T. C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI
KAMU YÖNETİMİNDE ŞEFFAFLIK VE BİLGİ EDİNME
HAKKI ÇERÇEVESİNDE BİLGİ EDİNME HAKKI
KANUNU’NUN UYGULAMA SÜRECİNİN
DEĞERLENDİRİLMESİ
YÜKSEK LİSANS TEZİ
HAZIRLAYAN Emre KAYA
DANIŞMAN
YRD. DOÇ. DR. Gülise GÖKÇE
İÇİNDEKİLER
Sayfa
KISALTMALAR...vii
GİRİŞ ... 1
BİRİNCİ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİNİN GİZLİLİK NİTELİĞİ VE ŞEFFAFLIĞIN KURAMSAL ÇERÇEVESİ 1.1. KAMU YÖNETİMİNDE GİZLİLİK ... 5
1.1.1. Gizlilik ve Dışa Kapalılık Kavramı ... 6
1.1.2. Gizliliğin Sebepleri ... 7
1.1.2.1. Siyasi Rejimin Niteliği ... 8
1.1.2.2. Devlet Güvenliği ve Diplomasi ... 9
1.1.2.3. Özel Hayatın Korunması ... 9
1.1.2.4. Yönetimde Etkinlik ve Tarafsızlığı Sağlama Düşüncesi... 10
1.1.2.5. Otorite Kazanma Eğilimi... 11
1.1.2.6. Memurların Kendilerini Denetim Riskinden Koruma Eğilimleri... 12
1.1.3. Gizlilik Türleri ... 13 1.1.3.1. Devlet Gizliliği... 13 1.1.3.2. Görev Gizliliği ... 14 1.1.3.3. Haberleşmenin Gizliliği... 14 1.1.3.4. Ticari-Ekonomik Gizlilik ... 15 1.1.4. Gizliliğin Sonuçları... 15
1.2.1. Bürokrasi Kavramı... 17
1.2.2. Bürokrasinin Özellikleri... 18
1.2.3. Kamu Yönetiminde Gizliliğe Yol Açan Bürokratik Kültürün Nitelikleri 18 1.3. YÖNETİŞİM KAVRAMI VE ŞEFFAF YÖNETİM ... 19
1.3.1. Yönetimden Yönetişime Geçiş ... 21
1.3.2. Yönetişim ve İyi Yönetişim Kavramı...22
1.3.3. İyi Yönetişimin Özellikleri ...23
1.3.4. İyi Yönetişimin Temel Unsurları ...25
1.3.5. Yönetişimin Bir Unsuru Olarak Şeffaflık...27
1.4. GİZLİLİK GELENEĞİNDEN ŞEFFAF YÖNETİME DOĞRU ... 28
1.4.1. Şeffaflık Kavramı ve Kapsamı ... 30
1.4.2. Yönetimde Şeffaflığın Gelişimi ve Nedenleri ... 31
1.4.2.1. Devletin Müdahaleci Politikalarındaki Artış ... 33
1.4.2.2. Eğitim ve Kültür Düzeyinde Değişme ... 34
1.4.3. Yönetimde Şeffaflığın Temel Hedefleri... 34
1.4.3.1. Yönetimin İşleyişinin İyileştirilmesi... 35
1.4.3.2. Prosedürlerin ve Formalitelerin Basitleştirilmesi ... 36
1.4.3.3. Yönetimin Kullandığı Dilin Basitleştirilmesi ... 37
1.4.3.4. Yöneten-Yönetilen İlişkilerinin İyileştirilmesi... 37
1.4.3.5. Yönetimin Demokratikleştirilmesi... 38
1.4.4. Yönetimde Şeffaflığın Yararları ... 39
1.4.5. Şeffaf Yönetimin Karşılaşabileceği Sorunlar... 40
1.4.5.1. Yönetim Sisteminden Kaynaklanan Sorunlar... 40
1.4.5.1.1. Geleneksel Yapı ve Anlayışların Sürdürülmesi ... 41
1.4.5.1.3. Kaynak ve Materyal Eksikliği... 42
1.4.5.2. Toplumsal Aktörlerden Kaynaklanan Sorunlar ... 42
1.4.5.2.1. Toplumsal Aktörlerin İlgisizliği... 43
1.4.5.2.2. Hakkın Kötüye Kullanılması ... 43
1.4.5.2.3. Yönetim Üzerindeki Baskıların Artması ... 43
İKİNCİ BÖLÜM BİLGİ EDİNME KAVRAMI VE BİLGİ EDİNME HAKKININ İNCELENMESİ 2.1. HAK VE ÖZGÜRLÜK KAVRAMI... 45
2.2. İNSAN HAKLARI SINIFLANDIRMASINDA BİLGİ EDİNME HAKKININ YERİ ... 47
2.3. DÜŞÜNCE ÖZGÜRLÜĞÜ VE BİLGİ EDİNME HAKKI İLİŞKİSİ ... 49
2.4. BİLGİ EDİNME HAKKI ... 51
2.4.1. Kavram ve Kapsamı... 51
2.4.1.1. Bilgi Edinme Hakkı Kapsamı ... 52
2.4.1.1.1. Bilgi ve Belgelere Ulaşma Serbestisi ... 53
2.4.1.1.2. Bireysel Bilgilere Ulaşma Serbestisi ... 55
2.4.1.1.3. Belgelerin Kopyasını Verilmesi İsteyebilme Hakkı... 57
2.4.1.1.4. Bilgi ve Açıklama İsteyebilme Hakkı ... 57
2.5. BİLGİ EDİNME HAKKININ ÖNEMİ... 58
2.6. BİLGİ EDİNME HAKKINA YER VEREN ULUSLARARASI BELGELER... 61
2.6.1. Uluslararası Hukukta Bilgi Edinme Hakkı... 62
2.6.1.2. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Avrupa İnsan Hakları
Mahkemesi ... 63
2.6.1.3. Avrupa Konseyi Kararları... 64
2.6.2. Dünya’da ve Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı... 67
2.7. BİLGİ EDİNME HAKKININ DÜZENLENİŞİ... 68
2.7.1. Bilgi Edinmeyi İdarenin Takdirine Bırakan Sistem... 68
2.7.2. Bilgi Edinmeyi Bir Hak ve Özgürlük Olarak Düzenleyen Sistem ... 69
2.8. BİLGİ EDİNME HAKKININ KULLANILMASI VE GARANTİ ALTINA ALINMASI ... 69
2.8.1. Bilgi Edinme Hakkının Kullanımı... 69
2.8.2. Bilgi Edinme Hakkının Garanti Altına Alınması ... 71
2.9. BİLGİ EDİNME HAKKININ SINIRLANDIRILMASI ... 72
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE GİZLİLİK, ŞEFFAFLIK VE BİLGİ EDİNME HAKKI KANUNU’NUN İNCELENMESİ 3.1.TÜRKİYE’DE KAMU YÖNETİMİNİN GİZLİLİĞİ VE ŞEFFAFLIĞI ... 75
3.1.1. Türk Kamu Yönetiminin Yapısı ve Niteliği... 76
3.1.1.1. Kamu Yönetiminin Gelişimi... 77
3.1.1.2. Kamu Yönetiminin Merkeziyetçi ve Statükocu Niteliği ... 79
3.1.1.3. Kamu Yönetiminde Kırtasiyecilik ve Formalitelere Bağlılık... 80
3.1.1.4. Yönetim-Halk İlişkisi ve Yönetime Katılma ... 82
3.2. TÜRKİYE’DE BİLGİ EDİNME HAKKININ GELİŞİMİ ... 83
3.2.2. Şeffaf Yönetime Yönelik Çabalar... 86
3.2.3. Bilgi Edinme Hakkının Kabulü ... 89
3.3. BİLGİ EDİNME HAKKININ DAYANAĞI... 91
3.3.1. Anayasal Dayanağı ... 92
3.3.2. Yasal Dayanağı ... 94
3.4. BİLGİ EDİNME HAKKI KANUNU’NUN AMACI VE KAPSAMI... 95
3.4.1. Bilgi Edinme Hakkı Kanunu’nun Amacı ... 95
3.4.2. Bilgi Edinme Hakkı Kanunun Kapsamı... 96
3.4.2.1. Kanun Kapsamındaki Kurum ve Kuruluşlar ... 96
3.4.2.2. Kanun Kapsamındaki Bilgi ve Belgeler ... 98
3.4.2.3. Bilgi Edinme Hakkını Kullanabilecek Kişiler ... 99
3.5. BİLGİ EDİNME HAKKININ KULLANIMI ... 101
3.5.1. Başvuru... 101 3.5.1.1. Başvuru Konusu ... 101 3.5.1.2. Başvuru Usulü... 103 3.5.1.2.1. Başvuru Dilekçesi... 104 3.5.1.2.2. Başvuru Yöntemleri... 105 3.5.1.2.3. Başvuru Ücreti... 106
3.5.1.2.4. Başvurunun Yapılacağı Yerler... 108
3.5.1.3. Başvuruların Kabulü... 108
3.5.2. Cevap... 109
3.5.2.1. Cevaplamada Temel İlkeler... 110
3.5.2.2. Cevap Süresi ... 111
3.6. BİLGİ EDİNME HAKKINA İLİŞKİN İDARENİN YÜKÜMLÜLÜKLERİ ... 112
3.6.1. Bilgi Verme Ödevi... 113
3.6.2. Bilgi Edinme Birimlerini Oluşturma... 114
3.6.3. Rapor Verme... 115
3.6.4. Kurumsal İnternet Sayfası Yapılması ... 116
3.7. BİLGİ EDİNME HAKKININ SINIRLANDIRILMASI ... 116
3.8. BİLGİ EDİNME DEĞERLENDİRME KURULU VE İTİRAZ USULÜ... 127
3.8.1. Kurulun Niteliği... 127
3.8.2. Kurulun Oluşumu... 127
3.8.3. Kurulun Görev Alanı... 128
3.8.4. Kurulun Çalışma Düzeni ... 129
3.8.5. Kurula İtiraz Usulü ... 130
3.9. CEZA HÜKÜMLERİ ... 130
3.10. BİLGİ EDİNME HAKKI’NIN YARGISAL KORUNMASI ... 130
3.11. BİLGİ EDİNME HAKKI’NIN KULLANIMINDA YAŞANAN SORUNLAR ... 131
3.11.1. Yasal Düzenlemeden Kaynaklanan Sorunlar ... 132
3.11.2. Kamu Kurum ve Kuruluşlarından Kaynaklanan Sorunlar ... 133
3.11.3. Başvuru Sahiplerinden Kaynaklanan Sorunlar... 134
3.12. BİLGİ EDİNME HAKKI KANUNU’NUN UYGULAMA SONUÇLARI ... 136
SONUÇ ... 142
KISALTMALAR
a.g.k. : Adı geçen eser
a.g.m. : Adı geçen makale
A.İ.D. : Amme İdaresi Dergisi
A.Ü.H.F.D. : Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi
A.Ü.S.B.F.D. : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi
B.E.H.K. : Bilgi Edinme Hakkı Kanunu
B.E.D.K. : Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu G.Ü.H.F.D. : Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi
G.Ü.İ.İ.B.F.D. : Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi İ.H.İ.D. : İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi
L.G.D. : Legal Hukuk Dergisi
s. : Sayfa
ss. : Sayfa Sayısı
S.Ü.İ.İ.B.F. : Selçuk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
T.B.B. : Türkiye Barolar Birliği
T.B.M.M. : Türkiye Büyük Millet Meclisi
T.İ.D. : Türk İdare Dergisi
TODAİE : Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü
TÜGİAD : Türkiye Genç İş Adamları Derneği
GİRİŞ
Demokrasi kuramcılarından Montesquieu’ya göre düşünce özgürlüğü en önemli özgürlüktür. Ona göre, “insan, dinamik, yaratıcı ve erdemli bir varlıktır. Fakat bu nitelikler ancak özgür bir ortamda işlerlik kazanır ve gelişir. Özgür olmayan bir ortam kuşku ve korku; kuşku ve korku da belirsizlik, güvensizlik ve uyuşukluk getirir.” Montesquieu’nun bu görüşleri günümüzde de geçerlidir. Düşüncenin özgürce ifade edilebilen ortamlarda demokratik kurumlar varlıklarını sürdürmekte ve gelişme olanağı bulabilmektedir1.
Özgür insan, özgürce düşünebilen ve kanaatlerini özgürce ifade edebilen insandır. Bunun ön koşulu da doğru, çarpıtılmamış bilgiye erişim hakkıdır. Bilgi edinme hakkı adını verebileceğimiz bu hakkın yetersiz olduğu ülkelerde kamuoyunun sağlıklı oluşmadığı, demokrasi dışı rejimlerin kitle iletişim araçlarını kullanarak gerçeğe aykırı durumları kendi halklarına benimsettikleri görülmektedir. İşte bu nedenle, bir demokraside düşünce özgürlüğü kavramının temel öncülü, vatandaşların bilgiye, özellikle devlet organlarınca üretilen bilgiye, erişme hakkıdır.
Son yıllarda internet v.b. gibi araçların kullanımının yaygınlaşması ile birlikte insanlar duygu, düşünce ve yaratılarını elektronik ortamda da kolayca yayabilme olanağına kavuşmuşlardır. Elektronik bilgilere erişimin kolaylaşması ve yaygınlaşması bilgi edinme hakkına yeni bir boyut kazandırmıştır. Devlet tarafından üretilen elektronik ortamdaki bilgilere daha kolay erişim olanağı doğmuştur.
Bugün çağdaş demokrasilerde, idarelerin, yaptıkları işler hakkında tek yönlü olarak halka bilgi vermesi yeterli kabul edilmemekte; kamusal faaliyetlerin topluma daha açık olması ve kişilerin kamu bilgi servislerinden bağımsız olarak, istedikleri bilgi ve belgelere erişebilmesi yolları tanınabilmektedir. Bu yolardan biri olan bilgi edinme hakkı, modern demokrasinin ayırt edici bir özelliği olmakta ve onun vazgeçilmez bir unsuru sayılmaktadır. Hatta bilgi edinme hakkı, tipik bir demokratik, anayasal değer olarak kabul edilmektedir.
Ayrıca, bilgi edinme bir imtiyazdan ziyade temel bir insan hakkı niteliğindedir. İnsan haklarına saygı, katılım ve şeffaflık, günümüz demokrasilerinin olmazsa olmaz
1 Ahmet Çelik, Yaşar Tonta, “Düşünce Özgürlüğü, Bilgi Edinme Özgürlüğü ve Bilgi Hizmetleri”, Bilgi
Edinme Özgürlüğü, Ed. Ahmet Çelik, Yaşar Tonta, Türk Kütüphaneciler Derneği Yayınları, Ankara,
koşulları arasında yer almış durumdadır. Bunların dışında farklı demokrasi tanımlarının az çok üzerinde uzlaştıkları belli başlı koşulları;
1. Yönetilenlerin yönetenleri belirli ve makul sürelerde yapılan çok partili, eşit oya dayalı seçimlerle belirlemeleri,
2. Yönetilenlerin siyasal sürece katılma imkanlarının bulunması,
3. Katılımı ve yönetimi belirleme/yönlendirme olanaklarının kullanılabilmesi açısından düşünce,haberleşme,ifade,yaşam,örgütlenme gibi özgürlüklerin güvence altında olması,
4. Bağımsız yargı gücünün varlığı olarak sayılabilir2.
Hangi koşul ele alınırsa alınsın bireyin tartışmasız bir belirleyiciliği vardır. Daha doğru bir anlatımla demokratik bir rejimin sorunsuz işlemesi, bireyin tüm bu katılım kanallarındaki belirleyiciliğini sağlam bir şekilde kullanması ile olur. Nitekim günümüz demokrasilerinin belli başlı sorunlarından birisi, bireyin yönetimi ve yönetimi fiilen belirleyen siyasi alanı tam olarak belirleyememesi, çoğu kez olanları anlayıp değerlendirebilecek bilgiye sahip olmaması, manipüle edilerek yönlendirilebilmesidir. Bu sakıncadan kurtulmanın yolu ise bireyin bilgilenmesi yolundaki engellerin kaldırıldığı, hatta yönetimin bireyin bilgilenmesini sağladığı, bunu da temel bir hak olarak tanınıp güvenceye bağlandığı bir yapı kurmaktır. Bu anlamda bilgilenmiş birey genellikle aynı bağlamda değerlendirilen saydamlık/şeffaflık ve açıklığın olmazsa olmaz koşulu olduğu gibi, bunların her zaman zorunlu bir sonucu olmayan yönetimde demokrasinin olmazsa olmaz koşuludur.
Demokrasinin ve hukukun üstünlüğünün gereklerinden olan bilgi edinme hakkı, bireylere daha yakın bir yönetimi, halkın denetimine açıklığı, şeffaflığı sağlama işlevlerinin yanı sıra halkın devlete karşı duyduğu kamu güvenini daha yüksek düzeylere çıkarmada önemli bir rol oynamaktadır. Kullanılan bu hak sayesinde hem halkın devleti denetimi kolaylaşmakta hem de devletin demokratik karakteri güçlenmektedir.
2 Aytekin Yılmaz, Modern Demokrasi Gelişimi ve Sorunları, Vadi Toplum Yayınları, Ankara, 2000,
Kamu yönetimi, halka hizmet sunmak ve onun emrinde olmak yerine, kendini bürokratik bir güç olarak halktan üstün görmekte ve dolayısıyla günlük hayatın her düzeyine müdahale etmeye çalışmaktadır. Yönetimin elindeki imkanların ve araçların artması, vatandaşların devlet bürokrasisi karşısında korunması ihtiyacını ön plana çıkarmıştır. Kamu yönetiminin genişlemesi, yapı ve işleyiş itibarı ile karmaşık bir nitelik göstermesi, ayrıca günlük hayata artan orandaki müdahalesi, etkin bir kamuoyu denetimini gerekli kılmaktadır. Böyle bir denetim ise, kamuoyunun önceden yönetimin eylem ve işlemleri hakkında bilgi sahibi olmasını, kararların nasıl ve kimler tarafından alındığını bilmesini gerektirir.
Etkin, verimli, sorumlu ve şeffaf bir kamu yönetimine duyulan ihtiyaç, kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesi ile ilgili çalışmalara daha fazla yönelmesine neden olmuştur. Yönetimde şeffaflık düşüncesi ve bu amaçla yapılan yasal düzenlemeler, bu tür ihtiyaçların ürünüdür. Özellikle, 1960’lı yıllardan itibaren dünyada, yönetimde şeffaflık düşüncesi ve uygulamaları hızla gelişmeye başlamıştır. Bazı ülkeler bu konuda önemli mesafeler almıştır.
Gerek diğer ülkelerde ve uluslar arası alanda gerekse ülkemizde ortaya çıkan bu gelişmeler, insanların sadece etkilenen ve yükümlülükleri olan bir vatandaş değil; yönetime katılan, onu denetleyen ve sorgulayan aktif birer unsur haline gelmesini ifade etmektedir. Artık insanlar, yönetimden aşağıya doğru gelen emir ve talimatları uygulayan birer yönetilen değil, kamunun karar ve uygulama sürecine katılan, kamu hizmetlerinden faydalanan birer vatandaş/müşteri pozisyonundadırlar. Bunun gereği ise, kamu kurumlarının işleyişinden haberdar olmak, bilgi almak ve onu sorumlu tutabilmektir.
Çalışmanın genelindeki temel amaç; Yönetim-halk ilişkilerinin yeniden düzenlenmesi, yönetim karşısında vatandaşın korunması, yönetimin kamuoyunca denetlenmesi ve halkın yönetime katılması konularında şeffaflık ve bilgi edinme hakkının rolünü belirlemektir.
Çalışmanın hazırlanmasında izlenilen temel yöntem, konu ile ilgili literatür taraması yapılarak sistematik olarak belgeler ve veriler yayınlar yolu ile toplanmıştır. Gizlilik, şeffaflık ve bilgi edinme hakkı gibi kavramlar betimsel olarak çok boyutlu, yönetsel, hukuki, sosyolojik temelleri incelenip ussal eleştiri yapılmıştır. Açıklamaların
mantıksal yapıları uygulamalarla karşılaştırılarak nedensellik bağı kurulmaya çalışılmıştır. Teorik altyapıları analiz edilen bu kavramlar özelde Türk kamu yönetimi açısından ne ifade ettiği uygulamalı olarak ortaya konmuştur.
Bu amaç çerçevesinde, çalışmamız üç bölümden oluşmaktadır;
Çalışmamızın birinci bölümünde; geleneksel yönetim sistemlerine egemen olan gizlilik eğilimi, nedenleri, bürokratik kültürle ilişkisi, sonuçları incelenip gizlilikten şeffaflığa giden süreçteki, ekonomik, toplumsal, siyasal ve kültürel yapının bu sürece etkisinin analizi yapılarak, şeffaf yönetime geçişteki zorluklar incelenmiştir.
Çalışmamızın ikinci bölümünde ise, şeffaf yönetimin en etkili araçlarından biri olan bilgi edinme kavramının insan hakları gelişim sürecindeki yeri ve ulusal ve uluslararası düzeydeki hukuki metinlere yansıması incelenmiştir. Yine bu bölümde, bilgi edinme hakkının kullanılması, garanti altına alınması ve sınırlanması konuları ayrıntılı bir şekilde ortaya konmuştur.
Üçüncü ve son bölümde; ilk iki bölümde teorik çerçevesi oluşturulan konular, Türk kamu yönetimi açısından test edilecek olup, Türk kamu yönetiminin hakim unsurlarından biri olan gizliliğin nedenleri, tarihsel süreç ve koşullarda ele alınacaktır. Ayrıca gizlilikten şeffaflığa geçiş sürecinde önemli bir dönüm noktası olan 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanun’u ayrıntılı bir şekilde analiz edilip yeterliliği uygulama sonuçlarıyla ortaya konacaktır.
BİRİNCİ BÖLÜM
KAMU YÖNETİMİNİN GİZLİLİK NİTELİĞİ VE ŞEFFAFLIĞIN KURAMSAL ÇERÇEVESİ
20. yüzyıl kamu yönetiminin faaliyetlerinin geniş bir alanı kapsadığı ve toplumsal yaşamın her alanında kamu yönetiminin kendini hissettirdiği bir dönem olmuştur. Kamu hizmetlerinden yoğun bir şekilde yararlanma ve hizmetlerde artış yaşanırken, yönetime katılma ve yönetimin işleyişinden haberdar olma ihtiyacı da artmıştır. Söz konusu ihtiyacı karşılama amacıyla, yönetimlerin halka daha çok yakınlaşması ve faaliyetlerini topluma açması gerektiği kabul edilmektedir. Bu kabul, demokrasi, insan hakları, yeni kamu yönetimi gibi gelişmelerle birlikte daha yaygın uygulama alanı bulmaktadır. Yönetimde şeffaflık olarak adlandırılan gelişmeler, toplum ile kamu yönetimi ilişkilerinde bir dönem noktası olarak görülmektedir. Bu dönüm noktasının öncesinde ise, gizlilik geleneği bulunmaktadır3.
1.1. KAMU YÖNETİMİNDE GİZLİLİK
Klasik kamu yönetimi modeli, yönetimin her yerde hazır olmasını ve yönetilenlerle olan ilişkilerinin bizzat yönetim tarafından belirlenmesini öngörmektedir. Model uygulandığı şekliyle eleştirilere konu olmaktadır. Yönetilenler, yönetimin kendi hizmetlerinde olmasını, taleplerinin dikkate alınmasını istemekte, bürokrasinin yavaşlığını ve işleyişindeki eksiklik ve yetersizlikleri eleştirmektedir. Klasik yönetim modelinin sorgulanması, yönetimin gizli kalmamasını gerektirmiş ve vatandaşların taleplerini dikkate almaya zorlamıştır4.
Dışarıdan bakıldığında, kamu yönetimi çoğu zaman gizemli bir dünya olarak düşünülür. Bu algılanışın, yönetimin içine girildiğinde tamamen yanlış olmadığı anlaşılır. Bunun temel sebebi, yönetimde gizlilik ve dışa kapalılıktır.
Türkçe’de ve yabancı literatürde “kamu”, hep bütün, bir ülkedeki halkın tamamı, halk, amme gibi genelliği anlattığı kadar, özelin, gizlinin, kapalılığın zıddı olarak resmiyeti, açıklığı, halka ait oluşu ve görülebilirliği de ifade etmektir. “Kamu malları”,
3 Musa Eken, Yönetimde Şeffaflık Teori-Uygulama, Sakarya Kitabevi, Sakarya, Aralık, 2005, s. 5 4 Ramazan Şengül, “Bilgi Edinme Hakkı Kanunu Türk Kamu Yönetimini Camdan Eve Dönüştürür Mü?”,
“Kamu hayatı”, “Halk kütüphanesi”, gibi kavramlar bu anlamları ifade eden değişik terimlerdir5.
Kamu yönetimlerinin pek çoğunda büyük bir sorun olarak görülen gizlilik kavramını, sebeplerini, kaynaklarını, çeşitlerini ve sonuçlarını incelemek, yönetsel bürokrasi-gizlilik ilişkini yöneten-yönetilen ilişkisi çerçevesinde incelemek önem taşımaktadır.
1.1.1. Gizlilik ve Dışa Kapalılık Kavramı
Kamu yönetimi geleneksel olarak faaliyetlerini gizlilik içinde yürütmek eğilimi göstermiştir. Yönetsel gizliliğin meşrulaşmasında, kamu yönetiminin verimli çalışabilmesi ve devletin üstün çıkarlarının korunması argümanları belirleyici olmuştur. Kararların hazırlanması, alınması, düzenleyici ve bireysel işlemlerin yapılması hep yönetimin bir iç işi olarak algılanmıştır. Kamu görevlilerinin, dış çevrenin müdahalesi olmaksızın görevlerini yapabilmelerinin, devletin üstün çıkarları için ne kadar önemli olduğu savı yönetilenler tarafından da benimsenmiştir. Bu haliyle gizlilik, yönetimlerin sahip oldukları gücü koruyabilmelerinin aracı olarak kullanılmıştır. Aynı zamanda işleyişine ilişkin olarak dış çevreden gelebilecek muhtemel eleştiriler nedeniyle yıpranmasını önlemek için perde vazifesi de görmüştür. Gizlilik, yönetilenlerin yönetimle olan ilişkilerinde uzun süre genel kabul gören yönetim geleneği olarak tartışma konusu olmamıştır6.
Gizlilik, “belli sayıda kişilere yönelik açıklık” olarak tanımlanabilir. Başka bir anlatımla mutlak gizlilik mümkün ve anlamlı değildir. Bu bağlamda “kapalılık” ile “gizlilik” arasında ayrım olduğu da belirtilmelidir7. Gizlilik, yönetimdeki bilgi, belge ve diğer verilerin açıklanmaması şeklinde açıklanabilir. Kapalılık ise, kamu kurum ve kuruluşlarının dıştan gelen her türlü etkiye karşı duyarsız kalmasını, bir çok işlem ve eylemin dıştan görülmemesini ve alınan kararların gerekçelerinin açıklanmamasını ifade etmektedir. Benzer gibi görülmesine rağmen aslında bu iki terimin ontolojik ve metodolojik farkları mevcuttur. Kapalılık, yönetimin hizmet yürüttüğü çevre ya da
5 Musa Eken, Kamu Yönetiminde Açıklık ve Bilgi Edinme Hakkı, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal
Bilimler Enstitüsü, Yayınlamamış Doktora Tezi, İzmir,1993, s. 12
6 Şengül, a.g.m., s. 218
7 Tekin Akıllıoğlu, “Bilgi Hukuku”, I. Ulusal İdare Hukuku Kongresi İkinci Kitap: Kamu Yönetimi, 1-4
halka karşı duyarsızlığını ifade ettiği halde; gizlilik, hem dış çevreye hem de yönetimin kendi içindeki kişi ve birimlere karşı izlediği bir politikayı ifade eder8.
Dışa kapalılık kavramı ise, yönetimin hizmet verdiği halka karşı duyarsız davranmasıdır. Dışa kapalılık ve gizlilik bir madalyonun iki yüzü gibidir. Dışa kapalı bir yönetim, esasen gizliliği de faaliyet alanlarına göre genişletmekte ve bu tercih öncelikle halkla ilişkileri etkilemektedir. Kamuoyunun bilgilendirilmediği konuların ilgi alanına alınması çok zordur. Yönetilenler, gizlilik nedeniyle kendilerini doğrudan etkileyen konuları bile iletişim kanalları aracılığıyla tesadüfen öğrenebilmektedir, öğrendiğinde de yöneticilerin karar gerekçelerini bilememektedir9.
1.1.2. Gizliliğin Sebepleri
Gizliliğin kökenleri, kabile hayatındaki ihtiyar meclislerinin kapalı kapılar arkasındaki görüşmelerine kadar uzanır. Daha sonra, hükümet işlerinin, Monark’ın sorumluluğunda olduğu ya da bu işlerin yönetilenlerden daha çok kendilerini ilgilendirdiği, yönetme fonksiyonunun halktan daha akıllı, daha olgun ve vatansever memurların işi sayıldığı inancının etkisi ile gizlilik yönetim hayatında kurumsallaşmıştır. Gerçekten de gizlilik, toplumların idari ve siyasi yönden kurumsallaşmaya başlaması ile ortaya çıkmış ve devlet yönetiminin hem siyasi hem de idari yönüne egemen haline gelmiştir10.
Her kamu yönetimi, siyasi rejimin niteliği, uluslar arası ilişkiler, devlet güvenliği, özel hayatın korunması gibi sebeplerle, bazı resmi bilgi ve belgeleri gizli tutma eğilimindedir. Başlangıçta devlet güvenliği ve özel hayatın korunması gibi makul gerekçelerle ortaya çıkan gizlilik politikası, uygulamada genişleyerek çoğu kamu faaliyetlerini içine almaktadır. Ancak gizliliğin düzeyi ve kapsamı bakımından ülkeler arasında önemli farklılıkların olduğu bir gerçektir. Gerek iç gerekse dış faktörlere bağlı olarak yönetim mekanizmasında ortay çıkan ve giderek geniş boyutlar kazanan gizlilik politikasının sebepleri bilinmeden bu konuda alınacak önlemler etkisiz kalır11.
8 Yasin Sezer, Naci Kargın, “Kamu Yönetiminin Modernleşmesinde Şeffaflaşma Sorunu”, T.İ.D.,
Yıl: 74, Sayı: 436, Eylül, 2002, s. 209
9 Zerrin Toprak Karaman, Şermin Atak, “Kamu Yönetiminde Gizlilik Faktörünün Çevre Korumacı
Politikalara Etkisi”, T.İ.D., Sayı: 410, Mart, 1996, s. 111
10 Cemil Kaya, İdare Hukukunda Bilgi Edinme Hakkı, Seçkin Kitabevi, Ankara, 2005, s. 46 11 Eken, Kamu Yönetiminde Açıklık…, a.g.k., s. 13
Kamu yönetimindeki gizliliğin sebeplerini, siyasi rejimin niteliği, devlet güvenliği, özel hayatın korunması, otorite kazanma eğilimi, yönetimde etkinliği ve tarafsızlığı sağlama düşüncesi, kötü yönetim uygulamaları ve memurların kendini denetim riskinden koruma eğilimleri olarak sınıflandırabiliriz.12
1.1.2.1. Siyasi Rejimin Niteliği
Devletin temel siyasi örgütlenmesi (otoriter, totaliter veya demokratik olması) kamu yönetiminde gizliliğin mi açıklığın mı egemen olacağını belirler. Genel olarak çoğulcu demokratik rejimler otoriter rejimlere nazaran daha az gizlilik alanı yaratırlar13.
Kural olarak hukuka bağlı demokratik rejimlerde, otoriter rejimlere göre daha az gizlilik alanı bulunur. Çünkü demokratik rejimlerde, siyasi iktidar halka karşı sorumludur. Kitle iletişim araçları devlet yanında özel kişiler elinde de bulunur. Özel kişilere ait alternatif haber ve bilgi alma kaynakları, kamuoyu denetimi, seçimler, katılım gibi etmenler demokratik rejimleri açıklığa zorlar. Bu nedenle demokratik bir idare gizlilikten mümkün olduğunca kaçınır. Otoriter rejimlerde ise halk tek yanlı resmi haber alma kaynakları ile yönlendirilir ve bilgi verilmesi propaganda amacına yöneliktir. Bu yönetimlerde katılım ve bilgi almanın mümkün olmaması ya da siyasi iktidarın öngördüğü kadarı ile olması nedenleriyle yönetimde gizlilik egemendir14.
Demokrasilerdeki temel amaçlardan birisi de, devleti yönetenlerin uyguladıkları politikalar ve bunları uygulayış biçimleri ile ilgili olarak vatandaşlara karşı sorumlu ve hesap verebilir bir anlayışa sahip olmalarıdır. Hesap verebilirlik, artık yönetimle ilgili her yerde karşılaşılan ve sıkça kullanılan bir reform araç ve amacı haline dönüşmüştür. Örgütlerde yetki ve otoriteye sahip olanların kendilerinden beklendiği şekilde davranıp davranmadıklarının ortaya konulması, hesap verebilirlik mekanizmasının harekete geçirilmesi, gizliliğin kültürünün hakim olduğu bir iklimde mümkün değildir15.
12 a.g.k., s. 13-19
13 İlhan Cihaner, “İnsan Hakkı Olarak Bireysel Bilgi Alma Hakkı”, Gazi Üniversitesi, Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Yayınlamamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2001, s. 63
14 Kaya, a.g.k., s. 48-49
15 Yüksel Hız, Zekeriya Yılmaz, Açıklamalı-Notlu-Gerekçeli Bilgi Edinme ve Dilekçe Hakkı
1.1.2.2. Devlet Güvenliği ve Diplomasi
Gizliliğin ilke olarak kabul edildiği ve tartışılmadığı alan, devlet güvenliği ve dış politika ile ilgili bilgilerdir. Bu tür bilgiler, devlet güvenliğini tehlikeye düşüreceği gerekçesi ile gizli tutulmaktadır.
Bütün kamu yönetimlerinde, gizlilik politikalarının temel dayanağı, devlet güvenliği ve dış ilişkilerdir. Her devletin gerek iç, gerekse dış güvenliği bakımından sakladığı bilgileri bulunmaktadır. Örneğin, silahlı kuvvetlerinin gücü, savaş kapasitesi, silah programları, istihbarat hizmetleri, askeri yardım, silah ticareti, dost ya da düşman ülkelere karşı izlenebilecek özel politikalar bu kapsamda değerlendirilmektedir. Gerçekte devlet güvenliği ve dış ilişkileri bakımından bazı bilgi ve belgelerin gizli tutulması gereklidir. Ancak sorun, bunların kapsamı ve niteliğinin ne olacağıdır. Örneğin, bütün dış ilişkiler ve diplomatik faaliyetler gizlilik kapsamına alınırsa, kamuoyu dış politika ile ilgili değerlendirmeleri nasıl yapacaktır sorusu önem kazanmaktadır. Söz konusu alanlarda gizliliğin kapsamının genişletilmesi, bu alanlarda yanlış ve asılsız haberlerin yayılmasını ortaya çıkarmaktadır. Bu durum ise devlete olan güveni sarsmaktadır16.
Ulusal güvenlik yanında iç güvenliğe ilişkin alanlarda da gizlilik söz konusu olabilmektedir. Bu konudaki gizlilik de başta insan hakları ihlalleri ve yolsuzluk olmak üzere bir çok olumsuzluğu gündeme getirecektir17.
1.1.2.3. Özel Hayatın Korunması
Bilgi verme ödevi ve bilgi alma hakkının en önemli olduğu alan, kişiler hakkında isteme bağlı olarak tutulan bilgilerdir. Çünkü, bu tür bilgiler artık bilgisayarlarda tutulmakta ve işlenmektedir. Bilgisayar yardımıyla, mevcut bilgi ve belgelerden yenilerini oluşturmak son derece kolaydır. Kişilerin haberi olmaksızın gerçekleşen bu tür işlemler sonucunda, kişinin bilgi gücünü elinde bulunduran makamlara karşı bağımlı hale gelmesi kaçınılmazdır. Bunun temel hak ve özgürlükler açısından büyük bir tehdit olduğu çok açıktır18.
16 Eken, Kamu Yönetiminde Açıklık…, a.g.k., s. 16 17 Cihaner, a.g.k., s. 64
18 Ramazan Yıldırım, “İdare Hukuku Açısından Bilgi Edinme Hak ve Özgürlüğü”, T.C. Başbakanlık,
Kişisel bilgilerin kişinin onayı olmadan açıklanması, gizli tutulması kuralı kamu yönetiminde gizliliğin nedenlerinden birisidir. Özel hayatın korunması temel insan haklarındandır. Özel hayatın tanımını kusursuz bir şekilde yapmak zor ise de, kamu yönetiminde özel hayatın gizliliği, tıbbi kayıtlara, siyasal ve felsefi inançlara ilişkin bilgileri içeren kayıtlara, ceza soruşturmasına, mali konulara, etnik kökene ve haberleşmeye ilişkin olabilir. Bu konuda en önemli alan, bireyler hakkında isme bağlı olarak tutulan bilgilerdir. Bilgisayarların kullanılmaya başlanması ile bireyin haberi olmadan bu verilerin kullanılması riski de ortaya çıkmıştır.
Ancak şunu da belirtmek gerekir ki, nasıl bilgi edinme hakkı mutlak bir hak olarak ele alınmıyor ve güvenlik gibi gerekçelerle sınırlanması zorunlu görülüyor ise, bilgi edinme hakkının sınırlanması olan özel hayatın korunması düşüncesi de kamu yararı ve kamu sağlığının gerekli kıldığı zamanlarda gizlilik kapsamı dışına çıkarılabilir. Örneğin; bulaşıcı hastalıklarla ilgili olarak eldeki bilgilerin kamuya açılması, vergi borcunu ödemeyenlerin mali gizlilikten faydalanamaması v.b19.
1.1.2.4. Yönetimde Etkinlik ve Tarafsızlığı Sağlama Düşüncesi
Kamu yönetimi geleneksel olarak faaliyetlerini gizlilik içinde yürütmek eğilimi göstermiştir. Yönetsel gizliliğin meşrulaşmasında, kamu yönetiminin verimli çalışabilmesi ve devletin üstün çıkarlarının korunması argümanları belirleyici olmuştur. Kararların hazırlanması, alınması, düzenleyici ve bireysel işlemlerin yapılması hep yönetimin bir iç işi olarak algılanmıştır. Kamu görevlilerinin, dış çevrenin müdahalesi olmaksızın görevlerini yapabilmelerinin, devletin üstün çıkarları için ne kadar önemli olduğu savı yönetilenler tarafından da benimsenmiştir. Bu haliyle gizlilik, yönetimlerin sahip oldukları gücü koruyabilmenin aracı olarak kullanılmıştır. Aynı zamanda işleyişine ilişkin olarak dış çevreden gelebilecek muhtemel eleştiriler nedeniyle yıpranmasını önlemek için perde vazifesi görmüştür. Gizlilik, yönetilenlerin yönetimle olan ilişkilerinde uzun süre genel kabul gören yönetim geleneği olarak tartışma konusu olmamıştır20.
Yönetimin kendini toplum dışında tutması, kapalı ve gizlilik içinde olması, kamu yararını en iyi şekilde gerçekleştirme ve hizmetlerde etkinliği sağlama fonksiyonuyla da
19 Cihaner, a.g.k., s. 68 20 Şengül, a.g.m., s. 218
açıklanmaktadır. Dış etkilere ve baskılara karşı kendini izole eden kamu yönetimi, bu şekilde genel kamu yararını üst düzeyde sağlayacağını düşünmektedir. Kamu yararının bu şekilde kutsallaştırılması ve yönetimin tekelinde olması, gizliliği ayrıcalıklı bir faaliyet metodu haline getirmektedir. Bu amaçla yönetilenlere karar alma sürecine katılma fırsatı verilmemekte ve yönetimden uzak tutulmaya çalışılmaktadır. Fakat belirtmek gerekir ki, kamuoyunun etkisinden ve baskısından uzak kalmaya çalışan yönetim mekanizması, dış etkilerden tamamen korunamamaktadır. Baskı ve menfaat gruplarının gizli ve kapalı bir şekilde yönetimin işleyişini etkiledikleri de bir gerçektir. Bununla beraber yönetimin genel eğilimi, sahip olduğu bilgileri gizli tutmak yönündedir. Ona göre yönetilenler, öğrendikleri bilgileri kullanarak, devleti zor duruma sokabilirler ve bunları gayri hukuki amaçlarla kullanabilirler. Yönetim ve yönetilenler arasında gizli bir çatışma ve karşılıklı güvensizlik bulunmaktadır. Yönetim sahip olduğu bilgilerin başkalarınca bilinmesinden dolayı sıkıntıya düşeceği, hareket marjının kısıtlanacağı ve hizmet alanında objektiviteyi sağlamak düşüncesiyle faaliyetlerini gizli tutmak istemektedir21.
1.1.2.5. Otorite Kazanma Eğilimi
Yönetmek fonksiyonu herhangi bir topluluk içerisinde bazı önemli özellikleri ve kabiliyetleri taşıyan insanlar tarafından yapılmasıyla birlikte, bu fonksiyonun icrası yavaş yavaş yapısallık kazanarak belli insanların dışında kapalı bir özellik göstermeye başlamıştır. Bu fonksiyon, önceleri en yaşlı, en deneyimli, en becerikli üyeler tarafından yerine getirilmiş, daha sonra ise bu durum seçim ile değil de devir yoluyla olmaya başlamıştır. Pek doğal olarak ta, bu fonksiyon yavaş yavaş belirli bir aile tarafından yerine getirilmeye başlanarak, o aileye mensup olmayanlar için yönetim fonksiyonu gizliliğini ve kapalılığını arttırarak devam etmiştir.
Aslında yöneten – yönetilen ilişkisinde yöneten grubun otorite kazanma isteği ve bu uğurda araç olarak kullandığı gizlilik fonksiyonu feodalitenin yıkılmasına kadar geriye götürülebilir. Feodalitenin yıkılmasıyla birlikte ortaya çıkan merkezi devlet yapısında yöneten – yönetilen ilişkisinde sarkaç sürekli olarak yönetenlerin tarafına doğru kaymıştır. Ve bu sınırsız gelişme yavaş yavaş yönetme fonksiyonunun yönetilenler tarafından yerine getirilmesi mümkün olmayan bir aktivite haline
gelmesine kadar sürmüştür. Diğer bir ifade ile, feodalitenin yıkılması ile birlikte, merkezi devletin gittikçe güçlenmeye başlaması, yönetenlerin otorite kazanma isteklerini kamçılamış, böylece yönetmek meslek haline gelerek sanki bu fonksiyonun icrası yönetilenlerin ilgi alanında olamaz anlayışı yerleşmeye başlamıştır22.
1.1.2.6. Memurların Kendilerini Denetim Riskinden Koruma Eğilimleri Gizliliğin bir diğer sebebi de güç aracı olması, koruyucu ve örtücü bir perde rolü oynamasıdır. Gerçekten de gizlilik kamu görevlilerinin gücünü arttırır. Çünkü, gizlilik bir iktidar aracıdır ve toplumda başkasının bilmediği bilgilere sahip olmak güçlü olmak ile eşdeğerdir. Bu nedenle kamu görevlilerinin gizlilikte bir çıkarı vardır ve bu durum yönetimde gizliliğin temel nedenlerinden birisidir. Gizlilik yöneticilere oldukça geniş hareket alanı sağlar. Yönetim sahip olduğu hareket alanının kısıtlanmasını istemez. Yönetim, sahip olduğu bilgilerin üçüncü kişilerce bilinmesinden dolayı kendisinin hareket marjının kısıtlandığını düşünür. Çünkü kamu görevlileri için önemli olan, konumunu korumak ve denetim riskini gizlilik sayesinde en aza indirmek ve daha önemlisi geleceğini garanti altına almasıdır23.
Bu sayede idare gizliliği kurumsallaştırarak kamuoyundan gelecek muhtemel eleştirilerden de uzak kalmak suretiyle yıpranmak istememiştir. Gizlilik, yöneticilere oldukça geniş bir hareket sahası oluşturduğundan, eleştirilerden uzak bir ortamda karar alıp uygulamak, diğer bir deyişle gizlilik zırhı içerisinde kapalı kapılar arkasında karar alıp yönetim işlevini yerine getirmek yönetimin işine gelmektedir24.
Ayrıca, hukuksal yükümlülüklerini ihlal eden kamu görevlilerinin, gerek cezai sorumluluk gerekse de disiplin cezaları yaptırımına maruz kalabilecek olması, kamu görevlilerini faaliyetlerinden dolayı adeta sır küpü haline getirmiştir. “Başıma bir iş gelir” endişesi, kamu görevlisinin çok sınırlı ve gerektiği kadar bilgi verme yönünde tutum geliştirmesine yol açmıştır. Vatandaşların yönetsel faaliyetler konusunda daha fazla bilgi edinme istekleri, kamu görevlileri tarafından gizlilik mazereti öne sürülerek geçiştirilmeye çalışılmıştır. Dolayısıyla, faaliyetlerine dış çevrenin müdahale edemediği, kararların alınmasına yönetilenlerin katılamadığı ve vatandaşların bilgi ve
22 Sezer, Kargın, a.g.m., s. 210-211 23 Kaya, a.g.k., s. 49-50
24 Gürsel Özkan, “Bilgi Edinme Hakkı Üzerine Ropörtaj”, İdarecinin Sesi Dergisi, Cilt: 18, Sayı: 106,
belge edinme taleplerinin “yasak” söylemi nedeni ile reddedildiği, kapalılık ve gizlilik esası üzerine kurulu bir yönetim anlayışı benimsenmiş olmaktadır25.
1.1.3. Gizlilik Türleri
Gizlilik türleri dört ana kategori altında incelenebilir. Bunlar, devlet gizliliği, görev gizliliği, haberleşmenin gizliliği ve ticari-ekonomik gizliliktir.
1.1.3.1. Devlet Gizliliği
Devlet gizliliği ve diğer ifade ile devlet sırrı önemli bir gizlilik türüdür. Mevzuatta devlet gizliliğine ilişkin çok sayıda hüküm görmek mümkündür. Bu hükümler incelendiğinde, devlet gizliliği kavramının içeriğinin farklı unsurlarla doldurulduğu görülmektedir. Ancak genel bir tarif vermek gerekirse devlet gizliliği kapsamına giren bilgiler genel olarak, açıklanması halinde devlet emniyetine, dış ilişkilerine, milli savunmasına ve milli güvenliğine açıkça zarar verecek olan bilgi ve belgelerdir26.
Bu aşamada önemi dolayısıyla devlet sırrı kavramına az da olsa değinmek gerekmektedir. Devlet sırrı kavramı tanımlanması zor olmakla birlikte geleneksel kamu yönetiminin temelini oluşturan önemli bir kavramdır. Çünkü geleneksel kamu yönetiminin temel düşüncesi gizlilik içinde çalışmaktır ve elinde tuttuğu her türlü bilgi ve belgeyi “devlet sırrı” kapsamına sokmaktadır. Nitekim Max Weber de bunu doğrular nitelikte tespitler yapmıştır. Ona göre, devlet sırrı, bürokrasinin özgül buluşudur ve hiçbir şey bunun kadar fanatik bir biçimde korunmaya çalışılmaz27.
Devlet gizliliği ve devlet sırrı konusunda Türk hukuk mevzuatında da çeşitli düzenlemeler mevcuttur. Örneğin, yönetim dışına ya da gizli bilgi tutma yetkisi bulunanlar dışına bilgi aktarılması Türk Ceza Kanunu’nun 132 ve 138. maddelerinde düzenlenmiştir. Bu düzenlemede temel kavram “devlet gizliliği” ya da “devlet sırrı” dır. Bu gizliliğin, devletin ulusal güvenlik ve savunma siyasasını, uluslararası çıkarlarını ve ilişkilerini korumak amacıyla getirildiği anlaşılmaktadır. Devlet gizliliği tanımlanması güç bir kavramdır. Öte yandan bu konuda öğretiye yardımcı olacak pek az sayıda yüksek yargı kararı bulunmaktadır. Bununla birlikte, devlet gizliliğinin özü ve niteliği açısından anılan ceza kurallarında belirtilen amaçlara göre gerçekten böyle sayılması
25 Şengül, a.g.m., s. 219 26 Kaya, a.g.k., s. 52-53
27 Musa Eken, “Gizlilik Geleneğinden Şeffaf Yönetime Doğru”, A.İ.D., Cilt: 38, Sayı: 1, Mart-2005,
gereken bilgiler bakımından söz konusu olduğu söylenebilir. Başka bir anlatımla yönetimin takdir yetkisiyle bazı bilgileri “devlet gizliliği” kapsamına alması yeterli değildir. Ceza sorumluluğunun doğması bilginin gerçekten devlet gizliliği kapsamına girmesine bağlıdır28.
1.1.3.2. Görev Gizliliği
Kamu görevlilerinin görevleri sırasında veya görevleri nedeniyle öğrendikleri gizli bilgi ve belgeleri açıklama yasağı görev gizliliği kavramı ile ifade edilmektedir. Bilgi edinme hakkının önündeki en büyük engel olarak görülen görev gizliliğinde amaç, “idari işlevi” veya “idarenin yararını” korumaktır29.
Buna göre, memurların görev sırasında veya görevleri nedeniyle öğrendikleri gizli bilgileri açıklaması yasaktır. Bu konuda Türk hukuk mevzuatından örnek vermek gerekirse, Türk Ceza Kanunu’nun 229. maddesinde yer alan “memurluk sırrını açıklama” suçu görev gizliliği ile ilgili bir düzenlemedir. Burada bir sorun da, hangi bilgilerin açıklandığı takdirde suç işlenmiş olacak sorusudur, yani gizli bilgilerin neler olduğunun kararı ile ilgili bir sorun ortaya çıkmaktadır. Bu konuda örneğin Türk mevzuatında devlet gizliliği konusunda olduğu gibi, sayma yoluyla soruna çözüm bulmuştur30.
1.1.3.3. Haberleşmenin Gizliliği
Haberleşmenin gizliliği konusu Türk hukuk mevzuatta Türk Ceza Kanunu’nda düzenlenmiştir. Türk Ceza Kanunu’nun 200. maddesi özel olarak PTT memurlarının (müstahdemler de dahil) haberleşmenin gizliliğini bozmasını yasaklamıştır. TCK 195. madde herkes için kendisine gönderilmemiş olan haberleşme belgelerinin gizliliğine saygı ödevi getirmektedir.ancak konunun önemi dolayısıyla yasa koyucunun ayrıca PTT çalışanlarının sıfatlarını kötüye kullanarak, haberleşme kağıtlarını ele geçirmesi, açması ve yok etmesi suçtur31.
28 Tekin Akıllıoğlu, “Yönetimde Açıklık-Gizlilik ve Bilgi Alma Hakkı”, I. Ulusal İdare Hukuku
Kongresi, İkinci Kitap, 1-4 Mayıs 1990, s. 808
29 Kaya, a.g.k., s. 55
30 Akıllıoğlu, “Yönetimde Açıklık…”, a.g.m., s. 808-809 31 a.g.m., s. 810
1.1.3.4. Ticari-Ekonomik Gizlilik
Ticari işletmelerin haklarını korumak ve haksız rekabetin önüne geçmek üzere üretime ilişkin ticari ve sınai bilgilerin gizlenmesi, açıklığın istisnası olarak görülmektedir. Bu yolla işletmelerin ekonomik, mali ve pazarlama stratejilerinin üçüncü kişiler tarafından rıza dışı edinilip kötüye kullanılmasının önüne geçilir. Bilimsel keşif ve ihtiralar veya sınai uygulamaya yönelik bilgiler de eğer sanayici ya da tüccar tarafından gizli tutulmak isteniyor ise gizliliğe konu olmaktadır. Çağdaş demokrasilerde bu gizlilik alanlarının sınırları yasal düzenlemelerle özenle belirlenmektedir32.
1.1.4. Gizliliğin Sonuçları
Gizlilik kuralı kamu yönetiminin işleyişinde ve toplumsal ilişkilerde göz ardı edilemeyecek bazı sonuçlar ortaya çıkarmaktadır. Yönetimin bazı bilgi ve bilgileri elinde tutmasında ve kendini toplumdan izole etmesinde bazı çıkarları söz konusudur. Bunların en önemlisi, yönetimin topluma karşı kendini güçlü görmesidir. Çünkü bilgi, güç anlamındadır. Gizlilik, yönetimin gücünü arttırmasının yanında, kamu görevlilerinin gücünü de arttırmaktadır. Bu durumda görevliler, her tür otoritenin denetiminden ve halkın demokratik denetiminden kurtulmakta ve bir çok keyfi faaliyetini gizleyebilmektedirler33.
Kamu yönetimi ve yönetimdeki sorunlara ilişkin uluslar arası çalışmalar ve örgütler, kamu yönetiminde gizliliği bir çok sorunun nedeni olarak göstermişler; çözüm olarak da açıklığı ve bilgi edinme hakkının tanınmasını önermektedir34. Örneğin AGİT Bakanlar Konseyi 26 Kasım 2000 tarihinde sunulan “Yolsuzlukla Mücadele Uluslar arası Çabalarına AGİT’in Katkıları Hakkında Rapor” da yönetimde şeffaflığı ve açıklığı geliştirmeyi yolsuzlukla mücadelede en önemli araç olarak; kapalılığı da yolsuzluğun beslendiği bir kaynak olarak değerlendirmiştir. Yine IMF’nin “Mali Saydamlıkla İlgili İyi Uygulamalar Tüzüğü”, bilgilerin kamuya açıklığını mali kaynakların verimli kullanılmasında en önemli araç olarak belirtmiştir35.
Ayrıca gizlilik, yöneten ile yönetilenler arasında karşılıklı güvensizlik ortamı oluşturur. Bu ortamda yöneten-yönetilen ilişkileri sağlıksız bir şekilde devam eder. Yine
32 Cihaner, a.g.k., s. 71
33 Eken, Kamu Yönetiminde Açıklık…, a.g.k., s. 24 34 Cihaner, a.g.k., s. 72
gizlilik, halkın yönetime katılmasına ciddi bir engel teşkil eder. Yönetime katılmayı engelleyen gizlilik, demokrasinin gelişmesini olumsuz etkiler. Çünkü gizlilik, ilgisizlik ve cehalete yol açar. Bu durum da siyasal yaşama katılmada isteksiz bir vatandaş tipi üretir. Katılım, demokrasinin bir gereği olarak düşünüldüğünde ilgisizlik ve cehalet demokrasi için bir tehlike oluşturur. Faaliyetlerini gizli tutan, katılımı engelleyen bir idare ise eksikliklerinin farkına varamaz36.
Dünya Ekonomik Forumu tarafından yayınlanan araştırmaya göre yolsuzluklar ile kamu yönetiminde gizlilik arasındaki ilişki net biçimde gösterilmektedir. Araştırmaya göre, yolsuzlukların fazla olduğu ülkelerde yönetimde açıklık yeterli düzeyde değildir ve kamu yönetiminde gizlilik hakimdir. Venezüella, Rusya, Kolombiya, Filipinler, Hindistan, Meksika, Çin, Yunanistan, İtalya, İspanya, Macaristan, Polonya gibi ülkelerde yönetimde açıklık düzeyi yetersizdir ve dolayısıyla bu ülkelerde yolsuzluk yaygın durumdadır. Türkiye de bu ülkeler arasında üst sıralardadır. Öte yandan, yönetimde açıklığın en yüksek düzeyde olduğu Lüksemburg, Yeni Zelanda, Norveç, İsviçre, Finlandiya, İrlanda, İngiltere gibi ülkelerde yolsuzluklar en az düzeydedir37.
1.2. KAMU YÖNETİMİNDE GİZLİLİK BÜROKRASİ İLİŞKİSİ
Modernleşen toplumlarda ortak hizmet ve ihtiyaçlarda yaşanan artış sonucunda toplumsal ilişkiler karmaşık bir yapıya dönüşmüştür. Bu yapı, gelişmiş, güçlü ve sağlıklı bir işleyiş mekanizmasına sahip olan bürokrasileri gerektirmektedir. Demokratik yönetimlerde düzenin sağlanması, toplumun demokrasi içinde gelişmesi, hakların ve özgürlüklerin korunması, bireylerin kamusal taleplerinin karşılanması bürokratik mekanizmalara ihtiyaç vardır38.
Önceleri bilinmeyen bir çok faaliyet ve konu, bugün devletin ilgilendiği, hizmet yürüttüğü ya da yoğun olarak düzenlediği alanlar haline gelmiştir. Sosyo-ekonomik gelişme, teknik yenilikler, toplumsal ihtiyaçlar, ideolojik ve siyasal baskılar devletin görev alanını genişletmiş ve yapısını büyütmüştür. Devletin büyümesi ve yükünün artması ile kamu yönetimi ön plana çıkmıştır. Vatandaş olarak halk, kamu yönetimini
36 Kaya, a.g.k., s. 52
37www.canaktan.org/canaktan_personal/arastirmalar, (14.07.2006)
38 Faruk Mutlusu, Şerif Öner “Bürokrasi-Bürokrat-Siyaset İlişkisi ve Bürokratik Katılım”, T.İ.D., Yıl: 71,
güçlü ve sorun çıkaran bir örgüt, müşteri olarak ise verimsiz ve bürokratik bir yapı biçiminde değerlendirmektedir.
Kamu bürokrasisi, bilgi ve uzmanlık kaynağı, karar verme gücü, istikrarlı bir statü ve profesyonellik gibi nitelikleriyle önemli bir güç haline gelmiştir. Bu gelişmeler karşısında, kamu bürokrasisinin hizmet yükü ve rolü artmış, buna bağlı olarak verimliliği, denetimi ve hizmet sunduğu çevreye karşı sorumluluğu konularında kazanmış olduğu otoriteyi ise korumak için en büyük araç olarak gizliliği kullanmıştır39.
1.2.1. Bürokrasi Kavramı
Bürokrasi gibi değişik anlamları ya da boyutları olan bir konuda her şeyden önce bu belirsiz kavrama bir açıklık kazandırmak gerekmektedir. Çünkü bu bürokrasi sözcüğündeki belirsizlik bilinçli ya da bilinçsiz yanlış kullanımlara neden olmaktadır. Örneğin, Fritz Morstein Marx, örgütün özel bir biçimi olan “bürokrasi” yi örgütün bir hastalığı olan bir bürokrasiden, çeşitli biçimlerde toplumsal, ekonomik düzende yer alan, geniş kesimlerin örgütü, “büyük örgüt” anlamındaki bürokrasiyi de her zaman olumsuz bir anlamı olan bürokrasi öğretisinden ayırt etmek gerektiğini ileri sürmektedir40.
Bürokrasi kavramını sistematik bir biçimde ilk önce inceleyen Alman sosyologu Max Weber olmuştur. Weber’e göre, “bürokrasi” geniş bir alana yayılmış toplumsal fiil ve hareketlerin, rasyonel ve objektif esaslara uygun olarak düzenlenmesi sürecidir. Belli bir büyüklüğü aşan ve yüz yüze temasın ortadan kaybolduğu her örgüt, bürokrasi özelliklerini kazanmaya başlar. Bürokrasi, sadece devlet ve kamu hizmetlerinde söz konusu olan bir teşkilat değildir. Resmi ve özel tüm büyük çaplı teşkilatları kapsamaktadır. Bürokrasi idari etkinliği maksimize etmek amacıyla oluşturulmuş bir örgüttür. Başka bir ifade ile, bürokrasi, örgütsel amaçları gerçekleştirmek için kolektif faaliyetleri koordine eden ve harekete geçiren formel unsurlardan oluşan bir sistemdir41.
39 Bilal Eryılmaz, “Kamu Bürokrasisinin Denetlenmesinde Yeni Gelişmeler”, A.İ.D., Cilt: 26, Sayı: 4,
Aralık,1993, s. 81
40 Cahit Emre, Yönetim Bilimi Yazıları, İmaj Yayıncılık, Ankara, 2003, s. 249
41 Orhan Gökçe, Ali Şahin, “21. Yüzyılda Türk Bürokrasisinin Sorunları ve Çözüm Önerileri”,
1.2.2. Bürokrasinin Özellikleri
Bürokrasiyi ideal (saf) bir tip olarak ele alan Weber, bürokrasi için bazı özellikler ve ilkeler belirlemiştir. Weber’e göre bürokratik yönetime sahip çağdaş bir örgüt şu işleyiş özelliklerine sahiptir:
• Bürokraside, yasalar ya da yönetsel yönetmeliklerde belirlenmiş yetki alanları vardır.
• Bürokratik örgütler hiyerarşik bir örgütlenme yapısına sahiptir. Bunun yanında iyice belirlenmiş bir ast-üst ilişkisi vardır ve küçük görevliler, yüksek görevlilerce denetlenmektedir.
• Çağdaş bürokrasi yazılı belgelere dayanır. Bu nedenle geniş bir küçük görevliler ve her türlü yazıcılar kadrosu istihdam edilir.
• Daire yada büro yönetimi, genellikle çok esaslı bir uzmanlık eğitimi gerektirir. • Daire yada iş yerinde yapılan faaliyetler birincil iş ve asıl uğraş haline gelmiştir.
• İş yeri yönetimi, belli bir istikrarı ve kapsamı olan, öğrenilebilir genel kurallara bağlıdır42.
1.2.3. Kamu Yönetiminde Gizliliğe Yol Açan Bürokratik Kültürün Nitelikleri Yirminci yüzyılın egemen Weberyen bürokrasi anlayışı vaktiyle iyi iş görmüş olsa da yeni ortaya çıkan durumlar ve gelişmeler karşısında önemini kaybetmiştir. Bu anlayış artık yaygın olarak verimsizlik, hantallık ve kırtasiyecilikle eş anlamlı bir hale gelmiş ya da en azından bu kavramları çağrıştıran bir konumda bulunmaktadır. Şekilci bürokrasi anlayışı, kaynak israfına yol açtığı gibi mevcut yapısıyla da yeniliğe kapalıdır. Bu anlayışta en iyi bürokrat, emirleri sorgulamadan yerine getiren, suya sabuna dokunmayan, mevcut yapıyı en iyi muhafaza eden bürokrattır. Halbuki yeni kamu yönetimi anlayışı esnek hiyerarşi ve örgüt yapısıyla dar merkez, geniş-yatay çevre ve yerinden yönetim ilkelerini savunmaktadır. Diğer taraftan faaliyet alanı itibariyle devletin küçültülmesi üzerinde de durulmaktadır. Bu anlayış çerçevesinde devlete
yüklenen roller arasında “bürokrasinin vatandaş eliyle denetimine imkan sağlaması”, katılımcı anlayışın ve desantralizasyonun teşvik edilmesi önemli bir yere sahiptir43.
Aynı kamu düzeni içinde ve ortak siyasal ve yönetsel şartlarda faaliyet gösteren bürokratların, görev çevrelerinde yer alan nesnelere, durumlara ve kişilere yönelik oluşturdukları anlam bütünlükleri; bu kapsamdaki semboller, değerler, varsayımlar, inançlar ve davranış kalıpları “bürokratik kültür”ü oluşturur. Bunlar arasında, bürokratların günlük hayatta kullandıkları ya da katıldıkları törenler, ritüeller, hikayeler, mitler, sözlü ya da fiili tutum ve davranışlar, kullandıkları jargon, bürokratik kültürün dışa yansıyan sembollerini ve davranış kalıplarını meydana getirmektedir44.
Kamu yönetiminin gizlilik niteliği de bu bürokratik kültür öğelerinin içinde yer almaktadır. Bürokratik kültürde gizlilik ve resmi sır genel bir kural, açıklık ise istisna olarak kabul edilmeye başlanılmıştır. Ayrıca kamu yönetiminde görev alan uygulayıcılar, her türlü otoritenin denetiminden ve halkın demokratik kontrolünden kurtulmakta, bir çok keyfi faaliyeti gizlemektedirler.
Kamu yönetimlerinde öteden beri gözlemlenen davranışlardan birisi de, yöneticilerin ve memurların iş yapma alışkanlıklarıdır. Yöneticiler ve memurların, yıllardır yaptıkları işlemleri ve alışkanlıkları yeni şartlara göre değerlendirmekten kaçındıkları, eski yapı ve uygulamalara sıkı bir şekilde bağlandıkları görülmektedir. Bürokrasi kendi içinde değişmeye kapalı olduğu gibi, dışardan gelen değişime ya da değiştirme girişimlerine de her türlü yönteme başvurarak engellemeye çalışmaktadır45.
1.3. YÖNETİŞİM KAVRAMI VE ŞEFFAF YÖNETİM
Çağdaş kamu yönetiminde kamusal yaşamı doğrudan etkileyen en önemli konulardan biri, vatandaş ile yönetim arasındaki ilişkinin yıpranmasıdır. yönetime duyulan güven azaldıkça, kamu kuruluşlarının etkili yönetim kabiliyeti de zayıflamaktadır. Politika oluşturma süreci, birbirinden farklı çok çeşit talep ve çıkarların mevcut olduğu bir ortamda giderek daha da karmaşık bir yapıya bürünmektedir. Sağlam politikalar, bu politikaları etkin ve etkili şekilde hayata geçirecek kurumsal kapasite
43 Veysel Bilgiç, “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı”, Ed. Asım Balcı, Ahmet Nohutçu, Namık Kemal
Öztürk, Bayram Coşkun, Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2003, s. 31
44 Ulvi Saran, “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma”, Atlas Yayıncılık, Ankara, 2004, s. 249 45 Gökçe, Şahin, a.g.m., s. 13
olmaksızın kafi gelmemekte, vatandaş desteği olmadan bu politikaları yürütmenin imkansız olduğu gerçeğinin farkına varılmaktadır. Modern bilgi ve iletişim teknolojileri farklı gruplara seslerini duyurma fırsatı verirken, vatandaşların, ihtiyaçların daha az maliyetle ve daha iyi karşılanmasına yönelik şeffaf ve hesap verebilen kamu hizmeti talepleri de hızla büyümektedir. Bu sebeple yönetimler, vatandaş talep ve ihtiyaçlarına cevap verme yönünde her geçen gün daha da artan baskılarla karşılaşmaktadır. Söz konusu baskılar ağırlıklı olarak, yönetim tarafından bilgilendirilme ve iletilen bilgileri anlama, kamu politikaları ve hizmetlerin sunumu ile ilgili kara alma süreçlerine katılma ve bu süreçte belirleyici olma şeklinde taleplerden kaynaklanmaktadır46
Yönetim anlayışında bahsedilen bu talepler çerçevesinde ve küreselleşmenin de etkisiyle yönetim anlayışı önemli ölçüde değişmiştir. Güçlü merkeziyetçi yapıdan daha desantralize ve esnek yönetime, dışa kapalılıktan şeffaf yönetime, hantal bürokratik yapıdan etkileşimli ve işlevsel yapıya, yurttaşı dışarıda bırakan karar alma süreçlerinden katılımcı uygulamaların yaygınlaştırılmasına önemli anlayış değişmeleri yaşanmaktadır. Bu gelişmeler, bireyin her alanda olduğu gibi, yönetim alanında da bilgi dağarcığını arttırmış ve yönetsel konular hakkında daha fazla bilgiye sahip olmasını sağlamıştır. Modern bilgi ve iletişim teknolojileri farklı gruplara seslerini duyurma fırsatı verirken, vatandaşların ihtiyaçlarının daha az maliyetle ve daha iyi karşılanmasına yönelik şeffaf ve hesap verebilir kamu hizmetleri talepleri de hızla büyümektedir. Artık yönetim sadece siyasal iktidara ve bürokratlara bırakılacak bir iş olarak görülmemektedir. Bu anlamda yurttaşın yönetsel sürece katılımı için öngörülen model yönetişim olarak adlandırılmaktadır47.
Yönetişim, son yıllarda üzerinde özellikle durulmaya başlanan ve kamu ve özel sektör kurumları, sivil toplum, uluslararası kuruluşlar ve reformlar gerçekleştiren hükümetler tarafından sürekli olarak gündemde tutulan bir kavramdır.48 Bu yüzden gizlilikten şeffaflığa giden süreçte yönetişim ve iyi yönetişim kavramı ve yönetim-şeffaflık ilişkisi önemli bir belirleyicidir.
46 Pınar Acar, “Cevap Verebilirlik ve İyi Yönetişim”, İyi Yönetişimin Temel Unsurları, Maliye
Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Yayını, Ankara, Nisan-2003, s. 48
47 M. Akif Çukurçayır, Esra B. Sipahi, “Yönetişim Yaklaşımı ve Kamu Yönetiminde Kalite”,
www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der52m2.pdf , (18.08.2006)
48 Nihal Samsun, “Hesap Verebilirlik ve İyi Yönetişim”, İyi Yönetişimin Temel Unsurları, Maliye
1.3.1. Yönetimden Yönetişim’e Geçiş
Yönetim genelde, örgütün amaçlarını gerçekleştirmek için başlıca planlama, örgütleme, yöneltme ve denetim süreçleri yoluyla kaynakların eşgüdümlenmesi biçiminde tanımlanmaktadır. Yönetim olgusu toplumsal yaşam içinde küçük büyük tüm gruplarda, başkalarını etkilemek ya da başkalarıyla işbirliği yaparak belli amaç/amaçları gerçekleştirmek için yürütülen faaliyetleri anlatmaktadır. Kısaca yönetim, en küçük sosyal birim aileden en büyük siyasal otorite devlete kadar farklı düzeylerde yürütülen faaliyetler bütünü olarak tanımlanabilir. Kamu yönetimi ve özel yönetim ise yönetim kavramları içinde yer alan kavramlar olup kamusal ve özel yönetimlerin, belli ölçüde benzer amaçları olduğu ve bunların gerçekleştirilmesinde benzer araçlar kullandıkları görülmektedir. Ancak kamu yönetimi ve özel yönetim arasında görüş ve anlayış ile yapı ve işleyişten kaynaklanan siyasal çevre, kamu yararı, kurallara bağlılık, sosyal maliyet, siyasal liderliğin sık değişmesi, hakemlik, kamu gücü ve kuralların yoğunluğu biçiminde özetlenen temel farklılıklar bulunmaktadır. Yönetimin kamu kurumlarıyla ilgili dalını anlatmak için kullanılan kamu yönetimi kavramı işlevsel anlamda genel kuralların, yasaların ve kamu politikalarının uygulama sürecini; yapısal anlamda ise devletin örgütsel yönünü anlatmaktadır.
“Yönetişim” sözlük anlamında “yönetim” kavramının eş anlamlısı olarak kullanılsa da, yönetişim alanındaki teorik çalışmalar, yönetim biçimlerindeki değişiklikler bağlamında kavramın kullanımı ve kendisine yeni anlamlar yüklenmesi, sosyal bilimcilerin son dönemde sıkça tartıştığı ve ilgilendiği konular arasında yer almaktadır49.
Yönetilme alışkanlığının yerleştiği ve insan düşüncesini koşullandırdığı bir ortamda birlikte yönetim kavramının güven verici olmasını düşünmek kolay değildir. Hiyerarşik yönetim, insanların iradeyi kabul edici eğilimlerine daha kolay gelmekte ve toplumda bilerek veya bilmeyerek daha çok benimsenmektedir. İnsanlar böyle bir yönetimin olmadığı yerde karışıklık doğacağı, sistemin felakete doğru gideceği kanısına kolayca kapılabilmektedirler. Yönetilmekten yönetişime geçiş kolay ve hemen kabul görecek bir olgu olmamakla birlikte hiyerarşik olmayan yönetim ancak yaşanan başarılarla pekiştirilecek ve ikna edici olacak, yeterli bir toplumsal sindirme, öğrenme
49 Hamit Palabıyık, “Yönetimden Yönetişime Geçiş ve Ötesi Üzerine Kavramsal Açıklamalar”, A.İ.D.,
ve deneyim sürecinin yaşanmasını, toplumun bu anlamda örgütlenmesini gerektirecektir.50
1990’lı yıllardan bu yana sosyal ve siyasal kuramın önemli tartışma konularından biri haline gelen yönetişimin kullanım alanının işletme yönetiminden başlayarak, iktisat, siyaset ve kamu yönetimi alanlarına uzanması ve yerel, ulusal ve uluslar arası yönetimlere kadar giderek genişlemesi, kavramın tek bir anlamından söz edilmesini güçleştirmektedir. Yönetişim kavramı esas olarak “yönetim” ile çakışan, bir tür yönlendirme, rehberlik ve yönetme tarzı ya da eylemidir. Buna göre yönetişim, yönetme tarzı ve biçimleri, yönetim, yönetmekle yükümlü kurum ve kuruluşlar, yönetme ise yönetme eyleminin kendisidir.
1980 sonrasında yeni anlamlar kazandırılarak yeniden keşfedilen ve yeni bir yönetme süreci ya da toplumun yeni bir yönetim tarzı ile yönetilmesi anlamında kullanılan yönetişim, yönetim kavramının anlamında da bir değişimin göstergesi olarak ele alınmaktadır. Yönetişim, birbirinden ayrı olmakla birlikte karşılıklı bağımlı faaliyetleri yerine getiren yapıların kendilerine özgü ekonomik, siyasi ve toplumsal amaçları gerçekleştirmek için oluşturdukları her türlü koordinasyon biçimini ifade etmek üzere kullanılırken, kavramın tek taraflı ilişkiler yerine çok yönlü etkileşimleri ve ilişkileri içeren bir bütünlüğe sahip olduğu söylenmektedir51.
1.3.2 Yönetişim ve İyi Yönetişim Kavramı
Sosyal bilimler literatüründe oldukça yeni bir terim olan yönetişim (governance), hükümet etme anlamındaki yönetim (government) kavramından farklı bir anlam ve bağlamda kullanılmaktadır. Hükümet etme anlamındaki yönetim kavramı, hiyerarşik nitelikteki bürokratik yapıya dayalı yönetim anlayışını öne çıkarırken; yönetişim kavramı, yönetim sürecinde rol oynayan aktörler ve örgütler arasındaki etkileşimi formel ya da resmi sıfatı bulunmayan kişi, grup ve kuruluşların katılımını, hiyerarşik bürokratik yapı yanında, hükümet dışı aktörlerin de etkin bir şekilde yönetim faaliyetinde yer almasını ifade etmek üzere kullanılmaktadır52.
50 M. İlker Haktankaçmaz, “Türk Kamu Yönetiminde Yönetişimin Uygulanabilirliği”, A.İ.D., Cilt: 37,
Sayı: 1, Mart-2004, s. 49
51 Selime Güzelsarı, “Neo-liberal Politikalar ve Yönetişim Modeli”, A.İ.D., Cilt: 36, Sayı: 2,
Haziran-2003, s. 19-20
52 Mehmet Yüksel, “Yönetişim (Governance) Kavramı Üzerine”, Cevat Geray’a Armağan, Mülkiyeliler
Yönetişim (governance) sözcüğü, uzun bir süre, özel korporasyonların yönetim süreci içinde hisse senedi sahipleri ile korporasyon yöneticileri arasındaki ilişki biçimini anlatmak için kullanılmıştır. Daha sonraları, 1989 yılında Dünya Bankası tarafından Afrika ile ilgili olarak hazırlanan raporda bu kavram belli siyasi anlamları taşıyacak şekilde kullanılmıştır. Dünya Bankası, Afrika için devlet ya da kamu yönetiminden değil, “iyi yönetişim” (good governance) gerekliliğinden söz etmektedir. Ancak bu iyi yönetişim, kuvvetler ayrılığı, yargı bağımsızlığı, hukukun üstünlüğü gibi ilkeler üzerine oturtulmaktadır. Dünya Bankası, yönetişim kavramını ileri bir siyasal sistemin normları üzerine oturtmakla beraber bir farklı adlandırmayı gündeme getirmiş bulunmaktadır.53
Yönetişim, bir ülkenin idaresi için tüm düzeylerde ekonomik, siyasi ve idari yetkilerin kullanılması olarak tanımlanabilir. Bu bağlamda yönetişim, bir ülkedeki vatandaşların ve toplumdaki grupların, kendilerini açık bir şekilde ifade etmelerini, yasal haklarını kullanmalarını, yükümlülüklerini yerine getirmelerini ve farklılıklarını ortaya koymalarını sağlayan mekanizma, süreç ve kurumları kapsamaktadır.
Yönetişim, ayrıca kamu kurumlarının kamusal işleri yürüttükleri, kamu kaynaklarını idare ettikleri ve insan haklarını gözettikleri bir süreç olarak tanımlanmaktadır. İyi yönetişim, tüm bunların kötüye kullanılmadığı ve yolsuzluğun olmadığı bir ortamda, hukukun üstünlüğüne saygılı bir şekilde yerine getirilmesidir54.
1.3.3. İyi Yönetişimin Özellikleri
Yönetişim, “governance” karşılığı olarak kullanımı yaygınlık kazanan, kamu yönetiminde yeni bazı ilkeleri de içeren bir yönetim anlayışıdır. En önemli özelliği, anlamının da işaret etiği gibi karşılıklı olma durumudur. Birleşmiş Milletlerin hazırladığı Ajanda 21’de yönetişim, hükümet etme ve vatandaşların kendi işlerini yönetme yollarını ifade etmek için kullanılmıştır. TESEV raporunda yönetişim, bir ülkede, kaynaklar üzerinde kontrolü elinde bulunduran otoritelerin bu kaynakları ekonomik ve toplumsal gelişme için nasıl kullandığını belirleyen gelenekler ve kurumsal yapı olarak nitelendiriliyor. Bu tanım klasik yönetim tanımından farklı değil; ancak katılım unsurunda ve kararların alınması aşamasında daha baskın bir karakter
53 Gencay Şaylan, “Kamu Yönetimi Disiplininde Bunalım ve Yeni Açılımlar Üzerine Düşünceler”,
A.İ.D., Cilt: 33, Sayı: 2, Haziran-2000, s.19-20
54 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Yayını, İyi Yönetişimin Temel
ortaya koyması önem kazanıyor. Yani iyi yönetişim, siyasi ve sosyo-ekonomik ilişkileri katılımcı, şeffaf ve sorumlu biçimde yönlendiren süreç ve yapılar anlamına gelmektedir55.
Kamu yönetimi alanındaki etkinliği 1990 sonrasında artan yönetişim, esas olarak devletin ekonomi ve toplumsal alanda değişen rolü ile ilişkili olarak popülerlik kazanmıştır. Piyasa mantığının tüm dünyaya yayıldığı kapitalist küreselleşme sürecinde piyasanın devlet karşı zaferi taçlandırılmış, geleneksel kamu yönetimi anlayışı yerine devletin piyasa mekanizmalarına dayalı bir işletme gibi yönetilmesini öneren yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı da bu zaferin kamu yönetimi alanındaki yansımalarından biri olmuştur.
Yönetişim tartışmalarının eksenini belirleyen en önemli konulardan biri devletin rolünün yeniden tanımlanmasıdır. 1990’lı yıllarda yükselen değişim süreci içinde ulus devletin uluslararası düzeyde alınan kararları uygulamasının zorunluluk haline geldiği ve ulus devletin yeni varlık nedeninin uluslar arası ağlar içinde alınan kararları güvenceye almak olduğu belirtilmektedir. Küreselleşme sürecinde ulus devletin temel işlevinin, toplulukların düzenlenmesini sağlayarak kendi meşruiyetini sürdürmek olarak değiştiği ve devletlerin artık daha az egemen varlıklar olarak işlev gördükleri gözlemlenmektedir56.
Böylece yönetişim, hem siyasal katılma hem de temsili kurum ve örgütlerin işletim üslubuyla ilgili olarak tanımlanmaktadır. Bu anlamıyla, siyasal yönetimin halkın rızasına dayanmasına katkıda bulunan özellikleri iyi yönetişimin özünü oluşturur. Genel temsil, katılma ve destek teminine yarayan kurum, süreç ve gelenekleri oluşturabilen siyasal yönetimler iyi yönetme örnekleri sergileyeceklerdir. Halkın siyasal etkinlikleri için kurumsal ve yasal süreçler oluşturabilen hükümetler ise iyi siyasal yönetişimin oluşmasına katkıda bulunacaklardır. Ülkede asayişin tesis edilmesi suretiyle mal ve insan ulaşımını güvenli hale getiren, etkin ve engelleme olmaksızın bilgi ve haber akışını sağlayan bir yönetim iyi yönetişim altyapısını oluşturmuş olmaktadır. Yargı bağımsızlığının sağlanması, etkin bir yargı sisteminin kurulması ve saygın bir hukuk sisteminin ülkede ortaya çıkacak sosyo-ekonomik çatışmaları çözmesi, bu yönetim
55 Ertuğrul Gündoğan, “Yönetişim”, Yönetişim Dergisi, Yıl: 1, Sayı: 1, Aralık-2002, s. 5
56 Selime Güzelsarı, “Neo-liberal Politikalar ve Yönetişim Modeli”, A.İ.D., Cilt: 36, Sayı: 2,
