TÜRK TELEKOM ÖZELLEŞTİRMESİNİN İSTİHDAM, YATIRIM VE HİZMETLERE ERİŞİM AÇISINDAN SONUÇLARI

Tam metin

(1)Finans Politik & Ekonomik Yorumlar (649) Eylül 2019: 157-190. TÜRK TELEKOM ÖZELLE T RMES N N ST HDAM, YATIRIM VE H ZMETLERE ER M AÇISINDAN SONUÇLARI 1. Gönderim tarihi:14.02.2019. Kabul tarihi:05.08.2019. Öz ma Türk Telekom özelle me hizmetlerine eri özelle tirel bir perspektifle inceleniyor. 2005’teki özelle tirme ihalesiyle Türk Telekom’un ço i ve hizmetlere eri Anahtar Kelimeler: özelle L96, L33, O16.. CONSEQUENCES OF TÜRK TELEKOM PRIVATIZATION IN TERMS OF EMPLOYMENT, INVESTMENT AND UNIVERSAL ACCESS Abstract This study evaluates consequences of Türk Telekom privatization in terms of employment, investment, and access to telecommunications services. Turkish privatization policy, which provided the basis of negative consequences is analyzed critically. The study investigates the causes of withdrawal of Saudi Oger from Turkey, which took over majority share of Türk Telekom in 2005 and forced to hand them over to the domestic banks in 2018. The study concludes that, privatization of Türk Telekom gave outcomes of loss in employment, did not fulfill promise of increasing investment and failed to improve popular access to the telecommunications services. Keywords: privatization, Türk Telekom, telecommunications policy JEL Classification: L96, L33, O16. 1. YTÜ BF ktisat Bölümü, Ar. Gör. Dr. seucer@yildiz.edu.tr, ORCID ID: 0000-0001-5548-9577.. 157.

(2) Türk Telekom Özelleútirmesinin østihdam, Yatrm ve Hizmetlere Eriúim Açsndan Sonuçlar. 1. Giriú On yl aúan iniúli çkúl bir hazrlk sürecinden sonra, 2005’te Türk Telekom’un ço÷unluk hissesi özelleútirildi. Özelleútirme politikasnn savunucular gözünde bu özelleútirme, kamu iúletmecili÷inin inatç direniúi karúsnda kazanlmú ama çok geç kalmú bir zafer niteli÷indeydi. 2018’de, Türk Telekom’un ço÷unluk hissesini elinde tutan Saudi Oger bir grup yerli özel bankaya borcunu ödeyemedi ve elindeki hisseleri bu bankalara devretmek zorunda kald. Bunun anlam, akademik ve siyasi çevrelerin büyük ümitler ba÷lad÷ özelleútirme politikasnn baúarsz olmas, devletin Türk Telekom’un yönetimini fiilen yeniden devralmasyd. Bu geliúme, Türk Telekom özelleútirmesinin ve öncesindeki kuluçka döneminin eleútirel ekonomi-politik perspektifinden bir muhasebesinin yaplmasn güncel ve yakc bir gereksinim haline getirdi. øúte bu amaçla yola çkan makale, Türk Telekom özelleútirmesinin sonuçlarn istihdam, yatrm ve ilgili hizmetlerin yaygnl÷ üzerindeki etkilerinden yola çkarak de÷erlendiriyor. Özelleútirmeler resmi olarak kaydedilirken, özelleútirme ihalesi sonucunda devlete yaplan ödemeler üzerinden ölçüle geldi. Bir ihaleyi büyük bir özelleútirme yapan, Özelleútirme ødaresi Baúkanl÷’nn (ÖøB) gözünde o ihaleden elde edilen gelirdir. Özelleútirmeyi elde edilen gelir düzeyi üzerinden ele alan yaklaúm genel olarak özelleútirme, özel olarak telekomünikasyon özelleútirmesi üzerine üretilen akademik çalúmalarda da gözlemlenir (Öniú, 2011; Angn ve Bedirhano÷lu, 2012; Zaifer, 2015). Ne var ki bir özelleútirmeyi toplumsal ve insani açdan önemli yapan, kaç kiúinin hayatna temas etti÷idir (Telekomcular Derne÷i, 2010a, 2010b). Özellikle özelleútirilen kurumun çalúanlarnn ve ailelerinin nasl etkilendikleri özelleútirmenin gerçek boyutunun ve niteli÷inin anlaúlmas açsndan kritik önem taúr. Türk Telekom’un özelleútirme kapsamna alnmasndan itibaren kurumun iúgücü kayna÷ erozyona u÷rad ve özelleútirmenin ardndan bu erozyon ykm boyutlarna ulaút. Çalúma mevcut istihdam verileri üzerinden bu de÷iúimin boyutlarn ele alyor. Özelleútirmelerin resmi kaydnn yaratt÷ gelir akú üzerinden yaplmas bir di÷er önemli boyutu daha arka planda brakr. Çalúanlar için iú ve hak kayb anlamna gelen özelleútirme politikalarn meúru klan nedir? Politikaclar devletin satútan elde edece÷i gelir üzerinden bu konuya e÷ildi (Bila, 2005). Akademik çalúmalar gözündeyse özelleútirmenin baúlangçtaki vaadi yatrmlarn artmasyd. 1980’lerde ve 1990’larda Türkiye’nin de içinde bulundu÷u orta gelir düzeyindeki çevre ülkelere, telekomünikasyon úebekelerinin geliúimini finanse edebilmeleri için eldeki varlklarn sermaye gruplarna devrederek özel finansman ve özel giriúimin önünü açmalar ö÷ütleniyordu (Ylmaz, 1997, 1999; Ardyok, 2001). Peki özelleútirme baúlangçtaki vaadini yerine getirebildi mi? Bu soruya yant verebilmek için bu çalúmada özelleútirme öncesi ve özelleútirme sonras dönemin yatrm mik158.

(3) Finans Politik & Ekonomik Yorumlar (649) Eylül 2019: 157-190. tarlar karúlaútrlyor. Böylece özelleútirmenin yatrmlar artrma vaadinin akademik olarak ihmal edilmiú olan fikri takibi gerçekleútiriliyor. Bu karúlaútrma yapld÷nda Türk Telekom’un özelleútirme sonras yatrm performansnn, öncesindeki kamu yatrmlar döneminin önüne geçemedi÷i aç÷a çkyor. Sektörün tümüne bakld÷nda da manzara de÷iúmiyor. Özelleútirilen kurumlarn üretti÷i hizmetlere yurttaúlarn eriúim koúullarnn nasl geliúti÷inin incelenmesi özelleútirmelerin sosyal perspektiften de÷erlendirilmesinde önem taúyan bir di÷er yön. Özelleútirme döneminin yatrm performansnn do÷rudan bir sonucu olan telekomünikasyon hizmetlerinin yaygnlaúma düzeyi Türk Telekom özelleútirmesinin sonuçlar içerisinde bu çalúmada ele alnyor. Özellikle Türk Telekom ve iútiraklerinin baskn pazar payna sahip oldu÷u sabit telefon úebekesi ve bu úebeke üzerinden sa÷lanan internet/veri aktarm hizmetlerinin yaygnlk düzeyleri ele alnyor. Bu de÷erlendirme sonucunda ortaya çkyor ki, Türk Telekom özelleútirmesinden sonra sabit telefon úebekesinin ihmal edilmesi Türkiye’de sabit telefon kullanmn geriletti ve internet kullanmn mobil telefon úebekesine ba÷l hale getirdi. Öte yandan, makalenin beúinci bölümünde yer alan ùekil 5.2’de de gözlemlenebilece÷i üzere, özel sektör mobil telefon úebekesi üzerinden internet hizmetlerinin sunulmasna izin verilmesini takiben internet hizmetlerinin hzla yaygnlaút÷ görülüyor. Ancak bu yaygnlaúmann ardnda yatan Türk Telekom özelleútirmesinin baúars de÷il 1994’ten itibaren aktif durumda olan mobil telefon hizmetlerinin yaygnl÷dr. Metnin organizasyonu úu úekildedir. Makalenin birinci bölümü olan giriú bölümünü takip eden ikinci bölümde, genel olarak dünyada telekomünikasyon sektörünün yeniden yaplandrlmas ve sektörün düzenlenmesine dönük yapsal dönüúüm, özel olaraksa Türkiye’de ilgili sektöre dönük düzenleyici çerçevenin evrimi ve Türk Telekom özelleútirmesinin tarihsel arka plan özetleniyor. Üçüncü bölümde, özelleútirmenin Türk Telekom’un yaratt÷ istihdam hacmi üzerindeki etkisi de÷erlendiriliyor. Dördüncü bölümde yatrmlar, beúinci bölümde hizmetlerin yaygnl÷ ele alnyor. Altnc ve son bölüm olan sonuç bölümündeyse makalenin bulgular de÷erlendiriliyor ve özelleútirmeye alternatif bir politika çizgisi öneriliyor.. 2. Tarihsel Arka Plan: Kamu øúletmecili÷inden Özelleútirme Politikalarna Türkiye’de telefon hizmetleri 1994’te baúlayan özelleútirme giriúimleri öncesinde Posta, Telgraf ve Telefon Teúkilat Genel Müdürlü÷ü (PTT) tarafndan sa÷lanyordu. Bir Kamu øktisadi Teúebbüsü (KøT) olan PTT, posta ve telefon operasyonlarn bir arada bünyesinde barndryordu. PTT örgütlenmesi Türkiye’ye özgü de÷ildi. Bir dizi Avrupa ülkesi de posta 159.

(4) Türk Telekom Özelleútirmesinin østihdam, Yatrm ve Hizmetlere Eriúim Açsndan Sonuçlar. ve telefon hizmetlerini bir arada sunan ve kamu mülkiyeti altnda bulundurulan ulusal PTT sistemlerine sahipti. Türkiye’de ayn model, bu Avrupa ülkelerini takiben, birçok çevre ülkeden daha erken bir dönemde, 1930’larn ikinci yarsnda østanbul ve øzmir’deki özel telefon operatörlerinin devletleútirilmesi ve telefon altyapsnn ulusal ölçe÷e taúnmasyla benimsenmiú oldu.2 Her ne kadar telefon úebekesi PTT eliyle erken bir dönemde co÷rafi açdan ulusal ölçe÷e taúndysa da Türkiye’de telekomünikasyon hizmetlerinin yaygnlaúmas 1980’lere gelene dek çok snrl kald (ùekil 5.1). Önceki dönemlerde benimsenen kalknma stratejilerinde di÷er sektörler ön plana çkt. Örne÷in 1930’larda ve 1940’larda kalknma hamlesinin oda÷nda imalat tesisleri ve bu tesislerin gereksinim duydu÷u ulaúm yatrmlar, özellikle demiryollar yer alyordu.3 1950’lerde tarm sektörü ve bu sektörün ekonomik potansiyelini aç÷a çkaracak tipte altyap yatrmlar, özellikle karayollar, limanlar ve baraj-sulama projeleri ön plana çkt (Pamuk, 2014: 230-231; Özcan, 2015: 52). øthal økameci Sanayileúme dönemindeyse yine imalat odakl bir kalknma stratejisi benimsenmiú, enerji ve ulaúm yatrmlar ön plana çkmút. Tüm bu dönemler boyunca, finansman ktl÷nn da etkisiyle, pahal ekipman girdileri olan telekomünikasyon sektörü geri planda kald ve yeterince kamu yatrm çekemedi. 1980’lerdeyse önceki dönemde tarm, madencilik ve özellikle imalat alanna yönlendirilen kamu yatrmlar bu alanlardan çekildi ve altyap sektörlerine, özellikle telekomünikasyon sektörüne yönlendirildi.4 Türkiye’de 1980’li yllarda gerçekleúen kamu yatrmlarna geçmeden önce, telekomünikasyon sektörünün uluslararas planda yaúad÷ dönüúümü ksaca özetlemekte yarar var. Dünya ekonomisinin 1970’lerden itibaren finans sektörünün merkezde yer ald÷ bir yapya geçmesi (Harvey, 1990: 141-189) sonucunda altyap sektörleri içerisinde telekomünikasyon sektörü ek bir önem kazand. Bunun baúlca sebebi, finans sektörünün telekomünikasyon hizmetlerine olan talebindeki artút. Finans sektörünün yasal olarak önünün açlmas, finansal iúlemler hacminin dev oranlarda büyümesi, baúta telefon ve veri aktarm olmak üzere telekomünikasyon hizmetlerine dönük talebi geniúletti. Telefon hizmetlerine olan talebin geniúlemesinin yan sra, veri aktarm gibi geliúmiú telekomünikasyon hizmetlerine olan talep de artt, baúka bir deyiúle çeúitlendi (Barney, 1989: 257-271). Finans sektörünün. 2. 3. 4. 160. østanbul’daki yerel ölçekli özel operatör 1935’te, øzmir’dekiyse 1938’de kamulaútrld (PTT, 2007: 254). Birer yabanc sermaye yatrm olan bu yerel operatörlere iliúkin ayrntlar için baknz: Üçer (2018a: 4-8). Erken Cumhuriyet döneminde demiryolu politikalarnn geliúimi için baknz: Tekeli ve ølkin (2004: 271-323), Pamuk (2014: 179-180) Kamu yatrmlarnn hangi sektörlere yöneldi÷ini 1963’ten itibaren Devlet Planlama Teúkilat’nn (DPT) yllk yatrm raporlar üzerinden izlemek mümkündür (DPT, 1980-2006)..

(5) Finans Politik & Ekonomik Yorumlar (649) Eylül 2019: 157-190. öncelik kazand÷ yüksek gelirli merkez ülkelerde iú çevrelerinin telekomünikasyon hizmetlerine dönük talebinin artmas ve çeúitlenmesi, geleneksel PTT yapsn zorlamaya baúlad. Eskiden hâkim olan geleneksel PTT yapsnn temelinde, küçük yerleúimlere ve tenha bölgelere metropoller ve iú çevreleri üzerinde avantaj sa÷layan bir çapraz sübvansiyon sistemi bulunuyordu. Bu sistemde telekomünikasyon hizmetlerinin fiyat belirlenirken maliyetler de÷il evrensel eriúim ilkesi öncelik görüyordu. Bu sübvansiyonun bir arac ulusal ölçekte belirlenen tek tarifeydi. Telefon hizmetlerinin kullanm tüm yurtta eúit fiyatla gerçekleúiyordu. Bu tek tarife politikas, maliyetlerin daha düúük oldu÷u metropoller aleyhineydi. Bir di÷er araç, úehirleraras ve uluslararas aramalarn yerel aramalardan maliyet farknn çok ötesinde pahal olmasyd. Bu tip uzun mesafeli aramalar daha çok iú çevreleri kulland÷ için bu fiyat politikas da sradan yurttaúlar için avantaj teúkil ediyordu. øú çevrelerinin kulland÷ hizmetler üzerinden elde edilen kârlar, uzak ve düúük talepli bölgelere telefon götürülmesini sa÷layacak yatrmlar finanse ediyordu. Merkez ülkelerde PTT yaps ayn zamanda Keynesyen tam istihdam politikalaryla eklemli bir biçimde büyük iúgücü hacmine güvenceli iú sa÷lyordu. PTT yaps ülkelerin elektronik imalat sektörleriyle de ileri-geri ba÷lant içerisindeydi. PTT’nin yüklü ve istikrarl ekipman almlar elektronik imalatnn kalknmasna el veriyordu. Birçok ülkenin elektronik imalat gelene÷inin temeli kamu yönlendirmeli telekomünikasyon sipariúleriyle atlmútr (Noam, 1992: 23-25). ABD’de Britanya, Fransa ve Almanya’dan farkl olarak, ülke çapndaki telekomünikasyon tekeli devlet mülkiyeti altnda de÷ildi ve posta hizmetlerini içermiyordu. Bununla beraber ABD’deki tekel devlet tarafndan sk skya düzenlenmiú bir özel operatördü. ABD’deki ve di÷er ülkelerdeki özel olarak kalabilmiú olan operatörler, kamu mülkiyeti altndaki PTT’lerle ayn fiyat politikasn izlemiúlerdir (Brock, 2003: 112-135). Düúük ve orta gelirli çevre ülkelerde de benzer çapraz sübvansiyon uygulamalar bulunmakla beraber, PTT sistemlerinin istihdam ve imalat politikalaryla ba÷lar yüksek gelirli ülkelerde oldu÷u kadar güçlü de÷ildi. Yine çevre ülkelerde telefon úebekesi maliyetlerin tarifeleri aút÷ ücra bölgelere genellikle eriúebilmiú de÷ildi. Yukarda ifade edildi÷i gibi, finans sektörünün hâkim duruma geçti÷i yüksek gelirli ülkelerde, özellikle ABD, Britanya ve Japonya’da 1980’lerde geleneksel sistemler iú çevrelerine daha ucuz ve daha çeúitli hizmetler sa÷layacak úekilde yeniden yaplandrlmaya baúlad. Bu yeniden yaplandrma ABD’de ulusal tekelin birbiriyle rekabet halinde olan yerel operatörlere bölünmesi úeklinde oldu. øngiltere ve Japonya’daysa halka arz yöntemiyle özelleútirme yoluyla gerçekleúti. Küresel ekonominin bu kilit ülkelerinde telekomünikasyon sektörünün ticarileútirilmesi ve özelleútirilmesi di÷er yüksek gelirli ülkeleri de harekete 161.

(6) Türk Telekom Özelleútirmesinin østihdam, Yatrm ve Hizmetlere Eriúim Açsndan Sonuçlar. geçirdi. Fransa ve Almanya gibi ülkeler açsndan baúlca motivasyon kullanclar daha ucuz uluslararas ödemeler ve di÷er esnek hizmetler sunan yabanc operatörlere kaptrmama ve kendi ulusal operatörlerini tahkim ederek uluslararas rekabette pozisyon kazanmalarn sa÷lamakt. Yüksek gelirli ülkelerde telekomünikasyon sektörünün özelleútirilmesi ve rekabete açlmas 1990’larda büyük oranda tamamland (Thatcher, 2007: 123-201). Baúlangçta telekomünikasyon sektörünün özelleútirmeye ve rekabete açlmasna, eski düzenlemelerin la÷vedilmesi anlamnda deregülasyon (deregulation) ad verildi. Ancak zamanla özelleútirme döneminin yaplandrlmasna dönük admlar regülasyon adyla anlmaya baúlad. Bu kavramsal dönüúümünün ardnda yatan, özelleútirme politikasyla sektörlerden hizmet üreticisi olarak çekilen devletin, oluúan piyasalarda özel iúletmecili÷in etkin iúlemesi için düzenleyici ve denetleyici olarak varl÷n sürdürmesiydi (Majone, 1991: 91; Vaggeland, 2009: 1-16). ABD’de hep var olan, AB ülkelerindeyse özelleútirmelerden önce devlet bünyesinde oluúturulan ba÷msz düzenleyici kurullar özelleútirme sürecinin geleneksel siyaset mekanizmasndan azade biçimde ve rekabetçi kurallar çerçevesinde yürütülmesinde önemli rol oynad (Gilardi, 2008: 1-12). Yatrm merdiveni (ladder of investment) olarak da adlandrlan rekabetçi yaklaúm merkez ekonomilerde özelleútirme sonras dönemde devletin düzenleyici rolüne rengini verdi. Bu yaklaúma göre geleneksel tekelci yapdan rekabete geçiú ksa vadede hizmetlerde ucuzlama ve kalite artú getirecekti. Bu merdivenin birinci admyd. Rekabetçi hizmet sunumu konusunda yasal engellerin kaldrlmas ve alternatif iúletmecilere eski tekellerin tesislerini kullanma imkân verilmesiyle uzun vadede altyap yatrmlarnn geniúlemesi yönünde bir rekabetin baúlamas umuluyordu (Vogelsang, 2013: 210-211). Rekabetin etkinli÷i ve yatrmlar arttrma konusunda etkin bir yol oldu÷u zamanla sorgulanmaya baúlad. Örne÷in Crandall (2005: 8) ABD örne÷inde rekabetçi politikalarn telekomünikasyon sektöründe yatrmlar arttrma yönünde etki etmedi÷ini ve düzenleyici çerçevenin rekabet yerine konsolidasyonu hedeflemesi gerekti÷ini iddia eder. Parcu ve Silvestri (2014: 247) rekabetçi çerçeveye dönük benzer eleútirileri daha düúük bir tonda AB ba÷lamnda dile getirir. 2000’lerde ABD ve Avrupa’da telekomünikasyon devlerinin bir dizi satn alma ve birleúmeyle monopolistik olmasa da oligopolistik bir yap oluúturmas, bu devlerin birer telekomünikasyon-medya-internet karteline dönüúmesi bir vaka olarak ortada duruyor (Castells, 2009: 107; Price Waterhouse Coopers, 2018: 17-18). 1990’larda merkez ülkelerde telekomünikasyon hizmetlerine olan talepte yaúanan patlama ve özelleútirme, satn alma, birleúme hamleleri, uluslararas sermaye piyasalarnda iúlem gören telekomünikasyon ve ilgili úirketlerin hisse senetlerinin büyük oranlarda de÷er kazanmasn tetikledi. Teknolojik geliúmelere ve küresel ekonominin gidiúatna iliúkin iyimser beklentilerin de etkisiyle finansal piyasalarda bir çeúit teknoloji-telekomünikasyon 162.

(7) Finans Politik & Ekonomik Yorumlar (649) Eylül 2019: 157-190. balonu oluútu. Bu balonun bir yönü yükselen hisse senedi de÷erleriyse bir yönü de uluslararas banka ve benzeri finansal úirketlerin özel sektör telekomünikasyon yatrmlarn finanse etme konusunda giriúkenli÷iydi. Bu dönemde tüm dünyada kapsaml satn almalar ve fiziksel yatrmlar özel finansman bulabiliyordu (Crandall, 2005: 17-20). Finansman koúullarndaki bu olumlu gidiúat, hükümetlerin kamu bütçe açklarn kapatma arayú, Dünya Bankas ve IMF’nin ö÷üt ve zorlamalar bir araya gelince düúük ve orta gelirli ülkelerde telekomünikasyon özelleútirmeleri dalgas baúlad. 1970’lerden itibaren çevre ekonomiler açsndan ksa ve uzun vadeli sermaye hareketlerini çekmek ekonomik büyüme hedeflerinin baúarlmasnda büyük bir önem taúmaya baúlad. Daha önceleri kalknma sanayileúmeyle özdeú bir biçimde alglanrken, çevre ekonomilerde yavaú yavaú hizmetler sektörü de önemli bir ekonomik canlandrc olarak alglanmaya baúlad. Uluslararas finans hareketleri ve içeride büyüyen hizmetler sektörü çevre ekonomilerde telekomünikasyon hizmetlerine olan talebi arttryordu. Bununla beraber borç krizi içinde bunalan çevre devletler bu talepleri yantlayabilecek úekilde yatrmlar arttrmak için gerekli olan fonlara sahip de÷ildi (Kingstone, 2003: 25; Stehman, 1995: 671; Horwitz, 1999: 211). Çevre devletlerin bu finansal skúmúl÷, merkezdeki özelleútirmeler sonucu ortaya çkan uluslararas telekomünikasyon devlerinin ve uluslararas finans aktörlerinin yatrm alan arayúyla birleúince, çevredeki telekomünikasyon özelleútirmelerinin temel formu olan stratejik yabanc orta÷a blok satúlar ortaya çkt. Stratejik yabanc ortak olarak adlandrlan uluslararas telekomünikasyon devlerinin yüklü miktarda yatrm yapacak úekilde gelmesi için bu devlere ulusal telefon operatörü üzerinde kontrol sa÷layacak bir hisse ço÷unlu÷unun blok satú yöntemiyle devredilmesi bu formun içeri÷iydi (Mattos ve Coutinho, 2005: 452). Levi-Faur’un da vurgulad÷ üzere Latin Amerika ülkeleri gibi ülkeler (çevre ekonomiler) AB ülkelerinin aksine (merkez ekonomiler), özelleútirme politikalarnda ksa vadeli gelir yaratma perspektifini ön plana çkaryor böylece uzun vadeli rekabet hedeflerinden feragat ediyordu (Levi-Faur, 2003: 171). Buna ba÷l olarak bu ülkelerde düzenleme konusunda kaydedilen ilerlemenin asl yönü özelleútirmelerin hayata geçirilmesi oldu ve merkez ekonomilerdeki rekabet önceli÷i geri planda kald. Jordana ve Levi-Faur’un (2005: 106) vurgulad÷ gibi Latin Amerika ülkelerinde (çevre ekonomilerde) özelleútirme süreçlerinin öncesinde AB ülkelerinde ve ABD’de oldu÷u gibi güçlü sektörel düzenleyiciler yoktu ve süreç a÷rlkl olarak yürütme organlar ve politik liderlerin takdiriyle, yer yer baúkanlk kararnameleriyle ilerledi. Bu düzenleyici kurullar zamanla çevre devletlerin bünyesine yayldktan (diffusion) sonra da yürütme organndan tam anlamyla ba÷msz hareket edemedi. Çevre ekonomilere dönük bu tespitlerin büyük oranda Türkiye için de geçerli oldu÷unu aúa÷da bu bölümde gösterece÷im. Türkiye’nin yüzü dúa dönük ve özel sektöre öncelik tanyan bir kalknma stratejisini 163.

(8) Türk Telekom Özelleútirmesinin østihdam, Yatrm ve Hizmetlere Eriúim Açsndan Sonuçlar. benimsedi÷i 1980 sonras dönemde telekomünikasyon sektörünün yeniden yaplandrlmasnn iki aúamas olmuútur. Birinci aúama dünyada finans sektörünün ve buna ba÷l olarak haberleúme teknolojilerinin kazand÷ önemle ba÷lantl olarak, kamu planlamas ve kamu finansman araçlaryla PTT eliyle yaplan kapsaml yatrmlardr. Nasl ki önceki dönemlerde kalknmann oda÷na konan sektörün gereksinim duydu÷u altyap yatrmlar ön plana çktysa, 1980 sonras dönemde finansn ve di÷er hizmet sektörlerinin sahip oldu÷u merkezi role ba÷l olarak bu iú çevrelerinin talep etti÷i telefon hizmetlerinin iyileútirilmesine öncelik verilmiú, kamu telekomünikasyon yatrmlar tarihi zirvesini görmüútür (Geray, 2000: 1213; ùekil 4.1). Telekomünikasyon altyapsnn iyileútirilmesi, yerel ticaret potansiyellerinin hareketlenmesi, uluslararas ve ulusal çaptaki sermaye hareketlerinin hzlca gerçekleúebilmesi, uluslararas iú ba÷lantlar kurulabilmesi için de kilit önemdeydi. Di÷er pek çok sektörde devlet aktivitesini snrlandran ve özel sektörün önünü açmay tercih eden asker destekli Özal yönetimi, telekomünikasyon alanndaysa kamu iúletmecili÷ini ve planlamasn geliútirerek sürdürmüú, telekomünikasyon atlm olarak adlandrlan yatrm seferberli÷ini DPT-PTT bürokrasilerini kullanarak gerçekleútirmiútir. Türkiye’de telekomünikasyon sisteminin yeniden yaplandrlmasnn ikinci aúamasysa 1994’ten itibaren telekomünikasyon sektörünün özelleútirme kapsamna alnmasyla baúlar. 1994’te PTT’nin telefon operasyonu Türk Telekom adyla PTT’den koparld ve özelleútirme kapsamna alnd. Hükümetleri özelleútirme politikasna yönlendiren en önemli faktörlerden biri, kamu bütçesi için gelir yaratma arayú oldu.5 Yukarda açkland÷ gibi, 1990’larda dünya çapnda telekomünikasyon sektörüne dönük bir finansal ilgi canlanmas yaúanyordu ve astronomik miktarlarla özelleútirmeler gerçekleúebiliyordu. Türkiye de bundan payn almalyd.6 1994’ten itibaren telekomünikasyon sektörüne dönük kamu yatrmlar kesintiye u÷rad ve Türk Telekom’un kârlar büyük oranda hazineye aktarlmaya baúlad.7 Elde edilecek özelleútirme gelirinin yan sra, devlet bu alandaki kamu yatrmlarn finanse etme sorumlulu÷undan da geri çekilmiú olacakt. Ana akmda yer alan özelleútirme yanls akademik çalúmalara (Kesici, 1981:377; Ylmaz, 1999: 14-20; Ardyok, 2001: 33-41) ve bu çalúmalarn yaklaúmyla uyumlu olan Türk özelleútirme politikasna. 5. 1990’larda bütçe aç÷ ve finansman hakknda baknz: Yeldan (2004: 105-157).. 6. Konuya yaklaúm tarzn anlamak için eski baúbakanlardan Tansu Çiller’in verdi÷i úu demeci incelemek yararl olacaktr: “(…) Keúke, 1993’te, 1994’te, PTT’nin T’si olarak satabilseydik. Sattrmadlar. Türkiye bir altn frsat kaçrd. O zaman 40 milyar dolar ediyordu. Türkiye’nin iç borcu ise 14-16 milyar dolarlar civarndayd. Yüzde 50’sini satt÷mzda, iç borcu bitiyorduk. Yarsnn bedeli bile borç sorununu hallediyordu” (Bila, 2005).. 7. Yatrmlarn seyri için baknz: ùekil 4.1.. 164.

(9) Finans Politik & Ekonomik Yorumlar (649) Eylül 2019: 157-190. göre (Aybar, Güney, Süel, 2001:9), telekomünikasyon sektörünün gereksinim duydu÷u kapsaml yatrmlar ancak ve ancak özel sektör eliyle gerçekleútirilebilirdi. Kamu bütçesinde anti-enflasyonist bir disiplin sa÷lama arayúnn hâkim oldu÷u bir dönemde devletin pahal telekomünikasyon altyaps yatrmlarn bizzat gerçekleútirmek yerine sektörü hzla elveriúli uluslararas finansman koúullarndan yararlanabilecek özel aktörlere brakmas gerekiyordu. Ne var ki Türk Telekom özelleútirmesi konusunda 2000 ve 2001’deki iki teklif gelmeyen özelleútirme ihaleleri dúnda somut bir ilerleme kaydedilemedi, ta ki 2005’teki özelleútirmeye kadar.8 Öte yandan özel sektörün telekomünikasyon alanna dâhil edilmesi mobil telefon piyasas üzerinden 1994’te baúlatld.9 ølk özelleútirme ihalesinin yaplmasnn 2000’e kadar gecikmesinin ardnda Anayasa Mahkemesi’nin konuya dönük müdahalesinin yer ald÷ genel olarak vurgulanan bir noktadr. Bu çalúmada Anayasa Mahkemesi’yle 1990’larn koalisyon hükümetleri arasnda yaúanan yasal gelgite fazla yer ayrlmyor. Bununla beraber úu noktann özel olarak belirtilmesi gerekiyor ki, Anayasa Mahkemesi’nin müdahalesi basit bir özelleútirme karútl÷ de÷ildi. Daha çok, Çiller’in liderlik etti÷i koalisyon hükümetinin yasama organn by-pass edip özelleútirmeyi KHK yoluyla gerçekleútirme oldubittisine karú bir itiraz niteli÷indeydi. Koalisyon hükümetlerinin derli toplu bir özelleútirme yasas ve kurumsal çerçeve oluúturmasn yönlendiren süreç Anayasa Mahkemesi’nin müdahalesi sayesinde baúlamút.10 Türkiye’de özel mobil telefon operatörleri 1994’te hizmete girdi÷inde henüz yasal çerçeve kamu dú aktörlerin bu hizmetleri vermesine elvermiyordu. Çözüm bir çeúit kamuözel sektör ortaklk modeli olan gelir paylaúm anlaúmalaryla bulundu. Türk Telekom’un KHK ile özelleútirilmesi bloke edilirken özel mobil telefon úebekelerinin kurulmasn öngören maddeler iptal edilmedi. Bunun sebebi kamuoyunun ve yargçlarn ilgisinin sabit telefon úebekesi üzerinde olmas ve mobil telefon úebekelerinin müstakbel öneminin o dönem henüz anlaúlmamú olmasyd.11 Gelir paylaúm anlaúmalarnda hizmetleri üreten yasal. 8 9. 10. 11. Türk Telekom özelleútirmesine iliúkin ayrntl bilgi için baknz: Atiyas ve Do÷an (2009). Türkiye’de mobil telefon piyasasnn kurulmasyla ilgili bilgiler için baknz: Atiyas ve Do÷an (2007). Ayrca baknz Üçer (2018b: 221-228). Anayasa Mahkemesi’nin gerekçeli karar metinleri bu konuyu ayrntl bir biçimde aydnlatr. Baknz: Anayasa Mahkemesi'nin E.1993/33 ve K.1993/40-1 ve K.1993/40-2 sayl kararlar, 21.10.1993; Anayasa Mahkemesi'nin E.1994/49, K1994/45-2 sayl karar, 07.07.1994 ve bu konuda takip eden kararlar. Mobil telefon alannn önce, sabit telefon alannn sonra özel rekabete açlmas birçok ülkede rastlanan ortak bir kalpt. Bunun arkasnda yatan etkenler, kamu iúletmesi konumunda olan sabit telefon operatörlerinde yerleúik olan sendikal çalúanlarn direnci, ulusal savunma önceliklerini gözeten milliyetçi kesimlerin muhalefeti, yerli ekipman sa÷layclarn pazar kayb endiúesiydi. Öte yandan mobil telefon piyasas sfrdan kurulan niú bir piyasa konumundayd ve 1980’lerde, hatta 1990’larda kamuoyu mobil telefonlarn günümüzde taúyaca÷ önemin tam olarak farknda de÷ildi. Baúka bir çalúmada farkl ülkelerde mobil telefon özelleútirmesiyle sabit telefon özelleútirmesi arasndaki zaman farkn gösteriyorum: Üçer (2018b: 336).. 165.

(10) Türk Telekom Özelleútirmesinin østihdam, Yatrm ve Hizmetlere Eriúim Açsndan Sonuçlar. olarak Türk Telekom yani kamu iúletmesi olarak görülüyordu. Özel mobil telefon operatörleri gelirlerinin ço÷unu kamuya brakmak zorundayd ve yürütme organnn keyfi müdahalelerine açk durumdayd. Bu yasal çerçeve içerisinde mobil telefon operatörlerinin gerekli büyüme admlarn atabilmeleri ve uluslararas sermaye piyasalarndan kredi bulabilmeleri çok güçtü. 1996’da yasalaúan ve 1997’de Anayasa Mahkemesi tarafndan onaylanan 4673 sayl yasayla mobil telefon operatörlerine yasal iúletme lisans vermek mümkün hale geldi. 1998’de bu lisanslar mevcut operatörlere verildi. Bu aúamada henüz sektörel düzenleyici kurul mevcut de÷ildi ve lisans anlaúmalar Ulaútrma Bakanl÷ tarafndan verildi. Ayn durum 2000 senesinde verilen iki ilave mobil telefon operatörü lisans için de geçerliydi. Yaplan bu sralama (sequencing) hatas, ileride 2001 ùubat krizini müteakip kurulacak olan sektörel düzenleyicinin yasal çerçevesiyle lisans anlaúmalar arasnda uyumsuzluklar olmasna ve düzenleyici kurulun operatörleri tesis paylaúm gibi rekabeti kolaylaútracak admlara zorlayamamasna sebep olacakt.12 Bu yetki krizinin Türk Telekom özelleútirmesi üzerindeki etkilerini aúa÷da daha ayrntl bir biçimde açklyorum. Aslnda 1980’lerde ve 1990’larda, henüz özelleútirme konusunda ilk admlar atlmamúken Türkiye’de telekomünikasyon yeniden yaplandrmas ve özelleútirilmesi, di÷er çevre ülkelerde de oldu÷u gibi, rekabetçi bir çerçeve kurulmas amacyla çok iliúkilendirilmiyordu. Öne çkarlan amaç, úebekenin geniúletilmesi ve teknolojik açdan güncellenmesi için yatrmlarn arttrlmasyd. Bayraktar ve Abut erken bir tarihte (1976: 684-686) telekomünikasyon sektörüne dönük kamu yatrmlarnn en az iki katna çkmas gere÷ini vurguluyordu. II. øzmir øktisat Kongresi’ne telekomünikasyon sektörüyle ilgili bir yatrm projeksiyonu sunan ølhan Kesici de (1981: 377) çekingen bir biçimde kamu bütçesi ve kamu iúletmecili÷i kstlar içinde gerekli olan admlarn atlmasnn güç oldu÷unu ifade etmiúti. 1980’lerde dúa dönük bir ekonomik modele geçilmesi telekomünikasyon úebekesinin güncellenmesini daha da gerekli klyordu (Geray, 2000: 12-13). Henüz özelleútirme yeterince güçlü bir seçenek olarak ortaya çkmad÷ için yukarda da belirtti÷im gibi bu atlm kamu eliyle yapld. 1990’larda özelleútirme baskn bir politika haline geldi÷inde de yazarlar. 12. 166. Türkiye’de telekomünikasyon sektörünün yeniden yaplandrlmasnda özelleútirme (kamu iúletmecili÷inin sektörden çekilmesi), serbestleútirme (sektörün rekabete açlmas, kamu tekelinin kaldrlmas) ve düzenleme (sektörel düzenleyici kurulun ve yasal mevzuatn oluúturulmas) admlarnn sralamas özelleútirme ve rekabetçi çerçeveyi savunan yazarlarn eleútirdi÷i bir nokta oldu. Özellikle baknz: Ba÷dadio÷lu ve Çetinkaya (2010). Mobil telefon alannda atlan admlarda yaplan sralama hatasnn yol açt÷ sonuçlar, özellikle sektörel düzenleyicinin tesis paylaúmn sa÷layamamasn rekabeti ve özelleútirmeyi bir arada savunan bir perspektiften okumak için baknz: Atiyas ve Do÷an (2007: 518-520)..

(11) Finans Politik & Ekonomik Yorumlar (649) Eylül 2019: 157-190. özelleútirme meselesini bir rekabet meselesi olarak de÷il, yatrmlar arttrmann en iyi yolu olarak de÷erlendirdi. Örne÷in Kamil Ylmaz (1997: 28-29; 1999: 14-20) farkl ülkelerde özelleútirme sonras yatrmlarn artt÷n, Türkiye’nin sabit telefon alannda 1994’e kadar iyi bir yatrm temposu tutturdu÷unu ancak 1994’ten sonraki yatrm kesintilerinin sektöre zarar verdi÷ini ifade ediyordu. Ylmaz Avrupa modelinde bir halka arzla özelleútirme yaplmasn ve anlaúmaya yatrmlarn düzeyini yüksek tutmaya dönük maddeler (roll-out investment clause) konmasn savunuyordu. ùahin Ardyok ise (2001: 33-41) tercihen Avrupal bir çok uluslu operatör olmas gerekti÷ini vurgulad÷ bir stratejik yabanc orta÷a blok satú yoluyla sabit telefon úebekesinin devredilmesinin yatrmlar arttraca÷n savunuyordu. Özelleútirme ødaresi Baúkanl÷ liderli÷inde oluúturulan ve bürokrasi, bakanlklar ve Türk Telekom’dan temsilciler bulunan De÷er Tespit Komisyonu da 1998’de hazrlad÷ raporda yatrmlar arttrmak için stratejik yabanc orta÷a blok satú yöntemini benimsiyordu (Aybar, Güney ve Süel, 2001: 9). Devletin blok satú yöntemini benimsemesinin ardnda yatan etkenlerden biri de özelleútirmeden mümkün olan en yüksek gelirin elde edilmesi amacyd. Ylmaz’a (1997: 2) göre yürütme organ 1990’larn ortasndan itibaren Türk Telekom’u sürekli nakit akú sunabilecek sa÷mal inek (cash cow) gibi gördü ve bu bakú özelleútirme politikasna da yansd. Elbette devletin gelir yaratma odakl bakú akademik çevrelerce ifade edilen yatrmlar arttrma amacyla ve ileride akademik gündemin merkezine oturacak olan rekabetçi düzenleme yaklaúmyla uyumlu bir bakú de÷ildi. Hükümetlerin yasal hazrlklar tamamlayp özelleútirmeyi ihale aúamasna getirdi÷i 2000’de, uluslararas finans piyasalarnda 1990’lar boyunca yaúanan telekomünikasyon canlanmas zirve noktasna ulaúmú ve aniden rüzgâr tersine dönmüútü. 2000 içerisinde telekomünikasyon ve ilgili sektörlerin hisse senetleri hzla de÷er yitirmeye baúlad ve bu düúüú uluslararas bankalarn telekomünikasyon yatrmlarn ve satn almalarn finanse etme motivasyonunu da kötü etkiledi (Aybar vd., 2001: 28-29; Üçer, 2018b: 234-245). Sonuç olarak 2000 ve 2001’deki özelleútirme ihaleleri teklif gelmedi÷i için iptal edildi. 2000’de, ileride gerçekleúecek olan Türk Telekom özelleútirmesini yakndan ilgilendiren bir baúka telekomünikasyon ihalesi daha düzenlendi. Süreç Turkcell ve Telsim’e ek olarak üç adet daha mobil telefon operatörünün piyasaya sokulmasna karar verilmesiyle baúlamút. Bu operatörlerden birinin Türk Telekom iútiraki olarak kurulmas planland. Türk Telekom bünyesine bir mobil telefon operatörü eklenmesinde güdülen baúlca amaç müstakbel Türk Telekom özelleútirmesini kolaylaútrmakt.13 Sabit telefon hizmetinin mobil. 13. Dönemin Ulaútrma Bakan Ahmet Denizolgun bir basn açklamasnda, Türk Telekom bünyesinde kurulan mobil operatörün amacnn özelleútirmeyi kolaylaútrmak oldu÷unu açklamút (Milliyet, 1998; Gürek, 1999).. 167.

(12) Türk Telekom Özelleútirmesinin østihdam, Yatrm ve Hizmetlere Eriúim Açsndan Sonuçlar. telefon hizmeti karúsnda gerilemeye baúlad÷ anlaúlmú, Türk Telekom’un cazibesini artrmak için böyle bir adm atlmút. Buna ek olarak iki lisansn da özel sektöre ihalelerle verilmesi planlanmút. Ne var ki Telecom Italia ve øú Bankas’ndan oluúan øú-Tim konsorsiyumu birinci ihalede tüm beklentileri aúan 2,525 milyar dolarlk bir teklif vererek kazand (Hürriyet, 2000). Özelleútirmeden azami gelir elde etme amacyla ihalenin açk arttrma úeklinde tasarlanmú olmas bu sonucu verdi. Telecom Italia bu zayf tasarm suiistimal ederek olas bir rakibini safdú brakmú oluyordu. Ama bir yandan da kendini büyük bir ödeme yükünün altna sokmuú oluyordu. Bir sonraki ihale önceki ihalenin kapanú fiyatndan açld ve teklif gelmedi (Milliyet, 2000a; 2000b). Böylece özgün plann aksine sadece bir tane özel operatör yeni giriú yapmú oldu. Türk Telekom’a ba÷l olan operatör Aycell, Telecom Italia ve øú Bankas konsorsiyumuna ba÷l olan operatör Aria adyla ticari etkinliklerini baúlattklarnda ekonomik açdan çok zorlu bir ortama düútüler. 2000’de, yukarda açkland÷ gibi uluslararas finans piyasalarnda telekomünikasyon sektörü bir çöküú dönemine girmiúti. Buna Türkiye’de gerçekleúen ùubat 2001 Krizi ve TL’de yaúanan hzl de÷er kayb eklendi. Aria ve Aycell’in yurt çapnda bir altyap kurmak için gereken finansman bulmalar çok zordu. Turkcell ve Telsim’in altyaplarn paylaúma istekleri de bu operatörlerin direnciyle karúlaúp hayata geçmeyince büyük úehirlerle kstl baúarsz iúletmeler oldular (Atiyas ve Do÷an, 2007: 518-520). Aria’nn Türkiye’de yaúad÷ ticari baúarszlkla eú zamanl olarak Telecom Italia’da yaúanan yönetim de÷iúikli÷iyle yaylmac yöneticiler uzaklaút ve finansal açdan temkinli yöneticiler iúbaú yapt. Telecom Italia Türkiye ve di÷er çevre ülkelerden çekilmeye ve kriz ortamnda borçlarn ödemeye yo÷unlaúmaya karar verdi (Kapner ve Ratner, 2001; Hürriyet, 2001). Elbette bu geri çekilme hamlesini mümkün olan en küçük zararla hayata geçirmek istiyorlard. Telecom Italia, altyap paylaúmn hayata geçiremedi÷i için Türkiye Cumhuriyeti aleyhine uluslararas tahkimde dava açt (Europemedia, 2003a). Telecom Italia’nn uluslararas tahkimde sarld÷ dal, Türkiye’deki sektörel düzenleyicinin Turkcell ve Telsim’i tesis paylaúmna zorlayamamasyd. Sektörel düzenleyici 2001 senesinde bir kanunla kuruldu÷unda sektörde hal-i hazrda dört adet özel mobil telefon operatörü vard. Bu operatörlerin ikisi 1998, ikisi 2000 senesinde Ulaútrma Bakanl÷’yla imzaladklar lisans anlaúmalarna dayanyordu. Bu lisans anlaúmalaryla sektörel düzenleyicinin kurucu mevzuat arasndaki anakronizma Telekomünikasyon Kurumu’nun Turkcell ve Telsim üzerinde bir yaptrm uygulayamamasnn, uygulamaya çalút÷ yaptrmlarn bu operatörler tarafndan mahkeme koridorlarnda bo÷ulmasnn baúlca sebebi oldu. Telecom Italia’nn sarld÷ legal dal bir yana brakacak olursak, burada temelde çok uluslu bir úir168.

(13) Finans Politik & Ekonomik Yorumlar (649) Eylül 2019: 157-190. ketin yaylma stratejisinden vazgeçmesi ve eú zamanl olarak birçok ülkeden çekilmesi, bu arada Türkiye’yi de en düúük zararla terk etmek istemesi durumu vardr. 2001’le 2009 arasnda Telecom Italia, Türkiye’nin yan sra Fransa, Yunanistan, Avusturya, San Marino, øspanya, Çekya, Srbistan, Bolivya, ùili, Peru, Venezuela ve Küba’dan da çekilmiúti (Kornelakis, 2015: 896-897). Belli ki bu sermaye grubunun davranún tetikleyen tek baúna Türkiye’deki düzenleyici kurul baúarszl÷ de÷ildir. Tahkim süreciyle eú zamanl olarak Telecom Italia dönemin øtalya baúbakan Silvio Berlusconi üzerinden politik lobicilik faaliyeti yürüttü. Görev baúna yeni gelmiú olan AKP hükümeti, yabanc yatrmcnn güvenini krmak ve Berlusconi gibi bir müttefiki kaybetmek istemiyordu. Sonuçta Berlusconi ve Recep Tayyip Erdo÷an uluslararas tahkim sürecini by-pass ettiler ve uzlaúmazl÷a çözüm olarak Aria ve Aycell’in birleútirilmesine karar verdiler (Erk, 2003; Hürriyet, 2003). Oluúturulan yeni operatör Avea’da Türk Telekom %40, Telecom Italia %40, øú Bankas %20 pay sahibi oldu (Europemedia, 2003b). Aceleyle kararlaútrlan Aria-Aycell birleúmesi, talihsiz bir biçimde 2005’te gerçekleúen Türk Telekom ihalesinin kaderini de tayin etmiútir. 2005’teki Türk Telekom özelleútirme ihalesi öncesinde, Türk Telekom’un en önemli iútiraki olan Avea’nn yönetimi meselesi üzerinde bir kafa karúkl÷ oluúmuútu (Hürriyet, 2005). Türk Telekom ihalesini kazanacak olan grup Avea’nn kontrolünü Telecom Italia’nn eline brakmak zorunda kalacakt. Telecom Italia, Avea’da oluúmuú olan pat (yeniúememe) durumunu kendi lehine kullanarak özelleútirme ihalesinin yaklaút÷ dönemde Avea’nn kontrolünü brakmayaca÷n duyurdu (Fair Disclosure Wire, 2004). Sonuç olarak 2005’te gerçekleúen ihaleye baúarl uluslararas operatörler teklif sunmadlar ve ihaleyi Saudi Oger ile Telecom Italia’nn oluúturdu÷u konsorsiyumu kazand. Bu konsorsiyum Türk Telekom’un %55’lik hissesinin devri karúl÷nda 6,55 milyar dolar ödemeyi taahhüt etti. Özelleútirmeyi takip eden dönemde Telecom Italia Türk Telekom’daki hisselerinin tümünü Saudi Oger’e devrederek nakde çevirdi ve Türkiye’den baúta planlad÷ gibi tamamen geri çekilmiú oldu (Hürriyet, 2006; 2007a). Türk Telekom özelleútirmesinin istihdam, yatrmlar ve hizmetlerin yaygnl÷ açsndan sonuçlarn açklamadan önce, telekomünikasyon sektörünün düzenlenen bir sektör olmasnn etkileri üzerinde durmann ve bu bölümde yukarda baúlatt÷m rekabetçi ve ba÷msz düzenleme tartúmasn ba÷lamann gerekli oldu÷unu düúünüyorum. 2000’lerle beraber, özellikle özelleútirme hedefleri gerçekleútikten ve sektöre yabanc sermaye gruplar girdikten sonra üretilen ana akm akademik çalúmalar süreci rekabetçi sektörel düzenleme açsndan okumaya baúlad. Bu çerçevede özellikle øzak Atiyas ve Pnar Do÷an’n çalúmalar önemlidir.14 Rekabetçi düzenleme odakl çalúmalar büyük oranda AB ülkelerinde olgunlaú14. Bu kapsamda baknz: Atiyas (2005, 2011), Atiyas ve Do÷an (2007, 2010).. 169.

(14) Türk Telekom Özelleútirmesinin østihdam, Yatrm ve Hizmetlere Eriúim Açsndan Sonuçlar. mú olan sektörel düzenleme ve rekabet anlayú çerçevesinde Türkiye’de yaúanan idari reform sürecini yanstr (Burnham, 2007: 198-199). Bu çalúmalar kendilerinden önceki dönemlerde üretilen çalúmalarda ön planda olan özelleútirmenin yatrma potansiyel etkisi konusunu araútrma gündeminden düúürdü. Bu dönemde ürün veren ana akmdaki araútrmaclar, AB ve ABD düzenleme anlayúnda baskn olan yatrm merdiveni yaklaúmn benimsiyor, ancak bu yaklaúmn yatrmla kurdu÷u ba÷ bir tema olarak ön plana çkarmyordu.15 Türkiye’de 2005’te Türk Telekom’un ço÷unluk hissesinin Saudi Oger’e, Telsim’inse tümünün Vodafone’a satlmasyla yabanc sermaye gruplar sektör içinde önemli bir a÷rl÷a sahip oldu. Saudi Oger Türk Telekom’la beraber mobil telefon operatörü Avea’nn da kontrolünü elde etti. Bir di÷er mobil telefon operatörü olan Telsim’in adysa Vodafone olarak de÷iúti. Avea ve Vodafone mobil telefon piyasasnda yerli sermayenin kontrolünde olan Turkcell’in ezici pazar payyla karú karúya kald. Telecom Italia ile yaúanan yabanc sermaye yatrm deneyimi úunu göstermiúti ki rekabetçi bir düzenleme çerçevesi oluúmad÷ takdirde mobil telefon piyasasndaki yapnn de÷iúmesi çok zordu. Saudi Oger ve Vodafone’un düzenleyici çerçeveye dönük itirazlarnn görünür hale geldi÷i olay bu iki sermaye grubunun 2007’de gerçekleúen ilk 3G ihalesini boykot etmesidir (Hürriyet, 2007b). Yabanc sermaye gruplar rekabetçi düzenlemeleri zorlamaya ve Turkcell karúsnda kendilerinin büyümesine alan açmaya muktedir bir düzenleyici yasal çerçeve olmakszn bu tip bir ihaleye katlmayacaklarn ilan etti. Bunun üzerine 2008 senesinde 5809 sayl Elektronik Haberleúme Kanunu çkt ve 3G ihalesi yaplabildi. Bu kanunla beraber ad Bilgi ve øletiúim Teknolojileri Kurumu olarak de÷iúen sektörel düzenleyici kurul, etkin piyasa gücü olarak adlandrd÷ operatörler aleyhine rekabeti sa÷layc admlar atmaya baúlad. Bu admlar arasnda öne çkanlar olarak mobil telefon alannda numara taúnabilirli÷inin getirilmesi, sabit internet alannda telefon hattndan ba÷msz internet aboneli÷i almay mümkün klan yaln internet uygulamasna geçilmesi saylabilir.16 BTK (2008-2019) pazar verilerine göre bu admlar mobil telefon piyasasnda Turkcell’in piyasa liderli÷ini ciddi bir biçimde geriletti. Turkcell’in bu tip admlara karú ciddi bir politik-yasal direniú sergileyememesinin ve yasal de÷iúikliklerin ardndan piyasa payn koruyamamasnn bir sebebi de operatöre hâkim olan Karamehmet grubunun finansal sektör kaynakl krizini bir türlü aúamamú olmasyd (Üçer, 2018b: 266-275). BTK’nn rekabeti zorlayc tedbirleri 15. 16. 170. Bu açdan bakld÷nda farkl duran bir çalúma görece geç bir dönemde Köksal ve Ardyok (2015) tarafndan üretilmiútir. Yazarlar fiber ba÷lant üzerinden sabit internet hizmeti sunan operatörler açsndan rekabetçi bir çerçevenin yatrmlar caydrc etki yapaca÷n savunur. Bu yaklaúm yukarda bahsetti÷imiz yatrmlar arttrmak için rekabet yerine konsolidasyonu savunan Crandall’n bakúnn lml bir versiyonu gibidir. Atiyas, Levy, Walton (2017) da ksa bir úekilde 1980’lerde kamu yatrmlarnn Türkiye’de önemli bir atlm sa÷lad÷n teslim eder. Bu görece yakn tarihli çalúmalar telekomünikasyon alannda unutulmuú olan yatrm perspektifinin “testi krldktan sonra” canlanmaya baúlad÷na iúaret olarak de÷erlendirilebilir mi? Bunu zaman gösterecek. 2008 Elektronik Haberleúme Kanunu ve bu kanun çerçevesinde gelen yaptrm ve uygulamalarn kapsaml bir analizi için baknz: (Atiyas, 2011)..

(15) Finans Politik & Ekonomik Yorumlar (649) Eylül 2019: 157-190. sabit internet alannda daha kstl sonuç verdi ve bu alanda Türk Telekom’un piyasa hakimiyetini sonlandramad. Sabit telefon alannda Türk Telekom’un yüksek piyasa pay büyük oranda kendini korudu. Bunda ksmen sabit telefon piyasasnn mobil telefonun ikame etkisi karúsnda eski cazibesini yitirmesi, ksmen de BTK’nn Turkcell’in üzerine gitti÷i kadar sert bir biçimde Türk Telekom’un üzerine gitmemesi yatar.17 Dolaysyla benim bu makalede inceledi÷im Türk Telekom açsndan sektörel düzenleme büyük bir piyasa pay kayb yaratmamútr. Bilakis Türk Telekom mobil telefon alannda önemli bir büyüme kaydetmiútir. Sektörel düzenleyicilerin rekabeti sa÷lama iúlevinin makalenin konusuyla ba÷lantsnn zayf oldu÷unu gördük. Sektörel düzenleyicinin olaylarn akúna etkisinin snrl olmasnn bir di÷er sebebiyse yürütme organ karúsnda etkin bir ba÷mszlk sahibi olmamasdr. 2001 ùubat Krizi’nden sonra Kemal Derviú’in ekonomi bakanl÷ döneminde Merkez Bankas ba÷mszl÷nn garantiye alnmas ve ba÷msz sektörel düzenleyici kurullar oluúturulmasyla teknokratik bir bürokratik reform süreci baúlamút. Bu reform sürecine AB uyum süreci de eúlik ediyor ve bir idari reform çpas sa÷lyordu. 2002’de tek baúna iktidara gelen AKP ilk dönemlerinde Ali Babacan gibi figürlerle bu idari reform sürecine sadk bir görüntü verdi (Acemo÷lu ve Üçer, 2015: 4-12). Ne var ki sektörel düzenleyicilerin de jure ba÷mszl÷yla de facto ba÷mszl÷ arasndaki aç her zaman akademik bir úüphe alan olmaya devam etti (Zenginobuz, 2008; Sobac, Çetin ve Nargeleçekenler, 2008). Bu çalúmada ele alnan örneklerde de görüldü÷ü gibi Türkiye’de telekomünikasyon sektöründe özelleútirme ve serbestleútirme admlar sektörel düzenleyici kurulmadan çok önce yürütme organlar tarafndan atlmú, özel yatrmn kalbinin att÷ ana piyasa olan mobil telefon piyasas bu úekilde biçimlenmiúti. Sektörel düzenleyiciler kurulduktan sonra da bir çeúit patika ba÷mll÷ etkisiyle, anlaúmazlklarn çözümünde siyasi liderler yurtiçi mahkemeleri, düzenleyici kurullar ve uluslararas tahkimi by-pass etmeye devam etti. Türk Telekom’un 2005 senesinde gerçekleúen özelleútirmesinde úekilsel olarak Telekomünikasyon Kurumu bulunuyor olsa da ihalenin sonucunu yukarda açklad÷m gibi siyasi liderlerin daha önce kararlaútrd÷ Avea birleúmesi büyük oranda belirledi. De jure olarak yürütmeden ba÷msz olan sektörel düzenleyici kurullarn de facto olarak yürütme organna ba÷l olma durumunun yasal planda da kesinleúmesi 2011’de çkarlan KHK’larla düzenleyici kurullarn ilgili bakanlklara ba÷lanmasyla gerçekleúti (Özel, 2012; Üçer, 2013: 120-121). Bunu takip eden senelerde Erdo÷an Merkez Bankas ba÷mszl÷n açkça sorgulad ve bu. 17. Telekomünikasyon Kurumu ve Ulaútrma Bakanl÷’nn Türk Telekom’u kayrmak için rekabeti sa÷lama konusunda mobil telefon piyasasnda sabit telefon piyasasna göre çok daha agresif oldu÷unu Atiyas ve Do÷an da (2007: 504) ifade etmiútir. Bu tavrn sektörel düzenleyicinin 2008’de BTK’ya dönüúümünden sonra köklü bir biçimde de÷iúti÷ini gösteren güçlü bir delil yoktur.. 171.

(16) Türk Telekom Özelleútirmesinin østihdam, Yatrm ve Hizmetlere Eriúim Açsndan Sonuçlar. ba÷mszl÷ ortadan kaldracak admlar att (Gürkaynak vd., 2015: 17). 2018’de Cumhurbaúkanl÷ Hükümet Sistemi’ne geçiúle beraber tüm düzenleyici bürokrasinin yürütme organna tabi hale gelmesiyle akademisyenler arasndaki ba÷msz sektörel düzenleyici kurullar tartúmasna Türkiye siyasi tarihi bir virgül koymuú oldu. Tam da bu güncellikten hareketle bu makalenin oda÷nda tek baúna Türkiye’de telekomünikasyon sektörünün rekabetçi amaçlarla regüle edilen bir sektör olmas de÷il, özelleútirmenin koúullarn oluúturan siyasi ve ekonomik etkenler bütünü ve özelleútirmenin yatrm vaatlerinin sorgulanmas bulunuyor.. 3. Çalúanlara Ne Oldu? Tasfiye ve Esnekleútirme Yukarda açkland÷ gibi, telekomünikasyon operatörleri geleneksel olarak kendi ülkelerinin en büyük ve en yaylmú istihdam hacmine sahip olan kurumlaryd. Örne÷in ABD’de düzenlenmiú tekel konumunda olan AT&T 1984’te da÷tlmasndan önce bir milyonu aúkn çalúana sahipti (Brock, 2003: 206). Benzer bir biçimde özelleútirmeden önce Bundespost Almanya’da 500 bin çalúan barndryordu (Noam, 1992: 22-23). Bu büyük istihdam hacmi, telekomünikasyon hizmetlerinin sorunsuz iúletilmesini güvence altna almann yan sra, Keynesyen dönemin ruhuna uygun olarak ulusal tam istihdam ve iç talep destekleme politikalarna katk sunuyordu. Bu istihdam yaplanmasnda operatörün kendi kendine yeterlili÷i belirleyici ilkeydi. Dúardan hizmet alm ve taúeron kullanm yerine, çeúitli dallarda alannda uzman olan personelin do÷rudan istihdam edilmesi tercih ediliyordu. Bu personel güçlü sendikalarda örgütlü durumdayd. Keynesyen toplumsal sözleúmenin kapitalistler tarafndan bozulmasyla beraber tam istihdam bir ekonomi politikas standard olmaktan çkt. Güvenceli ve düzenli çalúma rejiminin yerine adm adm güvencesiz ve esnek formlar geçti. Bu geçiúin önünde engel oluúturan en önemli direnç noktalarndan biri de ulusal PTT’lerdeki istihdam hacmiydi. Özelleútirme politikalar kamu iúletmelerinde yerleúik olan güvenceli ve örgütlü iúçi snfnn da÷tlmas ve disipline edilmesi açsndan da büyük önem taúyordu.18 Bu merkez ülkeler için geçerli oldu÷u kadar çalúanlara sendikalaúma ve toplu sözleúme gibi baz haklar tannan ithal ikameci toplumsal sözleúmeyi bozan çevre ülkeler için de geçerliydi. Türkiye’de PTT bünyesinde istihdam edilen çalúan says, ABD ve Almanya gibi ülkelerle karúlaútrld÷nda çok daha düúüktü. Bu say 1980-1994 aras dönemde, kamu yatrmlarnn yaratt÷ úebeke geniúlemesine paralel olarak artt. Zirve noktasna eriúti÷i 1993’te 94 bin kiúi PTT bünyesinde hizmet veriyordu (ùekil 3.1). 1994’te Türk Telekom’un PTT’den ayrlmas ve özelleútirme kapsamna alnmasyla beraber kurumda istihdam erozyonu baú göstermeye baúlad. 18. 172. Özelleútirme ve liberal düzenleme süreçleri ekonomi politikalarn de-politize ederek iúçi snfnn disipline edilmesini sa÷lamútr (Burnham, 1999)..

(17) Finans Politik & Ekonomik Yorumlar (649) Eylül 2019: 157-190. ùekil 3.1 Türkiye’de Telekomünikasyon Sektöründe østihdam Hacmi, 1983-2000. Kaynak: Akça’nn (2007: 16) verileri kullanlarak yazar tarafndan oluúturuldu.. ùekil 3.2 Özelleútirme Sonrasnda Türk Telekom'da Toplam østihdam, 2005-2016. Kaynak: Türk Telekom (2006-2017) verileri kullanlarak yazar tarafndan oluúturuldu.. 173.

(18) Türk Telekom Özelleútirmesinin østihdam, Yatrm ve Hizmetlere Eriúim Açsndan Sonuçlar. Özelleútirme 2005’e de÷in gerçekleútirilemese de kurumun içi bu 11 yllk sürede büyük oranda boúaltld. Personelin bir ksm, özelleútirme sonras koúullar kabul etmek istemedi÷i için kendi iste÷iyle ayrld.19 Özelleútirme hayata geçirildikten sonra personeli kurumda tutabilmek için kadrosu kamuda kalan çalúanlar Türk Telekom’a kiralamann yolunu açan düzenlemeler hayata geçirildi.20 Kurumda kalan ve sonrasnda ihtiyaç fazlas olarak de÷erlendirilen personelin peyderpey ayrlmas ve hizmet alm ve taúeron kullanm yöntemlerinin hayata geçirilmesi sonrasnda Türk Telekom bünyesinde çalúan says 30 binler düzeyine kadar geriledi (ùekil 3.2). Türk Telekom’un sabit telefon operasyonundaki personel saysndaki gerileme daha da çarpcdr. Sabit telefon operasyonunda 2003’te 61 bin çalúan istihdam edilirken bu say 2005’te 51 bine, 2014’te 21 bine düútü.21 Dördüncü bölümde daha ayrntl bir biçimde incelenece÷i üzere, sabit telefon operasyonunun ihmal edilmesi hem sabit telefon hizmetlerine hem de internet hizmetlerine yurttaúlarn eriúimini olumsuz yönde etkiledi. Buna ek olarak Türkiye iúçi snfnn sendikal ve güvenceli bir ksm büyük oranda tasfiye edilmiú oldu. Bu bölümde verilen saylar sadece do÷rudan Türk Telekom tarafndan istihdam edilen çalúanlar kapsar. Zira hariçten hizmet alm ve taúeron kullanmyla Türk Telekom’un çeúitli iúlerinde esnek formlarda çalúanlarn saysn yanstan bir veriye sahip de÷iliz. Dolaysyla 1990’larn baúndaki istihdam düzeyiyle bugünkünü karúlaútrmak ve çok daha az çalúann ayn iúi yapt÷n, dolaysyla önceki dönemde kadrolarn gereksiz biçimde úiúirildi÷ini öne sürmek tartúmaya açk bir yaklaúm olacaktr. Dolayl olarak úirketin iúlerinde çalútrlanlarn says göz önünde bulundurulmal. Buna ek olarak taúerona ba÷l çalúmann çalúanlara getirdi÷i güvencesizlik, düúük ücretler gibi olumsuzluklar gözden kaçrlmamal. Nihayet bu hizmetlerin taúeronlardan alnmasnn kalitede düúüúe de yol açabilece÷i unutulmamal. Bu olumsuzluklara ek olarak, Türk Telekom’un yaygn istihdam a÷ndaki çözülme birçok ilin yerel ekonomisini olumsuz etkiledi. Türk Telekom’da istihdam bu úekilde düúerken ve güvence kayb yaúarken sektördeki di÷er büyük aktörler olan Turkcell ve Vodafone Türkiye’de güncel durum nedir? BTK (2012: 10) verilerine göre 2012’de mobil operatörlerin çalúan says 8.441 kalan küçük iúlet19. 20. 21. 174. Çalúanlarn Türk Telekom özelleútirmesinden dolay yaúadklar hak kayplar ve ma÷duriyetin ayrntl bir anlatm için baknz: Telekomcular Derne÷i (2010a; 2010b). 09.02.2006 tarihli 5457 sayl kanun, kapsam dú olarak tanmlanarak özelleútirilen Türk Telekom’dan kamu kurumlarna geçiú hakk tannan personelin 5 yl süreyle Türk Telekom tarafndan istihdam edilmeye devam etmesini sa÷lamútr (Üçer, 2013: 118-119). 2003 verisi Telekomünikasyon Kurumu’nun 2003 faaliyet raporundan, 2005 ve 2014 verisi Türk Telekom’un ilgili yllk raporundan alnmútr. Türk Telekom’un yllk raporlar 2015 ve 2016 için sabit telefon operasyonunda çalúan personel says bilgisine yer vermedi÷i için bu yllara ait saylar veremiyoruz..

(19) Finans Politik & Ekonomik Yorumlar (649) Eylül 2019: 157-190. melerde çalúan saysysa 4.227 kiúiydi. BTK 2012 ikinci çeyrekten beri istihdam verisi paylaúmad÷ndan dolay resmi tamamlamak için mobil operatörlerin güncel raporlar incelenmelidir (Turkcell, 2019: 105; Vodafone, 2019: 6). Bu raporlara göre 2018 Aralk itibariyle Turkcell mobil operatörü 4.065, Vodafone Türkiye mobil operatörüyse 3.172 kiúi istihdam ediyor. Türk Telekom haricindeki baúlca aktörler olan bu iki mobil operatörün istihdam etti÷i çekirdekteki 7.237 personelin dúnda çeperde çeúitli hizmet almlar ve iútirakler üzerinden istihdam edilen çok daha geniú bir çalúan havuzu var. Turkcell Grup için verilen istihdam says yine Aralk 2018 itibariyle 20.120 kiúi. Vodafone Türkiye ça÷r merkezlerindeyse 4.066 kiúi çalúyor. Buna ilaveten “tedarikçi, ma÷aza çalúan, dú kaynak kullanm” kapsamnda 40.000 kiúiye daha istihdam sa÷land÷ ifade ediliyor. Çekirdekte yer alan çalúan says açsndan bakld÷nda Türk Telekom özelleútirmesiyle yaúanan güvenceli istihdam kaybnn bu mobil operatörler tarafndan yerine konamad÷ açk. Öte yandan, e÷er mobil operatörlerin verilerine güvenirsek 50-60.000 civar personel çeperdeki çeúitli iúlerde istihdam ediliyor. Bu iúlerin daha güvencesiz ve daha geçici iúler oldu÷unu kolayca varsayabiliriz. Demek ki sektörün di÷er aktörlerinin verileri Türk Telekom’da istihdam yapsnn dönüúümüne iliúkin tespitleri köklü bir biçimde de÷iútirmiyor.. 4. Yatrmlar Artt m? Özelleútirmenin Unutulan Vaadinin Fikri Takibi Türkiye’de telekomünikasyon sektöründe özelleútirmede tercih edilen yöntem blok satú oldu. Türkiye’de özelleútirmenin güçlü bir biçimde gündeme gelmesinin ardndaki dúsal faktörlerden biri Avrupa Birli÷i’ydi (AB). AB’nin merkezinde yer alan ülkelerse blok satú yöntemini de÷il halka arz yöntemini tercih etmiúti. Bu ülkeler açsndan telekomünikasyon özelleútirmesi daha çok ulusal operatörün özerkleúmesi, yönetiminin reforme edilmesi ve sermaye yapsnn tahkim edilerek uluslararas rekabette avantaj kazandrlmas hedeflerine dönüktü.22 Türkiye’nin de içinde bulundu÷u çevre ülkelerdeyse öncelikli amaç hükümet için gelir yaratmak ve uluslararas özel fonlar altyap yatrmlarna çekmek oldu (LeviFaur, 2003). 1990’larda çevre ülkeler açsndan tercih edilen telekomünikasyon özelleútirmesi politikas, blok satú yoluyla yabanc stratejik ortak/yatrmc çekmek yönündeydi. Blok satú yoluyla ulusal operatörün kontrolünün devrini garantileyecek ço÷unluk hissesinin satlmas gerekli görülüyordu. Kontrolü ele geçirecek olan sermaye grubu, geçici tekel durumunun da teúvikiyle altyap yatrmlarna giriúmeye daha gönüllü olacakt. Ayrca yabanc yatrmcnn ülkeye yönetim becerisi ve teknoloji transfer edece÷i düúünülüyordu.23 22. 23. Uluslararas rekabette avantaj kazanma amaçl özelleútirme konusu ve bunun bir örne÷i olan øspanyol Telefonica özelleútirmesi için baknz: Clifton vd. (2011: 761-781). Telekomünikasyon özelleútirmesinde stratejik yabanc ortak argüman için baknz: Ardyok (2001: 38); Aybar vd. (2001: 9).. 175.