T.C
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI
KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI
YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI ÇERÇEVESİNDE
BELEDİYELERDE KAMU HİZMET ANLAYIŞI DEĞİŞİMİ:
KONYA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ ÖRNEĞİ
YILDIZ ATMACA
YÜKSEK LİSANS TEZİ
DANIŞMAN
YRD.DOÇ.DR ERDAL BAYRAKÇI
iii
TEŞEKKÜR
Yoğun bir çalışmayı en iyi ve en güzel bir şekilde sona erdirmenin mutluluğunu yaşıyorum. Bu çalışmada emeği geçenlere ise gerçekten her konuda çok teşekkür ediyorum.
Bu çalışmayı yaparken özellikle lisans ve yüksek lisans eğitimim boyunca öğrencisi olmaktan mutluluk duyduğum, çalışmamın her aşamasında beni sabırla karşılayan ve hiçbir zaman yardımını esirgemeyen, her konuda bana büyük bir hoşgörüyle yaklaşan ve her zaman vakit ayıran değerli danışman hocam Yrd.Doç.Dr. Erdal Bayrakçı’ ya kalben teşekkür ediyorum.
. Yine, lisans ve yüksek lisans eğitimim boyunca desteğini hep yanımda hissettiğim, ilgi ve yardımını benden eksik etmeyen ve yoğun çalışmalarına rağmen her zaman bana vakit ayıran ve beni hiçbir zaman geri çevirmeyen değerli hocam Doç.Dr. Ali Şahin’e, jüride bulunup yapıcı ve tavsiye edici görüşleriyle çalışmamın son şeklini en iyi bir şekilde almasını sağlayan çok değerli bölüm başkanım Prof. Dr. Önder Kutlu’ ya ve Yrd. Doç. Dr. Mehmet Göküş’e sonsuz teşekkür ediyorum. Ayrıca çalışmanın uygulama kısmında büyük emeği geçen, desteğini eksik etmeyen Konya Büyükşehir Belediye Başkanı Sayın Tahir Akyürek ‘e minnettarım.
Ancak ben bu çalışma sırasındaki en büyük teşekkürü her zaman maddi ve manevi yanımda olan çok değerli aileme, anneme ve babama etmek istiyorum. Ve bu çalışmayı her zerresiyle kendilerine borçlu olduğum anneme ve babama armağan ediyorum.
Yıldız Atmaca
iv İÇİNDEKİLER ÖZET ... Vİİİ SUMMARY ... İX KISALTMALAR DİZİNİ ... X TABLOLARDİZİNİ ... Xİİ ŞEKİLLER DİZİNİ ... Xİİİ GİRİŞ ... 5 BİRİNCİ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİ VE YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI 1.1.Yönetim Kavramı ... 8
1.2.Kamu Yönetimi ... 9
1.3.Kamu Yönetimi Düşüncesinin Gelişimi ... 11
1.4. Geleneksel Kamu Yönetimi ... 15
1.5. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ... 17
1.5.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkış Nedenleri ... 18
1.5.1.1. Ekonomik Ve Mali Etkenler ... 20
1.5.1.2. Sosyal Etkenler ... 21
1.5.1.3.Siyasal Etkenler ... 21
1.5.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Ve Temel Özellikleri ... 22
v
1.5.3.1. İngiltere Ve ABD Ülkelerinde Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkış
Seyri ... 26
1.5.3.2. Türkiye ‘de Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkış Seyri ... 30
1.6. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Getirdiği Önemli Uygulamalar ... 34
1.6.1.Yönetişim ... 34
1.6.2. Stratejik Yönetim ... 37
1.6.3.Toplam Kalite Yönetimi ... 40
1.6.4. E-devlet ... 43
1.6.5. Performans Yönetimi ... 44
1.7. Yeni Kamu Yönetimi Uygulamalarına Yönelik Eleştiriler ... 46
İKİNCİ BÖLÜM YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI VE BELEDİYELER 2.1. Belediye Olgusu ... 48 2.2. Belediyenin Yapısı ... 49 2.2.1.Belediye Başkanı ... 50 2.2.2. Belediye Meclisi ... 52 2.2.3. Belediye Encümeni ... 54 2.3. Belediyenin Görevleri ... 55
2.4. Belediyenin Tarihi Gelişimi ... 56
2.4.1. Tanzimat' tan Önce Belediyeler ... 56
2.4.1.1. Kadılık Kurumu ... 57
2.4.1.2. Vakıflar ... 57
2.4.1.3. Lonca Teşkilatı( Esnaf Örgütleri) ... 58
2.4.1.4. Mahalle Yönetimi ... 59
2.4.2. Tanzimat’tan Sonra Belediyeler ... 59
2.4.2.1. Tanzimat ‘tan Cumhuriyete Belediyeler ... 60
2.4.2.1.1. İstanbul Şehremaneti ... 60
vi
2.4.2.1.3. Altıncı Daire-i Belediye ... 61
2.4.2.2. Cumhuriyet’ten sonrası Belediyeler ... 62
2.4.2.2.1. 1923-1960 Dönemi ... 62
2.4.2.2.2. 1960- 1980 Dönemi ... 63
2.4.2.2.3. 1980 sonrası Dönem ... 64
2.5. Türkiye ‘de Belediyelerin Yapılanması Ve Mevzuatı ... 66
2.5.1. 1580 Sayılı Belediye Kanunu ... 68
2.5.2. 5393 Sayılı Belediye Kanunu ... 69
2.5.3. 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ... 70
2.6. 1580 Ve 5393 Sayılı Belediye Kanunu Karşılaştırması ... 72
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM BELEDİYELER VE KAMU HİZMET ANLAYIŞI 3.1. Kamu Hizmetinin Tanımı ... 77
3.2. Kamu Hizmetlerinin Kurulması ve Kaldırılması ... 79
3.3. Kamu Hizmetinin Özellikleri ... 80
3.4. Kamu Hizmetinin İlkeleri ... 81
3.5. Kamu Hizmetlerinin Türleri ... 83
3.6. Kamu Hizmetlerinin Görülme Usulleri ... 84
3.6.1. Kamu Hizmetlerinin Kamu Tüzel Kişileri Tarafından Görülme Usulleri ... 84
3.6.1.1. Emanet Usulü ... 84
3.6.1.2. Kamu Kurumu Usulü ... 85
3.6.2. Kamu Hizmetlerinin Bir Özel hukuk Kişisi Tarafından Görülme Usulleri ... 85
3.6.2.1. Tek Taraflı Görevlendirme( Statüler Görevlendirme) ... 86
3.6.2.2. Sözleşmeyle Görevlendirme (Akdi Görevlendirme) ... 86
3.6.3. Türk Hukukunda Kamu Hizmetlerinin Özel Kişilerce Görülmesi Usulü ... 87
vii
3.8. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı İle Kamu Hizmetlerinde Yaşanan Değişim... 91
3.8.1. Yeni Kamu Hizmeti ... 95
3.8.2. Yeni Kamu Hizmetinin Temel Nitelikleri ... 96
3.8.3. Eski Ve Yeni Kamu Hizmeti Karşılaştırması ... 97
3.8.4. Belediye Hizmetlerinin Etkin Bir Şekilde Sunumu İle Karşılaşılan Sorunlar ... 99
3.8.5. Belediyelerin Hizmetlerindeki Etkililiği Ve Önemi ... 100
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM KAMU HİZMETİ ANLAYIŞINDAKİ DEĞİŞİM VE DÖNÜŞÜM ÜZERİNE BİR ALAN ARAŞTIRMASI; KONYA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ ÖRNEĞİ 4.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı İle Konya Büyükşehir Belediyesi ve Kamu Hizmetlerinde Yaşanan Değişim ve Dönüşüm ... 103
4.1.1. Hizmetlerde Katılımcılık, Verimlilik Ve Etkinlik ... 104
4.1.2. Örgütün Optimum Büyüklükte Birimlere Bölünmesi Ve Performans Ölçülmesi ... 107
4.1.3. Sonuç Odaklılık ... 110 4.1.4. Hizmetlerdeki Zayıflıklar ... 111 SONUÇ VE DEĞERLENDİRME ...113 KAYNAKÇA ...120 ÖZGEÇMİŞ ...132
viii
Öğ
rencin
in
Adı Soyadı Yıldız Atmaca
Numarası 094228001010
Ana Bilim / Bilim
Dalı Kamu Yönetimi/ Kamu Yönetimi
Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora Tez Danışmanı Yrd. Doç. Dr. Erdal Bayrakçı
Tezin Adı Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Çerçevesinde Belediyelerde Kamu Hizmet Anlayışı Değişimi: Konya Büyükşehir Belediyesi Örneği
ÖZET
Küreselleşme ile birlikte 1980 ‘li yılların başında bütün gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde hızlı bir değişim ve dönüşüm süreci yaşanmıştır. Bu değişim basit bir reform ya da yönetim tarzında kısmi bir dönüşüm değil; devletin yapısı faaliyet alanı toplum, birey ve piyasa ile ilişkileri hizmet yöntemleri, çalışanların rolleri ve statüleri kısacası kamu yönetiminin kendi içinde ve çevresiyle ilişkilerinde kapsamlı ve radikal bir yapılanma sürecini ifade etmiştir. Eski yönetim anlayışı, yerini yeni yönetim anlayışına; eski kamu hizmeti yaklaşımı da yerini yeni kamu hizmeti yaklaşımına bırakmıştır. Artık değerler ön plana alınmış, halkın yönetimde söz sahibi olma durumu gerçekleşmiş, teknolojik gelişmeler sağlanmış ve bütün bu gelişmeler, bu dönüşümler kamu hizmeti üzerinde büyük etkiler bırakmıştır.
Yeni kamu yönetimi anlayışı, devletin küçültülmesinden tutumluluk, etkinlik, verimlilik, katılımcılık, şeffaflık, esneklik, hesap verilebilirlik gibi kamu hizmetlerinden bahsetmektedir. Aynı zamanda bu hizmetlerin etkin bir şekilde yerine getirilebilmesi için İlk ve orta çağlar boyunca sadece birkaç basit adalet, savunma, vergi ve küçük çaplı bazı kamu hizmetlerini yerine getirmekle kalan yerinden yönetim kuruluşlarının ve yeki sahalarının genişletilmesi gerektiğinden bahseder. Yeni kamu hizmeti yaklaşımı ise kamu yönetiminde demokratik değerleri, yurttaşlığı, kamusal çıkar odaklı kamu hizmetlerini savunmaktadır. Bu çalışmada, yeni kamu yönetimi anlayışı bağlamında bir yerinden yönetim kuruluşu olan belediyelerin kamu hizmet anlayışı ve kamu hizmet anlayışındaki değişim ve dönüşüm süreci üzerinde durulmaktadır. Çalışma önce teorik bilgilerle aydınlatılmış daha sonra Konya Büyükşehir Belediyesi üzerindeki bir alan araştırması ve sonuçları ile sonlandırılmıştır.
ix Öğ renci ni n
Adı Soyadı Yıldız Atmaca
Numarası 094228001010
Ana Bilim / Bilim
Dalı Kamu Yönetimi/ Kamu Yönetimi
Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora Tez Danışmanı Yrd. Doç. Dr. Erdal Bayrakçı
Tezin İngilizce Adı
Change of Public Service Aproach In the Local Administrations With New Public Management Approach; Example Of Konya Metropolitan Municipality.
SUMMARY
With globalization, in early 1980s, all developed and developing countries had a rapid change and transformation process. This change is not a simple reform or a partial transformation of in management style but it refers structure of the state, field of activity, relationships of the state with society, individuals and market, service procedures, roles and status of employees, in short it expresses a comprehensive and radical restructuring process within the public administration itself and relationships with its environment. Former management approach left its place to the new management approach and the former public administration approach also left its place to the new public administration approach. Values are to the fore now, the people have right to say their own words in management, technological developments are provided, and all of these developments and transformations has a great impact on the public administration.
The new public management approach mentions public services such as the minimization of government, frugality, efficiency, effectiveness, participation, transparency, flexibility and accountability. At the same time in order to fulfil these services effectively, it emphasises that local administrations and their field of authority which had some public services such as only few simple justice, defence, taxation during the first and middle ages are needed to be enlarged. The new approach to public service defends democratic values, citizenship, public services focused on public interest in the public administration. This study, focuses on public service understanding and the process of change and transformation in public service understanding of municipalities which are decentralization of public service with New Public Management Aproach.The study is firstly enlightened by theoretical knowledge then it has been terminated with the field study and its results on Konya Metropolitan Municipality.
Key Words: New Public Management, Public Service,Municipality, Change and
x
KISALTMALAR DİZİNİ
YKA :Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı
ABD : Amerika Birleşik Devletleri IMF : Uluslararası Para Fonu
YKY :Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımı
AB :Avrupa Birliği
KAYA : Kamu Yönetimi Araştırma Projesi
TODAİE :Türkiye Orta Doğu ve Amme İdaresi Enstitüsü DPT :Devlet Planlama Teşkilatı
TÜSİAD :Türk Sanayici İş Adamları Derneği
BM :Birleşmiş Milletler
YPSY :Yönetim Performansı Ve Sonuçları Yasası TKY :Toplam Kalite Yönetimi
SSK :Sosyal Sigortalar Kurumu DİE :Devlet İstatistik Enstitüsü
TUBİTAK :Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu TUENA :Türkiye Ulusal Enformasyon Altyapısı Ana Planı DTM :Dış Ticaret Müsteşarlığı
BTD :Birleşik Taksiciler Derneği
KAMU-NET :Kamu Hizmeti Komisyonluğu Başkanı UKOME :Ulaşım Koordinasyon Merkezi
AYKOME :Alt Yapı Koordinasyon Merkezi TBMM :Türkiye Büyük Millet Meclisi
AÜEHFD :Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi
AÜSBFD : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi KİT :Kamu İktisadi Teşebbüsü
İETT :İstanbul Elektrik Tramvay ve Tünel İşletmeleri Genel Müdürlülüğü TCDD :Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demir Yolları
EGO :Elektrik, Gaz, Otobüs
ASKİ :Ankara Su Kanalizasyon İdaresi İSKİ :İstanbul Su Kanalizasyon İdaresi YKH :Yeni Kamu Hizmeti
xi KPSS :Kamu Personeli Seçme Sınavı BİLMER :Başbakanlık İletişim Merkezi MERMEK :Meram Meslek Edindirme Kursu SELMEK :Selçuklu Meslek Edindirme Kursu
TC :Türkiye Cumhuriyeti
STK :Sivil toplum kuruluşları DSİ :Devlet Su İşleri
POSDCORB :Planlama, Örgütleme, Personel Yönetimi, Yönlendirme, Eşgüdüm, Denetim, Bütçeleme
PÖPAYED :Planlama, Örgütleme, Personel Alımı, Yönlendirme Eşgüdüm Ve Denetim
Şb :Şube
xii
TABLOLAR DİZİNİ
Sayfa Tablo 1: Geleneksel Yönetim İle Yeni Yönetim Anlayışının Karşılaştırılması………19
Tablo 2: Eski Yerel Yönetim Mevzuatı ………61
Tablo 3: Yeni Yönetim Mevzuatı………. 62
Tablo 4: Bakış Açılarının Karşılaştırılması: Eski Kamu Yönetimi, Yeni Kamu Yönetimi
xiii
ŞEKİLLER DİZİNİ
Sayfa
Şekil 1: Türkiye’de Yerel Yönetim Yapılanması Ve Mevzuatı………....61
5
GİRİŞ
Günümüz dünyasında, ekonomik, toplumsal, siyasal ve kültürel hayatın bütün alanlarında olduğu gibi yönetim alanında da büyük bir değişim ve dönüşüm yaşanmaktadır. Bunu göz ardı etmek mümkün bile değildir. Buna bağlı olarak kamu yönetimi de dünyada meydana gelen bu değişimlerden istemese de etkilenmiş, bilgi toplumuna geçiş ve küreselleşme sürecinde bu değişim faktörlerinin belirlediği yönde değişmek zorunda kalmıştır. Bu değişim faktörlerinin yalnızca iç faktörlerle açıklanması doğru değildir. Dış faktörlerde bu değişim sürecinin büyük paydaşlarından biridir.
Günümüzde idari reform uygulamalarından devlet reformu uygulamalarına geçiş sürecinin ilk aşaması ise 1970 yıllarında Yeni Sağ Akımı ile başlamıştır. Bu akımın temel hedefi devleti küçültmek ve piyasa temelli bir kamu yönetimi inşa etmektir. Yeni sağ ve yeni liberal düşünürler tarafından şekillenen reformlar, yönetimde var olan sorunların çözümü için devletin yetkilerinin strateji belirleme ve politika oluşturma ile sınırlandırılmasını, yetkilerinin, karar alma mekanizmalarının, merkezden yerele ve sivil topluma aktarılmasını, yerel yönetimlerin güçlendirilmesini savunmaktadır.
Kamu hizmetlerinin, hızlı, kaliteli ve etkin olmaması, mevcut kuruluşları günün koşullarına uygun hareket etmemesi, savaşlar ve krizlerin bir türlü etkisiz hale getirilememesi, yaşanan küreselleşme ve teknolojik geri kalmışlık yeni sağcıları haklı çıkarmıştır.
Özellikle ikinci dünya savaşından sonra yaşanan sıkıntılar ve 1970 ‘lerde görülen ekonomik krizler sosyal devlet anlayışının tükendiğini göstermektedir. Bu durum içinde artık bir şeyler yapılmak zorundadır. Yapılan ilk refleksler neticesiyle 1980’den sonra devletler büyük bir reform dalgası altına girmiştir. Bu dalgalardan biride hiç şüphesiz o dönemde yaşanan Weberyan bürokrasinin hantallılığını ve başarısızlığını ilan eden, yeniden yapılanmanın kaçınılmaz olduğunu belirten Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı reform hareketidir. Hareket Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması olarak adlandırılmaktadır. Bu reform paketi yaklaşık on adet kanun tasarısından oluşmaktadır. Paketin özünü ise Kamu Yönetimi Temel Kanunu oluşturmaktadır. Tasarı, tüm dünyada değişimlere neden olan Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ‘nı yansıtmaktadır.
70’li yıllarda doğmuş, 80’lerde filizlerini vermiş, 1990 yılından sonra meyvesini veren yeni kamu yönetimi anlayışı ülkemizde siyasal, ekonomik ve toplumsal olmak üzere farklı nedenlerle ortaya çıkmıştır. YKA geleneksel yönetimden farklı olarak kamu yönetiminde ve
6
kamu hizmetlerinde her daim, verimliliği, kaliteyi, müşteri isteklerinin belirleyiciliğini, piyasa yönelimini, şeffaflığı, risk almayı, ekip yönetimli çalışmayı, çok yönlülüğü, adem-i merkeziyetçiliği ve bunun gibi yönetişim esaslı birçok ilkenin önemini vurgulamıştır.
Kamu hizmetleri ise konu, tür ve nitelik itibari ile çok kapsamlı ve değişkendir. İdare hukukunda geleneksel olarak idari, iktisadi, sosyal, bilimsel ve teknik kamu hizmetleri olarak dört grupta ele alınmaktadır. Yerel düzeyde ise belediyeler açısından hizmet yöntemi veya modeli olarak belediye örgütü, yönetimler arası işbirliği, sözleşme, imtiyaz, kupon, gönüllü kuruluşlar ve kendi kendine hizmet olarak çeşitli şekillerde sınıflandırılabilir. Bunun yanında Kamu hizmetlerinin değişkenlik, eşitlik, tarafsızlık ve bedava oluşu gibi temel özellikleri de vardır. Bu özellikler zaman içerisinde gelişen şartlara uygun olarak çeşitli içerik ve anlamlar kazanmıştır. Yirminci yüzyıla gelinceye kadar geleneksel devlet anlayışı çerçevesinde devletler genellikle adalet, savunma ve güvenlik alanında faaliyet göstermiştir. Geçen yüzyılın başı ve daha çok ikinci dünya savaşından sonra devletler, sosyal devlet ve refah devletinin de etkisiyle değişen siyasi, iktisadi ve toplumsal şartlara uygun bir biçimde eğitim, sağlık, iktisat, ticaret ve kültür gibi değişik alanlarda faaliyet göstermeye başlamışlardır. 1970’lere gelince ise birçok devlette kamusal hizmetler ve faaliyetler hiçbir döneminde olmadığı kadar yaygınlık kazanmıştır1
Yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde belediyelerde kamu hizmet anlayışı bu tezin konusunu oluşturmaktadır. Tezde Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı bağlamında yapılan çalışmalardan bir yerel yönetim birimi olan belediye yönetimindeki kamu hizmet anlayışı ve bu hizmet anlayışında yaşanan değişim ve dönüşüm anlatılmaya çalışılmıştır. Konya Büyükşehir Belediyesi de örnek gösterilerek bu çalışma mercek altına alınılacaktır.
Çalışmanın ilk bölümünde temel bir disiplin olan kamu yönetimi kavramı ve yeni kamu yönetimi anlayışının ortaya çıkışından, özelliklerinden ve gelişim seyrinden bahsedilmiş. YKA ‘nın getirdiği uygulamalara ve bu uygulamalara yönelik eleştirilere kısaca değinilmiştir.
İkinci ve üçüncü bölümde de belediye olgusu vurgulanmış, belediyenin görevlerinden, yapısından, tarihinden, mevzuattaki yerinden, değişen kanunlardaki halinden bahsedilmiş, eski ve yeni kanundaki özellikleri açısından karşılaştırılmıştır. Daha sonra ise belediyelerdeki kamu hizmet anlayışı incelenme altına alınmış, eski ve yeni kamu hizmetlerine, tanımlarına, hizmetlerin etkin bir şekilde sunulmasında karşılaşılan sorunlara, belediyelerin hizmet anlayışındaki değişimine değinilmiştir.
1 BİLGİÇ, Veysel (2008), “Küreselleşme Sürecinde Kamu Hizmetinde Dönüşüm”, Kamu Yönetiminde Yeni
7
Son bölümde ise belediyelerdeki kamu hizmet anlayışı ve bu belediyelerde yaşanan değişimi analiz etmeye yönelik Konya Büyükşehir Belediyesi üzerinde bir alan araştırması yapılmıştır.
8
BİRİNCİ BÖLÜM
KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİ VE YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI 1.1.Yönetim Kavramı
İnsanlığın varlığı ile birlikte hayati gayelerin amacına ulaşabilmesi için, bazı organizasyonlar ihtiyacı zorunlu hale getirmiştir. Bu zorunlu ihtiyaçlar yönetim, yöneten ve yönetilen kavramlarının ortaya çıkmasına sebep teşkil etmiştir. Yönetim kavramının toplumsal gelişmelere paralel olarak sürekli değişim ve gelişim süreci içerisinde olması ise ortaya koyduğu ilke ve tekniklerde değişimlere neden olmuştur. Ve bu değişimle beraber insanların daha örgütlü bir toplum içerisinde yaşama arzusu, diğer insanlarla olan işbirliği ve amaç birliği yönetim olgusunu ve önemini arttırmıştır. 2
Yönetim tanımına dair çeşitli açıklamalar vardır. Bunlar çok geniş bir alanı kapsamaktadır. Biz bunlardan bazılarını şu halde ifade edebiliriz;
Yönetim kavramı ortak amaçlara ortak çaba ile gerçekleştirmek üzere işbirliği yapan insan kümesi olarak en basit biçimde tanımlanabilir. Diğer bir tanımı ise; “yönetim, belirli amaç ya da amaçların kaynakların en iyi biçimde kullanılması suretiyle gerçekleştirilmesi bilim ve sanatı” olarak da tanımlanabilir.3
Yönetim, birden çok insanın ortak ihtiyaçlarını gidermek için bir araya gelerek aralarında işbirliği ve iş bölümü yapmak suretiyle bir takım faaliyetleri uyumlu bir şekilde göstermesi olarak tanımlanabilir.4
Yönetim, eş amaçlı kişilerden oluşan bir örgütsel yapıyı ve örgütsel amaçların en akılcı yollardan gerçekleştirilmesine dönük bir eylemler dizisini varsaymakta daha da önemlisi evrensel nitelik taşıyan planlama, örgütleme, personel alma, yönlendirme, koordinasyon ve denetleme eylemlerinin uygun bir şekilde düzenlenip etkileşmelerinin ortaya çıkardığı karmaşık bir süreçte somutlaşmaktır.5
Simon’ a göre yönetim işlerin yapılmasını sağlama sanatıdır ve hangi amaçla olursa olsun ne şekilde tanımlanırsa tanımlansın her örgütte yönetimin yapmak zorunda olduğu görevleri vardır. Bunlar; örgütün amaçlarını gerçekleştirmek, örgütte çalışanların yaratıcı güçlerini ortaya çıkarmak, personeli mutlu edip moralini yükseltmek, örgütün değişimini ve
2 KOÇ, Hakan, TOPALOĞLU, Melih(2010),Yönetim Bilimi; Temel Kavramlar, Kuramlar ve İlkeler, Ankara,
Seçkin Yayın, s:25
3 SÜRGİT, Kenan (1981), “Çağdaş Yönetim Anlayışı ve Yöneticilerin Amaç ve Politika Belirleme İşlevleri”,
Amme İdaresi Dergisi, Cilt:14, Sayı:1,s: 3-4
4
GENÇ, Turan(1998), Kamu Yönetimi, Ankara, Başkent Klişe Matbaacılık, s:7
9
gelişimini sağlamak, liderler yetiştirmek, örgüt üyelerinin rollerini belirlemek ve bunun içinde yöntem geliştirmektir.6
Her şeyden önce yönetim kavramını iki alana ayırarak ele almak gerekir. Bunlardan birincisi ve en önemlisi “Kamu Yönetimi” olmalıdır. Çünkü kamu yönetimi en büyük tüzel kişilik olan devletin varlığını ve işleyişini sağlayan kamu örgütleri ve bu örgütlerin düzenli ve sistemli işleyiş bütünüdür. Bu yüzdende kamu yönetimi olmayınca devlet dediğimiz yapı da olmaz. İkinci olarak devlet olmayınca özel sektörü araştırma alanı ve konusu olarak alan işletme yönetimi de olmayacaktır. Yönetimi işletme ve kamu yönetimi diye ayırdıktan sonra bu bilim dallarını da kendi içlerinde gruplandırabiliriz. Örneğin, işletme bilimi; özel sektör yönetimi olarak muhasebe, finansman, pazarlama, üretim, büyüme, şirketler, holdingler, uluslararası şirketler, para banka, sermaye piyasası vb. gibi alanlara ayırırken, kamu yönetimi de yine kendi içinde; kamu hukuku, idare hukuku, siyaset bilimi, uluslararası ilişkiler, merkezi yönetim, yerel yönetimler, kamu personel yönetimi, dış politika, uluslar arası örgütler gibi pek çok alana ayrılabilmektedir.7
Açıkladığımız bütün bu tanımlamaların ışığı altında biz yönetimi; örgütlerin belirlenmiş amaç ve hedeflere ulaşmak için elde bulunan kaynakları( İnsan, tabiat, bilgi, sermaye) anlamlı bir şekilde bir araya getiren planlayan, örgütleyen, koordine eden, yönelten ve denetleyen süreç olarak tanımlayabiliriz.8
Aynı şekilde yönetim kavramına bağlı olarak yönetim bilimini ise; idarenin (yönetimin) gerçek işleyişini inceleyen bir disiplin olarak ifade edebiliriz. Yönetim bilimi merkezi ve yerel politik makamların kararlarını hazırlayıp yürüten, uygulayan ve değerlendiren sosyal bilimin bir koludur. Yönetim bilimi, bir yandan kamu yararına görevler veren politik organların kuruluşunu, yapılışını, işleyişini diğer yandan da bu organların çalışmalarında görev alıp etkisi altında kalan kişilerin davranışlarını inceleyip tanımlayan sosyal bilimin önemli bir koludur.9
1.2.Kamu Yönetimi
Kelime olarak "kamu", Türkçe de hep, bütün; bir ülkedeki halkın bütünü; halk,amme gibi anlamlara gelmektedir. "Kamu düzeni", toplumun bütününü ilgilendiren düzeni; "kamu sektörü" devlet eliyle yürütülen ekonomik faaliyetlerin bütününü;"kamu personeli", devlet hizmetinde çalışan görevlileri, "kamuoyu", belli bir konuda toplumun büyük bir kesimince benimsenen görüş, tavır ve inançların toplamını; "kamu tüzel kişileri", kamu yararı amacına dönük insan ve mal topluluklarını;"kamu hukuku", devletin kuruluş ve isleyişini, öteki
6 GENÇ, Turan, a.g.e, s:5
7 ÖZTEKİN, Ali(2005), Yönetim Bilimi, Ankara, Siyasal Kitabevi, s:22 8 KOÇ, Hakan, TOPALOĞLU, Melih, a.g.e,s: 26
10
devletlerle, kamu tüzel kişileri ve özel kişilerle olan ilişkilerini düzenleyen kuralların bütününü anlatmaktadır.10
Kamu yönetimi ise; devletin kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yerine getiren yönetim dalıdır. Kamu yönetimi, devlet aygıtının yasama ve yargı dışında kalan kısmıdır. Kamu yönetiminin genel amacı kamuya yararlı olmaktır. Kamunun ihtiyaçlarını gidermek için, topluma ve onu oluşturan bireylere hizmet götürmeye çalışır. Bireyler kamu yönetimine, çeşitli alanlarda ve düzeylerde katılarak katkıda bulunurlar. Kamu yönetimi hizmetleri yürütürken bireyin çıkarından çok toplumun çıkarlarını göz önünde bulundurur. Bireysel ve toplumsal çıkar çatıştığında, toplumsal çıkardan yana olur.11
Kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi amacıyla oluşturulan kamu yönetimi; iki ayrı yapılanmadan oluşmaktadır. Merkezi yönetim ve yerinden yönetim biçiminde isimlendirilen bu ikili yapıda, bazı ülkelerde merkezi, bazılarında ise yerel yönetimler daha etkin konumda bulunmaktadır. Ülkelerin tarihi, sosyal, kültürel ve siyasal özellikleri, bu ülkelerde merkezi idare ve yerel idare arasında yetki ve kaynak paylaşımını belirleyen en önemli unsurlar olmaktadır.12
Bu yönüyle kamu yönetimi: "kamu hizmetlerini yürüten devlet organları ile bu organların faaliyetleri" dir.13
Kamu yönetiminin temelde iki yönü bulunmaktadır. Bunlardan birincisi “işlevsel”, diğeri ise “yapısal” yöndür. Yapısal bir kavram olarak kamu yönetimi, devletin örgütsel görünümünü yansıtır. Her devlet yasalarda belirtilen görevlerini yerine getirmek için ulusal ve yerel düzeyde çeşitli örgütlenmelere gider. Bu örgütlerin temel amacı anayasa ve yasalarda belirtilen işlevleri yerine getirmektir.14İşlevsel bir kavram olarak kamu yönetimi ise, genel
kuralları (yasaları) ve kamu politikası kararlarını uygulama sürecidir. Genel kurallar, bu süreç vasıtasıyla ferdi olayların çözümüne ilişkin özel kararlara dönüşmektedir. Bu bağlamda kamu yönetimi, geniş anlamdaki yönetim sektörünün siyasi ortamında yer almaktadır. Bu yönüyle kamu yönetimi, kamu politikalarının belirlenmesinde önemli bir role sahiptir ve böylece siyasi sürecin bir parçasını oluşturur. Kısaca kamu yönetimi, işlevsel anlamda kamu politikalarının belirlenmesi ve yürütülmesi sürecidir15
9
TORTOP, Nuri, İŞBİR, Eyüp, AYKAÇ, Burhan(2005),Yönetim Bilimi, Ankara, Yargı Yayınevi, s:2
10 ERYILMAZ Bilal (1994), Kamu Yönetimi, İzmir, Üniversite Kitabevi, s: 4 11 ÖRNEK Acar,(1994), Kamu Yönetimi, İstanbul, Meram Yay., s:7
12 SALMAN, Nurhayat (2008),Yeni Kamu Yönetimi anlayışı Ve Yerel Yönetimlerde Modernizasyon Süreci,
Yüksek Lisans Tezi, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, s:3
13 ALPAR, Erol, “Kamu Yönetimi ve Nitelikleri”, Türk İdare Dergisi, Yıl:61, Sayı:384, Eylül 1989, s.103 14 GÖKÇE, Orhan, KUTLU Önder, ŞAHİN, Ali, GÖKÜŞ, Mehmet(2004), Kamu Yönetimi Ders Notları,
Konya, Dizgi Matbaacılık, s:10
11
Aslında kamu yönetimi bilim dalıyla ilgili her ne kadar çeşitli tanımlamalar yapılsa bile geçmişten günümüze hala kamu yönetiminin kapsamı tam olarak netleştirilmemiştir. Ancak kamu yönetimini betimleyen çeşitli tanımlar göz önünde bulundurulduğunda bu bilim dalını aşağıdakilerle özdeşleştirmek olanaklıdır:(1)Kamu yönetimi yürütme organı ile özdeşleştirilebilir. Ancak bu kamu yönetiminin yasama ve yargı organları ile de önemli ölçüde ilgili olduğu gerçeğini de yadsımaz;(2) Kamu yönetimi daha çok kamu politikalarının oluşturulması ve uygulanması ile özdeşleştirilir. Bu nedenle çıkar grupları ve bireylerle yakından ilgilidir. Bu anlamda kamu yönetimi temel toplumsal amaçlarla ve hızla değişen siyasal bir ortamda bu amaçlara ulaşmak için kaynakların geliştirilmesi ile ilgilidir; (3) İnsan davranışı ve işbirliği yapan gruplarla özdeşleştirilir;(4)Kamu mal ve hizmetlerin üretimi ile özdeşleştirilir;(5) özel yönetimden çeşitli bakımlardan ayrışabilen bir ilgi alanıdır.16
1.3.Kamu Yönetimi Düşüncesinin Gelişimi
Kamu yönetiminin akademik bir kavram olarak ortaya çıkışı görece olarak yeni olmakla beraber, uygulamada kamu yönetimi olgusunun tarihi oldukça eskidir, antik dönemlere kadar uzanmaktadır. M.Ö.3000 yıllarında Mısır’da, Çin’de, Hindistan’da, Bizans ’ta ve tarihte daha birçok devlette çeşitli bürokratik devlet mekanizmaları ortaya çıkmıştır. Ancak, modern anlamda kamu yönetimi Orta Çağ ‘ın bitişi ile beraber 15.ve 16.yüzyıllarda ulus devletlerin oluşması ile ortaya çıkmıştır. Yönetsel mekanizma aracılığıyla ekonomik gönenci sağlama amacını bilimsel yönden destekleyen toplumsal ve ekonomik bilimler toplamını ifade eden kameralizm bilimi kamu yönetimi düşüncesinin ortaya çıkmasına yol açmıştır.19. yüzyılda kamu yönetimi Kıta Avrupa’ sında bir hukuki mesele olarak görülmüş ve bundan sonra kamu yönetiminde yasal bir yaklaşım egemen olmuştur.17
Kamu yönetiminin yasal bir mesele olmasıyla sıkıntılar yaşanmıştır. Kamu yönetimi ve siyaset bilimi ayrımının yapılmaması gibi ya da kamu yönetiminin sadece bir siyaset fonksiyonlu bir bilimi olduğu mu yönündeki düşünceler gibi.
Kamu yönetiminin siyasetin dışında bir bilim olması yönündeki ilk incelemeler Woodrow Wilson’un 1887 yılında yazmış olduğu “İdarenin İncelenmesi” adlı makale ile mercek altına alınmaya başlanmıştır.18
Wilson bu makalesinde siyaset ile yönetimin ayrı alanlar olduğunu vurgulamıştır. Bundan sonra Amerika başta olmak üzere çeşitli Anglo –Sakson
16
POLATOĞLU, Aykut(2001), Kamu Yönetimi; Genel İlkeler Ve Türkiye Uygulaması, Ankara, Metu Press, s:51
17 LEBLEBİCİ, Doğan Nadi(2004), “Kamu Yönetimi: Dünyada Ve Türkiye’ deki Gelişimi”, Kamu Yönetimi
Gelişimi Ve Güncel Sorunları, Ed: Uğur Ömürgönülşen, Kemal Öktem, Ankara, İmaj Yayınevi, s:7
12
ülkelerinde ve tabi Türkiye de kamu yönetimi önemli bir gelişim seyri takip etmiş ve bugün çok sık kullanılan bir öğreti haline gelmiştir.
Wilson bu ayrımı başlattıktan sonra kamu yönetimi alanında yayınlanan en önemli iki eser yazılmıştır. Bunlar; Frank J. Goodnow’ un, “Politics and Administration=Siyaset ve Yönetim” ile Leonarda D. White, “Introduction to the Study of Public Administration=Kamu Yönetiminin İncelenmesine Giriş” isimli eserlerdir. Goodnow eserinde, hükümetin “siyasasal” ve “yönetsel” olmak üzere ilk farklı işlevi olduğunu belirtmiştir. Hükümetin siyasal işlevi, makro düzeyde politikalar belirlemek ya da devlet iradesini ortaya koymaktır. Hükümetin yönetsel işlevi ise, belirlenen politikaları yürütmektir 1927’den itibaren, ABD’de, yönetim konusunda bazı ilkeler belirlemeye çalışılmıştır. Bu dönem W. F. Willoughpy’nin, 1927’de yazdığı “The Principles of Public Administration=Kamu Yönetiminin İlkeleri” adlı eserle başlamıştır.19
Kamu yönetiminin genel ilkeleri POSDCORB formülü içinde özetlenmiştir. Bu ilkeler günümüzdeki koşulların gerektiği değişmeler karşısında yeni arayışları karşılamasa bile genel geçerliliğini korumayı sürdürmektedir.20
Avrupa’ da kamu yönetimi ile ilgilenme ulus devletlerin yapılaşma döneminde başlar. Ulus devletle beraber onun gereği ve dayanağı olan merkezci bir yönetsel yapı oluşmuştur. Bu yönetsel yapı sayesinde kralın iktidarı ve buyrukları ülkenin her yanına yayılacaktır. Almanya ve Avusturya’da bazı öğretim üyeleri “Kameralizm” denen ve yönetim bilimi anlamına gelen bir akımı başlatarak kamu yönetiminin gelişmesine katkıda bulunmuşlardır. Bu akım yönetimi bilimsel düşünce ve eyleme dönüştürmeyi öngörmüş kuramsal olmaktan çok deneyselliği öngörmüştür. Yönetimin ortak ilkelere dayalı olduğunu kamu yöneticilerinin eğitim yoluyla yetiştirileceğini savunmuşlardır.21
Kamu yönetimi disiplini uzmanları 1887 yılında ABD ‘de yayımlanan 25 sayfalık “Yönetimin İncelenmesi” adlı bir makaleyi disiplinlerin kuruluş ilanı sayarlar. Bu makale o zamana kadar hep birlikte olduğu düşünülen siyaset ile yönetimin birbirinden kesin çizgiler ile ayrılmasını ve yönetimin bir sevk idare alanı olarak incelenmesi gerektiğini ileri sürer. 19.yüzyıl sonları ve 20.yüzyıl başlarında genel kabul gören bu yaklaşım, yine ABD ‘ de geliştirilen Taylor ‘un “bilimsel yönetim ilkeleri” ve daha sonraki yıllarda Weber ‘in bürokrasi teorisi ile beslenmiş, böylece kamu yönetimi disiplinin temelleri atılmıştır. ABD ‘de disiplin
19ŞAHİN, Kübra(2010), Yeni Sağ Politikaları Öncesi ve Sonrası Açısından Türk Kamu yönetimindeki Reform
Çalışmalarının Bir Değerlendirilmesi, Karamanoğlu Mehmet Bey Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Karaman, s:2
13
Wilson-Taylor-Weber üçgeninde ve yasal bir yaklaşımdan uzakta “teknik” temeller altında varlığını devam ettirirken, bu yeni dünya yaklaşımı Kıta Avrupa ‘sına “umumi amme hukuku” ile “idare hukuku” temelli yaklaşımların egemenliğine karşı bir mücadele süreci ile birlikte yerleşebilmiştir.22
ABD ‘de kamu yönetimi disiplini 1950- 60’lı yıllarda Taylorcu geleneksel örgüt analizine davranışsal açıklamalar ile sosyo-psikolojik, yaklaşımlar eklenerek çeşitlenmiştir. Öte yandan aynı dönemde ABD kamu yönetimi disiplini, “karşılaştırmalı kamu yönetimi” ve “kalkınma kamu yönetimi” gibi iki yeni inceleme alanında yoğunlaşmaya başlamıştır. Karşılaştırmalı kamu yönetimi içinde “kalkınma yönetimi” kavramını da geliştirerek 1955- 1965 ‘li yılların en çok ilgi çeken alanları olmuşlardır. 1960 sonlarından başlayarak 1970’li yıllar ABD kamu yönetimcilerinin “örgüt-yönetimi” geliştirme kavramı çerçevesinde yoğunlaştıkları yıllardır. Bürokratik örgütlenme sorgulanmaya başlanmış, örgüt iklimi kavramı alanında çalışılmış, yönetim ve yönetimin sorumluluğu konuları yıldızlanmıştır.23
Ülkemizde ise kamu yönetimi, genel olarak sıkı bir merkezcilik ilkesine göre örgütlenmiştir. Kamusal görevlerin büyük bir bölümü bu örgütler tarafından yerine getirilmekte; bazı kamusal hizmetler ise yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen kurumlar tarafından yürütülmektedir. Bunlar yapıları ve yüklendikleri görevler yönünden çeşitlilik gösteren kuruluşlardır. Farklı yapıda olmalarına karşın bir bütünün parçalarıdır.
Türkiye cumhuriyeti kamu yönetimini anlamak için her şeyden önce Osmanlı devlet bürokrasisine bakmak gereklidir. Çünkü Ülkemizdeki bürokratik oluşum büyük bir oranla Osmanlı’ dan devralınmıştır. Osmanlı Devletinin yükselme döneminde, devletin yönetim kanadında sivillerden çok askerlerin etkin olduğu görülmüştür. Bunun başlıca nedeni o dönemde Osmanlıyı Osmanlı yapan şeyin kazanılan askeri başarılar olmasıdır. Gerileme döneminde ise batı karşısında yaşanan askeri yenilgiler askerlerin ellerinde bulundurdukları toprakları; siyasal görüşlü siviller, din adamları, padişah ve bazı esnaf ve ayanlarla paylaşmak zorunda kalmışlardır. Alınan yenilgilerin devam etmesi, devletin sürekli toprak kaybetmesi ve ekonomik durumun gittikçe bozulması 3.Selim ile başlayan ve 2. Mahmut ile devam eden reform hareketlerini gündeme getirmiştir. Ortaya atılan reform hareketlerinin öncelikli hedefi askeri gücü sağlamlaştırmakken, Tanzimat dönemiyle reformlar sivillerin önderliğinde gerçekleşmeye başlamıştır. Bu reformların sivillerin amaçlarına ve isteklerine hizmet etmeye
21 GÖKÇE, Orhan, KUTLU Önder, ŞAHİN, Ali, GÖKÜŞ, Mehmet(2004), Kamu Yönetimi Ders Notları, a.g.e,
s:13
22 GÜLER, Birgül Ayman(1994), “Nesnesini Arayan Disiplin: Kamu Yönetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 27,
Sayı 4,s:9
14
başlamasıyla sivil bürokratlar Tanzimat döneminden başlayıp, Meşrutiyet dönemine kadar gelen bürokratik yönetim geleneğini yerleştirmişlerdir. Bu geleneğin anlamı, toplumun üzerinde yer alması ve de toplumu yönlendirmesidir. Osmanlının son dönemine yerleşen bu yaklaşım cumhuriyet dönemine de yansımıştır.
Cumhuriyet Bürokrasisi, Osmanlının sadece biçimsel yönünü değil, merkeziyetçilik gibi temel gelenek, tutum ve davranışlarını da devralmıştır. Cumhuriyetin kuruluş yıllarından, çok partili hayata geçilen 1950’lere kadar yönetim anlayışında ve yapısında pek bir değişiklik olmamıştır. Bağımsızlık ve kurtuluş mücadeleleriyle devam eden Osmanlının son dönemleri, Türkiye’nin ise ilk dönemleri tamamen bürokratik yönetim geleneğinin hâkim olduğu dönemler olmuştur. Yönetim tamamen yeni devletin kurucuları ve yöneticilerinin elinde kalmıştır. Daha sonra 1923’de Cumhuriyet kurulmuş ve tek partili siyasal dönem başlamıştır. Bu dönemde de bürokrasi kavramı halkın gözünde var olan tek kitle partisi olan CHP ile tanımlanmıştır. Tıpkı Osmanlı bürokrasisinde olduğu gibi, Cumhuriyet bürokrasisinde de halkla yönetim ilişkilerinde bir kopukluk meydana gelmiştir. Bunun bir sonucu olarak tek partili dönemin sonunda yapılan ilk serbest seçimde bürokrasi iktidarı kaybetmiş ve bundan sonraki süreçte, bürokrasi topluma hâkim olma durumundan, klasik kapitalist düzende olduğu gibi bir araç olma durumuna düşürülmüştür.24
1950’li yıllardan sonra Türk kamu yönetimi II. Dünya Savaşı’nın bitmesiyle Dünyada ortaya çıkan bazı gelişmeler, oluşumlar ve paradigma değişimlerinin etkisinde kalmıştır. Ancak bu gelişmeler ve paradigma değişimlerinin yarattığı reform denebilecek yeni anlayışlar dünyanın gelişmiş birçok ülkesinde uygulama alanında başarı yakalayabilmesine rağmen Türkiye’de aynı şey geçerli olamamıştır.1960’lardaki 27 Mayıs hareketi sivil-asker bürokratların duruma tepkisi olarak yorumlanmıştır. Bu tarihten sonra, 1962 Anayasası ile parlamento millet egemenliğini kullanan tek organ olmaktan çıkmış, bürokrasiyi de siyasi iradenin salt bir aracı olma konumundan kurtaracak bazı özerk anayasal organlar oluşturulmuştur. 12 Eylül askeri müdahalesinin ardından 1983 yılında yönetim sivillerin eline geçmiş ve bu dönemde de Türkiye, dünyada gelişen küreselleşme, özelleştirme gibi olgulardan etkilenmiştir. Özelleştirme dünya ülkelerinde basarıyla uygulanırken, aradan geçen yirmi beş yıl içinde Türkiye’de çok çaba gösterilmesine rağmen, bu konuda önemli bir yol kat edilememiştir. Türk kamu yönetiminin dünyada meydana gelen değişim ve gelişmeleri
24 ÖKTEM M. Kemal ve ÖMÜRGÖNÜLŞEN Uğur, Kamu Yönetimi Gelişimi ve Güncel Sorunları, İmaj
15
başarıyla uygulamaya sokamamasının en önemli nedeni, Türk bürokrasisinin yönetim siyaset ikileminde kendine yer bulamaması ve sürekli siyaset eksenli olmasıdır.25
1.4. Geleneksel Kamu Yönetimi
Geleneksel kamu yönetimi örgütün anatomisi ile ilgilenir. Bu yönetim sistemine göre örgütün işleyişinde yapı önemlidir. Bu nedenle de dikkatler örgütün biçimsel yapısının tasarımı üzerinde yoğunlaşmıştır. Geleneksel kamu yönetimi iş bölümü, dikey ve işlevsel süreçler, yapı ve denetim alanı olmak üzere dört temel yapı üzerine inşa edilmiştir. İş bölümü, örgütün amaçlarına ulaşmak için gerekli olan etkinliklerin onu oluşturan küçük parçalarına ayrılması ve her bir parçanın bir örgüt çalışanının sorumluluğuna verilmesidir. Buradaki amaç ise; insanlar dikkatlerini sınırlı bir etkinliğe yöneltip, sınırlı sayıda becerilerini yineleyerek kullandıklarında bu sınırlı alanda becerilerini geliştirecekleri ve verimlerini arttıracakları düşüncesidir. Dikey ve işlevsel süreçler, örgütün dikey ve yatay büyümesi ile ilgilidir. Dikey süreç; komuta zincir, yetki ve sorumluluk devredilmesi ve komuta birliği ile ilgilidir. İşlevsel süreç ise örgütün uzmanlaşmış birimlere bölünmesi ve bu birimlerden birbiri ile uyumlu olanların bir araya getirilerek departmanların kurulması ile ilgilidir. Yapı, örgütün amaçlarına verimli bir şekilde ulaşabilmesi için işlevlerin mantıki bir şekilde birbirleriyle ilişkilendirilmesidir. Geleneksel kamu yönetimi biri “ kurmay” diğeri “eylemci” olmak üzere iki tür yapıya önem verir. Eylemci işlevler örgütün amaçlarının gerçekleştirilmesinde doğrudan sorumluluk sahibidirler. Gerekli temel etkinlikleri başlatıp devam ettirmek için gerekli yetki ya da otorite yalnız eylemci birimlere verilmiştir. Kurmay, örgütün diğer birimleri üzerinde hiçbir yetki veya otoriteye sahip değildir. Kurmay, sadece örgütün tümünün kullanabildiği bir özel bilgi, beceri ve deneyim deposudur. Son olarak denetim alanı, bir yöneticinin etkili bir şekle denetleyebileceği astların sayısıdır. Geleneksel yönetim “ sınırlı denetim alanı” anlayışını savunur. Bu kuramcılara göre hiçbir yönetici beş ya da altı asttan daha çoğunun yaptığı işi denetleyemez.26
Sanayi toplumu öncesinde kamu yönetimi ile ilgili birçok teori ortaya atılmıştır. Bunlar; klasik teori, neo-klasik teori ve modern teoridir. Weber ‘in Bürokrasi Teorisi F.W. Taylor ‘un Bilimsel Yönetim Yaklaşımı ve Henri Fayol ‘un geliştirdiği Yönetim Süreci Yaklaşımı, klasik teori olarak adlandırılmaktadır. İçerik mantık ve varsayımlar arasından benzerlik gösteren bu teoriler tarım toplumunun uyguladığı yönetim uygulamalarına bir tepki niteliğindedir. Taylor süregelen yöntemlerin uygulamalarının yol açtığı israf ve kayıplara, Weber Patrimonyal örgütlenmelerin Almanya ‘nın sanayileşmesini engelleyici yönüne, Fayol ise kabul edilmiş genel ilke ve teorilerin yokluğuna karşı tepki göstermişler ve bu eksik yönleri telafi etmeye
25 GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref, (2001), Türkiye’nin Yönetim Yapısı, Turhan Kitabevi, Ankara, s.3 26 POLATOĞLU, Aykut, a.g.e, s:35-36
16
çalışmışlar. Bütün bunlara bakarak şöyle bir anlam çıkarabiliriz ki; bu üç yaklaşım metodolojik olarak olanı değil olması gerekeni ortaya koymaktadır. Ve bu teorinin mekanikliği yeni yaklaşımların ortaya çıkmasına gerekçe olmuştur. Bunlarda Neo-klasik veya beşeri ilişkiler hareketi dediğimiz yaklaşımlardır. Klasik teorinin temelleri üzerine kurulan neo- klasik teori, klasik teorinin dikkate almadığı çalışanların sosyal ve pskolojik yönlerine vurguyu öne çıkarmıştır. Daha sonra geliştirilen modern teori ise halkın katılımına vurguyu esas alan sistem yaklaşımını ve durumuna göre seçilecek yönetim sistemini ele alan durumsallık yaklaşımıdır.27
Geleneksel kamu yönetiminin dayandığı temel ilkeleri ve değerleri ise şu şekilde ifade edebiliriz.28
Geleneksel kamu yönetimi Alman Sosoyolog Max Weber tarafından tanımlanan bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir. Bu model ayrıntılı kurallar ve biçimselliğe dayalı, gayri şahsi, katı hiyerarşik, kariyer merkezli ve bir ölçüde merkeziyetçi niteliklere sahiptir. Bu ilkelerin kamu yönetiminde tarafsızlığı ve verimliliği, etkinliği sağlayacağı varsayılmıştır. Bu ilkelere iyi bir biçimde bağlılık devlet işletmenin en iyi yolu olarak görülmüştür. Bu sebeple de uzun bir süre kamu yönetiminde kullanılmıştır.
İkinci önemli ilke ise devletin kamusal mal ve hizmet üretiminde, dağıtımında kendi örgütleri yani bürokrasi aracılığıyla doğrudan görev alması gerektiği düşüncesidir. Başta refah devleti anlayışı ve değişik düşüncelerin etkisiyle devletin fonksiyon ve görevlerinde büyük ölüçüde artış görüldü. Böylece büyüyen devlet birçok mal ve hizmetin üreticisi olarak ekonomide önemli bir yer kazandı. Böyle bir süreçte kamu yönetimi topluma ve bireye hizmet yerine amaçlara bakmaksızın yasalara ve kurallara bağlı kalmayı ve bunlara bağlı kalmayı görev haline getirdi
Üçüncü ilke ise, kamu yönetiminde siyasi ve idari konuların birbirinden ayrılacağı düşüncesidir. İdarenin verdiği görev ve talimatları uygulamaktan ibarettir. Siyasa ya da strateji belirleme yetkisi sadece siyasi liderlere aittir. Siyasi liderler kamusal alanda yapılacak olanı belirler. Kamu yöneticileri de bunları uygulayarak bunlara kamu yönetimine işlerlik kazandırırlar. Bu yüzden kamu yöneticilerine, siyasi kurum ve yöneticilere kesin itaat görevi verilmiştir. Böylelikle kamu yönetimi denetim altına alınmış ve sorumluluğu da büyük ölçüde sağlanmış olacaktır. Kamu yönetiminde hizmette nitel anlayıştan çok nicel anlayış önemli hale gelmiştir. Denetimde kurumların misyonları, performans hedefleri ve maliyetleri dikkate
27 AL, Hamza( 2002), Kamu yönetiminde Paradigma değişimi, Doktora Tezi, Sakarya Üniversitesi Sosyal
Bilimler Enstitüsü, Sakarya, s: 20
28 KAYA, Ali, KAYA, Yasemin(2010), VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu
Yönetimi Bildiriler Kitabı, “Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Sürecinde Yönetişim Yaklaşımının
17
alınmazken merkezi anlayışla ve hiyerarşik basamaklar marifetiyle hata arama, eksik bulma esasına dayanan bir anlayış söz konusudur.
Geleneksel kamu yönetimine hâkim olan temel dördüncü ilke ise; kamu yönetimi, yönetimin özel bir biçimi olarak topluma karşı doğrudan bir sorumluluğu ya da piyasaya karşı duyarlılığı olmayan daha çok siyasilerin, bürokratların talimatlarına göre işleyen bir nitelik göstermesidir. Böyle bir anlayışla kamu yönetimi, giderek bürokratik ve siyasi bir yönetim biçimine dönüşmüştür.
Sayılan bu temel ilkeler doğrultusunda geleneksel kamu yönetimini yapı faaliyet alanı ve sistem açısından değerlendirdiğimizde; bürokrasi modeline göre işleyen, aşırı kuralcı, katı bir hiyerarşik yapıda, merkeziyetçi, çok sayıda mal ve hizmetlerin üreticisi, ayrıntılı gözetim ve denetim altında çalışan, rasyonellik, etkinlik yerine kurallara bağlılığın esas alındığı bürokrat tipi yönetici ile çalışan bir yapı ve görünüm anlayışını sergilemektedir.29
1.5. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı
Yirminci yüzyılın son çeyreğinde hızlanarak belirginleşen ve yaşanmakta olan değişim, dönüşüm süreci, ekonomik, siyasal, sosyal ve kültürel alt sistemlerle etkileşim içinde genel olarak yönetim ve özelde ise kamu yönetimine ilişkin anlayış ve yapılanmaları da dönüştürmüştür. 1970’li yıllarda önce ekonomik teknolojik alanda başlayan ve giderek politik ideolojik ve diğer alanlara yayılan refah devletinin bunalımı ve bu bağlamda ortaya çıkan kriz, son tahlilde yönetim ve kamu yönetimine ilişkin yaklaşımları da derinden etkilemiştir. Sözü edilen değişim sürecinde, 1980’li yılların sonlarına doğru gelişmiş ülkelerde kamu sektörünün yönetiminde yeni bir yaklaşım ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu yaklaşım veya anlayış işletmecilik(managerialism), yeni kamu işletmeciliği(new public management) ve piyasa temelli kamu yönetimi ya da girişimci yönetim gibi kavramlarla ifade edilen yeni kamu yönetimi anlayışıdır.30
Yeni kamu yönetimi, sosyal bilimlerde sıkça görüldüğü gibi belirli bir kurucusu olan, formal bir teoriden hareket edilerek üretilmiş değildir. Tam aksine tek tek örneklerden hareketle oluşturulmuş ve teorik gelişmesini hala devam ettiren bir idari reform hareketidir. Yeni yaklaşım toplumsal aşamalarıyla uyum içindedir ve esnek bir nitelik göstermektedir.31
Ortaya çıkan bu yeni anlayış teorik ve pratik anlamda özel sektör yönetim anlayışından esinlenir ancak “kar amacı gütmeyen” bir kamu örgütlenmesine hitap etmesinden dolayı
29 KAYA, Ali, KAYA, Yasemin, a.g.e, s:519
30 ÖKMEN, Mustafa, YILMAZ, Abdullah, BAŞTAN, Serhat ,(2004), “Kamu Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar Ve
Bir Yönetişim Faktörü Olarak Yerel Yönetimler”, Kamu Yönetimi Kuramdan Uygulamaya, Ankara, Gazi Kitabevi,s:34-35
18
bağımsız bir disiplin (public management, kamu işletmesi) oluşturur, kamu yönetiminin kendine özgü özelliklerini korur ancak işletme yönetiminin kavram, teknik ve yöntemlerinden faydalanır, onları kamu yönetimi kalıbı içerisinde eritir. Kar değil kamu hizmeti merkezli ama bunları etkili, verimli ve ekonomik bir şekilde sunmaya çalışan bir nitelik arz eder.32
Bu yaklaşımda odak nokta geleneksel kamu yönetiminden farklılık göstererek kamu hizmetlerinin yasal prosedürlere ve kurallara uygun bir şekilde yerine getirilmesi değil, yapılan işlere özgü sonuçların değerlendirilmesidir. Bu kapsamda kamu kuruluşları gerçekleştirdikleri sonucuna göre yani işledikleri mal ve hizmetin kalitesine, verimli çalışmalarına, vatandaşın ihtiyaçlarına ne ölçüde uygun hizmet sunduklarına göre değerlendirilir. Bu yaklaşım içerisinde verimlilik ve maliyet unsuru önem kazanırken, hizmet götürülen vatandaş da müşteri kimliğine kavuşturulmuştur. Böylece hem daha az maliyet hem de daha kaliteli hizmet sunumu önem kazanmış, ekonomik ve yönetsel boyutuyla yeni kamu yönetimi egemen bir paradigma kazanma yoluna girmiştir.33
1.5.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkış Nedenleri
1980’ li ve 1990’ lı yıllar, birçok gelişmiş ülkede kamu sektöründe önemli dönüşümlere tanıklık etmiştir. Katı, hiyerarşik ve bürokratik kamu yönetimi yapısı; esnek, piyasa tabanlı kamu yönetimine dönüştürülmüştür. Bu durum gerek kamu yönetimi alanında gerekse diğer alanlarda basit bir değişiklik olarak algılanmamış, bir çok ülkede egemen olan klasik kamu yönetiminde bir paradigma değişikliği olarak görülmüştür. Zamanla geleneksel yönetim teorik ve pratik olarak göz önünde bulundurulmaya çalışılmış ve kamu yönetimde bu yaklaşım yani geleneksel yönetim anlayışı büyük oranda değer kaybetmeye başlamıştır. Bundan ötürü Yeni kamu yönetimi geleneksel kamu yönetimine ve onun yanlış ve sınırlı anlayışına bir tepki olarak ortaya çıkmıştır.34
Yeni kamu yönetimi anlayışı her şeyden önce geleneksel kamu örgütlerinin hizmetlerinin sunumundaki eksikliklerini doğru bir şekilde tanımlamaya çalışmaktadır.35Yeni yaklaşımda bürokrasi temel sorundur. Geleneksel Kamu Yönetiminin hiyerarşik, katı ve hantal
31
AL, Hamza (2002), Bilgi Toplumu Ve Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi, Ankara, Bilim Adamı Yayınları, s:144
32 ATEŞ, Hamza (2001), “İşletmeci, Girişimci Ve Verimli Yeni Bir Kamu Yönetimi Ve Devlet Anlayışına Doğru”
İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, No:25, s:51
33
LEBLEBİCİ, Doğan Nadi vd. 82001) , “Yeni Kamu İşletmeciliği Yaklaşımında Önemli Bir Araç: Toplam Kamu Yönetimi” Haccetepe Üniversitesi İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 19(1), s:125
34ÖMÜRGÖNÜLŞEN, Uğur (1997),Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, cilt 52, No1-4,s:
517
35
HOOD,Christopher(2000) “Paradoxes Of Public-SectorManagerialism, Old Public Management and PublicService Bargains” International Public Management ,Journal Vol.3 Issue 1, pp:1
19
bürokratik yapısı yerine esnek, işletmeci bir kamu yönetiminin getirilmesi şeklindeki bir değişim, yönetim alanında bir paradigma değişimi olarak düşünülmüştür.
Yeni kamu yönetimi anlayışı, işletme yönetiminden oldukça etkilenmiş, işletme yönetimiyle benzer kavramları kullanmıştır. İşletme yönetimi, kamu yönetimindeki gibi, sadece kurallara ve talimatlara göre hareket etmekten ziyade; hedeflerin ve önceliklerin belirlenip uygulanması; planların yapılması, insan kaynaklarının etkin bir şekilde kullanılması, performans değerlendirme ve yapılan işlerden sorumluluk alma gibi birçok değişik fonksiyon özelliğini taşımaktadır.36
Bütün bunlarla birlikte, bürokratik düşüncenin değişmesiyle veyahut da bu düşünceye yeni bir boyut getirilmesiyle kamu yönetiminin işleyişinin tamamen değiştirileceği çeşitli çevrelerce de dile getirilmektedir.37
Çeşitli çevrelerce dile getirilen kamu yönetimi ve kamu sektörü üzerinde yoğunlaşan eleştiriler, ekonomi ve siyaset alanında yaşanan değişiklikler, devlet karşısında bireyin ve devletin önem kazanması, özel sektörün avantajlı konuma ulaşması, mali krizlerinde etkisiyle 1970 ‘lerde ortaya çıkan paradigma değişimini basit bir reform ya da yönetim alanında yaşanan kısmi bir dönüşüm olarak değil, devletin yapısı, toplum, birey faaliyet alanı ve piyasa ilişkileri, hizmet sunum metotları, çalışma stilleri kısacası kamu yönetiminin kendi içinde ve çevresiyle ilişkilerinde kapsamlı ve gerçek radikal bir dönüşüm süreci olarak ifade etmek mümkündür. 38
Genel olarak Yeni kamu yönetiminin ortaya çıkışında iki süreçten bahsedilmektedir. Birinci olarak; rekabeti ve kullanıcı tercihlerini, açıklığı, şeffaflığı ve motivasyonu vurgulayan kurumsal ekonomi düşüncesidir. İkinci Dünya Savaşı sonrası geliştirilen kamu tercihi, sorumluluk ve işlem maliyeti teorileri bu düşünceyi oluşturmuştur. Yönetsel reform doktorinlerini; tartışılabilirlik, kullanıcı tercihi, açıklık ve şeffaflık ile uyarıcı yapılar üzerinde durarak bunları inceleme altına almıştır. İkinci süreç olarak ise; kamu sektöründe özel sektör modeli ekonomik yönetim modelinin uygulanması kabul edilmektedir. Böyle bir hareket, profesyonel yönetime, teknik uzmanlığa, gelişimi daha iyi sağlamak için yetki devrine, uygun örgütsel kültürlerle daha iyi örgütsel performans sağlanmasına ve örgütsel çıktıların aktif olarak ölçülmesine ve uyarlanmasına vurgu yapmaktadır.39
Görüldüğü üzere 1970’ ler de başlayıp, 1980 ‘li ve 1990 ‘lı yıllarda büyük bir gelişim seyri takip eden YKY ‘nın yaşattığı değişiklikler faklı alanlarda, farklı kapsamlarda ve oldukça
36
AL, Hamza(2002),a.g.e, s:112
37
ERGUN, Turgay(1997), “Postmodernizim ve Kamu yönetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:30,Sayı:4, s:3
38 BALCI,Asım,KIRILMAZ, Harun, “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türk Sağlık Sektörüne Yansımaları”
http://www.performans.saglik.gov.tr/content/files/performans_yazilari/ykytssy.pdf ,(17.07.2011), s:3
20
geniştir. Biz YKY ‘nin ortaya çıkış nedenlerini; siyasal, ekonomik ve sosyal olmak üzere ayrı
başlıklar altında inceleyebilir daha da açık hale getirebiliriz. Şöyle ki;
1.5.1.1. Ekonomik Ve Mali Etkenler
1973 petrol krizi sonrasında refah devleti anlayışında bazı krizler yaşanmaya başlanmıştır. Gelirler azalırken önemli ölçüde borçlanma ihtiyacı doğmuş, diğer yandan hizmetleri aynı seviyede tutma baskısı oluşmuştur. Bu dönemde yapılan ekonomik çalışmalar bürokrasinin gösterdiği aksaklıkları göstermektedir. Burada kamu harcamalarının ve kamu personeli sayısının azaltılması ile idarenin büyümesini engellemek,özelleştirme ve diğer benzeri uygulamalara yöneliş gerçekleşmektedir. Kısacası ekonomik ve mali nedenler; 1980 ‘lerde gözlemlenen idari reformlarda küresel ve ekonomik durgunluk ile ortaya çıktığını ifade etmek için kullanılmaktadır.40
İktisadi alanda, bu dönemlerde yaşanan krizlerden kurtulmak için çeşitli değişimler yaşanmış; devletin ekonomi üzerindeki yetkisini azaltmak için büyük ve önemli adımlar atılmıştır. Ekonomi üzerindeki bu önemli dönüşüm elbette ki kamu yönetimini de etkilemiştir. Ekonomik düşünce bürokrasinin üst düzeylerinde kamu yönetiminin bağımlılıklarını özellikle yeni kamu yönetimi ve kamu teorileri, sorumluluk ve işlem maliyeti teorilerini içine alan ekonomik teoriyi kullanarak değiştirmiştir.41
1970 ‘lerde yaşanan durgunluk ile birlikte artan sosyal talepler ve devletin bunun karşısında herhangi bir fonksiyon yürütmemiş olması var olan değerlerin sorgulanmasına neden olmuştur. Sosyal refah devlet politikaları incelenmeye başlamıştır. Bu irdelemeler neticesinde artık kamu harcamalarının kısılmasını, devletin ekonomi üzerindeki görüşlerinin, denetiminin azaltılmasını dile getiren sesler yankı yapmaya başlamıştır. Bu yankılarla keynezyen politikaları işlerliğini yitirirken parasal model işlerlik kazanır hale gelmiştir. Bir diğeri ise yeni kamu yönetimi düşüncesinin tetikçisi olan yeni sağ politikaları işlerlik kazanmaya başlamıştır.
Bu düşüncelerin yoğun bir şekilde yaşandığı dönemde, hükümetler; var olan ekonomik, siyasi ve toplumsal problemleri çözebilmek için yeni kamu yönetimi reformlarını uygulamaya başlamışlardır. Devlette yaşanması istenen verimlilik ve etkinlik arayışında işletme yönetimi tekniklerinin ve uygulamalarının transfer edilmesi isteniyordu. Zira işletme yönetiminin kamu yönetiminden üstün olduğu, ekonomik ve sosyal sorunları çözebilmenin bu üstün yönetimle mümkün olabileceği kabul ediliyordu.42
40 SAHİLLİOĞLU, Elif Sinem (2005), Geleneksel Kamu Yönetimi Ve Yeni Kamu Yönetimi, Yüksek Lisans
Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, s:23
21
1.5.1.2. Sosyal Etkenler
Vatandaşların gittikçe daha eğitimli, hakkını arayan ve siyasi otoriteye daha az itaatkâr oldukları bir gerçektir. Bugün insan sadece daha çok değil aynı zamanda daha kaliteli hizmet de beklemektedir. Yaşlı nüfusun artması ve genç nüfusun içinde bulunduğu çeşitli sorunlar vb. etkenleri de göz ardı etmemek gerekir. Bu gibi etkenler artan talebi mevcut kaynaklarla karşılanamaz bir duruma getirmiş bu da refah devleti anlayışından uzaklaşma ve kaynakların verimli bir biçimde kullanılma zorunluluğunu beraberinde getirmiştir.43
Vatandaşların daha fazla hak, daha fazla özgürlük ve daha kaliteli kamu hizmeti elde etme konusunda kamu yöneticileri üzerinde demokratik yollar ve kamuoyu aracılığıyla kurdukları baskılar ve bunların sonucunda bürokratik yapıdaki hantallığın sorgulanması, ister istemez kamu yönetiminin yeni bir anlayışla, vatandaşların ve çeşitli çıkar gruplarının tercih ve beklentileri doğrultusunda daha fazla seçenek sunmaya yönelik olarak ele alınmasını gerekli kılmaktadır. Öte yandan kamu örgütlerinin katı bürokratik yol ve yöntemlerle sundukları kamu hizmetlerinin halkın çok büyük bir bölümünde memnuniyetsizliğe yol açması ve bu konudaki şikayetlerin sürekli artması, özellikle Avrupa ülkeleri ile A.B.D., Avustralya ve Yeni Zelanda gibi ülkelerde yürütülen reform uygulamalarında görülebileceği gibi kamu kuruluşlarını, hizmet etkenliğini arttırmada müşteri odaklı yönetim kültürünü benimsemeye yöneltmiştir.
1.5.1.3.Siyasal Etkenler
Daha önceki teknokratik nitelikli reformlardan farklı olarak 1980 sonrası reformların gerisinde ideolojik ve siyasal sebepler yatmaktadır. Birçok bilim adamı yeni kamu yönetimi anlayışının yükselişinin yeni sağ anlayışının yükselişi ile eş zamanlı ve ona paralel olduğunu ileri sürer. Ancak bu açıklama tarzı İsçi Partisinin yeni sağ anlayışına karsı çıkarken neden yeni kamu yönetimi anlayışı taraftan olusunu izah edememektedir. Yine de yeni sağ ideolojisinin yeni kamu yönetimini etkilediği ve ona ideolojik bir temel oluşturduğu inkâr edilemez.44
Yeni sağ düşünürlerine göre kamu hizmetlerinin etkili bir şekilde yerine getirilmesinde devletin rolü ve müdahalesi asgari düzeyde olmalıdır. Serbest piyasada kıt kaynaklar en verimli alanlarda kullanıldığından, ekonomik gelişme de bu yolla daha iyi sağlanır. Kamu tercihi teorisyenleri de bu açıdan muhafazakâr siyasetçileri etkilediler. Bu teorisyenlere göre siyasetçiler, bürokratlar ve özellikle iyi örgütlenmiş baskı grupları her zaman kendi çıkarlarını gözetirler. Bu kesimlerden oy almaya çalışan siyasetçiler de kamusal işlevlerin artışını kendi
42SEZEN, Süleyman (2006), Teori ve Uygulamada Yeni Kamu Yönetimi, Seçkin Yayıncılık, Ankara, s:42 43BİLGİÇ, Veysel (2003). "Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı", Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar(Ed. A.
22
çıkarları açısından desteklerler. Gelir ve prestij gibi kaygılar dolayısıyla bu durum kamu görevlilerinin de işine gelir.45
Tüm bu faktörlerin etkisiyle kamu yönetimi anlayışındaki bu değişimle birlikte; (1) Devletin, kamu faaliyet alanlarının ve kamusal istihdamın küçültülmesi; (2) Kamu hizmetsunumunun özel sektöre bırakılması; (3) Hizmetlerin yerine getirilmesinde rekabet unsurunun ön planda tutulması; (4) Özellikle bilgi teknolojilerinde otomasyonun gelişmesi; (5) Kuralsızlaştırma ve serbestleştirme yöntemleriyle devletin sektörler üzerindeki hukuki düzenleme, kısıtlama ve denetleme yetkisinin sınırlandırılması söz konusu olmuştur.46
1.5.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Ve Temel Özellikleri
Kamu yönetiminde dikkate değer eğilimlerden birisi olan yeni kamu yönetimi çoğu batı hükümetinde yeniden yapılanmanın en önde gelen ve en tanınmış yönetim biçimi olarak görülmüştür. 47
Yeni kamu yönetimi anlayışı daha çok 1980 sonrası gelişmiş batı ülkelerinde uygulanan yönetsel yapılanmaların benzer noktalarının var olduğu düşüncesinden hareket etmektedir. Kutlu, YKA ‘nın unsurlarından bahsederken onun bir bahçede yetişen çiçekler olduğunu ve isteyenin istediği çiçeklerden bir demet çiçek oluşturabilmesinin mümkün olabileceğini söylemektedir. Temel olarak yedi eleman var ve isteyen bu elemanlardan istediği demeti oluşturabilir. Bu elemanları derleyip toplayan mimar ise Christopher Hood ‘tur. Bu yedi elemanlar şu şekilde izah edilebilir.48
İlk olarak aktif katılımlı yönetimden bahsedersek; daha önceki yönetim modellerinin aksine kamu yöneticilerine, başında bulundukları yönetim birimlerinin sevk ve idaresine aktif bir şekilde katılımı sağlama ve gerektiği yerde tek başlarına söz söyleyebilme insiyatifini ellerinde bulundurabilme haklarını vermektedir. Klasik yöneticinin ise çok fazla aktif olmasına gerek yoktu. Bunun nedeni, yöneticinin sadece görevi koordinasyon sağlamak ve yönetim işlerine çok fazla girmemek ve ayrıca “En iyi yönetici en az şey yapan yöneticidir.” felsefesinin egemen olmasıydı. Yeni modelde ise bunun tam tersine, yöneticinin daha faydalı olması gerektiği, başında olduğu organizasyon neyi gerektiriyorsa onu yapmasının gerekliliği vurgulanmaktadır.
44
BİLGİÇ, Veysel (2003),A.g.e, s:31
45 BİLGİÇ, Veysel (2003), A.g.e, s:31
46ARAP, İbrahim ve YILMAZ, Levent (2006), “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının “Yeni” Kurumu: Kamu
Görevlileri Etik Kurulu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:39, Sayı:2, s:54
47
EKŞİ, Hülya,(2003), Kamu Yönetiminde Değişim Ve Yeni Yönetim Modelleri, Yüksek Lisans Tezi, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya, s:53
48 KUTLU, Önder(2006), Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi Teorik Çerçeve Ve Ülke Uygulamaları, Çizgi
23
Aktif katılım ancak belli bir yetkiyle donanması halinde yerine getirilebilir. Yani katılımın olabilmesi için kendisine sorumluluk devri yapılan kimselere yetkinin de devredilmesi gerekmektedir. Organizasyonların üst birimlerinde aktif katılım sağlanmaya çalışılırken alt kademeler bu katılıma dahil edilmezse bu anlayış “kendi çalıp kendi oynamak” anlamına gelen basit bir düşünce olcaktır. Buda yeni yönetim anlayışının temel felsefesiyle asla bağdaşmamaktadır.
İkinci olarak sonuç odaklı yönetim, kamu yönetiminde katı bir biçimde uygulanan kurallar yerine yani kurallara öncelik veren yaklaşımdan ziyade sonuçların önemli olduğu bir yönetim anlayışını ifade etmektedir. Bu da bir şeyin nasıl yapılmış olduğunu değil ne kadar yapılmış olduğunu öne çıkaran bir anlayışı ifade etmektedir. Böyle bir anlayışta kuralların ön planda tutulduğu Weberyan bürokratik teori ve onun ileri sürdüğü kuralların ihlali anlamına gelmektedir. Yeni anlayış verimlilikten yana ve çıktıdan yanadır. İnsan düşüncesinin yer almadığı, insanın bir makine niyetiyle kullanıldığı bir anlayış yeni yönetimde yer almayacaktır. Bu eleman insanların iyi oldukları ve kendisine belli yetkiler aktarıldığında akılcı davranarak başarıyı en kısa yoldan ve mümkünse en direkt şekilde yakalayacağını savunmaktadır.
Üçüncü olarak kaynak kullanımında disiplin de ise girdi miktarını kontrol etme temel amaçtır. Kıt kaynakların etkin kullanımının sağlanması gerekçesiyle bu eleman diğerlerinin aksine önemli bir yere sahiptir. Kamu politikaları saptanırken mümkün olduğu kadar en ucuz maliyetle amaca ulaşmaya çalışmak gerekmektedir. Kamu kaynakları kıttır. İnsanlar dolaylı veya dolaysız devlete vergi vermekte oldukça isteksizken, kaliteli ve iyi olan hizmeti istemekte de ise oldukça fazla isteklidirler. Bu soruna getirilecek en makul çözüm kaynakların en az miktarda dağıtımının yapılmasıdır. Böylelikle az olan şeyler nasıl özenle kullanılırsa kaynaklarda özenle kullanılacaktır.
Son yıllarda ise Türk kamu yönetiminin tasarrufa gittiği söylenmektedir. Bu güzel bir yönelmedir ama tasarruf yapalım derken kamu yönetimi güçsüz bırakılmışsa bu tasarrufun bir anlamı yoktur. Güçlü ve sağlıklı bir kamu yönetimi ve tasarruf beraber yürüyecekse önemli bir yol kat edilecektir, doğru olanda budur.
Dördüncü elemana baktığımızda onunda kamu kurumlarının hem diğer kamu kurumlarıyla hem de özel sektörle rekabet halinde olmasının gerekliliği üzerinde duruyor ve sonucunda da kamu kaynaklarının çarçur dilmemesine yönelik bir amaç güdüyor. Rekabet sayesinde kamu görevlileri hem kendileriyle hem de kendi dışındaki insanlarla yarışır hale gelmekte sundukları hizmeti veya ürettikleri malları nasıl daha ucuz ve daha kaliteli üretiriz çabasına girmektedirler.
