be offered to the public use efficiently in the rest of the times are problematic in terms of the effective and efficient utilization of the properties. Parallel to the increase in the level of income and the decline of the demand towards the market places due to increasing shopping mall investments within the city center, a shift in the functions of the neighborhood markets and being transformed into outdoor-recreational areas are expected. In connection with the urban development and the increase in the quality of life, it will be inevitable that the criteria of the location of the housing to be purchased to be close to the market place will lose its importance. In addition, the characteristics of the selection of goods and shopping within the eastern culture varying from the western culture are projected to survive in the upcoming years in the rural areas of the town and urban verges. However, it seems necessary that, following the establishment of the market places, the municipalities should develop new approaches in terms of the care and cleaning of the market places, offering services oriented at meeting the daily needs, developing concepts at the market places (i.e. marketing all kinds of products or a single group of products such as food, alimentation), the inspection of the amount and the quality of the offered goods, determination, accrual and collection of the occupancy fees, determination of the days and hours of opening and closing and carrying out large-sized modifications and repairs and the municipalities should provide the multiple use of the market places.
2013, 50 pages
Key Words: Neighborhood Markets, market place selection criterion, land acquisition, management of market places and Sincan neighborhood market places.
v TEŞEKKÜR
Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Taşınmaz Geliştirme Anabilim Dalı’nda yüksek lisans programına kabul eden ve yönlendiren proje kapsamında yardımlarını ve fikirlerini esirgemeyen bölüm başkanımız ve danışmanım sayın Prof. Dr. Harun TANRIVERMİŞ’e, Taşınmaz Geliştirme Anabilim Dalı ile Türkiye Belediyeler Birliği Protokol dahilinde ikinci öğretim kapsamında harç ve ücretlerimizi karşılayan Türkiye Belediyeler Birliği’ne, eğitim boyunca yardımlarını ve destek veren sayın hocam Dr.
Yeşim ALİEFENDİOĞLU’na, sayın Harita Müh. Metin Kamil ERDOĞAN’a, sayın Buket Gülsüm İŞLEK’e, yüksek lisans eğitimim boyunca desteklerini esirgemeyen Sincan Belediye Başkanı sayın Doç. Dr. Mustafa TUNA’ya, değerli büyüğüm Sayın Alp ATALI’ya ve bugüne kadar her zaman yanımda olan canım aileme sonsuz teşekkür ederim.
Alim ÇİÇEKLİ Ankara,Haziran 2013
vi
İÇİNDEKİLER
ÖZET …...………...…….……….i
ABSTRACT ………...………...………….…...…iii
TEŞEKKÜR ………...………...….….…...v
KISALTMALAR DİZİNİ ...………..………...….……. viii
SEKİLLER DİZİNİ ...………..………....……ix
ÇİZELGELER DİZİNİ ...………..……...…………..…..x
1. GİRİŞ ………...……...……….………..………...1
2. KAVRAMSAL ÇERÇEVE VE YASAL DURUM ANALİZİ ...4
2.1 Pazar ve Semt Pazar Yerleri Kavramları ……..………...……4
2.2 Pazar Yerlerinin Tarihsel Gelişimi ...4
2.3 Semt Pazarı Mevzuatının Değerlendirilmesi ……..………...…5
2.3.1 5957 sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun... 6
2.3.2 Pazar yerleri hakkındaki yönetmelik...7
2.3.2.1 Tahsis işlemi...7
2.3.2.2 Tahsis sahiplerinde aranacak şartlar...8
2.3.2.3 Pazar yerinde satış işlemleri...8
2.3.2.4 Satış yerinin kullanımı...8
2.3.2.5 Pazarcı esnafınca uyulacak hususlar ...9
2.3.2.6 İdari yaptırım cezaları ...10
2.3.2.7 Faaliyetten Men ...11
2.3.2.8 Tahsis iptali ...11
2.3.2.9 Belediyenin görev yetki ve sorumlulukları...12
2.4 Mevzuata Göre Pazar Yeri Seçim Kriterleri ……..………...…13
2.4.1 Nüfus yoğunluğu ...13
2.4.2 Ulaşım imkanları...14
2.4.3 Semt pazarı sayısı ve birbirine yakınlığı ...15
2.4.4 Çevre, altyapı ve trafiğe getirdiği yükler ...15
2.4.5 Can ve mal güvenliği riskleri...15
3. SEMTLERDE PAZAR YERLERİ İÇİN ARAZİ EDİNİMİ VE PAZAR YERLERİNİN İMAR PLANLARI İÇİNDEKİ KONUMU...17
3.1 İmar Planı Yapımında Semt Pazarlarının Durumu ……..………..17
vii
3.2 Semt Pazarlarının Arazi Edinimi ……..………...…….……...19
4. PAZAR YERLERİNİN YÖNETİM VE DENETİM ...23
5. SİNCAN İLÇESİ SEMT PAZARLARININ İNCELENMESİ ...25
5.1 Sincan İlçesi’nin Tarihçesi ……..………...25
5.2 Sincan İlçesi’nin Konumu .……..………...25
5.3 İlçe Semt Pazarları ……..……….……...26
5.3.1 Semt pazarlarında satılacak malların belirlenmesi ...27
5.3.2 İlçe semt pazarları satış yeri ve esnaf verileri...28
5.3.3 İlçe semt pazarı işgaliye ücretleri...29
5.3.4 İlçe semt pazarı açılış kapanış saatleri...30
5.3.5 İlçe semt pazarları imar durumu ...31
5.3.5.1 Pazartesi pazarı imar durumu...32
5.3.5.2 Tandoğan salı pazarı imar durumu...33
5.3.5.3 Hürriyet caddesi salı pazarı imar durumu...33
5.3.5.4 Temelli salı pazarı imar durumu...34
5.3.5.5 Çarşamba pazarı imar durumu...35
5.3.5.6 TOKİ pazarı imar durumu...35
5.3.5.7 Perşembe pazarı imar durumu...36
5.3.5.8 Cuma pazarı imar durumu...37
5.3.5.9 Cumartesi pazarı imar durumu...38
5.3.5.10 Yenikent merkez pazarı imar durumu...38
5.3.5.11 Törekent pazarı imar durumu...39
5.4 Pazar Yeri Kuruluş Komisyonu .……..………...40
5.4.1 Pazar yeri komisyonun kuruluşu ...40
5.4.2 Pazar yeri komisyonun çalışması .……..……….…...………...40
5.4.3 Pazar yeri uygunluk denetimi ...41
5.5 Yeni Semt Pazarı Kuruluşu ...……..………...42
6. SONUÇLAR VE ÖNERİLER …...…...44
KAYNAKLAR ...49
ÖZGEÇMİŞ...50
viii
KISALTMALAR DİZİNİ
DOP Düzenleme Ortaklık Payı
HD Hukuk Dairesi
HGK Yargıtay Hukuk Genel Kurulu KOP Kamu Ortaklık Payı
İBK İçtihadı Birleştirme Kurulu
ix
ŞEKİLLER DİZİNİ
Şekil 5.1 Sincan İlçesi’nin haritası……...………...………..….……….26
Şekil 5.2 Pazartesi Pazarı imar durumu ……….….……...…….32
Şekil 5.3 Salı Pazarı imar durumu ……...………...…..……….33
Şekil 5.4 Hürriyet Caddesi Salı Pazarı imar durumu ………...34
Şekil 5.5 Temelli Salı Pazarı imar durumu ……….…...….34
Şekil 5.6 Çarşamba Pazarı imar durumu ………...………….….…………...35
Şekil 5.7 TOKİ Pazarı imar durumu ………...……….…...……….….36
Şekil 5.8 Perşembe Pazarı imar durumu ………...……….….…...………...37
Şekil 5.9 Cuma Pazarı imar durumu ………...……….….…...….…….37
Şekil 5.10 Cumartesi Pazarı imar durumu ………...……….…..….…….38
Şekil 5.11 Yenikent Merkez Pazarı imar durumu ……….….…………....39
Şekil 5.12 Törekent Pazarı imar durumu …...……….….…...39
x
ÇİZELGELER DİZİNİ
Çizelge 2.1 2013 yılında uygulanan idari para cezaları..………...……..21
Çizelge 5.1 Semt pazarı kurulma günleri ...26
Çizelge 5.2 İlçede semt pazarlarında satışa sunulan malzemeleri... …...28
Çizelge 5.3 İlçede semt pazarı satış yerleri ...…………...……..………….….28
Çizelge 5.4 2013 yılı pazar yeri işgaliye ücretleri ...………....……...29
Çizelge 5.5 İlçede semt pazarlarının imar durumu .. ……….……...…...31
Çizelge 5.6 Semt pazarlarının Tesis durumu ...…………..…….41
1 1. GİRİŞ
Pazar veya piyasa, genel anlamda arz ve talebin buluştuğu ve alışverişin yapıldığı yer olarak tanımlanır. Semt pazarı herhangi bir yerleşim biriminde kurulan, sabit veya geçici alışveriş için kullanılan mekan olarak ifade edilebilir. Antik çağlarda insanlar toplayabildikleri kısıtlı ürünleri değiş-tokuş yaptıkları tek yer olan pazar yerleri, yakın zamana kadar açık alanlarda alışverişlerin yapıldığı, yüz yüze iletişim ve renkli görüntülerin yaşandığı, alışverişe gelen kişilerin komşu, akraba ve arkadaşları ile buluştuğu, mahalle kültürünün sürekliliğinin sağlandığı, tüketicinin çoğunlukla taze sebze ve meyve ihtiyaçlarının karşılandığı ve gıda, giyecek, içecek gibi bir defa kullanılan ve dayanıklı üretim ve tüketim mallarının bir arada satışa sunulduğu mekanlar olma özelliklerini korumuşlardır.
Pazar yerlerinin sürekliliği ve büyüklüğü üzerinde etkisi olmamakla birlikte, söz konusu mekânların kurulmasında merkezi ve yerel idarelerin görevleri ve yetkilerini belirleyen kanunların önemli etkisi bulunmaktadır. Kanunlar ve yönetmelikler, özellikle belediye teşkilatı olan yerlerde pazar yerlerini düzenlemekte, özellikle eskiden bu yana süregelen, geleneksel bir yapıyı ve karmaşıklığı da bünyesinde barındıran pazarda belli bir düzenin oluşmasını sağlamakta ve yeni kurulan pazar yerlerinin ise sayıca artmasına ve belli bir düzen veya standart yapının oluşmasına katkı yapmaktadırlar. Ancak yasal düzenlemelerin uygulama düzeylerinin il ve ilçe düzeylerinde farklılık gösterdiği veya yerel uygulamaların standardize edilmediği de sıklıkla gözlenmektedir.
Pazar yerlerinin kurulması ve işletilmesinde esasen 5957 sayılı Sebze ve Meyveler İle Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile ilgili Yönetmeliklerin amir hükümleri esas alınmaktadır. Özellikle 2003 öncesi dönemde semt pazarlarının kurulmasına ilişkin arazilerin ediniminde sorunların yaşandığı gözlenmekte ve sıklıkla belediyelerin imar uygulamasında kamu ortaklık payı alanında pazar tesis etme yoluna gittikleri, ancak kamulaştırma yapamadıkları için maliklerin el atma ve tazmin davası açtıkları görülmektedir. Ancak Danıştay 6. Dairesi’nin anılan tarihten sonraki kararlarında semt pazarlarının kuruluşu için gerekli arazinin düzenleme ortaklık payı olarak kesilen araziden karşılanmasına
2
imkan verilmesi ile yeni kurulacak pazar yerleri yönünden önemli bir avantaj sağlanmıştır. Belirtilen kararlarla pazar yerleri gerekli olan arazilerin kamulaştırma yapılmaksızın bedelsiz olarak edinimi mümkün kılınmıştır. Buna ilave olarak 3194 Sayılı İmar Kanununun “kamuya ait gayrimenkuller” başlıklı 11. maddesi kapsamında belediye sınırları içindeki mahalle ve köylerdeki Hazine arazilerinin bedelsiz devri ve ilgili mevzuatın amir hükümlerine göre harca esas değer üzerinden devri yoluyla edinilen arazilerin de pazar yeri tesisi amaçlı kullanımlarına rastlanmaktadır.
Kentlerde pazar yeri kurulması için arazi ediniminde izlenen yöntem ile pazar yerinin kaldırılmasından sonraki dönemde arazinin değerlendirilme biçimleri arasında güçlü bir bağın olduğu unutulmaktadır. Pazar yerinin kaldırılması ile elde edilen arazinin doğrudan satılabilmesi sadece belediyelerce 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununun 22/e maddesi kapsamında satın alınan taşınmazlar için söz konusu olacak, kamulaştırma, şartlı bağış ve bedelsiz Hazine arazi edinimi yoluyla sağlanan taşınmazın kullanım amacının değiştirilmesi ve satılarak kaynak elde edilmesi mümkün olamayacaktır.
İl ve ilçe düzeylerinde semt pazarı kurulacak yerlerin seçimi, pazar yerinin tesisi ve fiziki yapılaşmanın sağlanması ve işletme dönemlerinde farklı sorunların yaşandığı dikkati çekmektedir. Belediyelerin pazar yeri için arazi bulma ve arazinin ediniminde sorun yaşadıkları ve işletme döneminde de bakım ve temizlik, günlük gereksinimleri karşılamaya yönelik hizmetler (su, wc, elektrik, beslenme, soğuk ve yağıştan korunma gibi), pazar yerlerinde konsept geliştirme (bütün ürünlerin pazarlanması veya gıda, giyecek gibi tek grup ürünün sunulması gibi), satılan malın miktar ve niteliğinin denetimi, işgaliye bedellerinin tahakkuk ve tahsili, açılış ve kapanış gün ve saatlerinin tespiti ile büyük ölçekli tadilat ve onarım işlerinin yapılması gibi hususlarda sorunlarla karşılaşıldığı dikkati çekmektedir.
Yerel düzeylerde pazar yerlerinin seçimi ve planlama çalışmalarında, 5957 Sayılı Kanun ile Pazar Yerleri Yönetmeliği’nin hükümleri çerçevesinde; belirli nüfus varlığı, kişi başına harcama tutarı, alışveriş mekanlarının varlığı (market, semt pazarı, alışveriş merkezi, çiftlik veya yol üstünde satış noktaları gibi), halkın alışveriş geleneği, ulaşım imkânları, semt pazarı sayısı, pazarların birbirilerine yakınlığı, çevre özellikleri, altyapı
3
ve trafiğe getireceği yükler, can ve mal güvenliği ile ekonomik, sosyal ve çevresel risklerinin dikkate alındığı ve doğal olarak satış potansiyeli olan uygun yerlerin seçilmesine özen gösterildiği tespit edilmiştir. Esasen belediyeler, kanunlar ve yönetmelikler uyarınca, pazarlarda malların sağlık kurallarına uygun olarak satışa sunulmasını sağlama, satış yeri, çevre ve altyapı gibi düzenlemelerini yapmakla yükümlüdürler. Buna ilave olarak belediyelere tüketicinin korunması için gerekli önlemleri almak, pazarın kuruluş gününü belirlemek ve pazarlarda malını satışa sunulacak üreticilerde aranacak asgari nitelikleri belirlemek görevi ve yetkisine de sahiptirler.
Türkiye’de düşük ve orta gelirli grubun temel alışveriş mekânı olma özelliğini koruyan semt pazarlarına, hızla artan alışveriş merkezi yatırımlarına karşın, hala yüksek derecede talebin olduğu gözlenmektedir. Nüfusun önemli bir kısmını oluşturan il ve ilçelerde semt pazarı talebinin daha yüksek olduğu dikkati çekmektedir. Ancak semt pazarlarının kuruluş yeri seçimi, planlama ve pazar yerleri ilişkisi, arazi edinimi ve pazar yerlerinin yönetimine ilişkin araştırmaların oldukça yetersiz olduğu dikkati çekmektedir. Özellikle (Aksoy 2009) tarafından yapılan çalışmada pazar yerlerinin şehir planlaması standartları yönünden konumundan kaynaklanan sorunları ve başlıca çözüm yaklaşımları Bakırköy İlçesi örneğinde irdelenmiş ve Tuncel tarafından yapılan üç çalışmada (2003, 2007, 2009) ise ülke genelinde pazarların kuruluş günleri, türleri ve sosyo-kültürel açıdan değerlendirmeleri ve çözüm önerileri ortaya konulmuştur.
Bu çalışmada semt pazar yerlerinin kuruluş yerlerinin seçiminde kullanılan ölçütler, semt pazarlarının kurulması için gerekli olan arazilerin belediyelerce edinimi ve pazar yerlerinin yönetimi hem genel olarak, hem Sincan İlçesi örneği çerçevesinde irdelenmiştir. Çalışmanın birinci bölümünde konu öncelikle genel olarak ele alınmış ve ikinci kısımda ise seçilmiş çalışma alanı olan Sincan İlçesi’ndeki 11 adet pazar yeri örneği çerçevesinde inceleme ve genelleme yapılması yoluna gidilmiştir. Alan çalışmalarının sonuçlarına göre arazi edinimi, arazi ve pazar yeri yönetim ilkeleri, ilgili kanun ve yönetmelik hükümleri çerçevesinde semt pazarlarının yönetim ve denetimine ilişkin durum analizi, sorun analizi ve temel çözüm önerileri ortaya konulmuştur.
4
2. KAVRAMSAL ÇERÇEVE VE YASAL DURUM ANALİZİ
2.1 Pazar ve Semt Pazar Yerleri Kavramları
Pazar en genel anlamda mal arz edenler ile talep edenlerin buluştuğu yer olarak tanımlanır. Ancak kavram olarak çok farklı algılanabilir. Orta doğu pazarı, Afrika pazarı ve Avrupa pazarı gibi dünya ölçeğinde ticarete konu alanlar ve semt pazarı gibi her hangi bir yerleşim birimine kurulan bir mekân tanılanmaktadır. Pazar yerleri, ticaretin kademelendirilmesinde belli bir yer işgal etmeyen, bir köy, kasaba ya da kentin merkezinde ürünlerin getirilip, satıldığı haftanın bir ya da birkaç gününde kurulan alım- satım yeri olarak görülmektedir (Tuncel 2009). Semt sakinlerine; yaş ve kuru meyve, sebze ve günlük ihtiyaç maddeleri ile giyim ve ev eşyası gibi birçok ihtiyacını satan esnafın, haftanın bir gününde veya devamlı olarak her gün satış yapmaları için belediyece önceden tespit edilmiş yerlere pazar yeri adı verilmektedir.
Pazar yerinin tanımı farklı kaynaklarda farklı biçimlerde yapılmıştır. Örneğin, Türk Dil Kurumu tarafından hazırlanan Türkçe sözlük pazar yerini; pazar kurulan yer veya yabancı bir ülkenin mallarını satma olanağını sağladığı ülke olarak tanımlamıştır (Anonim 2013). Pazar Yerleri Yönetmeliği’nde ise pazar yerleri; semt pazarı üreticiler ve pazarcılar tarafından doğrudan tüketicilere perakende olarak satıldığı açık veya kapalı yer olarak açıklanmıştır (Md4/j). Bu çalışmada il ve ilçe ölçeğinde semt halkının alışveriş mekanı olarak tesis edilen ve işletilen alanlar, pazar yeri olarak tanımlanmıştır.
2.2 Pazar Yerlerinin Tarihsel Gelişimi
Pazar yerleri kadimden günümüze kadar toplum yaşamındaki rolünü korumuştur.
Dünyada bütün medeniyetlerin kurmuş oldukları eski şehirler, surlarla çevrilmiş ve merkezinde alışveriş mekanları (meydanları) oluşturulmuştur. Bu alanlar veya pazar yerleri çok defa belirli amaçlar için birçok kimsenin toplandıkları yerlerdir. Pazarlar yol kavşaklarında, kilise, camii gibi kutsal yer yakınlarında, geçit ağızlarında, limanlarda ve kabilelerin kararlaştırdıkları sınırlar üzerinde kurulmuştur. Pazar yerleri birçok
5
kavimlerin buluştuğu çevre olmuştur. Pazar yerleri, Roma’da bir çeşit eğlence vesilesi olmuş, 5. ve 6. yüzyıllarda Yunan ekonomisinde çarşı ve pazarların da yer aldığını görülmektedir. Bu devirde haller ve şehir meydanlarında kurulan pazarlar bölgesel ihtiyaçlara yeterken, daha geniş ekonomik değişmenin oluştuğu panayırlarda gelişme göstermiştir (Aksoy 2009).
Osmanlı devrinde medrese, kütüphane ve aşhaneleri toplu olarak ifade eden imaretlerin etrafını süslemek, halkı ve halkla birlikte alışverişi de oraya çekmek için hepsi bir düzeyde olan ve “arasta” adı verilen dükkânlar yapılmıştır (Aksoy 2009). Bir pazar özelliği olan şehrin muhtelif yerlerinde hala izleri gözüken arastalardan imaretler için gelir sağlanmaktaydı. Osmanlı Devrinde, 1271 yılına kadar fiyat ve esnaf işlerinden, bunların tanziminden kadılar görevlendirilmekteydi. Osmanlı İmparatorluğu 19.
yüzyılın ikinci yarısına kadar her türlü eşya ile yiyecek maddelerinin Fiatları resmi otoriteler tarafından düzenlenmekteydi. Sadrazamların yapmaya zorunlu olduğu en önemli işlerden bir kısmı “narh fiyatlarını” denetlemek, büyük kentlerde, zahireyi vaktinde toplayıp, iaşe krizlerinin önüne geçmekti. Bu durumda bir ihtimal söylentisi bile, sadrazamların görevden alınmasına neden olmaktaydı (Aksoy 2009).
Daha önce belirtildiği gibi, en yüksek devlet makamlarının ilgisi ne kadar büyük olursa olsun, esnaf işleri ile kadı ilgilenmiştir. Kadı merkezden gelen emirler üzerine yeniden fiyat saptamak zorunda kaldığı zaman, ilgili esnafın temsilciliklerini toplar ve bunlarla konuştuktan sonra genellikle esnaf için % 10’u geçmeyen kar payı bırakarak perakende satış fiyatlarını saptama yolunu benimserdi. Cumhuriyetten sonra fiyatların düzenlenmesi ve özellikle tanzim satış sorumluluğu belediyelere bırakılmış (Aksoy 2009) olup, piyasa ekonomilerinde alışveriş kültürünün gelişme ve artan refaha bağlı olarak özellikle büyük kentlerde belediyelerin tanzim satış faaliyetlerinin hızla daraldığı gözlenmektedir.
2.3 Semt Pazarları Mevzuatının Değerlendirilmesi
Pazar yerlerinin kurulması 1930 yılından günümüze 1580 sayılı Belediye Kanunu 15.
maddesinin 42. fıkrası çerçevesinde belediyelere verilmiştir. Ancak pazar yerlerinin
6
kuruluş yeri uygulama standartlarının belirtilmemiş olması, belediyelerin semt pazarlarının kent içinde gelişi güzel kurmasına ve bu nedenle uygulamada birçok soruna neden olduğundan yeni bir düzenleme yapılmasına ihtiyaç duyulduğundan 2010 yılında 5957 sayılı Sebze ve Meyveler İle Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ve ilgili Yönetmelikle Pazar yerlerine standartlar getirilmektedir.
2.3.1 5957 Sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun
5957 Sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun (Resmi Gazete, Tarih: 26.03.2010 ve Sayı: 27533)’un amacı; “sebze ve meyveler ile arz ve talep derinliğine göre belirlenecek diğer malların ticaretinin kaliteli, standartlara ve gıda güvenilirliğine uygun olarak serbest rekabet şartları içinde yapılmasını, malların etkin şekilde tedarikini, dağıtımını ve satışını, üretici ve tüketicilerin hak ve menfaatlerinin korunmasını, meslek mensuplarının faaliyetlerinin düzenlenmesini, toptancı halleri ile pazar yerlerinin çağdaş bir sisteme kavuşturulmasını ve işletilmesini sağlamak” olarak ifade edilmiştir.
5957 Sayılı Kanunun birinci maddesinin ikinci bendinde ise; sebze ve meyveler ile arz ve talep derinliğine göre belirlenecek diğer malların her ne şekilde olursa olsun alımı, satımı ve pazar yerlerinin kuruluş, işleyiş, yönetim ve denetimine ilişkin usul ve esasları, uygulanacak yaptırımları konusunda belediyelerin görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmiştir. 5957 Sayılı Kanunun tanımları veren ikinci maddesinin b fıkrasında belediye ile kastedilen hususun 10.07.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 03.07.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanununa tabi belediyelerin olması gerektiği ifade edilmiştir.
Pazar yerleri başlığında yedinci maddesinin birinci fıkrasında semt pazar yeri seçim kriterleri “tüketici piyasasının büyüklüğü, ulaşım imkânları, semt pazarı sayısı ve bunların birbirlerine yakınlığı ile semt pazarının çevreye, altyapıya ve trafiğe getireceği
7
yükler ile can ve mal güvenliği riski “ dikkate alınarak belediyelere Pazar yeri kurma görevi vermektedir. İkinci fıkrada semt pazarlarında satış için ayrılan bölümlerin “en az yüzde yirmisi” yerli üreticilere ayrılacağı eğer yeterli talep olmaz ise boş kalan yerlerin talep sahiplerine verilir. Üçüncü fıkrada üretici pazarları, semt pazarlarının kurulduğu günler dışında yörede gerçekleşen üretim sezonuna, üretim miktarına ve tüketici taleplerine göre kurulur. Beşinci fıkrada modern semt pazarlarının kurulması, ürünlerin hijyenik şartlarda satışa sunulacağı yerleri oluşturmak, altyapı ve çevre düzenlemelerinin yapılarak tüketicinin korunması ve gerekli denetimlerin yapmakla belediyeleri görevlendirmiştir. Altıncı fıkrada pazar yerleri yönetmeliğinin hukuki alt yapısından bahsetmekte “pazar yerlerinin kurulması ve kapatılmasına, işleyiş, yönetim ve denetimine, üretici ve pazarcılarda aranılacak niteliklere, bunların çalışmalarına, yapacakları satışlara, haklarına, uymakla yükümlü bulundukları kurallara ve faaliyetlerinin yürütülmesine... ” dair diğer hususlara bulunmaktadır.
2.3.2 Pazar Yerleri Hakkındaki Yönetmelik
Semt ve üretici pazarlarını modern bir yapıya kavuş2turmak, bu yerlerde satılan malların ticaretinin kaliteli, standartlara ve gıda güvenirliğine uygun olarak serbest rekabet şartları içinde yapılamasını temin etmek ve tüketicilerin hak ve menfaatlerini korumak amacı güdülmektedir. Yönetmelikte üreticiler ile pazarcıların faaliyetlerini düzenleme, üretici ve pazarcılarda aranacak şartlar, tahsis işlemi, satış işlemleri, belediyenin görev, yetki ve sorumlulukları, idari yaptırımları düzenlemektedir. Pazar yerlerinin kuruluş günleri ve açılış kapanış saatleri belediye encümenince belirlenir. Yaz mevsiminde çalışma saatleri 07:00 ile 21:00 ve kış mevsiminde ise 07:00 ile 19:00 olarak belirlenmiştir.
2.3.2.1 Tahsis işlemi
Semt pazarlarındaki satış yerleri pazarcı esnafına ve üreticilere, üretici pazarındaki satış yerleri ise münhasıran üreticilere tahsis edilmektedir. Organik malların satışa sunulduğu semt pazarlarındaki satış yerleri, yalnızca organik mal üreten üreticilere veya bu tür malları satan pazarcılara tahsis edilmektedir.
8
Esasen satış yeri tahsisi, yönetmelikte belirtilen şartlara sahip pazarcı veya üreticilere yapılmaktadır. Bir pazarcı esnafına aynı pazarda en fazla iki satış yeri tahsis edilebilmektedir. Devir hakkı; vefat etme, çalışamayacak derece kaza geçirme, hastalık yada yaşlılık gibi zaruri hallerde ancak yasal mirasçılarına yapılmaktadır.
2.3.2.2 Tahsis sahiplerinde aranacak şartlar
Yasal düzenlemeler çerçevesinde semt pazarlarında yer tahsis edilebilmesi için; sebze ve meyve ya da belediye meclisince izin verilen diğer gıda veya ihtiyaç maddelerinin satışı faaliyetlerin gerçekleştirme, ilgili meslek kuruluşuna kayıtlı olma, vergi mükellefi olma, başvuru tarihinden önce bir yıl içinde hakkında belediye encümenince iptal kararı verilmemiş olma ve ilgili mevzuat ile diğer aranan şartlara sahip olma gibi kriterler esas alınmaktadır. İncelenen ilçe örneğinde genel olarak 11 pazar yerinde belirtilen şartları taşımayan kişilere yer tahsisinin yapılmadığı ve bu hususun zaman zaman belediye görevlileri ve tahsis talebinde bulunan esnaf arasında sorunlara neden olduğu gözlenmiştir.
2.3.2.3 Pazar yerinde satış işlemleri
Sebze ve meyveler ile belediye encümenince satışına izin verilen diğer gıda ve ihtiyaç maddeleri perakende olarak satılmaktadır. Aynı kap veya ambalaj içine değişik kalitede veya üzerinde yazılı olan miktardan az mal konulamayacaktır. Çevrede yaşayan ve çalışanları rahatsız edecek şekilde satış yapılmayacak, tüketiciye karşı sözlü veya fiili kötü muamelede bulunulmayacaktır. Satışlarda, kese kâğıdı, doğada çözülebilen ya da bezden imal edilmiş poşetler kullanılacaktır. Satışlarda, malların üzerinde veya kap ve ambalajlarında sistem üzerinden alınan belge veya barkotlu etiket bulundurulacaktır.
Künye yerine 01.01.2014 tarihine kadar fiyat etiketi kullanılmaya devam edilecektir.
2.3.2.4 Satış yerinin kullanımı
Satış yerlerinin, bizzat kendilerine yer tahsis edilmiş olan kişilerce işletilmesi gerekli görülmektedir. İhtiyaç duyulması halinde belediyeden önceden izin alınması ve kimlik,
9
ikamet bilgilerini gösterir belgelerin ibraz edilmesi kaydıyla satış yerinde eleman bulundurabilir, ancak elemanların yönetmeliğe aykırı iş ve işlemlerinden tahsis sahipleri sorumlu tutulmaktadır. İlke olarak tahsis edilen yerlerin başkasına devri veya kiralanması yoluyla esnaf üzerinden rant elde edilmesine izin verilmemesi gerekmektedir. Ancak özellikle büyük kentlerde tahsis sahipleri ile işletmecilerin aynı kişiler olmamasına sık rastlanmakta, bu alanda sıkı denetim ile izleme-cezalandırma işlemleri yapılamamaktadır.
Tanıtım levhası, satış yerinin herkes tarafından kolaylıkla görebileceği bir yere yerleştirmesi gerekmektedir. Satış yerlerinde belediyeden izin almadan değişiklikler ve ilaveler yapılamaz. Tahsis sahibi atık malzemelerini belirlenen şekilde veya alanlarda toplar ve satış yerini temiz tutmak ile yükümlüdür. Satış yeri dışından geçiş yolarında mal teşhiri ve satımı yapamaz, sayılan alanlarda mal veya boş kap bulunduramaz.
Belirlenen saatler dışında mal yüklemesi veya boşaltma, pazar alanı içinde araç bulunduramaz. Belirtilen kısıtlamaların amacı, pazar yerlerinde halkın kolaylıkla alışveriş yapması ve koşulların iyileştirilmesidir.
2.3.2.5 Pazarcı esnafınca uyulacak hususlar
Semt pazarlarında işlem yapan esnafının pazar yerlerinde uymaları gereken bazı kurallar bulunmakta olup, bunlar aşağıdaki gibi sıralanabilir:
- Satış yerlerine, satış yeri numaralarını gösteren bir tanıtım levhası yerleştirmek, - Satılan her mal için tanıtıcı bilgilerin yer aldığı fiyat etiketi düzenlemek,
- Elektronik tartı aletlerini kullanmak ve alışveriş yapanların alınan malın miktarı endişesini asgari düzeye çekmek,
- Yönetmelikte belirtilen şekle uygun kimlik kartı, tahsis sahiplerince yakalarında bulundurmak,
- Pazarcı esnafı ve yanında çalışanlar iş gömleği giymek,
- Tahsis sahipleri ve çalışanları mesleki bilgi ve deneyimlerini arttırmak üzere yapılan eğitimlere katılmak gibi.
10 2.3.2.6 İdari yaptırım cezaları
Pazar Yerleri Hakkındaki Yönetmeliğin Ek-4’deki idari para cezası tutanağında belirtilen fiillere ilişkin 2013 yılında uygulanacak para cezaları aşağıda verilmiştir (Çizelge 2.1). Yönetmeliğe göre en ağır ceza 539 TL ile satış yeri bulunmaksızın satış yapılmasıdır. Bunu 215 TL’lik ceza ile aynı kap veya ambalaj içine değişik kalitede ve/veya üzerinde yazılı olan miktardan az mal konulması, ölçü ve tartı aletlerinin hileli kullanılması ve hileli olarak karışık veya standartlara aykırı mal satılması izlemektedir.
Çizelge 2.1 2013 yılında uygulanan idari para cezaları
No 5957 Sayılı
Kanun Cezaya Konu Eylem Ceza
Miktarı (TL)
1 14/1-b Satış yeri bulunmaksızın satış yapılması 539 TL
2 14/1-b Satış yerleri dışında ya da buralardaki geçiş yollarında mal teşhir
edilmesi veya satılması 53,90 TL
3 14/1-b Satış yerleri dışında ya da buralardaki geçiş yollarında mal veya boş
kap bulundurulması 53,90 TL
4 14/1-b Çevreyi rahatsız edecek şekilde satış yapılması 53,90 TL 5 14/1-b Alıcı veya tüketiciye karşı sözlü veya fiilî kötü muamele yapılması 53,90 TL 6 14/1-b Atık malzemelerin belirlenen şekilde veya alanlarda toplanmaması 53,90 TL
7 14/1-b Satış yerinin temiz tutulmaması 53,90 TL
8 14/1-c Satış yerinde izin alınmaksızın değişiklik yapılması veya bu yerlere
ilaveler yapılması 2.16 TL
9 14/1-c Aynı kap veya ambalaj içine değişik kalitede ve/veya üzerinde yazılı
olan miktardan az mal konulması 215,60 TL
10 14/1-c Ölçü ve tartı aletlerinin hileli bir şekilde kullanılması 215,60 TL 11 14/1-c Hileli olarak karışık veya standartlara aykırı mal satılması 215,60 TL
12 14/1-e
Mallara ilişkin künye numarası ile Bakanlıkça belirlenen diğer bilgileri içeren barkotlu etiketin ya da bunun yerine kullanılan künye belgesinin malların üzerinde veya kap ya da ambalajlarının herkes tarafından kolaylıkla görülebilecek bir yerinde bulundurulmaması
5.39 TL
13 14/1-e
Mallara ilişkin barkotlu etiket veya yerine kullanılan künye belgesinde, bilerek değişiklik yapılması, bunların tahrif veya taklit edilmesi ya da üçüncü kişileri yanıltıcı ifadelere yer verilmesi
5.39 TL
14 14/1-a Mal getirilmesine ilişkin yönetmelikteki usul ve esaslara aykırı
hareket edilmesi 107,80 TL
15 14/1-a Araç bulundurulmasına ilişkin yönetmelikteki usul ve esaslara aykırı
hareket edilmesi 107,80 TL
16 14/1-a Malların etiketlenmesine ilişkin yönetmelikteki usul ve esaslara
aykırı hareket edilmesi 107,80 TL
17 14/1-a Satış yeri numarasını gösterir levhaya ilişkin yönetmelikteki usul ve
esaslara aykırı hareket edilmesi 107,80 TL
18 14/1-a
Pazarcı ve pazar yerinde faaliyet gösteren üreticilerce kullanılacak kimlik kartlarına ilişkin yönetmelikteki usul ve esaslara aykırı hareket edilmesi
107,80 TL
19 14/1-a Pazarcı ve pazar yerinde çalışan üreticilerce giyilecek kıyafetlere
ilişkin yönetmelikteki usul ve esaslara aykırı hareket edilmesi 107,80 TL Kaynak: Pazar Yerleri Hakkındaki Yönetmelik
11 2.3.2.7 Faaliyetten men
Pazar yerlerinde aşağıda belirtilen eylemleri bir takvim yılı içinde iki defa gerçekleştirenler, belediye encümeni kararıyla bir aya kadar faaliyetten men edilirler:
Satış yeri dışında ya da buralardaki geçiş yollarında mal teşhir edilmesi, satılması, mal veya boş kap bulundurulması,
Çevreyi rahatsız edecek şekilde satış yapılması, tüketiciye karşı sözlü veya fiilî kötü muamelede bulunulması,
Artık malzemelerin belirlenen şekilde veya alanlarda toplanmaması ya da satış yerinin temiz tutulmaması,
Malların etiketlenmesine ilişkin , mal getirilmesine ilişkin , satış yeri numarasını gösteren levhaya, tahsis sahipleri ve bunların çalıştırdıkları kişilerce kullanılacak kimlik kartlarına ilişkin ve tahsis sahipleri ile bunların çalıştırdıkları kişilerce giyilecek kıyafetlere ilişkin hususlara aykırı hareket edilmesi.
Faaliyetten men cezası verilen esnafın satış yerine, bu cezaya ilişkin bilgi amaçlı bir levha belediyece konulmaktadır.
2.3.2.8 Tahsis iptali
Pazar yerleri yönetmeliğine göre aşağıda sıralanan fiiller pazarcı esnafı tarafından geçekleştirilirse tahsis iptali yapılmaktadır:
Yer işgaliye bedelini belediyenin yazılı uyarısına rağmen ödemeyenler,
Açıkta tütün, kaçak sigara, vb. sisteme bildirilmemiş malları satış yerinde bir takvim yılı içinde beş defa satanlar,
Hukuken geçerli bir mazereti bulunmaksızın, satış yerini üst üste üç kez veya bir takvim yılında sekiz kez kullanmayanlar,
Malları, gıda güvenilirliğine, kalite ve standardına, teknik ve hijyenik şartlara aykırı olarak satışa sunma, aynı kap veya ambalaj içine değişik kalitede ve/veya üzerinde yazılı olan miktardan az mal koyma, ölçü ve tartı aletlerini hileli bir
12
şekilde kullanma ya da hileli olarak karışık veya standartlara aykırı mal satma eylemlerini bir takvim yılında üç kez gerçekleştirenler,
Bir takvim yılı içinde üretici alacağını, süresi içinde üç kez ödemeyenler,
Kendi ürettiği malların dışında veya belirlenen miktarın üzerinde bir takvim yılında üç kez satış yapan üreticiler,
Tahsis edilen satış yerlerini on altıncı madde hükümleri dışında kendi aralarında devredenlerin veya herhangi bir şekilde kullandıranlar,
Doğrudan veya dolaylı olarak aynı pazar yerinde ikiden fazla satış yeri tahsis edilenler,
Pazarcı esnafında aranılan şartları haiz olmadığı veya sonradan kaybettiği anlaşılanlar.
Tahsisleri belediye encümenince iptal edilir. Yer tahsisi iptal edilen esnaf ve üreticilere, iptale ilişkin belediye encümeni kararını takip eden bir yıl içinde ilgili belediye sınırı ve mücavir alanları içindeki pazar yerlerinde doğrudan veya dolaylı olarak yeniden tahsis yapılmamaktadır.
2.3.2.9 Belediyenin görev yetki ve sorumlulukları
Pazar yerlerinde belediyelere verilen görevler aşağıda özet olarak sıralanmıştır:
Pazar yerlerini işletmek, malların hijyenik şartlarda satışa sunulmasını sağlayıcı uygun çalışma ortamını oluşturmak, alt yapı ile çevre düzenlemelerini yapmak, pazar yerlerinde faaliyet gösterenler ile tüketicilerin can ve mal güvenliğini koruyucu tedbirleri alma,
Tahsis işlemlerini yürütme,
Pazar yerleri ile tahsis sahiplerine ilişkin bilgileri sisteme kaydetmek, kayıtlı bilgileri güncellemek, sisteme kaydedilenlerin her biri için dosya açmak ve ilgili evrakı bu dosyada muhafaza etme (Belediyeler, yetki alanları içinde bulunan semt ve üretici pazarları ile tahsis sahiplerine ilişkin bilgileri Gümrük ve Ticaret Bakanlığı sistemine kaydeder),
Tahsis sahipleri ile bunların çalıştırdıkları kişilerle ilgili, 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu çerçevesinde gerekli işlemleri yapma,
13
Yönetmelik çerçevesinde gerekli denetimleri yapmak, mevzuata aykırı eylemleri tespit edilenler hakkında cezai işlem uygulama,
Tüketicilerin bilinçlendirilmesine ve korunmasına yönelik tedbirleri almak,
Yönetmeliğin uygulanması ile ilgili olarak idari düzenleme yapma,
Yönetmelikte öngörülen diğer iş ve işlemleri yerine getirme.
Belediyeler, pazarcıların vergi mükellefiyetinin ve ilgili meslek kuruluşuna kaydının güncelliğini her yılın Nisan ayında kontrol edecek ve bu kontrol işlemi, ilgili kurum veya kuruluşlarla yazışma yapılarak gerçekleştirilecektir. Yukarıda sayılan hususlar dışında semt pazarlarına ilişkin diğer bütün iş ve işlemleri de belediyeler yerine getireceklerdir.
2.4 Mevzuata Göre Pazar Yeri Seçim Kriterleri
Pazar yerlerinin, imar planları içindeki yer seçimi, pazar yerleri yönetmeliğinde belirtilen yer seçim kriterlerine, planlama ilkeleri doğrultusunda yerleşme nüfusunun ihtiyaçları göz önünde bulundurularak saptanmaktadır. İmar planında belirlenmiş alanlarda yönetmelikte belirtilen asgari koşulları taşıyacak şekilde belediyeler tarafından kurulur denilmektedir. yine yönetmeliğin 5.maddesinin 3.paragrafında yer seçim kriterlerini aşağıda belirtilmiştir.
2.4.1 Nüfus yoğunluğu
İlçe düzeylerinde pazar yeri kurulması ve işletmeye açılması için her şeyden önce talep olması gerekir. Pazar yerlerinin kurulması için belirli bir nüfus büyüklüğü ve semt pazarlarında alışveriş yapılması kültürünün olması gerekir. Özellikle şehircilik alanında çok sık kullanılan deyimlerden biri olan nüfus yoğunluğu ile belirli bir büyüklükteki alanda yaşayan insan sayısı ifade edilmektedir. Ancak nüfus yoğunluğu kavramına semt pazarları açısından bakıldığında tüketim yönünden müşteri olabilecek nüfus kitlesi olarak ele alınması gerekir. Genel olarak nüfus yoğunluğu ile ülke, bölge, şehir yada yerleşme alanının hektar başına düşen ortalama nüfus ifade edilmektedir. Yerleşme
14
yoğunluğundan bahsedildiğinde ise, bir şehir yada kasabanın sınırlı bir yerleşme alanının hektar başına ortalama insan sayısı tanımlanmaktadır.
Yıldız (1999) tarafından da ifade edildiği gibi, yerleşme yoğunluğu da bürüt ve net yoğunluk olarak ikiye ayrılmaktadır:
- Yerleşme bürüt yoğunluğu: “Bir hektar bürüt yapı arazisine düşen insan sayısıdır. Bürüt yapı arazisi, imar parsellerinin tümü ile bunların ihtiyacı olan yol, meydan, park, pazar yeri, otopark ve benzeri genel kullanışa ayrılmış alanların toplamıdır” (Yıldız 1999).
- Yerleşme net yoğunluğu: “Bir hektar net yapı arazisine düşen insan sayısıdır.
Net yapı arazisi uygulama sonucu yerde işaretlenmiş yollar yada öteden beri mevcut yolların sınırları arasında kalan imar adalarıdır. Buna oturma (ikamet) yoğunluğunda denir” (Yıldız1999).
Pazar yerleri minimum 2.500 kişinin ihtiyacını karşılayacak şekilde planlanmaktadır.
Diğer bir ifade ile 2.500 kişilik bir tüketici cirosunun olması, bir semt pazarını yaşatacak büyüklük olarak kabul edilmektedir (Aksoy 2009). Ancak belirtilen nüfus büyüklüğü ile pazar yeri arasındaki mesafenin ne olması gerektiği, pazar yerine ulaşım hizmetleri, otopark ve pazar yerinin konumu gibi ölçütlerin de etkisinin gözden uzak tutulmaması gerekmektedir.
2.4.2 Ulaşım imkanları
Planlanan semt pazarının hizmet edeceği nüfus yoğunluğu dikkate alınarak cadde ve sokakların hazır veya planlanmış olması, pazarcı esnafının satışa sunacağı malların kolaylıkla taşınması ve semt sakinlerinin kolaylıkla pazara giriş-çıkış yapmaları yönlerinden önemli görülmektedir. Buna ilave olarak pazar yerlerinin belirlenmesinde;
söz konusu mekanlardan ihtiyaçlarını karşılayan halkın alışverişi tamamladıktan sonra kısa, kolay ve hızlı bir biçimde gidecekleri yere varabilme olanaklarına en uygun biçimde ulaşabilecekleri yerlerin seçilmesine özen gösterilmelidir.
15 2.4.3 Semt pazarı sayısı ve birbirine yakınlığı
Pazara olan uzaklığın maksimum 1,5 km olması veya erişme alanın yarıçapı 1 km olan pazarın hizmet alanının 700 ha kadar olduğu belirtilmektedir (Aksoy 2009). Planlanan yerleşim alanın nüfus yoğunluğuna ihtiyaçlarına göre semt pazar yerleri planlanmakta ve kurulan pazar yerlerinin birbirine yakın ve aynı gün kurulmamasına dikkat edilmektedir.
2.4.4 Çevre, altyapı ve trafiğe getirdiği yükler
Kentlerde plansız yapılaşma ve aşırı göçler nedeniyle çevre kirliliği, su, elektrik, kanalizasyon ve trafik gibi altyapı problemleri çözümsüz veya oldukça yüksek maliyetli olmaktadır. Bunun da ötesinde semt pazarlarının bulundukları yerlere ulaşım için araç ve yaya yoğunluğu yönlerinden sorun yaşanmakta, planlamada trafik yoğunluğu, yollar ve otopark olanağı ile pazar yerlerinin konumu ve ulaşılabilirliğinin yeterince irdelenmediği gözlenmektedir. Semt pazarlarında satılan ürünlerden kalan atıkların düzenli bir yerde depolanmalı ve çevre kirliliğine neden olamamalıdır.
Pazar yerleri yönetmeliğinde zorunlu tesisler içinde çöp toplama yerlerinin bulundurulması ve pazarcı esnafının atıklarını bu toplama alanlarında biriktirmesi zorunluluğu getirilmiştir.
2.4.5 Can ve mal güvenliği riskleri
İlçelerde semt pazarı alanlarının büyüklüğünün minimum 4.000 m2 - 6.000 m2 arasında olması istenmektedir. Pazar alanı içinde tezgah büyüklüğü ise ortalama 10 m2 - 15 m2 olarak hesaplanabilir. Tezgahlar arasındaki yaya yolunun da en az 3 m olacak şekilde tasarlanması zorunlu görülmektedir (Aksoy 2009).
Pazar yerleri yönetmeliğinde ise pazar yerlerinde faaliyet gösterenler ile tüketicilerin can ve mal güvenliğini sağlanması için pazar yerlerinin kapasitesi göz önünde bulundurularak yeterli sayı ve özellikteki güvenlik kameraları uygun alanlara
16
yerleştirilir (Md.6/f). Semt pazarlarında tüketicinin ve pazarcı esnafının rahat hareket edebilmesi için gerekli yaya yolları ve satış bölümleri bulunmalıdır. Bilindiği gibi sıkışık yaya yollarında kapkaç ve hırsızlık vakalarına sıklıkla karşılaşılmaktadır.
Olağanüstü durumlarda en kısa zamanda pazar yerinin tahliyesi gerekliliği durumunda tüketici ve pazarcı esnafının tahliyesini süratli bir şekilde sağlanması için pazar giriş ve çıkış yolların, yaya yolarının geniş ve cadde sokak bağlantıları planlanmalıdır. Geceleri nüfus yoğunluğunun azaldığı, gece yaşamayan bölgelerde pazar yeri yapımı da risklidir.
O zaman da geceleri ıssız ve tehlikeli, kent için sorun yaratan mekânlar oluşmaktadır.
17
3. SEMTLERDE PAZAR YERLERİ İÇİN ARAZİ EDİNİMİ VE PAZAR YERLERİNİN İMAR PLANLARI İÇİNDEKİ KONUMU
3.1 İmar Planı Yapımında Semt Pazarlarının Durumu
Dünyada 20. yüzyılın ikinci yarısından itibaren gelişmiş ve gelişmekte ülkelerde kentleşme en önemli ekonomik ve sosyal sorunlar arasında yer almıştır. Hızlı kentleşme, günümüzde gelişmekte olan ülkeleri tanımlamak için kullanılmakta olup, insan toplulukları ve yerleşmelerde, insanlar barınma ve çalışma işlevlerini tamamladıktan sonra hayatlarını devam ettirebilmek için gerekli ihtiyaçlarını alışveriş bölgelerinden temin etme yoluna gitmektedirler. İlçe düzeylerinde ticaretin kademelenmesinde belli bir yer işgal etmeyen pazarların kuruluşu için arazi edinimi ve işletmeciliği bu araştırmanın konusunu oluşturmaktadır. Pazar yerleri büyük şehirlerde halkın kolayca ulaşabileceği yerlerde, haftanın bir veya birkaç gününde kurulan açık çarşılardır. Bu pazarların en büyük özellikleri binalarda olmayıp, açık alanlarda kurulmuş olmalarıdır. Pazar yerlerinin tarihi gelişimi, söz konusu yerlerin imar planı içindeki konumu, pazarlama yönünden pazarı oluşturan kriterler araştırmanın kavramsal çatısını oluşturmaktadır (Aksoy 2009).
Pazar yerleri yaşayan mekânlar olarak insanların yürüme mesafesi içerisinde yer alması gereken mekanlardır. Günümüz kentlerindeki araç yoğunluğu esas alındığı zaman, modern kentlerin planlaması anlayışına göre pazar yerlerinin otoparkları olması ya da yakın mesafede otopark planlaması da yaşamsal öneme sahip bulunmaktadır. Son zamanlarda özellikle büyük kentlerde pazar yerlerinin çevreyi rahatsız etmemesi için kapalı pazar yeri olarak planlanmaktadır. 3194 Sayılı İmar Kanununa göre belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinin en fazla % 40’ının düzenleme çalışmasına bağlı olarak oluşan değer artışına karşılık olarak düzenleme ortaklık payı (DOP) olarak ayrılması ve bu payın karşılığından alan içindeki taşınmaz malikleri veya hissedarlarına herhangi bir ödeme yapılmaması gerekecektir. 3194 Sayılı Kanunun 18. maddesinde 03.12.2003 tarih ve 006 Sayılı Kanunun 1. maddesi ile yapılan değişikliğe göre düzenleme ortaklık payları,
18
düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi umumi hizmetlerden ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka amaçlar için kullanılamayacaktır.
3194 Sayılı Kanun hükümlerine göre düzenleme sahası içinde ayrılan DOP’dan pazar yerlerinin karşılanması mümkün görülmemektedir. Ancak daha önce de vurgulandığı gibi, pazar yerlerinin meydan olarak da değerlendirilmesinin mümkün olduğu dikkate alınırsa, semt pazarlarının meydan kapsamında DOP’dan karşılanması söz konusu olabilir. Ancak gerek 3194 Sayılı Kanunun 18. maddesi hükmü, gerekse İmar Kanununun 18 inci Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi İle İlgili Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri birlikte değerlendirildiği takdirde DOP’dan karşılanması gereken alan gereksinimlerinin “düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan …” olması koşulu bulunmaktadır. Özellikle düşük gelirli halkın yaşadığı semtlerde pazar yerleri halkın ortak gereksinimi ve hemen hemen tek alışveriş mekanı olmak özelliğini korumaktadır. Danıştay’ın E: 1998/2189 ve K:2000/4115 sayılı ilamında pazar yeri kurmak belediyelerin genel ve zorunlu görevlerinden olduğundan ve satıcılar pazar yerlerini işgalleri halinde sadece işgal harcı ile yükümlü tutulabilecekleri ve “pazar yeri tahsis ücreti” adı altında tarife düzenlenmesinde ve ücret talep edilmesi uygun bulunmamıştır. Anılan karar ve sonraki benzer kararlarda pazar yerlerinin semtlerin genel ve ortak gereksinimlerinin karşılanması amacına yönelik olduğu düşünülerek söz konusu alanlar için gerekli olan arazinin DOP’dan karşılanması yoluna gidilmesi söz konusu olmaktadır.
3194 sayılı Kanunun 18. madde ile ilgili uygulama Yönetmeliği çerçevesinde plan yapımında kadastro parselleri hamur kuralına göre toplanıp yeni bir parselasyonla dağıtımı yapılmakta ve bu aşamada yeni planda kamunun ihtiyaç duyduğu ve planın gerektirdiği bazı fonksiyonlar (okul, yol, park gibi) için DOP ve kamu ortaklık payı (KOP) olarak ayrılan alandan söz konusu fonksiyon ve hizmetler için gerekli olan arazilerin karşılanması yoluna gidilmektedir. Semt pazar yeri her ne kadar 3194 sayılı Kanunun 18. maddede belirtilen DOP içinde sayılmamakta ve kamu ortaklık payından
19
karşılanan bir arazi edinimi olarak görülmekte ise de pazar yerinin, DOP’ndan karşılanamayacağı belirtilmiş ise de yukarıda sözü edilen kanun maddesinin değerlendirilmesinden, pazar yerinin de maddede belirtilmiş olan umumi hizmetler kapsamına girdiği Danıştay tarafından karar altına alınmış ve birçok belediyede bu karara uygun işlem yapıldığı gözlenmiştir1. Belirtilen kararda semt pazarlarının umumi hizmetler sınıfında sayıldığından sonraki imar planlarında DOP olarak ayrılan alandan söz konusu alanların ayrıldığı ve bu yolla belediyelerin arazi edinimi ve kamulaştırma maliyetlerinden kurtarıldığı açıkça vurgulanmalıdır.
3.2 Semt Pazarlarının Arazi Edinimi
Belediyelerin pazar yerleri için arazi ediniminde ya 3194 Sayılı Kanunun 11. maddesi kapsamında “kamuya ait gayrimenkullerin imar planında pazar yeri olarak ayrılması” ya da 3194 Sayılı Kanunun 18. maddesi kapsamında edinilmesi zorunluluğu bulunmaktadır. Birçok belediye tarafından yapılan imar planlarının incelenmesi neticesinde semtlerde pazar yerlerinin DOP olarak ayrılan alandan karşılanması halinde planda “semt pazar yeri” ve KOP olarak ayrılan alandan karşılanması halinde ise planda
“belediye hizmet alanı” olarak ayrıldığı ve her iki alanın pazar yerine dönüştürülebileceği hükmünün plan notlarına işlendiği tespit edilmiştir.
Bir planlama alanında DOP olarak ayrılan alandan genel hizmetler için ayrılması gereken yerlerin alanları toplamından az olması durumunda, düzenlemeye giren parsellerin alanları oranında pay verilerek hislendirilmek suretiyle KOP’ndan oluşturularak belediye ya da il özel yönetimince kamulaştırma yoluyla tamamlanması yoluna gidilmektedir. Her ne kadar idareler imar planlarında parselin işlevini pazar yeri olarak belirledikten sonra ilgili kamu kuruluşunun kamulaştırma işlemlerini yapmamaları veya çok yapmaları nedeniyle bu parselde hissesi olan vatandaşların mağduriyetlerine ve bir anlamda da mülkiyet haklarının kısıtlamasına sebebiyet verildiği görülmektedir. Özellikle 2003 öncesi dönemde semt pazarlarının kurulmasına ilişkin arazilerin ediniminde sorunların yaşandığı gözlenmekte ve sıklıkla belediyelerin imar uygulamasında kamu ortaklık payından pazar alanı tesis etme yoluna gittikleri,
1 Danıştay 6. Daire, E:1995/1737, K:1995/4591, T:16.11.1995 Tarihli Karar
20
ancak kamulaştırma yapamadıkları için maliklerin el atma ve tazmin davası açtıkları görülmektedir.
Kamulaştırmasız el atma davaları, uygulamada sıklıkla karşılaşılan bir dava türüdür.
Ancak kanun ile düzenlenmiş bir konu değildir. Bu konuya ilişkin tek yasal düzenlemede 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun 38. maddesi Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Uygulamada, kamulaştırmasız el atma davaları, Yargıtay İçtihadı Birleştirme Genel Kurulu Kararı ve hukuk dairelerinin içtihatları çerçevesinde yürütülmüştür (Koray 2007). Kamulaştırmasız el atma; bir kamu tüzel kişisinin özel mülkiyetteki bir taşınmazı kamulaştırma işlemi yapmaksızın fiilen işgal etmesidir (Gözler 2003). Ancak 5559 Sayılı Kanun ile 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanununa ek madde ihdas edilmesi ile ilgili olarak düzenleme yapılmıştır.
Kamulaştırmasız el atmadan bahisle taşınmazın bedelinin tespiti ve ödenmesine dair davaların adli yargıda görülmesi söz konusudur. Ancak uygulamada problem kamulaştırmasız el atma konusu taşınmaza fiili olarak mı el atıldığı, yoksa hukuki el atmanın mı söz konusu olduğu noktasında ortaya çıkmaktadır. İdarece pazar yeri olarak ayrılan yer davacı adına tapuda kayıtlı ve idarece henüz fiilen el konulmamış ise bunun bedeli talep edilemeyecektir 2. Bir taşınmaza fiili el atma olgusunun gerçekleşmesi halinde bedel tazmini için açılacak davalara adli yargı mercilerinde bakılacağı muhakkaktır. Son dönemde ortaya çıkan problem ise Yargıtay Hukuk Genel Kurulu’nun 15.12.2010 tarih ve E:2010/5-662, K:2010/651 sayılı kararından kaynaklanmakta olup, anılan genel kurulunun kararında imar planında okul, hastane, kentsel rekreasyon, yeşil alan, pazar yeri ve benzeri şekilde kamu hizmetinin görülme amacına uygun tahsis edilen taşınmazlara fiilen el atılmamış olsa bile 5 yıl içinde tahsis edildiği amaca uygun olarak ilgili idarece kamulaştırılmaması halinde, mülkiyet hakkının kısıtlanmış olduğundan bahisle kamulaştırma bedelinin ödenmesi gerektiğine yer vermiştir.
Yargıtay Hukuk Genel Kurulu kararı fiilen el atılmamış olan ancak imar planı ile kamu yararına tahsis edilen taşınmazlara dair açık bir durum ortaya koymuş ancak yeni bir tartışmanın başlamasına neden olmuştur. Zira imar planının kesinleştiği tarihten itibaren
2Yargıtay 5. Hukuk Dairesi, E:1992/9732, K:1992/14567, T:1.6.1992.
21
5 yıl içinde taşınmazın ayrılma amacına uygun olarak kamulaştırılmaması kamulaştırmasız el atma olarak kabul edilmiş olmakla birlikte bu durum fiili değil hukuki el atma olarak değerlendirilecektir. Anılan Genel Kurul Kararı sonrasında ise bir taşınmaza fiilen değil hukuki el atmanın varlığı halinde söz konusu davaya adli yargının değil idari yargının bakacağına dair Uyuşmazlık Mahkemesi’nin 06.02.2012 tarih E:2011/223 ve K:2012/14 sayılı kararı alınmış olup, karar uyarınca 3194 sayılı Kanunun arazi ve arsa düzenlemesine ilişkin 18. maddesinin uygulamasından kaynaklanan ve imar planı ile buna dayalı imar uygulaması sonucunda uğranılan zararın tazminine yönelik uyuşmazlıkların 2577 sayılı Kanun’un 2/1-b maddesinde yer alan düzenleme uyarınca idari işlem ve eylemden dolayı kişisel hakları doğrudan zarar görenler tarafından tam yargı davası olarak idari yargı yerinde çözümlenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır. Diğer bir ifade ile anılan karar uyarınca hukuki el atamaya dair durum imar uygulamasından kaynaklanmakta ve imar planı idarenin bir işlemi olduğu için ve vatandaş söz konusu idari işlemden dolayı zarara uğradığı için idari yargıda tam yargı davası şeklinde bedel tazmini davası açabilecektir.
Yukarıda verilen açıklamalar ve içtihatların uygulamadaki sorunları gidermediği gözlenmektedir. Adli yargı mahkemeleri arasında konuya dair düşünce farklılığı bulunmakta ve hukuki el atmanın söz konusu olduğu durumlarda, bazı mahkemeler görevlilik kararı vermekte ve sonrasında mahkemece verilen hüküm Yargıtay onamasından geçerek kesinleşmektedir. Bir kısım mahkemeler ise idari yargının görevli olduğundan bahisle görevsizlik kararı vermektedir. Bu çelişkili durum hâlihazırda bugünde yaşanmaya devam etmektedir. Davaların idari yargıda açılmasının da beraberinde başkaca birçok problemi getirmesi söz konusu olmaktadır. Zira idari yargının dava konusu edilen taşınmazın bedelini tespit ederek ödenmesine karar vermesi söz konusu olmakla birlikte, idare mahkemelerinin tescil kararı verme yetkisi bulunmamaktadır. Bu durumda davalı idareler dava konusu taşınmazın bedelini vatandaşa ödeyecek, ancak taşınmazın davalı idare adına tapuda tescil edilmesine mahkeme karar veremeyecektir. Yine Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun kararı sonrası vatandaşın mağduriyeti giderilmeye çalışılırken, okul, hastane veya kreş yapmak yükümlülüğünde olmayan ilçe belediyelerinin zor durumla karşı karşıya kalması söz konusudur. Bedel ödenen taşınmaz adli yargıda görülen kamulaştırmasız el atma davası
22
sonrası davalı idareler adına tescil edilmekte ve bu şekilde taşınmaz kazanımı yoluyla idareler uzun vadede zararda olmamakla birlikte, dava sonrası yapılacak ödemelerin sıkışması bakımından zor durumlarda kalabilmektedir.
18.6.2010 tarih ve 5999 Sayılı Kanun 1. maddesi ve 24.5.2013 tarih ve 6487 Sayılı Kanunun 21. maddesi ile kamulaştırmasız el atma ve tazmin ilkeleri yeni başlatan ele alınmıştır. Kamulaştırma işlemleri tamamlanmamış veya kamulaştırması yapılmadan fiilen kamu hizmetine ayrılan veya kamu yararına ilişkin bir ihtiyaca tahsis edilerek üzerinde tesis yapılan taşınmaz veya kaynağa kısmen veya tamamen veya irtifak hakkı tesis edilerek malikin rızası olmaksızın fiili olarak el konulması sebebi ile mülkiyet hakkından doğan talepler, bedel talep edilmesi hâlinde bedel tespiti ve diğer işlemler bu madde hükümlerine göre yapılacak olup, bu maddeye göre yapılacak işlemlerde öncelikle uzlaşma usulünün uygulanması dava şartı haline getirilmiştir. Uzlaşma;
idareye ait taşınmazın trampası, idareye ait taşınmaz üzerinde sınırlı ayni hak tanınması veya imar mevzuatı çerçevesinde başka bir yerde imar hakkı kullandırılması suretiyle veya bunların mümkün olmaması hâlinde nakdi bedel üzerinden yapılabilecektir.
Uzlaşma bedel üzerinden sağlanmış ise, bütçe imkanları çerçevesinde sonraki yıllara sâri olacak şekilde taksitli olarak da ödeme yapılabilecek ve taksitli ödeme süresince, 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine İlişkin Kanuna göre ayrıca kanuni faiz ödenecektir. Uzlaşma sağlanamaması halinde yargı yoluna gidilmesinin önüne bazı engeller getirilmiş olmasının yanında, kesinleşen mahkeme kararlarına istinaden bu madde uyarınca ödemelerde kullanılmak üzere, ihtiyaç olması hâlinde, merkezi yönetim bütçesine dâhil idarelerin yılı bütçelerinde sermaye giderleri için öngörülen ödeneklerinin (Milli Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerinin güvenlik ve savunmaya yönelik mal ve hizmet alımları ile yapım giderleri için ayrılan ödeneklerin) % 2’si, belediye ve il özel idareleri ile bağlı idareleri için en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının, diğer idareler için en son kesinleşmiş ayrılan ödeneğin toplam tutarını aşması hâlinde, ödemeler, sonraki yıllara sâri olacak şekilde, garameten ve taksitlerle gerçekleştirilebilecektir.
