HAZAL DURAN
İDARİ DENETİM VE KAMU DENETÇİLİĞİ
KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
ANALİZ
MART 2021 . SAYI 344HAZAL DURAN
İDARİ DENETİM VE KAMU DENETÇİLİĞİ
KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
veya dağıtımı yapılamaz. Kaynak göstermek suretiyle alıntı yapılabilir.
SETA Yayınları
ISBN: 978-625-7712-19-4
Uygulama: Said Demirtaş
Baskı: Turkuvaz Haberleşme ve Yayıncılık A.Ş., İstanbul
SETA | SİYASET, EKONOMİ VE TOPLUM ARAŞTIRMALARI VAKFI Nenehatun Cd. No: 66 GOP Çankaya 06700 Ankara TÜRKİYE Tel: +90 312 551 21 00 | Faks: +90 312 551 21 90
www.setav.org | info@setav.org | @setavakfi
SETA | Washington D.C.
1025 Connecticut Avenue, N.W., Suite 410 Washington D.C., 20036 USA
Tel: 202 223 98 85 | Faks: 202 223 60 99 www.setadc.org | info@setadc.org | @setadc SETA | İstanbul
Defterdar Mh. Savaklar Cd. Ayvansaray Kavşağı No: 41-43 34050 Eyüpsultan İstanbul TÜRKİYE
Tel: +90 212 395 11 00 | Faks: +90 212 395 11 11
SETA | Berlin
Kronenstraße 1, 10117 Berlin GERMANY berlin@setav.org
SETA | Brüksel
Avenue des Arts 27, 1000 Brussels BELGIUM Tel: +322 652 0486
İÇİNDEKİLER
ÖZET 7
GİRİŞ 8
OMBUDSMANLIK MEKANİZMASI VE TEMEL DİNAMİKLERİ 9 TÜRKİYE’DE KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN FAALİYET ALANLARI 10 KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN PERFORMANS ANALİZİ 14 SONUÇ 18
YAZAR HAKKINDA
HAZAL DURAN
TOBB Ekonomi ve Teknoloji Üniversitesi Uluslararası İlişkiler ile Türk Dili ve Ede- biyatı (çift ana dal) bölümlerinden 2012’de mezun oldu. İstanbul Şehir Üniversitesi Modern Türkiye Çalışmaları Programı’nda yüksek lisans öğrenimini tamamladı.
Doktora eğitimine Bilkent Üniversitesi Siyaset Bilimi Bölümü’nde devam etmek- tedir. Duran’ın çalışma alanları arasında Kürt meselesi, azınlıklar ve insan hakları bulunmaktadır. SETA Ankara Siyaset Araştırmaları Direktörlüğü’nde araştırmacı olarak görev yapmaktadır.
ÖZET
Bu analizde Kamu Denetçiliği Kurumunun performansı kapsamlı bir şekilde
değerlendirilmekte ve kurumun mevcut idari yapıda sahip olduğu avantaj ve dezavantajlara odaklanılmaktadır.
Vatandaşların idare ile yaşadığı sorunların yargı organlarına gerek kalma- dan etkili ve hızlı bir şekilde çözülmesi, iyi yönetişim ilkelerine uygun bir şekilde daha şeffaf, hesap verebilir ve katılımcı bir idari anlayışın yaygın- laşması amacıyla ombudsman mekanizması dünya genelinde yaygın bir şe- kilde kullanılmaktadır. Türkiye’de de 1970’lerden itibaren bir ombudsman mekanizması kurulması tartışılsa da bazı başarısız girişimlerin ardından 2012’de Kamu Denetçiliği Kurumu (KDK) kurulmuştur. Kurum 2013’te faaliyete geçmesinin ardından vatandaşlar tarafından yapılan yaklaşık 170 bin başvuruyu çözüme kavuşturmuştur.
Bu analiz KDK’nın 2013’ten itibaren yürüttüğü faaliyetlere odakla- narak kurumun performansını kapsamlı bir şekilde değerlendirmekte ve bu değerlendirme ışığında kurumun mevcut idari yapıda sahip olduğu avantaj ve dezavantajlara odaklanmaktadır. Bu bağlamda birinci bölümde ombudsmanlık kurumunun işlevinin daha iyi anlaşılması amacıyla om- budsmanlık mekanizması ve temel dinamikleri kısaca ele alınmaktadır.
İkinci bölümde KDK’nın faaliyet alanları ve başvuru değerlendirme sü- reçleri detaylı olarak incelenmektedir. Analizin üçüncü bölümünde ise ku- rumun yıllar içerisindeki performansı ve sahip olduğu avantaj ve dezavan- tajlar mevcut veriler üzerinden değerlendirilmektedir. Analizin sonucunda ise kurumun idari yapıdaki ağırlığının artması için atılması gereken bazı adımlara değinilmektedir.
GİRİŞ
Kamu denetçisi, ara bulucu, kamu hakemi, me- deni hakların savunucusu ve parlamento komi- seri gibi isimlerle de adlandırılan ombudsman;
idarenin denetlenmesi, daha şeffaf ve hesap vere- bilir bir idare anlayışının yaygınlaşması açısından dünya genelinde yaygın olarak kullanılan bir me- kanizmadır. İlk örneği 1809’da İsveç’te görülen kurum 1950’lerle birlikte dünya genelinde hızla yayılmaya başlamıştır.
Türkiye’de bir ombudsmanlık kurumuna yönelik ihtiyaç 1970’lerden itibaren kamuoyun- da sıkça gündeme gelmiştir. Ombudsmanlık ku- rumu Türkiye’de idarenin denetlenmesi,1 şeffaflık ve hesap verilebilirliğin artırılması,2 demokratik kültürün yaygınlaştırılması3 ve Avrupa Birliği’ne üyelik sürecinin hızlanması4 temelli tartışmalar- da 1970’lerden itibaren mevcut sorunların çözü- mü için öneri olarak sunulmuştur. Söz konusu
1 Seriye Sezen, “Ombudsman: Türkiye için Nasıl Bir Çözüm? Kamu De- netçiliği Kurumu Kanunu Tasarısı Üzerine Bir Değerlendirme”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 34, Sayı: 4, (2001).
2 Zakir Avşar, Ombudsman (Kamu Hakemi): Türkiye için Bir Model Öne- risi, (Hak-İş Konfederasyonu Yayınları, Ankara: 1988).
3 Ramazan Şahin, “Ombudsman Kurumu ve Türkiye’de Kurulmasının Türkiye’nin Demokratikleşmesi ve Avrupa Birliği Üzerine Etkileri”, Türk İdare Dergisi, Sayı: 468, (2000), s. 131-158.
4 AB’ye üyelik sürecinde ombudsman temelli tartışmalar için bkz. Di- dem Buhari Gülmez, “Ombudsmanship and Turkey’s Europeanization in ‘World Society’”, Journal of Contemporary European Studies, Cilt: 19, Sayı: 4, (2011), s. 475-487.
çalışmalarda dünya örnekleri detaylı bir şekilde incelenerek Türkiye’ye yönelik bir model önerisi oluşturulmaya çalışılmıştır.5
Kamuoyunda süren uzun tartışmaların so- nucunda 15 Haziran 2006 tarihli 5521 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Türkiye Bü- yük Millet Meclisinde (TBMM) kabul edilmiş, fakat dönemin cumhurbaşkanı olan Ahmet Nec- det Sezer tarafından yeniden görüşülmesi için TBMM’ye iade edilmiştir. TBMM tarafından herhangi bir değişiklik yapılmadan kabul edilen kanunu cumhurbaşkanı imzalamış ve 5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu olarak 28 Eylül 2006’da Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
Fakat söz konusu kanun cumhurbaşkanının ve muhalefet partisinin başvurusu üzerine Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir.
Bu başarısız girişimin ardından 26 Eylül 2010 tarihli Anayasa değişikliği ile birlikte tüm vatandaşlara kamu denetçisine başvurma hakkı tanınmıştır. Bu bağlamda 29 Haziran 2012’de 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Resmi Gazete’de yayımlanarak yürür- lüğe girmiştir. Kanunun yürürlüğe girmesinin ardından kurum 2012 sonunda resmi olarak kurulmuş, 29 Mart 2013 itibarıyla da başvuru almaya başlamıştır.
KDK, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 74. maddesi uyarınca idarenin işleyişiyle ilgili şika- yetleri incelemekle yükümlüdür. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’na dayalı olarak
“kamu hizmetlerinin işleyişinde bağımsız ve et- kin bir şikayet mekanizması oluşturmak suretiyle, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anla- yışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yön- lerinden incelemek, araştırmak ve önerilerde bu-
5 Türkiye özelinde model önerileri için bkz. Tufan Erhürman, “Türki- ye için Nasıl Bir Ombudsman Formülü?”. Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 49, Sayı: 1-4, (2000), s. 155-180; Ömer Baylan, Vatandaşın Devlet Yönetimi Karşısındaki Şikayetleri ve Türkiye için İsveç Ombudsman Formülü, (Gaye Matbaası, Ankara: 1978).
lunmak” amacıyla kurulmuştur.6 Kurumun temel işlevleri ise “idarenin hizmet kalitesinin yükseltil- mesi”, “iyi yönetim ilkelerinin yerleşmesi”, “insan haklarının gelişmesi”, “hukukun üstünlüğünün sağlanması”, “hak arama kültürünün yaygınlaşma- sı”, “şeffaf, hesap verebilir insan odaklı bir idarenin oluşması” olarak tanımlanmıştır.7 Bu işlevlerin yanı sıra kamusal alanda şeffaflık ve hesap verebilirliğin yaygınlaşması, kamu kurumları ile vatandaşların arasında diyalog ve iş birliği geliştirilmesi ve katı- lımcı demokrasinin yaygınlaştırılması da kurumun amaçları arasındadır. Kurum bu amaçlar doğrultu- sunda idare ile uyuşmazlık yaşayan vatandaşların başvurularını incelemekte ve dostane çözüm ve tavsiye karar başta olmak üzere uyguladığı çeşitli yöntemlerle söz konusu uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulmasını sağlamaktadır.
Kamu başdenetçisi ve denetçileri ilgili ka- nunda belirtilen kriterlere uygun olarak TBMM Genel Kurulunda yapılan seçimlerle dört yıllı- ğına görev yapmak üzere seçilmektedir. Her ne kadar kurum TBMM’ye bağlı olarak kurulmuş ve kamu başdenetçisi ile denetçileri TBMM tarafından seçiliyor olsa da kurum bağımsız ve tarafsızdır. Bu durum 6328 sayılı Kanun’un 12.
maddesinin 1. fıkrasındaki “Hiçbir organ, ma- kam, merci veya kişi, başdenetçiye ve denetçilere görevleriyle ilgili olarak emir ve talimat veremez, genelge gönderemez, tavsiye ve telkinde buluna- maz” ifadesiyle güvence altına alınmıştır.
Bu analizde KDK’nın performansı kapsam- lı bir şekilde değerlendirilmekte ve kurumun mevcut idari yapıda sahip olduğu avantaj ve de- zavantajlara odaklanılmaktadır. Bu doğrultuda analizin birinci bölümünde ombudsmanlık me- kanizması ve temel dinamikleri incelenmektedir.
Analizin ikinci bölümünde ise kurumun faaliyet alanları ve başvuru değerlendirme süreçleri de-
6 6328 Sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu, 29/6/2012.
7 Kamu Denetçiliği Kurumu 2019 Yıllık Raporu, (KDK Yayınları, Ankara:
2020), s. 177.
taylı olarak ele alınmaktadır. Üçüncü bölümünde kurumun performansı ve mevcut yapıdaki avan- taj ve dezavantajları veriler üzerinden değerlen- dirilmektedir. Sonuç bölümünde ise kurumun idari yapıdaki ağırlığının artması için yapılması gereken bazı değişikliklere yer verilmektedir.
OMBUDSMANLIK MEKANİZMASI VE TEMEL DİNAMİKLERİ
Ombudsman Uluslararası Barolar Birliği (IBA) tarafından başında yasama organı tarafından seçilen üst düzey, bağımsız ve yalnızca yasama organına karşı sorumluluğu olan bir yönetici- nin bulunduğu; vatandaşların idari otoritelerle yaşadıkları sorunlara yönelik araştırma yapma, rapor yayımlama ve sorunun çözümüne yöne- lik öneride bulunma hakkına sahip olan ofis olarak tanımlanmaktadır.8 Vatandaşların idare ile yaşadığı sorunların çözülmesini, daha şeffaf, hesap verebilir ve katılımcı bir idari anlayışın yaygınlaşmasını sağlayan ombudsmanın dünya genelinde yerel, ulusal ve uluslararası düzeyde çok farklı örnekleri görülmektedir.
Kurumun 1950’lerle birlikte dünya gene- linde yaygınlaşması, yalnızca gelişmiş ülkelerde idarenin denetlenmesi açısından değil idare ile vatandaş arasında yaşanan problemlerin daha
8 Linda C. Reif, The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System, (Springer, Leiden: 2004).
Ombudsman; idarenin
denetlenmesi, daha şeffaf
ve hesap verebilir bir idare
anlayışının yaygınlaşması
açısından dünya genelinde
yaygın olarak kullanılan bir
mekanizmadır.
kolay çözülebilmesi için de kurumu işlevsel hale getirmiştir. 1990’lara gelindiğinde ise Sov- yetler Birliği ve Yugoslavya’nın dağılmasıyla kurulan ülkelerde insan hakları ve demokra- sinin yaygınlaştırılması amacıyla daha çok bu alanlarda faaliyet gösteren ombudsmanlık ofis- leri kurulmuştur.9
TABLO 1. AVRUPA’DA OMBUDSMANLIK KURUMUNUN YAYILMASI+
Dönem Ülke
1880’ler İsveç (1809) 1920’ler Finlandiya (1920)
1950’ler Danimarka (1955), Batı Almanya (1959) 1960’lar Norveç (1963), Birleşik Krallık (1967) 1970’ler Fransa (1973), Lihtenştayn (1976), Portekiz (1976), Avusturya (1977)
1980’ler İspanya (1981), Hollanda (1982), İrlanda (1984), Polonya (1987), İzlanda (1988)
1990’lar
Avrupa Birliği (1993), Hırvatistan (1994), Bel- çika (1995), Yunanistan (1995), Macaristan (1995), Letonya (1995), Litvanya (1995), Malta (1995), Slovenya (1995), Bosna Hersek (1996), Andorra (1997), Makedonya (1997), Romanya (1997), Ukrayna (1997), Moldova (1998), Rusya (1998), Estonya (1999)
2000’ler
Arnavutluk (2000), Çek Cumhuriyeti (2000), Kosova (2000), Slovakya (2002), Lüksemburg (2004), Bulgaristan (2005), Sırbistan (2007), Türkiye (2013)
Kaynak: Georges Monogioudis, Tracing Public Accountability in Serbia:
The Ombudsman Institutions in Search of Allies, (UCL, 2015)
* Tabloda yer verilmeyen bazı güncel örnekler yazar tarafından eklen- miştir.
Ombudsmanlık kurumunun yaygınlaşma- sıyla birlikte kurumun idari yapıdaki işlevi de zaman içerisinde dönüşüme uğramıştır. İlk om- budsmanlık kurumları olan İsveç ve akabindeki Finlandiya örnekleri yasama kurumlarına bağlı olarak faaliyet gösterseler de yargısal bir yetki- ye de sahiptir.10 Fakat 1950’lerle birlikte yay- gınlaşan örnekler yasama ombudsmanı olarak
9 Marc Howard, The Weakness of Civil Society in Post-Communist Europe, (Cambridge Üniversitesi Yayınları, Cambridge: 2003).
10 Daisy de Asper y Valdes, Toward a National Ombudsman for Brazil, (University of Southern California, 1989).
kurulmuş ve idari kurumlar üzerinde herhangi bir bağlayıcı yetkiye sahip olmamıştır. Zaman içerisinde yasama ombudsmanının yanı sıra yü- rütme ombudsmanı, insan hakları ombudsmanı gibi farklı ombudsmanlık kurumları kurulmuş;
ombudsman mekanizması üniversiteler, şirketler ve özel kuruluşlar tarafından da tercih edilmeye başlanmıştır. Kurumların yaygınlaşması ve çeşit- lenmesiyle ombudsmanlık zaman içerisinde daha hibrit bir işleve sahip olmuştur.11
Ombudsmanlık kurumu ağırlıkla idari ya- pıdaki denetim işleviyle ön plana çıkmaktadır.
Bu bağlamda tarafsız ve bağımsız olan bu ku- rum vatandaşlar ile idareler arasındaki sorunları hukuk ve hakkaniyete uygunluk açısından de- netlemekte ve aykırı bir durum tespit ettiğinde idareye bunun giderilmesi yönünde tavsiyede bulunabilmektedir. Ombudsman kararlarının idareler nezdinde bir bağlayıcılığı bulunmamak- tadır. Fakat halkın temsilciliğini yürüten yasama organına bağlı olarak kurulması ombudsmana ahlaki bir otorite sağlamakta, yasama organları tarafından seçilen ombudsmanların toplum tara- fından bilinirliği ve saygınlığı yüksek kişilerden oluşması da idareler nezdinden ombudsmanın otoritesini sağlamlaştırmaktadır.12
TÜRKİYE’DE KAMU
DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN FAALİYET ALANLARI
Ombudsman kurumları yalnızca belli alanlar çerçevesinde faaliyet yürüttükleri gibi herhangi bir kapsam sınırlaması olmadan idareyle ilgili tüm uyuşmazlıklarda başvuru kabul edebilmek- tedir. Türkiye’de kurulan ombudsmanlık kuru-
11 Paul Magnette, “Between Parliamentary Control and the Rule of Law:
The Political Role of the Ombudsman in the European Union”, Journal of European Public Policy, Cilt: 10, Sayı: 5, (2003).
12 Mary P. Rowe, “The Ombudsman’s Role in a Dispute Resolution Sys- tem”, Negotiation Journal, Cilt: 7, Sayı: 4, (1991).
TÜRKİYE’DE İDARİ DENETİM VE KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
mu da çalışma alanı itibarıyla idareyle ilgili tüm şikayetleri inceleme yetkisine sahiptir. Bu kap- samda 2013’ten itibaren KDK’ya toplam 170 bin 744 başvuruda bulunulmuştur. Bu sayının neredeyse her yıl önemli oranda artış göstermesi kurumun kamusal alandaki etkinliğinin arttığını ortaya koymaktadır.
Kuruma yapılan başvuru sayılarının 2020’de belirgin bir artış göstermesinde korona- virüs (Covid-19) salgını çok etkili olmuştur. Bu kapsamda bu yıl içerisinde gerçekleştirilen 90 bin 209 başvurudan 70 bin 440’ı salgın esnasın- da vatandaşlara ve ticari işletmelere verilen kredi destekleriyle ilişkilidir.13
Her ne kadar başvuru yapılabilecek alanla- ra dair bir sınırlama olmasa da kuruma yapılan başvurularda belirli alanların ön plana çıktığı gö- rülmektedir. Bu hususta son yıllarda kamu per- sonel rejimi; adalet, milli savunma ve güvenlik ile çalışma ve sosyal güvenlik konuları ön plana
13 Kamu Denetçiliği Kurumu 2020 Yıllık Raporu, (KDK Yayınları, An- kara: 2021), s. 60.
çıkmaktadır. Bu üç alanda yapılan başvurular de- taylı olarak incelendiğinde idareler ile vatandaş- lar arasında özlük hakları ve mali konularda yaşa- nan uyuşmazlıkların ana başvuru sebebi olduğu anlaşılmaktadır. Bunun ötesinde ulaştırmadan çevre ve şehirciliğe, çocuk ve engelli haklarından sağlık ve kadın haklarına uzanan bir yelpazede başvurular alınmaktadır. Kurum yerel yönetim- lerle ilgili şikayetleri de değerlendirme ve çözüme kavuşturma yetkisine sahiptir. Koronavirüs salgı- nıyla birlikte kuruma kredi destekleriyle ilgili 70 binin üzerinde başvuru yapılması 2020 özelinde ekonomi, maliye ve vergi alanında yapılan başvu- ruları da ön plana çıkarmıştır.
Kurumun faaliyet alanı geniş olmasına rağmen son yıllarda kadın, çocuk ve engelli hakları konusunda toplumsal bilincin artırıl- masının kurumun öncelikleri arasına girdiği görülmektedir. 2017-2021 Stratejik Planı’nda bu konulara özel bir yer ayrılmaktadır. Top- lum içerisinde dezavantajlı konumda bulunan kadınlar, çocuklar ve engellilerin kuruma eri- GRAFİK 1. KDK’YA BAŞVURU SAYILARI (2013-2020)*
6
ve saygınlığı yüksek kişilerden oluşması da idareler nezdinden ombudsmanın otoritesini sağlamlaştırmaktadır.
12TÜRKİYE’DE KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN FAALİYET ALANLARI
Ombudsman kurumları yalnızca belli alanlar çerçevesinde faaliyet yürüttükleri gibi herhangi bir kapsam sınırlaması olmadan idareyle ilgili tüm uyuşmazlıklarda başvuru kabul edebilmektedir. Türkiye’de kurulan ombudsmanlık kurumu da çalışma alanı itibarıyla idareyle ilgili tüm şikayetleri inceleme yetkisine sahiptir. Bu kapsamda 2013’ten itibaren KDK’ya toplam 170 bin 744 başvuruda bulunulmuştur. Bu sayının neredeyse her yıl önemli oranda artış göstermesi kurumun kamusal alandaki etkinliğinin arttığını ortaya koymaktadır.
GRAFİK 1. KDK’YA BAŞVURU SAYILARI*
* KDK’nın yıllık raporlarındaki verilere dayanarak hazırlanmıştır.
12 Mary P. Rowe, “The Ombudsman’s Role in a Dispute Resolution System”, Negotiation Journal, Cilt: 7, Sayı:
4, (1991).
7.638 5.639 6.055 5.519
17.131 17.585 20.968
90.209
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 90.000 100.000
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
* KDK’nın yıllık raporlarındaki verilere dayanarak hazırlanmıştır.
şimlerinin artırılması ve sorunlarının daha hızlı çözülebilmesi amacıyla bu grupların her biri- ne yönelik bir web sayfası hazırlanmıştır.14 Bu sayfalar aracılığıyla yalnızca erişimin artırılması ve sorunların çözülmesi değil bu dezavantajlı gruplarda hak arama kültürünün yaygınlaştırıl- ması da amaçlanmaktadır.
Bunun haricinde kurumda görev alan ka- dınların sayısını artırmak da kurumun amaçları arasındadır. Türkiye’deki pek çok kamu kuru- munun aksine kurumda görev alan kadınların
14 KDK Çocuk için bkz. https://kdkcocuk.gov.tr; KDK Kadın için bkz.
https://kadin.ombudsman.gov.tr; https://www.ombudsman.gov.tr/engel- li-anasayfa/index.html?theme=twentyfifteen
oranı yüzde 44’tür15 ve kurumda kadınların yönetici düzeyde erkeklerle benzer oranda yer almasına özel bir önem verildiği görülmektedir.
Kurumda görev alan beş kamu denetçisinden ikisi kadındır.16
Kuruma başvuru sürecinde ağırlıklı olarak e-mail ya da web sayfasından başvuru gibi on-
15 Kamu Denetçiliği Kurumu 2019 Yıllık Raporu.
16 Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı’nın (TESEV) 2019’da ya- yımladığı “Üst Düzey Karar Almada Kadın Katılımı” başlıklı rapor Türki- ye’de kamu yöneticilerinin yalnızca yüzde 7,8’inin kadın olduğunu ortaya koymaktadır. Dolayısıyla KDK, Türkiye’de kadın-erkek eşitliğinin hem genel çalışanlar hem de yöneticiler açısından sağlandığı ender kurumlar- dandır. İlgili rapor için bkz. Üst Düzey Karar Almada Kadın Katılımı, (TESEV Yayınları, İstanbul: 2019).
TABLO 2. KDK’YA BAŞVURU ALANLARI VE SAYILARI (2020)*
Başvuru Alanı Başvuru Sayısı
Ekonomi, maliye ve vergi 72.418
Kamu personel rejimi 3.703
Adalet, milli savunma ve güvenlik 3.032
Eğitim öğretim, gençlik ve spor 1.813
Kamu personel rejimi (İş akdine ilişkin alt konular) 1.548
Mahalli idarelerce yürütülen hizmetler 1.418
Çalışma ve sosyal güvenlik 1.325
Sosyal hizmetler 997
Sağlık 701
Ulaştırma, basın ve iletişim 498
Ekonomi, maliye ve vergi 1.568
Diğer konu ve alanlar 400
Mülkiyet hakkı 378
Orman, su, çevre ve şehircilik 352
Çocuk hakları 351
Engelli hakları 275
Nüfus, vatandaşlık, mülteci ve sığınmacı hakları 193
İnsan hakları 139
Gıda, tarım ve hayvancılık 79
Ailenin korunması 70
Bilim, sanat, kültür ve turizm 63
Kadın hakları 6
TOPLAM 90.209
* KDK’nın yıllık raporlarındaki verilere dayanarak hazırlanmıştır.
line kanalların yanı sıra posta, mektup, dilekçe ve telefon gibi kanallar da kullanılabilmektedir.
Kuruma yapılan başvurular beş ana aşamadan geçmekte ve çözüme kavuşturulmaktadır. Baş- vurular öncelikle ilk incelemeden geçmekte ve başvurunun geçerli olup olmadığına bakılmak- tadır. İlk incelemenin ardından ön inceleme gerçekleştirilmekte, bu aşamada özellikle idari başvuru yollarının tüketilip tüketilmediğine bakılmakta, idari başvuru yolları tüketilme- mişse başvurunun ilgili idareye gönderilmesi sağlanmaktadır. Bu aşamanın akabinde ince- leme ve araştırma aşaması başlamaktadır. Bu noktada gerekli incelemeler ve araştırmalar ya- pılırken kurumlardan her türlü bilgi ve belge talebi gerçekleştirilmekte, gerektiğinde bilirkişi
görevlendirilmesi ve tanık dinlemesi yapılmak- tadır. Bunun akabinde başvuru ile ilgili karar aşamasına geçilmektedir.
KDK başvurularıyla ilgili farklı türlerde ka- rar alınabilmektedir. İlk incelemenin ardından idari başvuru yolları tüketilmemişse gönderme kararı verilirken, başvuru gerekli şartları taşıma- dığı takdirde incelenemezlik kararı alınmaktadır.
KDK 2017’den itibaren başvuruların daha hızlı çözüme kavuşturulması amacıyla dostane çözüm kararını yönetmeliğe dahil etmiştir.17 Hukuk alanında da olduğu gibi ombudsman kapsa-
17 Dostane çözüm yönteminin KDK’nın uyuşmazlık çözüm kapasitesi- ne etkisine yönelik bir çalışma için bkz. Hazal Duran, “The Intermediary Function of Turkey’s Legislative Ombudsman in Resolving Public Dis- putes”, Bilig, Cilt: 96, (2021), s. 33-59.
ŞEKİL 1. KDK’NIN BAŞVURU DEĞERLENDİRME SÜRECİ
9
ŞEKİL 1. KDK’NIN BAŞVURU DEĞERLENDİRME SÜRECİ
Kaynak: Kamu Denetçiliği Kurumu 2019 Yıllık Raporu, s. 89.
KDK başvurularıyla ilgili farklı türlerde karar alınabilmektedir. İlk incelemenin ardından idari başvuru yolları tüketilmemişse gönderme kararı verilirken, başvuru gerekli şartları taşımadığı takdirde incelenemezlik kararı alınmaktadır. KDK 2017’den itibaren başvuruların daha hızlı çözüme kavuşturulması amacıyla dostane çözüm kararını yönetmeliğe dahil etmiştir.17 Hukuk alanında da olduğu gibi ombudsman kapsamında da dostane çözüm yöntemi başvurunun daha kısa sürede sonuçlandırılmasını sağlamaktadır. Bu karar kapsamında araştırma-inceleme aşaması devam ederken KDK başvurucular ile ilgili idare arasında bir çeşit uzlaştırıcılık ya da arabuluculuk yaparak sorunların çözüme
17 Dostane çözüm yönteminin KDK’nın uyuşmazlık çözüm kapasitesine etkisine yönelik bir çalışma için bkz.
Hazal Duran, “The Intermediary Function of Turkey’s Legislative Ombudsman in Resolving Public Disputes”, Bilig, Cilt: 96, (2021), s. 33-59.
•Başvurunun Kaydı
•İlk İnceleme
•Dağıtım
•Bilgilendirme
•Geçersiz Başvuru Başvuruların Alınması ve İlk İncelemenin
Yapılması
•Ön İnceleme
•Birleştirme Kararı
•Ayırma Kararı
•İncelenemezlik Kararı
•Gönderme Kararı Ön İncelemenin Gerçekleştirilmesi
•Bilgi ve Belge İsteme
•Tanık Dinleme
•Bilirkişi Görevlendirme
•KVYO Kararı
•Dostane Çözüm İnceleme ve Araştırmanın Yapılması
•Tavsiye Kararı
•Ret Kararı
•Kısmen Tavsiye Kısmen Ret Kararı Kararların Verilmesi
•Tavsiye Kararlarının Takibi
•Kısmen Tavsiye Kısmen Ret Kararlarının Takibi
•Gönderme Kararlarının Takibi
•Dostane Çözüm Kararlarının Takibi Kararların Takip Edilmesi
Kaynak: Kamu Denetçiliği Kurumu 2019 Yıllık Raporu, s. 89.
mında da dostane çözüm yöntemi başvurunun daha kısa sürede sonuçlandırılmasını sağlamak- tadır. Bu karar kapsamında araştırma-inceleme aşaması devam ederken KDK başvurucular ile ilgili idare arasında bir çeşit uzlaştırıcılık ya da ara buluculuk yaparak sorunların çözüme kavuş- turulmasını sağlamaktadır. Özellikle kısa süreli uyuşmazlıkların çözümünde bu yöntem kullanı- larak zamandan tasarruf edilmektedir. Bu yönte- min yanı sıra dostane çözüm yöntemi ile çözüme kavuşturulamayan başvurularda ilgili başvuruda hukuk ve hakkaniyete aykırılık tespit edilmesi halinde idarenin bu aykırılığı gidermesi için ilgi- li idareye tavsiyede bulunulmaktadır. Başvuruya konu olan şikayetin yalnızca bir bölümü ile il- gili bir aykırılık tespit edildiği takdirde yalnızca o bölümle ilgili tavsiye kararı verilebilmektedir.
Herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi halinde ise başvuru reddedilmektedir.
KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN
PERFORMANS ANALİZİ
Türkiye’de KDK’nın kamusal alanda ve idareler nezdinde tanınırlığı her geçen gün artsa da bu konuda halen eksiklikler bulunmaktadır. Bu- nun en bilinen örneklerinden birisi kurumun verdiği tavsiye kararlara ilgili idarelerce uyulma- sının her geçen yıl artmasına rağmen yüzde 80 düzeyinde olmasıdır. Bu doğrultuda kurum il- gili idarelerin karara uymasını artırmak için al- ternatif mekanizmalar geliştirmiştir. Kurumun hazırladığı yıllık raporlarda tavsiye karara uyan ve uymayan kurumlar ve gerekçeleri ayrıntılı olarak yer almaktadır. Yine TBMM’de düzenle- nen yıllık toplantıya ilgili idareler de davet edil- mekte ve kararlara uymayan idarelerin uymama gerekçeleri sözlü olarak da dinlenmektedir. Bu TABLO 3. KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN KARAR TÜRLERİ*
Kararın Adı Kararın Kapsamı
İncelenemezlik Kararı Başvurunun gerekli şartları taşımaması halinde başvurunun incelenemez olduğu başvuran tarafa iletilir.
Gönderme Kararı İdari başvuru yolları tüketilmeden yapılan başvurularda başvuru ilgili idareye gön- derilir.
Dostane Çözüm Kararı
Kurum başvuruya ilişkin inceleme ve araştırma süreci devam ederken tarafları dostane çözüme davet ederek sorunun taraflar arasında uzlaşı yoluyla çözülme- sini sağlar.
Tavsiye Karar Önerisi
İnceleme ve araştırma sürecinde tarafların haklılığının ve başvuruya konu olan işlem ve eylemde hukuka ve hakkaniyete aykırılığın tespit edilmesi halinde ilgili idareye hatalı davranışın kabulü, zararın tazmini, mevzuat değişikliği önerisi, ha- talı işlemin geri alınması, kaldırılması veya düzeltilmesi yönünde bağlayıcı olma- yan bir tavsiye verilir.
Karar Verilmesine Yer Olmadığına Dair Karar
Başvurunun inceleme ve araştırması devam ederken şikayet konusuyla ilgili yar- gıya başvurulması halinde inceleme ve araştırmanın sona erdirilmesi durumunda karar verilmesine yer olmadığına dair karar alınır.
Kısmen Tavsiye Kısmen Ret Karar Önerisi
Başvuruya konu olan işlem ve eylemde kısmi bir hukuka ve hakkaniyete aykırılık tespit edilmesi sebebiyle tespit edilen kısımla ilgili tavsiye kararı verilirken edil- meyen kısımla ilgili ret kararı verilir.
Ret Karar Önerisi
İnceleme ve araştırma sürecinde tarafların haklı olmaması ve başvuruya konu olan işlem ve eylemde hukuka ve hakkaniyete aykırılık tespit edilmemesi halinde başvuru reddedilir.
* İlgili tablo KDK’nın yıllık raporlarındaki tanımlamalardan oluşturulmuştur.
TÜRKİYE’DE İDARİ DENETİM VE KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
alternatif mekanizmaların devreye sokulması- nın kurumun kararlarının uygulanmasında et- kili olduğu düşünülmektedir.
Ombudsmanın başvuruları çözüme kavuş- turma kapasitesi incelendiğinde 2015 ve 2016 haricinde her geçen yıl büyük bir artış yaşan- dığı görülmektedir. Koronavirüs salgınıyla bir- likte kurumun iş yükü artsa da 2020 içerisinde gerçekleştirilen ve daha önceki yıllarda yapılan ve henüz çözüme kavuşturulmayan 90 binin üzerindeki başvurunun neredeyse tamamı çö- züme kavuşturulmuştur. Kurumun başvuruları çözüme kavuşturma kapasitesi detaylı olarak incelendiğinde özellikle 2017 itibarıyla çözüme kavuşturulan başvuru sayısının önceki yıllara göre yaklaşık üç kat arttığı görülmektedir. Bu artışta iki husus etkili olabilir. Birincisi 2017 itibarıyla KDK yönetmeliğinde yapılan deği- şiklikle daha önce de kurum tarafından zaman zaman kullanılan dostane çözüm yönteminin yaygın bir şekilde kullanılmaya başlamasıdır.
İkinci olarak 2016’da TBMM tarafından kamu başdenetçisi seçilen Şeref Malkoç’un kişisel kariyerinin kurumun kamuoyu nezdinde bili- nirliğini ve idarelerle ilişkisini olumlu ölçüde etkilemesidir. Ombudsmanlık kurumlarının al-
dıkları kararlar bağlayıcı nitelikte olmadığı için kurumun sorun çözüm kapasitesini artırmak amacıyla ombudsmanlar genel olarak toplum- da bilinirliği ve saygınlığı yüksek ve siyasi ve bürokratik çevrelerle bağlantılara sahip kişiler arasından seçilmektedir.18 Bu sayede ombuds- manların kişisel bağlantılarının kurumun kapa- sitesini artırması amaçlanmaktadır.
Dolayısıyla ombudsmanın kişisel bağ- lantıları ve toplumdaki saygınlığı idarelerle ilişkisini önemli ölçüde etkilemektedir. İdari yapıdaki tüm kurumlar ombudsmanın strate- jik ortağı olarak görülmektedir. Ombudsman, parlamentolar ile ise diğer kurumlardan fark- lı olarak bir ortaklık ilişkisi kurmakta, fakat parlamentolar ombudsmanın aldığı kararlara müdahale edememekte ve ombudsmanlık ku- rumları üzerinde otorite kuramamaktadır. Bu durum, ombudsmanın bağımsız ve tarafsızlığı- nın korunması için elzemdir. Türkiye özelinde de dünya örneklerinde olduğu gibi parlamento haricindeki idari kurumlar kurumun stratejik ortağı olarak görülmektedir.
18 Christian OIivier ve Anderson Gill, Administrative Justice and the Con- trol of Bureaucratic Decision-Making, (University of Glasgow, 2016), s. 96.
GRAFİK 2. DİĞER İDARELERİN OMBUDSMANIN ALDIĞI TAVSİYE KARARLARINA UYMA ORANI (2013-2020, YÜZDE)*
11
Türkiye’de KDK’nın kamusal alanda ve idareler nezdinde tanınırlığı her geçen gün artsa da bu konuda hala eksiklikler bulunmaktadır. Bunun en bilinen örneklerinden birisi, kurumun verdiği tavsiye kararlara ilgili idarelerce uyulmasının her geçen yıl artmasına rağmen yüzde 80 düzeyinde olmasıdır. Bu doğrultuda kurum, ilgili idarelerin karara uymasını artırmak için alternatif mekanizmalar geliştirmiştir. Kurumun hazırladığı yıllık raporlarda tavsiye karara uyan ve uymayan kurumlar ve gerekçeleri ayrıntılı olarak yer almaktadır. Yine TBMM’de düzenlenen yıllık toplantıya ilgili idareler de davet edilmekte ve kararlara uymayan idarelerin uymama gerekçeleri sözlü olarak da dinlenmektedir. Bu alternatif mekanizmaların devreye sokulmasının kurumun kararlarının uygulanmasında etkili olduğu düşünülmektedir.
GRAFİK 2. DİĞER İDARELERİN OMBUDSMANIN ALDIĞI TAVSİYE KARARLARA UYMA ORANI (2013-2020, YÜZDE)*
* İlgili grafik KDK’nın yıllık raporlarındaki verilere dayanarak hazırlanmıştır.
Ombudsmanın başvuruları çözüme kavuşturma kapasitesi incelendiğinde 2015 ve 2016 haricinde her geçen yıl büyük bir artış yaşandığı görülmektedir. Koronavirüs salgınıyla birlikte kurumun iş yükü artsa da bu 2020 içerisinde gerçekleştirilen ve daha önceki yıllarda yapılan ve henüz çözüme kavuşturulmayan 90 binin üzerindeki başvurunun neredeyse tamamı çözüme kavuşturulmuştur. Kurumun başvuruları çözüme kavuşturma kapasitesi detaylı olarak incelendiğinde özellikle 2017 itibarıyla kurumun çözüme kavuşturduğu başvuru sayısının önceki yıllara göre yaklaşık üç kat arttığı görülmektedir. Bu artışta iki husus etkili olabilir. Birincisi 2017 itibarıyla KDK yönetmeliğinde yapılan değişiklikle daha
20
39 37 42
65 70 75 76,38
100 2030 4050 6070 8090 100
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
* İlgili grafik KDK’nın yıllık raporlarındaki verilere dayanarak hazırlanmıştır.
ANALİZ
Her ne kadar KDK’nın performansı düzenli bir artış gösterse de kurumun kendi değerlendir- mesinde de ortaya koyduğu gibi gelecekteki per- formansını etkileyecek bazı avantajlı ve dezavan- tajlı hususlar bulunmaktadır. Genel olarak diğer idari kurumlara kıyasla daha dinamik ve esnek bir yapıya sahip ve erişilebilir bir kurum olması kurumun avantajları arasındadır. Kuruma başvu- runun ücretsiz olması, TBMM’den kaynaklı bir
“ahlaki otorite”ye sahip olması, idarelerin kuru- mun bilgi ve belge taleplerini karşılamasının zo- runlu olması kurumun belli başlı avantajlarıdır.
Kurumun yalnızca hukuki açıdan değil hakkani- yet açısından da denetim yapabilmesi de kuru- mun etkinliğini artıran unsurlardandır.
Fakat kurum açısından bazı dezavantajlı hususlar da bulunmaktadır. KDK özellikle va- tandaşlar nezdinde bilinirliği nispeten düşük bir kurumdur. Kurum bu konuda çeşitli faaliyetler yürütmektedir. Lise öğrencilerine yönelik çeşitli eğitim programları; üniversitelerde ise ombuds-
manlık toplulukları ve konferanslar aracılığıyla bilinirlik artırılmaya çalışılmaktadır.19 Ayrıca farklı illerde vatandaşlar, basın-medya temsilcileri ve STK’larla bir araya gelinmekte ve Anadolu’da kurumun bilinirliği artırılmaya çalışılmaktadır.
İllerde düzenlenen “Ombudsmanlık Halkla Bu- luşuyor” toplantılarında vatandaşların sorunları da dinlenmekte ve sorunların ivedilikle çözül- mesi de sağlanmaktadır.20 Bu toplantılarda hem sorun yaşayan vatandaşların hem de muhatap idarelerin bir araya getirilmesi kamusal uzlaşma kültürüne katkı sunmaktadır. Yine kurum karar- larının ulusal çapta basın ve medya kanallarında yer alması bu bilinirliği artıran bir unsurdur.
Yine de kurumun özellikle idareler nezdinde etkinliğinin artırılmasının önünde birkaç engel daha bulunmaktadır. Ombudsman kurumun- da görev yapan “uzman” ve “uzman yardımcısı”
unvanını taşıyan personellerin unvanlarının yap-
19 Kamu Denetçiliği Kurumu 2019 Yıllık Raporu.
20 Kamu Denetçiliği Kurumu 2019 Yıllık Raporu.
GRAFİK 3. ÇÖZÜME KAVUŞTURULAN BAŞVURU SAYISI (2013-2020)*
12
bilinirliğini ve idarelerle ilişkisini olumlu ölçüde etkilemesidir. Ombudsmanlık kurumlarının aldıkları kararlar bağlayıcı nitelikte olmadığı için kurumun sorun çözüm kapasitesini artırmak amacıyla ombudsmanlar genel olarak toplumda bilinirliği ve saygınlığı yüksek ve siyasi ve bürokratik çevrelerle bağlantılara sahip kişiler arasından seçilmektedir.18 Bu sayede ombudsmanların kişisel bağlantılarının kurumun kapasitesini artırması amaçlanmaktadır.
GRAFİK 3. ÇÖZÜME KAVUŞTURULAN BAŞVURU SAYISI (2013-2020)*
* İlgili grafik KDK’nın yıllık raporlarındaki verilere dayanarak hazırlanmıştır.
Dolayısıyla ombudsmanın kişisel bağlantıları ve toplumdaki saygınlığı idarelerle ilişkisini önemli ölçüde etkilemektedir. İdari yapıdaki tüm kurumlar ombudsmanın stratejik ortağı olarak görülmektedir. Ombudsman, parlamentolar ile ise diğer kurumlardan farklı olarak bir ortaklık ilişkisi kurmakta, fakat parlamentolar ombudsmanın aldığı kararlara müdahale edememekte ve ombudsmanlık kurumları üzerinde otorite kuramamaktadır. Bu durum, ombudsmanın bağımsız ve tarafsızlığının korunması için elzemdir. Türkiye özelinde de
18 Christian OIivier ve Anderson Gill, Administrative Justice and the Control of Bureaucratic Decision-Making.
University of Glasgow, 2016, s. 96.
6.097 6.348 5.897 4.819
14.746 17.615 21.170
91.100
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 90.000 100.000
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
* İlgili grafik KDK’nın yıllık raporlarındaki verilere dayanarak hazırlanmıştır.
tıkları işin içeriği ile uyuşmaması bir sorun ola- bilmektedir.21 Kamu adına inceleme ve araştırma yürütme yetkisine sahip personellerin diğer kamu kurumlarındaki yöneticiler tarafından yeterli dü- zeyde muhatap alınmaması kurumun işlevini azaltabilmektedir. Yine ombudsmanlık kurumu- nun kamusal alandaki işlevinin Türkiye’de diğer
21 “Kamu Denetçiliği Kurumu 2017-2021 Stratejik Planı”, T.C. Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsmanlık), s. 36, https://ombudsman.gov.tr/
contents/files/pdf/kdk-2017-2021-stratejik-plan.pdf, (Erişim tarihi: 15 Ocak 2021).
kurum ve kuruluşlarca yeterli düzeyde anlaşıla- maması bir dezavantajdır. İdareleri yalnızca hu- kuki açıdan değil hakkaniyet açısından denetleme yetkisine sahip olan, yetkilileri TBMM tarafından seçilerek işbaşına gelen kurumun sahip olduğu ahlaki otoritenin diğer kurumlar tarafından anla- şılması ve kurumun bürokrasideki ağırlığının bu doğrultuda artması bir zorunluluktur.
Her ne kadar kurum Türkiye’deki idareler- den her türlü bilgi ve belge talep etme hakkına TABLO 4. KDK’NIN DİĞER PAYDAŞLARLA İLİŞKİSİ
Paydaş Adı Temel Ortak Stratejik Ortak İç Paydaş Tedarikçi Yararlanıcı
Cumhurbaşkanlığı X
Türkiye Büyük Millet Meclisi X X 0
Gerçek ve Tüzel Kişiler X
Yargı Kuruluşları X 0
Adalet Bakanlığı X 0
Diğer Tüm Bakanlıklar X 0
Tüm Düzenleyici, Denetleyici Üst Kurullar X 0
Valilikler ve Kaymakamlıklar X 0
Mahalli İdareler X 0
Bağlı/İlgili/İlişkili Tüm Kurum ve Kuruluşlar X 0
Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları X 0
Kamu Hizmeti Yürüten Özel Hukuk Tüzel Kişileri X 0
Yükseköğrenim Kurumları X 0
Uluslararası Örgütler/Kuruluşlar X 0
Sivil Toplum Kuruluşları X 0
Yabancı Ülke Ombudsmanlıkları 0
Medya, Basın/Yayın Kuruluşları X
Kurum Personeli X
Kaynak: “Kamu Denetçiliği Kurumu 2017-2021 Stratejik Planı”.
sahip olsa da re’sen inceleme başlatma yetkisi bu- lunmamaktadır. Dolayısıyla hak ve hukuk ihlal- lerini yalnızca kuruma başvuru yapıldığı takdir- de inceleyebilmektedir. Fakat ombudsmanların herhangi bir başvuruya gerek kalmadan inceleme başlatabilmesi bu tarz kurumların etkinliğini art- tırmaktadır.22 Türkiye’de bu konudaki sınırlama olması, kurumun sorunlu alanlarda özel rapor- lar hazırlaması ve bu raporlar aracılığıyla ilgili idareleri yönlendirmesiyle belli bir ölçüde aşıla- bilmektedir. Kurum çocuk hakları, mülteciler, adalet sisteminin sorunları, iş sağlığı ve güvenli- ği, koronavirüsle mücadele süreci gibi konularda özel raporlar hazırlamıştır. Ayrıca Azerbaycan- Ermenistan savaşı sırasındaki hak ihlalleri ile ilgi- li bir rapor hazırlayarak uluslararası alanda insan haklarına katkı sunmuştur.23
22 Dean M. Gottehrer, “Fundamental Elements of an Effective Om- budsman Institution”, The International Ombudsman Institute, (2009), http://www.theioi.org/ publications/stockholm-2009-conference-papers, (Erişim tarihi: 20 Ocak 2021).
23 “KDK Özel Raporları”, TBMM Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsmanlık),https://www.ombudsman.gov.tr/ozel-raporlar/index.
html, (Erişim tarihi: 20 Ocak 2021).
SONUÇ
Kamuoyunda uzun yıllar süren tartışmalardan sonra kurulan KDK, Türkiye’de vatandaşlar ile idareler arasındaki uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulmasında, daha şeffaf ve katılımcı bir yönetim anlayışının sergilenmesinde önemli katkılar sunmaktadır. Kurum dünya ülkelerin- deki muadillerine kıyasla daha geç bir dönem- de kurulmasına rağmen yüksek başvuru sayısı ve bu başvuruları yasal süreden daha kısa sü- rede sonuçlandırmasıyla ön plana çıkmaktadır.
Kurumun faaliyet alanının genişliği ve yerel yönetimler ile ilgili başvuruları da çözüme ka- vuşturabilme yetkisi iş yükünü artıran unsur- lar olmasına rağmen bu hususların dezavantaja dönüşmediği kurumun performansı değerlen- dirildiğinde görülmektedir. Bu zorluklara rağ- men kurumun başarılı bir performans sergi- lemesinde dostane çözüm yöntemi gibi daha interaktif yöntemleri etkin bir şekilde kullan- masının rolü vardır.
TABLO 5. KDK’NIN AVANTAJ VE DEZAVANTAJLARI
Avantajlar Dezavantajlar
• Yatay örgütlenmiş organizasyon yapısı
• Kamu kurumlarını iyi tanıyan genç ve dinamik persone- le sahip olması
• Başvuru seçeneklerinin çeşitli ve ücretsiz olması
• Anayasal bir dayanağının bulunması ve TBMM’ye bağlı bir kurum olması
• Yürütme erkinden bağımsız bir kurum olması
• Yasama erkinin gücünden yararlanabilmesi
• Başvurunun dava açma süresini durdurması
• Her türlü bilgi ve belge talebinin idarelerce karşılanma- sı zorunluluğu olması
• İdare ve şikayetçi arasında uzlaştırıcı rolünün olması
• Hukuka uygunluk yanında hakkaniyete uygunluk yönüy- le de inceleme yapması
• İdarelerin eylem ve işlemleri yanında tutum ve davra- nışlarını da inceleyebilmesi
• İnsan hakları ve iyi yönetişim açısından inceleme ve araştırma yapabilmesi
• Çocuklardan doğrudan başvuru alabilmesi
• Tanınırlığının yeterli düzeyde olmaması
• Paydaşlarla iletişim eksikliği
• İş/görev tanımlarının net olmaması
• Kurum kararlarının niteliğinin paydaşlar tarafından ye- terince bilinmemesi
• Kurum isminin ve uzman unvanının yapılan işin mahiye- tini karşılamaması
• Re’sen inceleme ve araştırma yetkisinin olmaması
• Teşkilat yapısının yeterli olmayışı
Kaynak: “Kamu Denetçiliği Kurumu 2017-2021 Stratejik Planı”, s. 36.
Her ne kadar KDK mevcut şartlarda başa- rılı bir performans sergilese de kurumun gelecek projeksiyonu göz önüne alındığında idari yapıda- ki ağırlığının artması için bazı adımların atılması gerekmektedir. Bunlardan birincisi dünyada pek çok ombudsmanlık kurumunun sahip olduğu re’sen inceleme yetkisinin kuruma tanınmasıdır.
Pek çok ülkede ombudsman herhangi bir başvu- ruya gerek kalmadan hukuk ve hakkaniyet açısın- dan bir ihlal tespit ettiğinde araştırma süreçlerini başlatabilmekte ve ilgili idareye ihlalin düzeltilme- sini tavsiye edebilmektedir. Türkiye’de ombuds- man –re’sen inceleme yetkisinin bulunmaması sebebiyle– yalnızca başvuru gerçekleştiği takdirde araştırma yürütebilmektedir. Bu yetkinin tanın- ması hem kurumun etkinliğinin artmasını hem de kamuoyunu ilgilendiren sorunların yargı sü- reçlerine kıyasla ombudsmanlık tarafından daha kısa sürede çözülmesini sağlayacaktır.
İkinci olarak kurumun hem diğer kurum- larla ilişkisini hem de kurum personelinin ince- leme-araştırma süreçlerinde etkililiğini artırmak için kurumda çalışan uzman ve uzman yardım-
cısı düzeyindeki personelin unvanının yeniden düzenlenmesi elzemdir. Araştırma süreçlerinde görev alan personellerin uzman ve uzman yar- dımcısı unvanlarına sahip olması personellerin diğer kamu kurumlarıyla ilişkisinde özellikle orta ve üst düzey yöneticiler tarafından muhatap alın- masında sorun oluşturabilmektedir. Bu sebeple personel için yeni bir unvan türü geliştirilmesi bu sorunun çözümünde etkili olabilecektir.
Son olarak kurumun gerek diğer kamu ku- rumları gerekse vatandaşlar nezdinde bilinirliği düzenli olarak artış gösterse de istenilen seviyeye ulaşamamıştır. Kamu kurumları nezdinde bi- linirliğinin istenilen seviyeye ulaşamaması baş- vuruların çözülmesini zorlaştırırken vatandaşlar nezdinde bu durum doğrudan yargı süreçlerine gidilmesine yol açmakta ve yargının yükünü ar- tırmaktadır. Kurumun diğer kamu kurumlarıyla ikili ilişkilerini geliştirmeye yönelik yeni strate- jiler oluşturması ve kamuoyundaki bilinirliğinin artırılması için basın ve medya araçlarının daha etkili kullanımı ile kurumun faaliyetlerine bu mecralarda daha sık yer verilmesi etkili olacaktır.
Vatandaşların idare ile yaşadığı sorunların yargı organlarına gerek kalmadan etkili ve hızlı bir şekilde çözülmesi, iyi yönetişim ilkele- rine uygun bir şekilde daha şeffaf, hesap verebilir ve katılımcı bir idari anlayışın yaygınlaşması amacıyla ombudsman mekanizması dünya genelinde yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Türkiye’de de 1970’lerden itibaren bir ombudsman mekanizması kurulması tartı- şılsa da bazı başarısız girişimlerin ardından 2012’de Kamu Denetçi- liği Kurumu (KDK) kurulmuştur. Kurum 2013’te faaliyete geçmesinin ardından vatandaşlar tarafından yapılan yaklaşık 170 bin başvuruyu çözüme kavuşturmuştur.
Bu analiz KDK’nın 2013’ten itibaren yürüttüğü faaliyetlere odakla- narak kurumun performansını kapsamlı bir şekilde değerlendir- mekte ve bu değerlendirme ışığında kurumun mevcut idari yapıda sahip olduğu avantaj ve dezavantajlara odaklanmaktadır. Bu bağ- lamda birinci bölümde ombudsmanlık kurumunun işlevinin daha iyi anlaşılması amacıyla ombudsmanlık mekanizması ve temel di- namikleri kısaca ele alınmaktadır. İkinci bölümde KDK’nın faaliyet alanları ve başvuru değerlendirme süreçleri detaylı olarak incelen- mektedir. Analizin üçüncü bölümünde kurumun yıllar içerisindeki performansı ve sahip olduğu avantaj ve dezavantajlar mevcut veriler üzerinden değerlendirilmektedir. Analizin sonucunda ise kurumun idari yapıdaki ağırlığının artması için atılması gereken bazı adımlara değinilmektedir.
HAZAL DURAN
