MERKEZ – YEREL İLİŞKİLERİ VE MÜLKİ İDARENİN DÖNÜŞÜMÜ
Yrd. Doç. Dr. Can Umut Çiner Oral Karakaya
Ankara Üniversitesi İçişleri Bakanlığı
Siyasal Bilgiler Fakültesi Mülkiye Başmüfettişi
● ● ●
Özet
Türkiye’de devlet reformu kapsamında mülki idare, önemli bir dönüşüm içindedir. Bu makale, mülki idarenin yerel yönetimler karşısında güç kaybettiği savını tartışmayı amaçlamaktadır. Çalışmada, mülki idarenin tanımı yapıldıktan sonra, son dönem farklı kamu politikalarının etkisiyle mülki idarede yaşanan dönüşüm incelenmiştir. Mülki idarenin devlet içindeki yeri belirlenmiş, daha sonra yoksulluk, sivilleşme, insan hakları gibi farklı alanlarda mülki idarenin görev, yetki ve sorumluluklarındaki değişimlere değinilmiştir. Bunun yanı sıra, yerel yönetimlerin güçlendirilmesi politikaları ile yerelleşme ve bölgeselleşmenin mülki idareyi nasıl dönüştürdüğü ve mülki idarenin bu politikalar karşısında bugünkü durumu ile geleceği de ayrıntılı olarak irdelenmiştir.
Anahtar Sözcükler: Mülki idare, KÖYDES, yerelleşme, bütünşehir, bölgeselleşme
Central-Local Relations and Transformation of Territorial Administration
Abstract
Territorial administration in Turkey has been undergone an important transformation within the content of state reforms. This paper aims to discuss the argument asserting that central administration has been losing power in favor of the local administration. In this study, after a brief definition of territorial administration, the transformation experiences caused by various recent public policies were examined. Next, the role of territorial administration in the state was determined, and the changes in the authority, duties and responsibilities of the administration in areas like poverty, civil rights and civilization were covered. Furthermore, a detailed analysis was conducted about how policies strengthening local governments together with decentralisation, and how regionalisation practices have transformed the territorial administration. This analysis also tried to cover the current and future position of the territorial administration considering the range of these policies and practices.
Keywords: Territorial administration, KOYDES, decentralisation, unicity, regionalisation Cilt 68, No. 2, 2013, s. 63 - 93
Merkez – Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin
Dönüşümü
Giriş
Mülki idarede1 yaşanan sorunları incelemek amacıyla Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren çok sayıda bilimsel araştırma yapılmıştır (A.Ü. SBF ve New York Üniversitesi Ortak Yayını, 1957; Fişek, 1976; Emre, 2002; Emre vd., 2003). Söz konusu araştırmaların yanı sıra, son yıllarda alanda yapılmış akademik çalışmalarda mülki idare ile ilgili farklı bakış açıları ortaya çıkmaktadır. Bunlardan ilki, mülki idarenin, ağırlıklı olarak, yerel yönetimler üzerinde kullandığı vesayet yetkilerinin eleştirisi şeklindedir. Buna göre, yerel, merkez karşısında güçlendirilmesi gereken bir konumdadır. Diğer görüşü savunanlar ise, yerelleşme ile bölgeselleşme politikalarının etkisiyle mülki idarenin yerel yönetimler karşısında güç kaybettiğini iddia etmektedirler. Bu görüşlere ek olarak, İçişleri Bakanlığı’nın eşgüdümünde mülki idare amirleri2 tarafından yapılan çalışmalarda, değerlendirme notlarında, mülki idarenin günün gereksinimlerini ve halkın taleplerini karşılayamadığı belirtilerek sistemin gözden geçirilmesi gerektiği vurgusu yapılmaktadır.Başka bir deyişle, merkezin yerel karşısındaki konumunu sürdürmesi gerekliliğinin altını çizmektedirler. Söz konusu görüşlerin ortak noktası, merkezin ve yerelin karşıt bir noktada konumlandırılarak mülki idarenin dönüştüğü yönündedir.
1Bilindiği gibi, mülki idarenin İngilizce karşılığı olarak territory government, territorial
government, provincial government (Bozkurt, Ergun, Sezen, 2008: 176), civil administration (Özçağlar, 2005: 1) gibi farklı karşılıklar kullanılmaktadır. Makalenin İngilizce özetinde kullanıldığı gibi, bize göre mülki idarenin en uygun İngilizce karşılığı territorial administration’dır. Benzer bir biçimde, Gözler de (2012) mülki idarenin Fransızca karşılığı olarak administration territoriale’i tercih etmektedir.
2Mülki idare amirliği mesleği ve “Birinci Sınıf Mülki İdare Amirliği” üzerine önemli
Kamu yönetiminde, merkezden yönetim-yerinden yönetim ayrımı, belirli sınırlı bir coğrafi alan (territory) üzerinde konumlanmıştır. Bu bağlamda, genelde “merkez” halktan uzaklık ve coğrafi kopuş ile eleştirilirken, “yerel” de halka yakınlık (proximity)3 ve demokratiklik bağlamında ele alınmıştır. Oysa merkezi yerelden ayıran, binalarının ve personelinin nerede konumlandığı kadar,4 ulusal düzeyde karar alma ve kaynak dağıtım tekelidir. Bunun tersi biçimde, yerinden yönetim için asıl olan, coğrafi olarak merkezden uzaklığının yanında ulusal ölçekte karar alma gücünden yoksunluğudur. Bu ayrımın göz ardı edilmesi, merkezden yönetimin halka uzak olduğu, kırtasiyeciliği artırdığı,5 yerinden yönetimin de halka daha yakın olduğu ve demokrasi ile etkinliği/verimliliği temsil ettiği şeklinde sonuçların ilgili yazına egemen olmasını sağlamıştır.6
Aslında, gerek mülki idare gerekse yerel ve bölgesel yönetimler söz konusu olduğunda temel sorun, belirli sınırlı coğrafi alanın tanımlanması meselesidir.7 O belirli sınırlı coğrafi alanın bazı ülkelerde mülki idarenin bir parçası, bazı ülkelerde ise bir yerel/bölgesel yönetim birimi olduğu bilinmektedir. Bu bağlamda, Avrupa’da son yıllarda yükselen bölge yönetimlerini incelemek bize mülki idarenin geleceği açısından önemli ipuçları verecektir. Nitekim Fransa örneği bu dönüşüm için önemli bir karşılaştırmalı zemin sunmaktadır.8
3Halka yakınlık denildiğinde Avrupa Birliği’nin (AB) yönetsel ilkelerinden biri olan subsidiarite de akla gelmektedir. Ancak, burada yerel yönetimlerin halka yakın olması
subsidiarite ilkesi bağlamında değildir. Daha açık bir ifadeyle, yakınlık (proximity) ile subsidiarite ilkeleri birbirine karıştırılmamalıdır. Subsidiarite konusunda bkz. Çiner, 2009.
4Örneğin, İçişleri Bakanlığı teşkilat şemasında Ankara Valiliği, hükümetin siyasi
merkezinde konumlanmış olmasına rağmen bir taşra birimidir.
5Büyükşehir belediyelerine bağlı olan İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSKİ),
İstanbul Elektrik Tramway ve Tünel İşletmeleri Genel Müdürlüğü (İETT) ve Ankara Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü (ASKİ) gibi devasa kurumların, çoğu bakanlıktan daha fazla kırtasiyecilik sorunu olduğu açıktır.
6Merkezin yerele oranla daha anti demokratik bir siyasal mekanizma ile oluştuğunu
iddia etmek mümkün değildir. Merkezin demokrasi zaafı yereli de demokratik açıdan yoksun bırakır. Bu görüşü sistemli bir biçimde ilk ele alan Eisenmann’dır (1948). Benzer şekilde, yerel yönetimlerin demokrasinin beşiği olmadığı savı Hamamcı (1980) ve Güler’in (2006) çalışmalarında da irdelenmektedir.
7Bu konuyu, Napolyoncu yönetim örgütlenmesi bağlamında tarihsel olarak incelemek
için bkz.Wunder, 1995.
8Fransa’daki bölge yönetimi bağlamında territory kavramının bir açıklaması için bkz.
Türkiye’de, mülki idare amirleri, bakanlıkların taşraya yetki devri yapmamasından, yerel yöneticiler ise merkezi yönetimin vesayetinden şikâyetçidirler. Mülki idare amirleri, mülki idarenin güçlendirilmesini savunmakta, siyasi otoriteye Yerinden Yönetilen İl Sistemi gibi alternatifler sunmakta (İçişleri Bakanlığı, 2002: 153), yerel yöneticiler ise, yerel yönetimlerinin özerkliklerinin güçlendirilmesini ve mali kaynaklarının artırılmasını talep etmektedirler. Bu durumda, sorunun kaynağı ve çözüm, nihai karar alıcı olan merkezi yönetimde düğümlenmektedir.
Bu makale, son yıllarda hem mülki idare amirlerinin mesleki yayınlarında hem de akademik çalışmalarda genel kabul görmüş olan, mülki idare modelinin tasfiye edildiği yönündeki savı tartışmaktadır. Bu sav, mülki idarenin, merkezi yönetimden bağımsız bir yapı olarak ele alınması yanılgısının ve devlet örgütlenmesi içindeki yerinin net olarak ortaya konulamayışının ürünüdür. Söz konusu yanılgılara yol açan temel etmen, devletin işlevlerindeki değişimi ele almadan, mülki idarenin devlet içindeki yapısal konumunu irdelemeden mülki idareyi tek başına değerlendirmektir.
Makale, 1980 sonrası kamu yönetiminde reform çabalarıyla birlikte mülki idarede meydana gelen işlevsel dönüşümü değerlendirecektir. Mülki idaredeki değişimi anlamak için, değişimin ana eksenleri tanımlanmaya ve tartışılmaya çalışılacaktır. Eksenler tanımlanırken, öncelikle Türkiye’de devletin dönüşümü temel alınacaktır. Bu çerçevede ilk bölümde, mülki idare tanımlanacak ve devlet idaresi içindeki yeri bakımından konumlandırılacak, ardından mülki idarede yaşanan dönüşümler, devletin farklılaşan işlevleri bağlamında ele alınacaktır. Mülki idarenin tanımı ve işlevsel dönüşümünün incelenmesinin ardından, ikinci bölümde yerelleşme politikaları ile yerel yönetimler alanında yaşanan değişimlere ve merkezi yönetim-yerel yönetimler arasındaki ilişkinin en temel boyutu olan idari vesayet ilişkisine değinilecektir. Son bölümde ise, il ölçeğinin değiştirilmesi bağlamında bölgeselleşme ve metropolitenleşme ya da büyükşehirleşme tartışmalarına yer verilecek, söz konusu politikaların mülki idarede yarattığı ya da yaratacağı etkiler kısaca değerlendirilecektir.
I. Mülki İdarenin Devlet Yönetimi İçindeki Yeri
Mülki idarenin devlet sistemi içindeki yerini belirleyebilmek için öncelikle mülki idarenin tanımlanmasına ihtiyaç vardır. Hukuk egemen yaklaşımın etkisiyle, mülki idare, kamu yönetimi kitaplarında merkezden yönetim-yerinden yönetim ayrımı çerçevesinde şemalaştırılmakta ve tanımlanmaktadır. Bu anlamda, mülki idare, “ülke topraklarında yönetsel amaçlarla oluşturulmuş il, ilçe vb. alt birimlerin, merkezin ajanları eliyle yönetilmesi eylemi” olarak tanımlanır (Bozkurt, Ergun, Sezen, 2008: 176). Bu
çalışmada, mülki idare anayasada yer alan unsurları da içerecek bir şekilde ve siyaset-yönetim ilişkisine farklı bir bakış açısı getirilerek tanımlanacak ve bu tanım etrafında dönüşüm anlamlandırılmaya çalışılacaktır.
1. Mülki İdare Nedir?
Mülk sözcüğü, dilimize Arapçadan geçmiş olup, ülke (TDK, 2012) ya da daha sosyolojik bir kavramla anlatılacak olursa memleket anlamına gelmektedir. Mülki idare de “ülke yönetimi” demektir. Ülke ile devlet kavramları, birbirlerinin ayrılmaz parçaları olmakla birlikte, aralarındaki farklılığı netleştirmek gerekir. Devlet, siyasal gücün kurumsallaşmasını, örgütlenmeyi, tüzel kişiliği, siyasi bir varlığı ifade ederken; ülke ise devletin üzerinde konumlandığı toprakları ve sınırları ifade eder. Devlet yönetimi ile ülke yönetimi arasındaki ayrım, devlet yönetimi ile mülki idare arasındaki ayrımın da belirleyici unsurlarından biridir. Ülkenin yönetimi ya da mülki idare, devletten bağımsız düşünülemez. Mülki idare, devletin kimi işlevlerinin coğrafi alanda somutlaşmış biçimidir.
Bu perspektiften hareketle, mülki idarenin tanımlanmasında, sadece coğrafyayı esas alan açıklamalar doyurucu değildir. 1982 Anayasası’nın 126. maddesinde yer alan, “Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.” hükmüne karşın, mülki idarenin, devletin taşrada örgütlenme birimi olarak ele alınması, yani “taşra yönetimi” ile eş anlamlı kullanılması, mülki idarenin tanımlanmasını ve değişiminin anlamlandırılmasını da zorlaştırmaktadır. Anayasadaki tanım, üniter devlet modelinin tanımıdır ve illeri merkezi yönetimin bir parçası olarak görmektedir. Anayasa’nın “merkez” dediğini, mülki idare ile ilgili yazın “taşra” olarak nitelendirmektedir.
Mülki idarenin taşralığı, başta da belirtildiği üzere “coğrafya” bağlamında anlamlıdır. Mülki idareyi merkezden farklı konumlandırıp taşra olarak sınıflandıran yaklaşım, işlevsel boyutu ihmal etmekte, konuya sadece bir yönüyle, yani mekânsal konumlanma açısından bakmaktadır. Mülki idare, merkezden yönetimin uzantısı ya da taşrası değil, gölgesidir, bir başka ifadeyle izdüşümüdür (Tosun, 1970: 1). İşlevsel anlamda merkezi temsil eden mülki idarenin, binalarının ve personelinin hangi coğrafyada yer aldığı ise yönetimin niteliğini değil, hizmet alanını ve yetkilerinin sınırını belirleyen bir unsurdur.
Coğrafya, sadece yetki sınırını belirler, hizmet alanını çizer. Mülki idare ile ilgili yapılan yorumlarda genelde bu coğrafya temelli bakış açısı baskındır. Bu noktadan hareketle de, ilgili coğrafyadaki görev bölüşümünün üzerinde durularak mülki idarenin zayıflamasından bahsedilmektedir. Ancak, burada konuya şu şekilde yaklaşmak mümkündür. Merkez zayıflamadan, merkezin
gölgesi olarak tanımlanan mülki idarenin zayıflamayacağı açıktır. Buna bağlı olarak, merkezin bir politikası olarak, yerel yönetimlere aktarılan kimi yetkilerin de mülki idarenin geleceğini şekillendireceği düşünülebilir.
Vilayet kavramı (Eyüboğlu, 2004: 710), etimolojik kökeninde içerdiği “yakınlık” ve “bağlılık” anlamlarıyla, merkezden ve yerinden yönetim unsurlarının bir arada bulunuşunun bir göstergesidir. Onar’ın (1966: 819) “mülki taksimat üzerindeki merkez teşkilatı” ile Versan (1990: 192)’ın “merkezden yönetim bakımından ülkenin taksimatı” ifadelerinde yer alan, mülki taksimat ya da ülkenin taksimatı terimleri, mekânı, yerinden yönetimi; merkez teşkilatı kısmı da merkezden yönetimi karşılamaktadır.
Merkezden yönetim, gerek kamu hizmetlerini gerekse de kamu otoritesini tüm ülkeye yaymak üzere, yetki genişliğinden yararlanır. Bir anlamda, yetki genişliği ilkesi merkezden yönetimin, merkeziyetçilik düzeyini belirleyen ölçüdür. Özay’a göre (2004: 189) “yetki genişliği kavramındaki genişleme, merkezden yönetimin yetkilerine ilişkin olmayıp, taşranın yetkilerinin genişlemesini anlatmaktadır. Merkezin yetkisi zaten tüm ülke düzeyinde olduğundan, onun genişlemesi mümkün değildir”. Görüldüğü gibi, merkezden yönetimin yetkileri bakımından genişlemeden daha çok yayılması söz konusudur. Kısaca, yetki genişliği, “memuriyet bakımından âdemi merkezi” (Pamuk, 1956: 14), işlevsel bakımdan da merkezi bir nitelik taşıyarak, mülki idarenin iki temel öğesini içermektedir.
Mülki idareyi sadece bir yönü ile tanımlamak, sadece merkezden yönetimin bir ajanı olarak ya da sadece merkezin yetkilerini yerinde kullanan bir araç olarak nitelendirmek mümkün değildir. Bu nedenle, mülki idarenin tanımında, hem yönetimin alanı, hem de yönetme biçimini içerecek unsurların yer alması kaçınılmazdır. Mülki idare, merkezden yönetim ilkeleri çerçevesinde, ülke topraklarının o yerdeki yönetimidir. İşlevsel olarak merkezi, yetki sınırı bakımından da yerel bir nitelik gösterir.
2. Mülki İdarede İşlevsel Dönüşüm
Devletin işlevlerinde yaşanan değişim, beraberinde devletin örgütlenmesinde de dönüşüme neden olmakta, bazen görev, yetki ve sorumlulukların kurumlar arasında bölüşümüne, bazen de kamu örgütlenmesinin yapısal boyutuna etki etmektedir. Bu çerçevede Türkiye’de 1980’li yıllarda başlatılan devlet reformu kapsamında gerek örgütlenmede, gerekse de işlevlerin yönetsel bölüşümünde önemli değişiklikler gerçekleşmiştir. Devletin, toplumsal ve ekonomik yaşama müdahaleci rolünden düzenleyici ve denetleyici bir anlayışa geçmesi zorunlu olarak örgütlenmesinin değişimini beraberinde getirmiştir.
Mülki idare, Osmanlı’dan Türkiye Cumhuriyeti’ne devralındıktan sonra, ulus devletin kurulması sürecinin en önemli araçlarından biri olmuştur. Bu bağlamda, uluslaşma sürecinin ve yeni rejimin korunmasının ve yaygınlaştırılmasının, daha sonra da toplumsal ve ekonomik kalkınmanın temellerinden birini oluşturmuştur. Hatta mülki idare amirleri, il özel idarelerindeki etkin rollerini de kullanarak, toplumsal kalkınmaya katkı yapmaya çalışmışlardır. Mülki idarenin bu rolü zamanla zayıflamıştır.9
Özellikle, 1980’lerde başlayan liberalizasyon, deregülasyon ve özelleştirme uygulamalarıyla devletin rolü yeniden tanımlanmıştır. 1990’larda ise dünyada yaşanan gelişmelere paralel şekilde, devlet daha çok piyasaları düzenleyici bir rol üstlenmiş bu çerçevede düzenleyici-denetleyici kurum ve kurullar yaygınlaşmıştır. Piyasa düzenleme işlevi, ülke coğrafyasının bölünmüş yönetsel birimleri üzerinde yürütülmesi olanaklı olmayan bir işlev olduğundan, bu görevler merkezde örgütlenmiştir. 2000’li yıllarla birlikte, Türkiye’de kamu yönetimi Avrupa Birliği’ne (AB) tam üyelik hedefi çerçevesinde yeniden düzenlenmiştir. Katılım Öncesi Mali Yardım (IPA) bileşenleri çerçevesinde ilgili-tanımlanmış program otoriteleri dönüştürülmüştür. Bu çerçevede, ajanslaşma (agencification) süreciyle hem merkezde,10 hem de bölgesel ölçekte yeni yapılar ortaya çıkmıştır.
Büyük ölçüde kamu politikalarının Avrupalılaşması11, uluslararası kuruluşlar ve iç dinamiklerin etkileri kapsamında değerlendirilebilecek olan yoksulluk, sivilleşme, insan hakları ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesi politikaları da, mülki idarenin görev, yetki ve sorumluluklarında önemli değişimlere neden olmuştur.
91976 yılında yapılmış mülki idare araştırmasının önsözünde, Fişek (1976: xi-xiii),
Türkiye’nin yönetiminin küçük mülkiyet temeli üzerine oturduğunu, ekonominin ağırlık merkezinin de küçük aile işletmelerinden bölgesel düzeyde örgütlenen kamu iktisadi kuruluşlarına kaydığı saptamasını yapmaktadır. Bu nedenle mülki idarenin kalkınma ile bağlantısının zayıfladığı belirtilmektedir.
10AB etkisiyle, merkezi düzeyde kurulmuş ajansların en önemlisi, IPARD (Kırsal
Kalkınma için Katılım Öncesi Mali Araç) Ajansı olarak da bilinen, Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu’dur.
11Kamu politikasının Avrupalılaşması, 2000’li yılların başından itibaren Avrupa
Birliği’nin kurumlarının, kurallarının ve kararlarının Birliğe aday ve üye ülkelerin kamu yönetimleri-politikaları üzerindeki etkilerini anlatmak için kullanılmaya başlanmıştır. Ayrıntılı bilgi için bkz. Palier ve Surel, 2007. İçişleri Bakanlığı bünyesinde Avrupalılaşmanın bilançosu: 2007-2012 arasında “İçişleri Bakanlığı ve merkeze bağlı kuruluşlar tarafından AB ve Dış İlişkiler İdaresi Başkanlığı'nın eşgüdümünde 25 hibe projesinin tamamlanmış ve 18 projenin de uygulanması devam etmektedir.” (İçişleri Bakanlığı, 2012).
Yoksulluk
1980’lerde başlayan liberalizasyon süreci, devletin sosyal işlevlerini azaltmış, diğer yandan da toplumsal sorunları önlemeye yönelik sosyal politika ve yardım mekanizmalarının kurulmasını gerektirmiştir. Gelişmekte olan ülkelerde, neoliberal politikaların sonucunda ortaya çıkan yoksulluğu kaldırmaya değil azaltmaya yönelik politikalar ve fonlar Dünya Bankası tarafından yönlendirilmektedir.
Türkiye’de 1986 yılında, yardıma muhtaç kişilerin desteklenmesi, yoksulluğun hafifletilmesi ve gelir dağılımındaki adaleti sağlamak amacıyla 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu12 kapsamında Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu kurulmuştur. Bilindiği gibi, bu dönemde, kamu mali yönetimi açısından bütçe dışı fon uygulamalarının yaygın olduğundan Fonun kullanımı dönemin ruhuna ve mali araçlarına uygun bir şekilde oluşturulmuştur. Fonun kullanımı, tüm il ve ilçelerde mülki idare amirleri başkanlığında kurulan sosyal yardımlaşma ve dayanışma vakıflarına verilmiştir. Söz konusu vakıflar, diğer vakıflardan ayrı niteliktedir.13
İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğü tarafından yoksulluğun yönetiminin bir parçası olarak, Öncelikli Yaşam Kalitesi Göstergeleri (İller İdaresi Genel Müdürlüğü, 2012) ve Birleşmiş Milletler Çocuklara Yardım Fonu (UNICEF) destekli Temel Hizmetlerde Kapasite Geliştirilmesi (İller İdaresi Genel Müdürlüğü, 2012) projeleri uygulamaya konulmuş, özürlülere yönelik politikalar geliştirilmiştir.14 Bu projelerin uygulaması da ağırlıklı olarak mülki idare üzerinden gerçekleştirilmiştir.
Sivilleşme
AB uyum sürecinin en önemli gereklerinden biri olarak “sivilleşme”, mülki idare açısından mülki idare-asker ilişkileri,15 mülki idare-jandarma
12Resmi Gazete (RG): 14.06.1986, 19134.
13Bu vakıflar, kuruluş, organlar, organlarda görevlendirme, tescil yetkisi, gelirler,
amacın değiştirilmesi, mallarının değiştirilmesi gibi konular nedeniyle diğerlerinden ayrılmaktadır.
14RG: 30.7.2006, 26244, Sosyal Hizmetler Çocuk Esirgeme Kurumu Bakıma Muhtaç
Özürlülerin Tesbiti ve Bakım Hizmeti Esaslarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik. 155442 sayılı Kanunu’nun 11. maddesinde 1996 ve 2003 yıllarında yapılan
değişikliklerle, valilerin illerde çıkacak olaylarda gerek kendi illerinde konuşlanmış gerekse de başka illerde ya da sınırda konuşlanmış askeri birliklerden yardım istemesine ilişkin esaslar yer almıştır. Böylelikle, valilerin hiyerarşik olarak kendisine bağlı olmayan askeri birliklerden yardım alması kolaylaştırılmıştır. Ayrıca,
ilişkileri,16 kolluk kuvvetlerinin sivil gözetimi ve denetimi17 ve ulusal sınır yönetiminin sivilleştirilmesi18 olmak üzere dört biçimde ortaya çıkmıştır.
Sivilleşme temelli bu projeler, özellikle 2000 sonrasında oluşturulan bazı kamu politikaları ve bu çerçevedeki yönetsel uygulamalar, ağırlıklı olarak yurt dışı kaynaklı projeler çerçevesinde yürütülmüştür.
İnsan hakları alanında da, mülki idareye önemli görevler verilmiştir.19 Kadına karşı şiddetle20 mücadelede,21 sokak çocuklarının korunmasında, kadın sığınma evlerinin açılmasında, kadınların ve çocukların haklarının korunmasında ve geliştirilmesinde, sosyal destek projesi (SODES) uygulamalarında mülki idare amirleri politika uygulayıcısı olarak kurgulanmıştır. Terörle mücadelede de insan hakları boyutuna yönelik ve sosyal nitelikli bazı yeni kamu politikaları oluşturulmuş ve uygulamaya
aynı yasanın 29. maddesinde 2002 yılında yapılan bir başka değişiklikle de, ilçe kaymakamın izinli olması ya da ilçeye atama yapılmamış olması gibi durumlarda, sadece mülki idare amirliği hizmeti sınıfı mensuplarının kaymakamlığa vekâlet edebileceği düzenlemesi getirilerek, İlçe Jandarma Komutanlarının ya da İlçe Emniyet Müdür ya da Amirlerinin Kaymakamlığa vekalet etmesinin önüne geçilmiştir.
16Jandarma Teşkilat, Görev ve Yetkileri Kanunu’nun EK-1 maddesinde 20.8.1993
yılında yapılan değişiklikle, valilerin jandarma teşkilatlarını mülki görevleri yönünden denetleyebileceği ve EK-2 maddesinde aynı tarihte yapılan değişiklikle de valilerin il ve ilçe jandarma komutanları hakkında mülki sicil düzenleyebileceği yönünde düzenlemeler getirilmiştir. RG: 12.3.1983, 17985.
17“İç Güvenlik Sektörünün Sivil Gözetiminin Geliştirilmesi Projesi Avrupa Komisyonu
tarafından finanse edilmekte, Birleşmiş Milletler Kalkınma Programının teknik desteği ile İçişleri Bakanlığı tarafından yürütülmektedir.” (İller İdaresi Genel Müdürlüğü, 2012).
18Türkiye’nin Doğu Sınırlarında Sınır Gözetleme Kapasitesinin Artırılması ve Mayın
Temizlenmesi Projesi, 2011.
19RG: 23.11.2003, 25298, İl ve İlçe İnsan Hakları Kurullarının Kuruluş, Görev ve
Çalışma Esasları Hakkında Yönetmelik.
202006/17 sayılı Başbakanlık Genelgesi, Çocuk ve Kadınlara Yönelik Şiddet
Hareketleriyle Töre ve Namus Cinayetlerinin Önlenmesi İçin Alınacak Tedbirler; RG: 20.03.2012, 28239, 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun.; RG: 18.1.2013, 28532, 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanuna İlişkin Uygulama Yönetmeliği.
21İngiltere Büyükelçiliği ile İçişleri Bakanlığı’nın işbirliği ile 22 Kasım 2011-20 Şubat
2012 tarihleri arasında AB Standartları Işığında İncinebilir Grupların Özellikle Kadınların Korunması Projesi gerçekleştirilmiştir. Bu kapsamda, farklı illerde çalıştaylar düzenlenmiştir. Ayrıntılı bilgi için bkz. Güleç, 2012.
konulmuştur. Bunlar, terörden doğan zararların karşılanması22 ve köye dönüş ve rehabilitasyon projesi (KDRP)23 uygulamalarıdır.
Etik ve Bilgi Edinme
Ayrıca, bu politikalar dışında, yeni kamu işletmeciliği anlayışının temel göstergelerinden olan şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde, etik24 ve bilgi edinme25 yönetimi de ağırlıklı olarak mülki idare üzerinden kurumsallaştırılmıştır. Teknik detayları bir kenara bırakılacak olursa, etik ve bilgi edinme işlemleri valilik ve kaymakamlık kanalıyla ve onların sorumluluğunda gerçekleşmektedir. Bir başka ifadeyle, kendilerine verilen yeni görevler nedeniyle mülki idare amirlerinin rolleri artırılmış, dolayısıyla mülki idare güçlenmiştir.
Çelişkili bir biçimde, mülki idarenin görev, yetki ve sorumluluklarındaki yaşanan dönüşüm her zaman devlet işlevlerindeki değişime paralel gerçekleşmemiştir. Çünkü merkezden yönetim, mülki idarenin güç alanını genişletmeye her zaman istekli davranmamaktadır. Bu çerçevede, genelde siyasal iktidarlar, mülki idareye “görev vermeyi” tercih etmişlerdir. Her ne kadar, devlet reformu çalışmalarında, merkezden yönetimin birçok yetkisini mülki idareye devretmesi gerekliliğine değinilmekle birlikte, hükümetler yetkilerini devretme konusunda cimri davranmaktadır.
Kamu yönetimi reformu çalışmalarında ve yazında en çok dile getirilen konulardan biri de, yerel yönetimlerin demokratikleşmeyi, mülki idarenin de bunun karşıtı bir eğilimi temsil ettiği yaklaşımdır. Bu doğrultuda, tek parti dönemi mülki idarenin altın çağı olarak nitelenmekte, demokratikleşme ile birlikte bunun değiştiği vurgulanmaktadır. Mülki idarenin yerel yönetimler üzerinde kullandığı idari vesayet yetkileri de belirtilen görüşü savunanların en önemli dayanaklarından birini oluşturmaktadır. Oysa mülki idare amirlerinin yerel yönetimler üzerinde kullandıkları vesayet yetkileri merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkisinin bir unsurudur. Mülki idarenin zayıflamasının
22RG: 27.7.2004, 25535. 5233 sayılı Terör ve Terörle Mücadeleden Doğan Zararların
Karşılanması Hakkında Kanun.
23KDRP kapsamındaki iller şunlardır: Adıyaman, Ağrı, Batman, Bingöl, Bitlis,
Diyarbakır, Elazığ, Hakkâri, Mardin, Muş, Siirt, Şırnak, Tunceli, Van. (İller İdaresi Genel Müdürlüğü, 2012).
24RG: 8.6.2004, 25486. 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun.
demokratikleşmeye katkı verdiğini iddia edenlerin gözden kaçırdıkları nokta, merkez ve yerelin demokrasi düzeylerinin birbirlerinden ayrılamayacağıdır.
II. Yerelleşme Karşısında Mülki İdare
Genelde demokratikleşme sürecinin bir parçası olarak ortaya atılan yerelleşme, yetkilerin, mali kaynakların transferi ve örgütsel kapasitenin artırılması gibi farklı boyutları olan birleşik bir kavramdır. Yerelleşme politikasının ilk amacı, farklı düzeyler arasında yetkilerin ve kaynakların dağılımını yeniden belirlemektir. Bu politikaya göre, kaynakların merkezin dışında farklı yerel birimlerin elinde olmasının demokrasiye katkı sağladığı varsayılmaktadır (Le Lidec, 2010: 127-129). Kısaca, yerelleşme, merkezin gücünü yerel ile paylaşması ya da bu gücü elinde tutması ile ilgili bir kamu politikasıdır.
Yerelleşmenin Türkiye’de yaygın olarak kullanılan bir anlamı da yerel yönetim birimlerinin güçlendirilmesidir. Güçlenme bazen daha fazla görev, yetki ve sorumluluk sahibi olma, bazen de daha fazla gelire/mali imkâna sahip olma anlamında ele alınmaktadır. Yerel yönetimler bağlamında düşünüldüğünde, “özerklik” kavramı da güçlenmeyi ifade eder. Özerklik, bir başka otoriteye ihtiyaç duymaksızın kendi başına hareket edebilme kabiliyetidir. Ancak yerel özerklik ile yerel yönetimlerin özerkliği birbirine karıştırılmaması gereken iki unsurdur.
Çok düzeyli, bir başka deyişle, küresel, ulusal, bölgesel ve yerel ölçekte konuya yaklaşıldığında farklı sistemlerin merkezinin ve yerelinin farklılaştığı görülecektir. Örneğin, AB çerçevesinde bakıldığında Brüksel merkez, üye devletler ise bölgesel/yerel yapılardır. Türkiye’de ise genelde merkez-yerel ayrımı, daha çok demokrasi perspektifinden ele alınmakta, karar organları yerel halk tarafından seçilen organlara sahip birimler yerel, karar organları ulusal düzeyde seçimle belirlenenler ise merkezi olarak adlandırılmaktadır. Merkez ve yerel arasındaki ayrımı, sadece demokratik oluşum mekanizmaları açısından ele almak işlevsel ya da coğrafi ölçütlerle birleştirildiğinde anlamlıdır.26 Ülkemizde, 1980 sonrası kamu reformu çalışmalarında sıklıkla dile getirilen,
26Bu bağlamda mülki idare, coğrafi anlamda yerelliği, işlevsel anlamda ise merkeziliği temsil eder. Ancak bu temel tanımın istisnaları da bulunmaktadır. Belediye sınırları dışında mahalli görevlerin yerine getirilmesi amacıyla yerel demokrasinin ürünü olarak yapılandırılan il özel idarelerinde ve yine aynı şekilde yerel ortak ihtiyaçları karşılamak için kurulmuş olan köylere hizmet götürme birliklerinde mülki idarenin konumlanması, mülki idarenin yerel yönetimler alanına taşması şeklinde de yorumlanabilir.
ancak 2000 sonrasında hızla gerçekleştirilen ve bu makalenin yazıldığı sırada hazırlanan yeni anayasa çalışmaları çerçevesinde de tartışılmakta olan yerelleşme politikası, iki ana eksende ele alınabilir. Birincisi yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumluluklarının artırılması, ikincisi yerel yönetimlerin mali olanaklarının artırılmasıdır. Yerelleşme açısından, Türkiye açısından en çok ilgi çeken Fransa’nın izlediği aşamalı politika olmuştur.27
Türkiye’de, Anayasada tanımlandığı şekliyle, yerel yönetimler il özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşmaktadır. Ancak bu sayı fiilen dörttür, çünkü büyükşehir belediyeleri yerel yönetim birimleri arasında yer almaktadır. Köyler, gerek merkezi yönetim bütçesinden düzenli bir pay alamamaları, gerekse de önemli bir bölümünün öz gelirlerinin bulunmaması nedeniyle, mali
açıdan merkezden yönetime tam bağımlı yapıdadırlar.28 Bu anlamda,
Türkiye’de köylerin yerellikleri, karar organlarının seçimle gelmesi dışında işlevsel değildir. Son yıllarda köylerin yönetsel yapılarında önemli bir değişim yaşanmamasına karşılık köylere yönelik hizmetlerin gördürülmesi üzerinden önemli bir dönüşüm gerçekleşmiştir.
Mülki idare köyler arasındaki ilişkinin yanı sıra, mülki idarenin ile il özel idareleri ile arasındaki ilişki ise adeta vesayet boyutunu aşmaktadır. İl özel idareleri, genel karar organları seçimle gelmekle birlikte, yönetim mekanizması açıdan mülki idarenin bir parçası, ya da tam tersi açıdan bakıldığında, mülki idare özel idarenin bir parçasıdır. Bu nedenle de ikisi arasındaki yönetsel ilişkiyi bir tür kaynaşma olarak nitelendirmek mümkündür.
1. Köy Hizmetlerinin Yerelleştirilerek Merkezileştirilmesi
Yerel yönetimlerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla kendi aralarında birlik kurmaları, 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde Bakanlar Kurulu’nun iznine bağlanmış, aynı maddede, “Birliklerin yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.” hükmü yer almıştır. Anayasa’nın bu hükmüne rağmen, birliklere ilişkin özel bir yasal düzenleme uzun süre yapılamamıştır. Köyleri ve il özel idarelerini de kapsamak üzere bu konudaki en kapsamlı düzenleme, 1580 sayılı eski Belediye
27Fransa’nın izlediği yerelleşme politikasının Üçüncü Cumhuriyet’ten (1870-1940)
beri devam ettiği bilinmektedir (Marcou, 2012). Ayrıca, Fransa’da valilik kurumu ile ilgili bir çalışma için bkz. Şengül, 2012.
Kanunu’nda29 yer almıştır. Buna göre, birliğin gelirleri, birlik tarafından hazırlanacak olan birlik nizamnamesine bırakılmıştır. 1580 sayılı Kanunda mahalli idare birliklerinin meclis ve encümen üyelerinin kendi organları içinden seçileceği, birlik başkanlığının da (birliğe il özel idarelerinin üye olması durumu hariç olmak üzere) birlik meclisi içinden seçileceği öngörülmüş olmasına rağmen, özellikle köylere hizmet götürme birlikleri, yasanın bu hükmüne aykırı bir şekilde yapılanmış, yıllarca bu şekilde varlığını sürdürmüştür. Kaymakamların ve valilerin öncülüğünde kurulmuş olmaları nedeniyle, köylere hizmet götürme birliklerinin meclislerine kaymakamlar ya da valiler (vali yardımcıları) başkanlık etmiş, birlik meclisi kararıyla yürürlüğe giren tüzükleri de kaymakamlar ya da valiler biçimlendirmiştir. Tüzükler genelde, daha önce birlik kuran ilçenin ya da ilin tüzüğünden yararlanarak hazırlanmış, uygulamada kendiliğinden bir tek tipleşme yaşanmıştır. Birlik meclislerine, ilçelerde ve illerde görevli birim amirleri doğal üye olarak dâhil edilmiş, birliğin karar organı olan birlik encümeni de, kaymakamın ya da valinin (vali yardımcısının) başkanlığında, yarısı birim amirleri, yarısı da köy muhtarları arasından seçilerek oluşturulmuştur. Bu yapılanma ile başarılı bazı hizmetler de gerçekleştirilmiştir. Ancak, köylerin üye aidatlarını ödeyecek imkânlarının olmaması, çoğu birliğin de düzenli gelirinin bulunmaması nedeniyle, köylere hizmet götürme birlikleri hizmet akışlarını ve etkinliklerini uzun süre sürdürememişler, zamanla kaymakamlıkların ve valiliklerin günlük kırtasiye ihtiyaçlarını karşılayan ve çoğu zaman kamu hizmetiyle ilişkilendirilen30 küçük bağışlarla varlıklarını sürdüren birimler haline dönüşmüşlerdir.
Bu dönemde bazı valiler, il özel idarelerinin ve köy hizmetleri teşkilatının etkin çalışmamasını da gerekçe göstererek, kendi kişisel girişimleriyle il özel idaresi bütçesinden köylere hizmet götürme birliklerine kaynak aktararak, hem hizmetlerin yerinde ve hızlı-ucuz maliyetle görülmesini, hem de ilçede kaymakamın bu hizmetleri sahiplenmesini sağlamışlardır. Bu bakımdan da bu türden illerdeki uygulamalar, diğer bazı illere de örnek olmuştur. Ancak, bu uygulamalar valilerin kamu hizmetlerini yürütme biçimlerine göre değiştiğinden ve il genel meclisi ile il encümeni gibi ilin seçilmiş temsilcilerinden oluşan organların dışarıda bırakılmasına neden olduğundan, yerel siyasetçilerin de tepkisini çekerek, köylere hizmet götürme birliklerinin tekrar işlevsizleşmesiyle sonuçlanmıştır.
291580 sayılı (mülga) Belediye Kanunu’nun 133–148. maddeleri.
30Kamu kurumlarından hizmet alan vatandaşlardan, ekonomik durumu iyi olanların
İki önemli gelişme köylere hizmet götürme birliklerinin tekrar etkinlik kazanmasını sağlamıştır.31 Bunlardan birincisi, çoğu hükmü 2003 yılında yürürlüğe giren Kamu İhale Kanunu’dur.32 Köyler hariç, diğer tüm mahalli idare birimlerini kapsamına alan bu yasa, kamu alımları bakımından yürürlükten kaldırdığı 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na oranla “daha prosedürlü ve uzun bir takvime dayanan bir ihale süreci” getirmiştir. Aynı zamanda yasa mevcut ihale sisteminde köklü değişiklikler getirmesine karşılık ilgili kamu personelinin yeni yasayı ve yasaya bağlı diğer düzenlemeleri yeterli düzeyde anlayamaması nedeniyle uygulamada birçok sorun ortaya çıkmıştır. Geçiş döneminde, il bürokrasisi hem hizmet akışını aksatmamak, hem de sorumluluktan kurtulmak için, kamu ihale sistemine tabi olmayan33 köylere hizmet götürme birliklerini kurtarıcı olarak görmüş, il özel idaresi kaynakları ilçelerde kurulu köylere hizmet götürme birliklerine aktarılarak, sadece köylere yönelik altyapı hizmetleri değil, ilçe merkezinde okul, hastane, hükümet konağı, sosyal tesis, kapalı spor salonu yapımı gibi birçok hizmet, köylere hizmet götürme birlikleri üzerinden gerçekleştirilmiştir.
Köylere hizmet götürme birliklerinin etkinlik kazanmasını sağlayan ikinci uygulama ise, 2005 yılında yürürlüğe konulan Köylerin Altyapısının Desteklenmesi (KÖYDES) Projesi olmuştur. 2006 yılından itibaren Yüksek Planlama Kurulu tarafından her yıl yayınlanan Köye Yönelik Altyapı Yatırım Ödeneklerinin İller ve Alt Hizmet Programları İtibarıyla Dağılımı, Kullandırılması, İzlenmesi ve Denetimine İlişkin Esas ve Usuller ile bu Proje kapsamında gönderilen ödeneklerin köylere hizmet götürme birlikleri aracılığıyla kullanılması veya kullandırılması esası getirilmiştir. Köylere hizmet götürme birliği bulunmayan ilçeler için, o ilçeye tahsis edilen ödenekler, merkez ilçe köylere hizmet götürme birlikleri vasıtasıyla kullanılacaktır. Bu proje kapsamında, 2005-2011 yılları arasında dağıtılan ödenek toplam 7.300.000.000 TL’dir. İl özel idarelerine merkezi bütçeden aktarılan payların, 2006 yılında 1.125.491.000 TL ve 2007 yılında 1.244.716.000 TL olduğu, aynı dönemde KÖYDES Projesi kapsamında köylere hizmet götürme birliklerine aktarılan ödeneklerin 2006 yılında 2.000.000.000 TL ve 2007 yılında 2.000.000.000 TL olduğu
31Toplam köylere hizmet götürme birliği sayısı 909’dur. Bunlardan, sadece 45 adedi,
Mahalli İdare Birlikleri Kanununun yürürlüğe girdiği tarihten sonra kurulmuştur.
32RG: 22.01.2002, 24648, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu.
33Köylere Hizmet Götürme Birlikleri 28.04.2007 tarihine kadar sadece kendi Meclis
kararlarıyla yürürlüğe koydukları Tüzüklerinde yer alan satın alma ve ihale yöntemine tabi olmuşlar, bu tarihten itibaren ise 28.04.2007 tarih ve 26506 sayılı RG’de yayımlanan Köylere Hizmet Götürme Birliği İhale Yönetmeliği hükümlerine tabi olmuşlardır.
değerlendirildiğinde, köylerin altyapı hizmetlerini yürütmekle görevli yerel yönetim birimi olan il özel idarelerine, bu hizmetleri yürütebilmeleri için gönderilen ödenekten daha fazla ödeneğin, aynı hizmetler için köylere hizmet götürme birliklerine verildiği görülmektedir. Böylece köye yönelik hizmetlerin yürütülmesinde, temel görevli yerel yönetim birimi olan il özel idarelerine “paralel bir mekanizma” (Pınar vd., 2009: 73) oluşturulmuştur.
2005 yılında sağlam bir yasal zemine34 kavuşturulan köylere hizmet götürme birliklerinin, bir yerel yönetim birimi olarak değerlendirilip değerlendirilemeyeceği tartışmaya açıktır. Anayasada yer alan yerel yönetim tanımı, amaç, kuruluş yöntemi ve organların oluşumunu içermektedir. Amaç, kabaca, yerel müşterek ihtiyaçların karşılanması ve karar organlarının oluşumunda demokratik seçim mekanizmasının kurulmasıdır. Anayasa, bu esasların yanında, yerel yönetimlerin kuruluş, görev ve yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak düzenleneceğini ve merkezi yönetimin belli amaçlarla yerel yönetimler üzerinde idari vesayet yetkisine sahip olduğunu hükme bağlamıştır.
Anayasal ölçütler esas alınarak köylere hizmet götürme birlikleri incelendiğinde, birliklerin başkanlığı (meclis ve encümen başkanlığı dahil) merkez ilçelerde vali ya da vali yardımcısı, diğer ilçelerde kaymakamlar tarafından yürütülmektedir. Ayrıca, birlik meclisi için doğrudan seçmenler tarafından bir seçim yapılmamakta, birliğe üye köylerin muhtarları otomatik olarak birlik meclisi üyesi olmaktadır. Ayrıca, o ilçenin il genel meclisi üyeleri de birlik meclisi üyesidirler. Birlik encümeni ise, birlik meclisinin kendi içinden seçtiği iki köy muhtarı ve iki il genel meclisi üyesinden oluşmaktadır. Köylere hizmet götürme birlik başkanlarının halk tarafından seçilmemiş olması, özerklikleri açısından eleştirilebilecek bir durumdur. Türkiye’de uzun süre il genel meclisi başkanlığı görevinin il valileri tarafından yürütülmesi, halen il encümeninin başkanlığı görevi ile il özel idaresinin başı ve tüzel kişiliğini temsil görevinin valilerde olması nedeniyle, köylere hizmet götürme birliklerinin organlarının oluşumu itibarıyla yerel yönetim birimi olmadıklarını ifade etmek zordur.
Kamu tüzel kişiliği açısından, köylere hizmet götürme birlikleri ile diğer yerel yönetim birimleri arasında herhangi bir fark yoktur. Amaç bakımından köylere hizmet götürme birlikleri, hem köye yönelik yatırımlarla köy alanlarında hem de belediye sınırı (il ve ilçe merkezleri) içindeki kamusal yatırımların yapımında faaliyet göstermektedir.
Köye yönelik temel altyapı hizmetleri ve kırsal kalkınma bu birlikler için yasayla belirlenmiş iki temel amacı oluşturmaktadır. Yasayla kurulma ölçütü temelinde değerlendirildiğinde, köylere hizmet götürme birlikleri Bakanlar Kurulu kararı ile kurulmaktadır.
Mahalli idare birliklerinin kuruluş mantığı incelendiğinde, birden çok mahalli idare biriminin, belli hizmetleri yerine getirmek üzere, organları üye mahalli idarelerin organları arasından seçilen, gelirleri de ağırlıklı olarak üye mahalli idare birimlerinin katkılarından oluşan, hukuki yapı, merkezi yönetimle ilişkiler, hak ve sorumluluklar açısından da kendisini kuran mahalli idare birimlerinin tabi olduğu mevzuata bağlı olan kamu örgütleridir. Buradaki amaç, birden çok yerel yönetim biriminin görev ve yetki sahasının birleştirilerek işbirliği olanaklarının aranmasıdır. Bu açıdan değerlendirildiğinde, köylere hizmet götürme birlikleri, birden çok köyün kendiliğinden bir araya gelerek ortak hizmetlerini görme çabasının ürünü olmaktan çok, mülki idarenin gücü ile kurulan ve üyelerinin katılım paylarından çok mülki idare amirlerinin genel idare hizmetleri için topladıkları bağışlar ile merkezden yönetim ve il özel idarelerinin aktardığı gelirlere bağlı yürüyen yapılardır. Köylere hizmet götürme birliklerini, “geçici yapılar” olarak da görmek mümkündür. Çünkü merkezden yönetimin ya da il özel idarelerinin gelir aktarmaktan vazgeçmesi durumunda fiilen varlıkları sona erecektir.
KÖYDES Projesi, yerelleşme politikaları bağlamında değerlendirildiğinde, “yeni bir kaynak dağıtım ve karar alma mekanizması” (Pınar vd., 2009: 5) olarak karşımıza çıkmaktadır. KÖYDES Projesi kaynaklarının tamamı merkezi yönetim tarafından gönderilen ödeneklerden oluşmaktadır.35 Ödeneklerin proje temelinde ilçeler arasında dağıtımı İl Tahsisat Komisyonu tarafından belirlenir.36 Komisyonda yerel halkın temsilcisi olarak sadece il genel meclisi başkanı yer almaktadır. Kısacası Komisyon yerel değil, merkezi niteliktedir. Dağıtılan ödeneklerin harcanması, projelerin gerçekleştirilmesi ve ihalelerin yapılması köylere hizmet götürme birliklerinin encümenleri tarafından yerine getirilmektedir. Projelerin izlenmesinden ve değerlendirilmesinden ilde valiler, ilçelerde de kaymakamlar sorumludur.
35İl özel idareleri gelirlerinin % 88,8’lik bölümünün merkezden yönetim tarafından
gönderilen ödeneklerden oluştuğu değerlendirildiğinde, yerel yönetimlerin genel olarak merkezi kaynaklara bağımlı olduğu belirtilebilir. (İçişleri Bakanlığı, 2010: 98-99).
36Bu komisyon, il valisinin başkanlığında, il genel meclisi başkanı, il özel idaresi genel
sekreteri, il sağlık müdürü, il çevre ve şehircilik müdürü, il gıda, tarım ve hayvancılık müdürü, il özel idaresinin ilgili birim amirleri, vali tarafından görevlendirilecek en az üç teknik personel ve kaymakamlardan oluşmaktadır.
Projenin merkezi düzeyde mali ve hukuki açıdan denetiminden ise İçişleri Bakanlığı sorumludur.37 Son olarak, KÖYDES Projesi, ulusal düzeyde bazı aksaklıklara rağmen oldukça başarılı bir proje olarak değerlendirilmiştir.38
2005 yılı başlarında Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü kaldırılmış,39 görevleri, araç ve gereçleri, mülkleri, alacakları, borçları ve personeli Kocaeli ve İstanbul’da Büyükşehir belediyelerine, diğer illerde ise il özel idarelerine devredilmiştir. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün il özel idarelerine devri, eskimiş araç parkı ve aşırı şişkin personel sayısı ve maaşlarının da devrini getirmiştir. Orta vadede bu durumun, il özel idarelerinin de faaliyetlerini etkileyeceği söylenebilir.
Köy hizmetleri teşkilatının kaldırılarak, görev, yetki ve sorumluluklarının il özel idarelerine devri ile gerçekleşen yerelleşme eğilimi, KÖYDES Projesi ile farklı bir yöne girmiştir. Bilindiği gibi, kamu yönetiminde ayırt edici özelliklerden biri kaynak dağıtım yetkisidir. İl özel idarelerinde kaynak dağıtım yetkisi, halk tarafından seçilmiş organlar tarafından yapılırken, KÖYDES Projesi’nde kaynak dağıtımı atanmışlara bırakılmıştır. Siyasi otorite, bu projeyle demokrasi ve etkinlik/verimlilik arasındaki tercihini etkinlikten/verimlilikten yana kullanmıştır.
Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nda 2008 yılında yapılan değişiklikle,40 “bakanlıklar ve diğer merkezi yönetim kuruluşları ile il özel idarelerinin, köye yönelik hizmetlere ilişkin yapım, bakım ve onarım işleri, bölünmüş yol, elektrifikasyon, köy yolu, içme suyu, sulama suyu ve kanalizasyon yatırımlarını, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri köylere hizmet götürme birliklerine aktarmak suretiyle gerçekleştirebilirler. Aktarma işlemi il özel idarelerinde valinin onayı ile yapılır. Bu takdirde iş, birliğin tabi olduğu usul ve esaslara göre sonuçlandırılır…Bakanlıklar ve diğer merkezi yönetim kuruluşları ile il özel idareleri tarafından aktarılacak ödeneklerle
37Yüksek Planlama Kurulu’nun 18.04.2012 tarih ve 2012/3 sayılı Kararı.
38Proje kapsamında 2005–2011 yılları arasında 91.732,5 km asfalt, 70.083,6 km
stabilize yol, 1.038.762,9 m3 taş duvar, 8.792.624 m2 parke yapıldığı, 42.095 suyu
olmayan ya da yetersiz olan köy ve bağlısına içme suyu götürüldüğü, bunların yanında başka altyapı hizmetlerinin de yapıldığı bilinmektedir. Projenin uygulanmaya başlandığı döneme kadar ise Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından 93.109 km asfalt, 136.013 km stabilize yol, 59.986 köy ve bağlısına su hizmeti götürülmüştür (Pınar vd., 2009: 15-16).
3928.01.2005 tarih ve 25710 sayılı RG’de yayınlanan Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğü’nün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında 5286 sayılı Kanun.
gerçekleştirilecek yatırımlar, birliğin hizmet ve görev alanı sınırlamasına tabi olmaksızın yapılabilir.” hükmü getirilmiştir. Bu hüküm ile yerelleşme politikaları ve mülki idare ilişkisi bakımından çok kritik bir noktaya gelinmiştir.
İl özel idarelerinin köylere hizmet götürme birliklerine ödenek aktarmasında valinin yetkili kılınması, yerelleşme politikalarından bir tür sapma olarak nitelendirilebilir. Merkezden ya da il özel idarelerinden aktarılacak ödeneklerle gerçekleştirilecek yatırımlarda, birliğin görev ve hizmet alanı sınırlamasının kaldırılması da, köylere hizmet götürme birliklerinin “yerel” nitelikleriyle çelişmektedir. Çünkü yerel bir birim, hem kendi coğrafi sınırları ile hem de görev sınırları ile bir başka deyişle yerel nitelikte hizmetlerle ayırt edilir. Bu düzenlemeler sonrasında, köylere hizmet götürme birlikleri, merkezden yönetimin ya da il özel idarelerinin adeta “taşra kuruluşu” haline gelmiştir. Dolayısıyla, hizmetlerde yerel halk temsilcilerinin katılımı ile mahalli ortak hizmetlerin görülmesi anlamına gelen yerelleşme yerine, merkezden yönetim ya da il özel idarelerinin hizmetlerinin “o yerde” yürütülmesi söz konusudur.
Sonuç olarak, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü teşkilatı kaldırılarak, görev ve sorumlulukları il özel idarelerine aktarılmış, yani ilk aşamada yerelleşme sağlanmış, ikinci aşamada KÖYDES Projesi ile il özel idarelerinin köylere yönelik altyapı hizmetlerine ilişkin görevleri, İl Tahsisat Komisyonları ile köylere hizmet götürme birlikleri arasında paylaşılmış, böylece yerelleşme politikasından uzaklaşılmıştır. Son aşamada ise, köylere hizmet götürme birlikleri, sadece mahalli yerel hizmetleri üreten birimler olmaktan çıkarılmış, il özel idareleri ile merkezi yönetimin yerel düzeyde yürüttükleri hizmetlerin “taşeronu” haline getirilmiştir. Başka bir ifadeyle, yerelleşme ve demokratikleşme eğilimlerinin yerini, siyasal olarak etkinlik, iktisadi olarak da verimlilik temelinde merkezileşme almıştır.
Türkiye’de ilçelere tüzel kişilik verilmesi, ilçe yerel ya da özel yönetimi kurulması sıklıkla tartışılan konulardan biri olmuştur (Yalçındağ, 1977; TODAİE, 1991: 183-184). Köylere hizmet götürme birliklerinin, mevcut yapısı ve görevleriyle, adı konulmamış bir ilçe yerel yönetim birimine dönüştüğü iddia edilebilir.
Kısaca, köylere hizmet götürme birlikleri, alternatif bir özel idare modeli haline gelmiş, 2008 yılında yapılan yasa değişikliğiyle de, adının ve kuruluş amaçlarının tersine, “köylere” hizmet götürme birliği olmaktan çıkarak, merkezi yönetimin ve il özel idarelerinin tabi olduğu ihale mevzuatı ve mali mevzuatın “ağır” kurallarını dışarıda bırakma aracı haline gelmiştir. Böylelikle, merkezi yönetimin ve il özel idarelerinin görevlerini, bunların tabi olduğu kurallar ve sınırlamalar dışında yerine getiren mülki idarenin baskın olduğu
özgün yapılanmalar haline gelmişlerdir. Yerelleşme politikalarının ciddi bir şekilde benimsendiği bir dönemde, köylere yönelik hizmetlerde ve merkezi nitelikteki hizmetlerin yürütümünde yerelleşme yerine merkezileşmenin tercih edildiği görülmektedir.
2. Belediyelerin Vesayet Denetiminden Uzaklaştırılması
1580 sayılı Belediye Kanunu, merkezi yönetimin belediyeler üzerindeki ağır vesayeti nedeniyle eleştirilmiş, bu çerçevede 2005 yılında çıkarılan 5393 sayılı Belediye Kanunu41 ile Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın da dolaylı etkisiyle söz konusu vesayet yetkilerinin önemli bir kısmı kaldırılmıştır. Yerel yönetimler reformu çerçevesinde yürürlüğe giren 5393 sayılı yasa ile yürürlükten kaldırdığı ve eski sistemi temsil eden 1580 sayılı Kanun ile karşılaştırıldığında, birçok farklılıktan söz edilebilir. Ancak, çalışmamızın kapsamı gereği, konu sadece iki açıdan değerlendirilecektir. İlki, belediyelerin görev, yetki ve sorumlulukları ile mülki görev ve sorumluluk dengesindeki farklılaşmadır. İkincisi ise merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkisinin en kritik çerçevesini oluşturan idari vesayet ilişkisindeki değişimdir. İdari vesayet ilişkisindeki değişim, tüm vesayet yetkileri bakımından tek tek incelenmeyecek, sadece önemli görülenler ele alınacaktır.42
1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 15. maddesinde belediyenin görevleri, 80 madde halinde sayılmıştır. Bu görevler arasında, yasanın çıktığı dönemin koşullarını yansıtan güncel sorunlara değinen ve hala önemli olan çeşitli sosyal politikalar yer almıştır. Yerel sorunların çok önemli bir bölümü yasada belediye görevleri arasında sayılmış olmakla birlikte, görevlerin sayma yöntemiyle belirtilmesi, yani genişletilmesine olanak verilmemesi nedeniyle, bu yöntem yerelleşme taraftarlarının eleştirilerine neden olmuştur. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesinde ise, yapılacak hizmetlerin sayılıp sıralanması yöntemi yerine, hizmet başlıkları sayılarak,43 belediyelere esneklik sağlanmıştır. Yeni kanunla günün yerel ihtiyaçlarına uyum sağlanmış, belediyelerin görevleri sınırlı da olsa genişletilebilmiştir. Ancak, bu genişleme merkezi görevler alanına doğru değil, yerel ihtiyaçlarda yaşanan değişim
41RG: 3.7.2005, 25874.
42Belediye Meclisi kararlarına karşı mülki idare amirlerine tanınan idari yargıya
başvurma yoluna ilişkin düzenleme, ayrı bir başlık altında incelenecektir.
43İmar, su ve kanalizasyon, çevre, kültür, sanat, temizlik, zabıta, turizm, tanıtım, v.b.
paralelinde olmuştur. Gerek 1580 sayılı,44 gerekse 5393 sayılı Kanunda45 vesayet yetkileri önemli bir yer tutmakla birlikte, yeni yasada söz konusu yetkilerin sınırlandırıldığı söylenebilir. Vesayet yetkisi kullanan makamların46 farklılığı bu yetkilerin merkezi niteliğini değiştirmemekte, aksine bu yönü kuvvetlendirmektedir. Mülki idarenin kullandığı vesayet yetkilerinin azaltılması, mülki idarenin zayıfladığı anlamına gelmemekte, merkezin
44Bunlar: Sınırların tasdiki, sınır ihtilaflarının çözümü, beldelerden ayrılma ve
birleşmeler, mahallelerin kurulması, kapatılması, sınırları ve isimlerinin tayini, belde isimlerinin değiştirilmesi, belediye şubelerinin teşkili, belediye meclisinin feshi, meclis kararlarını tasvip ve tasdiki, 25 seneden fazla ikraz ve istikraz kararları, Meclis tarafından kati olarak verilen kararlara itiraz, hükümsüz bırakılacak maddeler, Meclisin mütalaa beyanına karar vermeye mecbur olduğu hususlar ve temenni kararları, reisin senelik raporu, reisin encümen kararlarına itirazı, Başkanvekili, geçici görevlendirme ve yeni başkan seçimi, mansup reisler, belediye memurlarının tayini, reis, encümen ve meclis arasındaki ihtilafların kati karara raptı, tasdik edilen bütçenin vekâlete gönderilmesi, bütçenin tasdiki, idare hesabı ve kesin hesap, ihtiyat akçesi mukabilinde avans, birlik nizamnamesinin katileşmesi, müddetin bitmesi, birliğin ilgası halinde yapılacak muamele, birlikler hükmi şahsiyeti haiz amme müesseseleridir (ihtilafların çözümü), meclisin açılması, reisin seçilmesi, su için belediyelerce yapılacak istikrazlara Maliye Vekaleti’nin kefaleti ile “ekmek ve francala imal eden fırın ve fabrikalarla, un istihsal eden değirmen ve fabrikalar, belediyenin vaki ihtarına rağmen, inandırıcı ve kesin sebepler olmadan istihsal ve imalden kaçınırlar ise belediyeler mahalli en büyük mülkiye amirinin tasvibi ile bu iş yerlerini re'sen veya bilvasıta işletebilir.”
455393 sayılı Belediye Kanunu’nda, belediyelerin kuruluşu, sınırlarının kesinleşmesi,
sınır uyuşmazlıklarının çözümü, birleşme ve katılma, mahalle kurulması, kaldırılması, adının değiştirilmesi, sınırlarının tespiti, bölünmesi ve birleştirilmesi, belde adının değiştirilmesi, tüzel kişiliğin sone erdirilmesi, tüzel kişiliği sone erecek belediye ve köylerin taşınmazlarının satılması ve vadesi tüzel kişiliğin sona ereceği tarihi aşan borçlanmaların onayı, tüzel kişiliği sona eren belediyenin ihbar ve kıdem tazminatlarının ödenmesi, bazı hizmetlerin imtiyaz yoluyla devri, meclis kararlarının kesinleşmesi, meclisin bilgi edinme ve denetim yolları, meclisin feshi, belediye başkanlığının sona ermesi, belediye başkanlığının boşalması halinde yapılacak işlemler, belediye başkanı görevlendirilmesi, görevden uzaklaştırma, norm kadro ve personel istihdamı, denetimin kapsam ve türleri, faaliyet raporu, hizmetlerde aksama, bütçenin ve kesin hesabın hazırlanması ve kabulü, borçlanma, bütçe içi işletme kurulması, kentsel gelişim ve dönüşüm alanı, yurt dışı ilişkiler, ad verme, tanıtıcı amblem ve flama kullanımı başlıkları altında vesayet yetkileri sıralanmıştır.
46Bayındır’a göre (2007: 231) “idari vesayet yetkisi bakımından mevzuatta kavram ve
kapsam karmaşası vardır. Bunun nedeni, “Anayasada açıkça düzenlenmiş olmasına karşın yasalarda ve uygulamada bu hükmün dikkate alınmamış olmasıdır” (Bayındır, 2007: 230).
yerelleşme politikası tercihini ortaya koymaktadır. Ayrıca, mülki idareye verilen vesayet yetkilerindeki sayısal azalmanın, vesayetin etkisini azaltmadığı da söylenebilir. Örneğin, 5393 sayılı Kanun’un “Hizmetlerde Aksama” başlıklı 57. maddesi ile getirilen vesayet yetkisi, belediye hizmetlerinin yürütümüne merkezden yönetimin el koyması anlamına gelmektedir.
Örneğin, gerek 1580 sayılı Kanun gerekse de 5393 sayılı Kanun, Danıştay’a birçok vesayet yetkisi vermiştir.47 Yasa koyucu, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun, belediyelerin kuruluşuna ilişkin 4., tüzel kişiliğin sona erdirilmesine ilişkin 11., belediyenin yetkileri ve imtiyazlarına ilişkin 15., meclisin bilgi edinme ve denetim yollarına ilişkin 26., meclis üyeliğinin sona ermesine ilişkin 29., belediye meclisinin feshine ilişkin 30., belediye başkanlığının sona ermesine ilişkin 44., maddelerinde inceleme ve karar verme yeri olarak Danıştay’ı görevli görerek bu konudaki iradesini açıkça göstermiştir.48
5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediye tanımında idari ve mali özerklik tanımlaması yapılmış olmakla birlikte, Anayasada yer alan üniter devlet temelli merkezden yönetim ilkesi ve buna bağlı idari vesayet yetkileri nedeniyle, belediyeler özerkleştirilememiş, vesayet yetkilerindeki azalma ise, yeni bir merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkisi tanımlamasına yol açabilecek boyutta olmamış, sadece günün koşullarına uyarlanmıştır.
3. İl Özel İdareleri: Yerel Yönetimden Merkezi Yönetimin Yerel Yükleniciliğine
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu49 çerçevesinde il özel idarelerinin
görevlerine iki şekilde yaklaşmak mümkündür. Buna göre ilk olarak, mahalli müşterek nitelikte olmak kaydıyla gençlik, spor, tarım, kültür, sosyal
hizmetler,50 bayındırlık ve iskân hizmetleri, çevre, imar, yol, su, kanalizasyon
47Danıştay’ın idari vesayet yetkisi makamı olup olmadığı konusunda yazında farklı
görüşler mevcuttur. Özellikle, Danıştay Birinci Dairesi’nin ve İdari İşler Kurulu’nun verdiği kararlar idari vesayet kapsamında değerlendirilebilir. Bu görüşler, temsilcileri ve hukuki gerekçeleri için bkz. Bayındır, 2007: 137-142.
48Danıştay ve idari vesayet konusunda özellikle bkz. Danıştay İdari İşler Kurulu’nun
22.12.2009 tarihli, 2009/15 Esas, 2009/19 Karar No’lu Kararı.
49RG: 4.3.2005, 25745.
50633 sayılı Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
Kanun Hükmünde Kararname, RG: 8.6.2011, 27958 Mükerrer. Bu KHK ile Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu kapatılarak, taşra teşkilatında yer alan sosyal hizmet kuruluşları ile bu kuruluşların personelinin, borç ve alacaklarının, tüm
hizmetleri yer almaktadır. Ayrıca, özel idarelerin, bakanlıklar ve diğer merkezi yönetim kuruluşlarının kendi bütçelerinden il sınırları içinde yürütecekleri hizmetler için, yani genel idare hizmetleri için ayırdıkları ödeneklerin kullanımı görevi bulunmaktadır. Bu görevleri ile il özel idareleri, bir tür merkezden
yönetim51 işlevi yerine getirmektedirler. Bakanlıklardan ve diğer merkezden
yönetim kuruluşlarından aktarılan ödeneklerin tahsis amacı dışında kullanılamaması, yılı içinde harcanamaması halinde ilgili bakanın onayı ile aynı amaçla veya başka bir amaçla kullanılmak üzere başka bir il özel idaresine aktarılması imkânının bulunması nedeniyle, kaynak dağıtımında il özel idaresinin etkisinin bulunmadığı, bu görevler itibarıyla il özel idaresinin
merkezi yönetimin yerel kamu hizmeti yükleniciliğini, bir başka deyişle
“taşeronluğunu” yaptığı görülmektedir.
5302 sayılı Kanunda yer alan vesayet yetkileri, meclisin kararlarının kesinleşmesi, meclisin bilgi edinme ve denetim yolları, meclis üyeliğinin sona ermesi, meclisin feshi, görevden uzaklaştırma, norm kadro ve personel istihdamı, denetimin kapsamı ve türleri, faaliyet raporu, hizmetlerde aksama, borçlanma, bütçe içi işletme kurulması, yurt dışı ilişkileri başlıkları altında sıralanmıştır.
Valinin, il özel idaresi ile vesayet ilişkilerinin, mülki idarenin belediyeler üzerinde kullandığı vesayet yetkilerinin paralelinde değerlendirilmesi mümkün değildir. Her ne kadar, 5302 sayılı Kanun, 5393 sayılı Kanunu esas alarak paralel bir vesayet düzenlemesi yapmışsa da, valinin il özel idaresi ile organik bağı nedeniyle, belirtilen düzenlemelerin bir kısmı işlevsizleşmiştir. Örneğin, il özel idaresi hizmetlerinin aksaması durumunda (m.40), valinin vesayet yetkileri, belediye hizmetlerinin aksaması durumunda valiye verilen vesayet yetkileri paralelinde düzenlenmiştir.52 Vali, zaten il özel idaresinin başı, tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Özel idare hizmetlerindeki aksamanın validen bağımsız düşünülmesi, daha sonra da bu hizmetlerin yürütülmesi için valiye yetki verilmesi birbiriyle çelişmektedir.53
varlıklarının, araç, gereç ve taşınırlarının üç yıl içinde il özel idarelerine devredileceği hükme bağlanmıştır.
51İl Özel İdarelerinin, merkezi yönetimin de görevlerini yerine getirir hale gelmesi, il
özel idaresi genel sekreterlerinin kendilerini, bir il özel idare biriminin sekreteri olmanın çok ötesinde bir konuma getirmiştir. Örneğin, Aydın İl Özel İdaresi Genel Sekreteri’nin, kurumun internet sitesinde “İl Genel Sekreteri” olarak adlandırılması, bu açıdan dikkate değerdir. (Aydın İl Özel İdaresi, 2012).
525302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 40. maddesinde yer almaktadır.
53Maddede verilen yetki, valinin genel idarenin bir ajanı olmasından
Valinin il özel idaresi içindeki konumunu bir vesayet ilişkisi olarak değerlendirmek mümkün değildir. Bu konum, yerel demokrasi açısından ya da yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle gelmesi ilkesine aykırılık açısından eleştirilebilir. Ancak, valinin konumu vesayet ilişkisinden farklıdır. Çünkü idari vesayet, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkileri tanımlayan bir kavramdır. İl özel idaresinde ise, vali yerel yönetim organı ile ilişki kuran merkezi yönetim ajanı konumda değil, yerel yönetimin parçası durumundadır. Vali, il özel idaresinin diğer organlarıyla ve teşkilatıyla ilişkisi, valinin “dış” değil, “iç” konumundan kaynaklanmaktadır. Valinin, kendisinin de parçası olduğu bir tüzel örgütlenme içindeki yetkileri, ancak hiyerarşi gibi kurum içi ilişkileri tanımlayan kavramlarla açıklanabilir.
Valinin il özel idaresi içindeki ile merkezi yönetimin ajanı olarak konumları farklılaşmakla54 birlikte, her iki görevin de tek bir şahsın kişiliğinden toplanmasından kaynaklanan sorunların yaşanması doğal karşılanabilir. Valilere, il genel meclisi kararlarını idari yargıya taşıma imkânı veren önceki düzenleme de, valinin il özel idaresindeki konumuyla ilgili değildi. Vali, il genel idaresinin başı sıfatıyla söz konusu vesayet yetkisi kullanmaktaydı.
Valiler, bir yandan il genel yönetiminin başı olarak güçlerini önemli ölçüde il özel yönetiminin başı olmalarından, yani harekete geçirebilecekleri mali olanaklara sahip bir tüzel kişiliği yönetmelerinden alırken, diğer yandan da il genel yönetiminin başı olmaları, ildeki tüm kamu kurumlarının amiri olmaları nedeniyle de il özel idaresinin seçilmiş organları karşısında güçlerini korumaktadırlar. Valinin kişiliğinde, il genel yönetimi ile il özel yönetimi
yürüttüğü hizmetleri aksattığı için, bir genel yönetim birimi başı sıfatı ile aynı sorunlara el koymasını kendisinden beklemek yönetim gerçekliğiyle çelişmektedir.
54Benzer bir durum köylere hizmet götürme birlikleri için de söz konusudur. Köylere
Hizmet Götürme Birliği İhale Yönetmeliği’nde, mülki idare amirlerinin başkanlığında toplanan birlik encümenlerinin ihaleye ilişkin karalarının, aynı mülki amirlerce onaylanması ya da iptal edilmesi yönünde düzenleme yapılmıştır. Başka bir ifade ile vali ya da kaymakamlar, kendi başkanlıklarında alınan, yani kendi imzaları bulunan birlik encümeni ihale kararlarını onaylama ya da iptal etme yetkisiyle donatılmıştır. Burada, mülki idarenin çift yönlü fonksiyonu söz konusudur. Mülki idare amirleri, esas olarak yerel ortak ihtiyaçların karşılanması için kurulmuş köylere hizmet götürme birliklerinin bir yandan organik bir parçası olarak karar alırken, diğer yandan da merkezi yönetimin bir ajanı olarak bir vesayet yetkisi kullanmaktadır. Mülki idare amirleri, kendi yerel kararları üzerinde merkezi denetim yetkisi kullanmaktadır. İlk bakışta çelişkili gibi görünmekle birlikte, merkezi ve yerel görevler ayrımı açısından anlamlı bir değerlendirmedir. Köylere Hizmet Götürme Birliği İhale Yönetmeliği m.36. RG: 28.4.2007, 26506.
kaynaşmaktadır. İl Özel İdaresi Kanunu’nda yapılan son değişikliklerle söz konusu kaynaşma yasal dayanağa kavuşmuştur.
4. Mülki İdarenin Vesayet Yetkilerinde, Anayasa ve Yasa Uyuşmazlığı
1982 Anayasası’na göre, merkezi yönetim, mahalli idareler üzerinde, yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir (m.127).
Yerel yönetimlere ilişkin reform yasaları, yerel karar organlarının verdiği kararlar üzerinde mülki idareye tanınan tasdik veya değiştirerek onama gibi yetkileri büyük ölçüde kaldırmış, bunların yerine yerel yönetim meclislerinin kararlarını idari yargıya taşıma yetkisini getirmiştir. Ancak bu yetkinin, niteliği itibarıyla idari vesayet olup olmadığı tartışmaya açıktır.
Anayasa Mahkemesi, Anayasada yer alan idarenin bütünlüğü ilkesinin ancak “idari vesayet” araçlarıyla sağlanabileceğini belirterek, gerek 5393 sayılı Kanunla55 gerekse de 5302 sayılı Kanunla56 mülki idareye tanınan “hukuka aykırı meclis kararlarını idari yargıya götürme” yetkisini, bu amaca uygun bir araç olarak görmeyerek, yani idari vesayeti sağlamak bakımından yetersiz görerek iptal etmiştir.57
Anayasa Mahkemesi, meclis kararlarının mülki idare amirleri tarafından idari yargıya taşınmasının bir idari vesayet yetkisi olup olmadığı konusunda açık bir belirleme yapmamıştır. Mahkeme, belediye yasasının ilgili hükmünü iptal ederken, bu yetkinin idari vesayet niteliğinde olmadığı belirtilmiş, il özel idaresi yasasının ilgili hükmünü iptal edilirken de bu yetkiyi vesayet olarak görmüş, ancak Anayasada belirtilen amaçları da karşılamadığını belirtmiştir. Öte yandan, Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’ndaki benzer bir hükmün iptaline karşı açılan davada ise, bu yetkiyi açıkça vesayet olarak tanımlamıştır.58
55Anayasa Mahkemesi, 4.2.2010, E. 2008/27, K. 2010/29. RG: 21.06.2010, 27619. 56Anayasa Mahkemesi, 18.01.2007, E.2005/32, K.2007/3. RG: 29.12.2007, 26741. 57Anayasa Mahkemesinin, iktidarın yerel yönetimleri güçlendirmeyi hedeflediği, idari
vesayeti ise tamamen kaldırmayı planladığı bir dönemde, “hükümete daha vesayetçi bir yerel yönetim-merkezden yönetim ilişkisi oluşturması için bir yıl süre vermesi” oldukça ironiktir.
Yerel yönetimlerin meclis karalarının dava edilebilmesine ilişkin mülki idare amirlerine verilen yetkinin bir idari vesayet yetkisi olup olmadığını belirleyebilmek için, idari vesayetin tanımına ve unsurlarına bakmak gerekir. Anayasada yer alan tanımdan hareketle, idari vesayetin temel amaçları, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanmasıdır. Bu amaçlar, hukuka uygunluk denetiminin ötesinde, yerindelik denetimini içermektedir.59 Çünkü sadece hukuka uygunluk denetimi ile “toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması” amacına ulaşılması mümkün değildir. 5393 ve 5302 sayılı Kanunlarda mülki amirlere verilen “meclis kararlarını idari yargıya taşıma” yetkisi, hukuka aykırılık koşuluna bağlanmıştır. Dolayısıyla bu yetkiyi amacı itibarıyla idari vesayet yetkisi olarak değerlendirmek mümkün değildir.
Her iki yasada verilen yetkinin, dava açma yoluyla mı, yoksa idari itiraz yoluyla mı işlerlik kazanacağı bir başka önemli noktadır. İdari yargının yargısal görevleri hukukilik denetimi ile sınırlı iken, idari görevler, yani idari itiraz yoluyla görülen işler yerindelik denetimini de içerir. Eğer, idari itiraz yoluyla meclis kararlarının incelenmesi bir vesayet yetkisi ise, mülki amirlerin itirazı vesayet yetkisinin kullanılmasını kolaylaştıran bir unsur olarak ele alınabilir.
Danıştay,60 mülki idare amirlerinin belediye meclisi ve valilerin de il genel meclisi kararları aleyhine idari yargı mercilerine başvurusunu, iptal davası olarak değerlendirmiştir. İptal davası açma yetkisinde, davayı açabilmek için ilgilinin menfaatinin ihlal edilmiş olması gerekir. Danıştay, bu menfaat ihlalini geniş yorumlamaktadır. Özellikle yerel yönetimlerin işlemlerinde “hemşehri hukuku” çerçevesinde değerlendirerek, yerelde yaşayan tüm vatandaşların dava ehliyetlerinin bulunduğunu belirtmektedir.61 İptal davasının diğer önemli şartı da, idari işlemin hukuka aykırılığıdır. Anayasa’nın 125. maddesinde de yer aldığı üzere, yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka
59Anayasanın 127. maddesinde belirtilen amacı gerçekleştirmek üzere, bu maddede
sayılan unsurların denetiminin, yerindelik denetimi yapılmadan sağlanması asla mümkün olamayacağından, yargısal denetime başvurma olanağının sağlanması, vesayet denetimi olarak kabul edilmemektedir. Danıştay İdari İşler Kurulu, 22.12.2009, E. 2009/15, K. 2009/19.
60Danıştay İdari İşler Kurulu, 22.12.2009, E. 2009/15, K. 2009/19.
61Danıştay 14. D., 23.6.2008, E. 2007/4549, K. 2008/5019; 06.03.2009, 2009/2685 K.,
