Düzenleyici Devlet ve Regülasyon
Uygulamalarının Etkinliği Üzerine
Tartışmalar
1
Sinan SARISOY
* ÖzetDevletin ekonomide etkinliği sağlamak ve piyasa başarısızlıkları nedeniyle ortaya çıkan etkinsizlikleri gidermek amacıyla ekonomide yapmış olduğu her türlü kontrol ve düzenleyici önlemler regülasyon kavramıyla ifade edilebilir. Bununla birlikte, devletin yapmış olduğu bu düzenleyici faaliyetlerin de ortaya çıkardığı birtakım maliyetler bulunmaktadır. Bu nedenle, regülasyon uygulamalarının ne ölçüde etkin olduğu ve refah kayıplarına yol açıp açmadığı da uzun zamandır tartışma konusu yapılmaktadır. Dolayısıyla devletin düzenleme görevini yerine getirirken uygulayacağı regülasyon politikalarının, kaynak kullanımında etkinliği sağlayacak ve refah kayıplarına yol açmayacak şekilde tasarlanması gerekmektedir. Bağımsız düzenleyici kuruluşlar da şeffaf ve hesap verebilir kuruluşlar olmalı ve çıkar gruplarınca ele geçirilmesine olanak sağlanmayacak biçimde tesis edilmelidir.
Anahtar Kelimeler: Düzenleyici Devlet, Regülasyon, Ekonomide Etkinlik Discussions on the Efficiency of the Regulatory State and Regulation Practices Abstract
Regulation can be described as all manner of controls and regulatory measures taken by the government in order to implement efficiency in the economy and corrections of ineffectiveness which arising out of market failures. However, there are a set of costs as a result of these regulatory practices performed by the government. Therefore, for a long time, discussions have been going on what extend efficiency of regulatory implementations effective and whether or not causing welfare loss. Hence, state regulatory policy implementations are supposed to be
1 Bu çalışma, yazarın Marmara Üniversitesi, SBE, Maliye Anabilim Dalı, Maliye Teorisi Bilim Dalında
2008 yılında tamamladığı doktora tezinin bir kısmının genişletilmiş şeklidir.
designed as efficient use of resources and without causing welfare lose. Independent regulatory agencies also should be established as being transparent, accountable and without giving any opportunity to be dominated by interest groups.
Key Words: Regulatory State, Regulation, Efficiency in the Economy JEL Classification Codes: L51, K20, H11
Giriş
Devletin ekonomideki rolünün ve ağırlığının ne olması gerektiği konusu, gerek ekonomi literatüründe gerekse politik olarak uzun zamandır tartışılan konuların başında gelmektedir. Bu tartışmalar neticesinde devlet, bazı dönemlerde piyasanın işleyişine fazla müdahale etmemiş, bazı dönemlerde ise piyasaya müdahale ederek veya bizzat üretici olarak ekonomide faaliyette bulunmuştur. Her iki durumu da savunan görüşlerin odaklandığı nokta, ekonomide etkinliğin sağlanmasıdır.
Devletin ekonomiye müdahale etmesi gerektiğini savunan görüşlerin temeli piyasada varolan birtakım aksaklıklardır. Piyasa başarısızlıkları adı da verilen bu aksaklıkları, piyasa mekanizması kendi içerisinde düzeltemediğinden, devletin bu aksaklıkları düzeltmek için piyasaya müdahale etmesi gerektiği savunulmuştur. Özellikle geçtiğimiz yüzyılda, bu çerçevedeki uygulamalar neticesinde devletin ekonomideki etkinliği ve faaliyetleri artmış; bununla birlikte devlet başarısızlıkları ile ilgili birçok görüş de bu dönemde ortaya atılmıştır. Aslında başarısız devlet nitelendirmesi, devletin çeşitli alanlardaki etkinsizlikleri neticesinde ortaya çıkmış bir kavramdır. Devletin ekonomideki payı arttıkça, ortaya çıkan mali sıkıntılar ve yaşanan krizler de bu etkinsizliği arttıran önemli nedenlerdendir. Zaman içerisinde vatandaşların devletten beklentilerinin artması “kamu hizmeti” anlayışının değişmesine neden olmuş ve devlet bu beklentileri tam anlamıyla karşılayamaz hale gelmiştir. Bu bağlamda gündeme gelen devletin yeniden yapılandırılması tartışmaları neticesinde ortaya çıkan piyasanın serbestleştirilmesi süreciyle birlikte devlet, verimsiz olduğu tekel niteliğindeki bazı alanlardan çekilerek, bu alanları rekabete açmış ve büyük ölçüde de özel sektöre bırakmıştır. Bununla birlikte, kamu yararı düşünülerek rekabete açılan ve özel sektöre bırakılan bu alanlarda devletin düzenleyici ve denetleyici bir rol üstlenmesi gerektiği görüşü yine bu süreçte ortaya çıkmıştır. Kısacası, artık günümüzde çoğu ülkede devlet, ekonomide düzenleyici ve denetleyici bir rol üstlenmiştir.
Devletin iktisadi ve sosyal amaçlarını gerçekleştirebilmek için yapmış olduğu her türlü düzenleme “regülasyon” kavramıyla ifade edilebilir. Regülasyon teorisi iktisattan siyaset bilimine, hukuka ve sosyolojiye, hatta antropolojiye kadar çok çeşitli akademik disiplinlerde çalışılan önemli bir araştırma sahası olarak gelişmektedir.
Bu çalışmada, devletin ekonomide etkinliği sağlamak amacıyla üstlenmiş olduğu düzenleyici rol ve uygulamış olduğu düzenleyici politikalar etkinlik açısından ele alınmaktadır. Çalışmada öncelikle düzenleyici devletin gerekçesi ve regülasyon kavramı üzerinde durulacak, ardından düzenleyici politikaların ve uygulamaların hedeflerinden bahsedilecektir. Sonraki kısımlarda düzenleyici politikaları uygulamak üzere tesis edilen bağımsız düzenleyici kuruluşların özellikleri ve
etkinliği konusundaki tartışmalara değinilecek ve son bölümde de regülasyon uygulamalarının maliyetleri ve etkinliği konuları tartışılacaktır.
1. Düzenleyici Devletin Gerekçesi: Ekonomide Etkinlik ve Piyasa Başarısızlıkları
Ekonomide etkinlik, mevcut kaynakların optimal bir biçimde değerlendirilerek, mümkün olan en fazla faydanın en az maliyetle sağlanması şeklinde ifade edilmektedir. Etkinlik, kaynakların verimli bir biçimde kullanılması ve hedeflenen sonuçlara ulaşabilme durumunu ifade etmektedir. Etkinlik, bir kurumun ya da işletmenin performans ve kapasitesini gösteren en önemli gösterge olarak kabul edilmektedir. “Etkinlik” ve “optimalite” kavramları çoğu durumda birbirlerinin yerine kullanılmalarına rağmen, aslında aralarında önemli farklar da vardır. Etkinlik; mevcut bir imkânın en yararlı şekilde kullanılmasıdır. Bu genel tanımda önemli olan terimler “mevcut imkân” ve “en yararlı şekilde” sözcükleridir. Çünkü bu iki tanım yerine incelenen olayın kavramları kullanılırsa o olayın “etkinlik” şartları belirlenebilir. Örneğin, “üretimde etkinlik” konusu tanımlanmak istenirse, bu genel tanım “mevcut üretim faktörlerinin, belirli bir teknolojiye göre mümkün olan en yüksek üretimi sağlayacak şekilde kullanılması” şeklinde olmaktadır. Optimalite kavramı ise “tercih” sorunu ile çok yakından ilişkili bir kavramdır. Çünkü “optimal” demek “istenen ve belirlenen amaçlara ulaşmış” anlamına gelmektedir. Bir amaç belirlenmeden optimal durumu tanımlamak söz konusu olmamaktadır. Optimalite, etkinlik kavramına göre daha sınırlı ve daha belirgin bir kavramdır. Her “etkin” durum aynı zamanda “optimal” bir durum olmayabilir. Toplumsal açıdan önemli olan ise “optimalite”dir (Savaş, 1987:26-27).
Ekonomide tam rekabet piyasasının tesis edilememesi neticesinde ekonomik etkinliğin sağlanamadığı ve bu durumun devletin ekonomiye müdahale gerekçesi olduğu genel kabul görmüş bir yaklaşımdır. Stiglitz, piyasanın Pareto etkin olmadığını gösteren ve devlet faaliyetleri için gerekçe kümesi oluşturan altı şart ya da durumun mevcut olduğunu belirtmiştir (Stiglitz, 1994:88). Bu koşullar; aksak rekabet, kamu malları, dışsallıklar, eksik piyasalar, bilgi eksikliği ve ekonomik istikrarsızlık (işsizlik, enflasyon vb.) durumlarıdır.
Piyasa başarısızlıklarının piyasalarda yarattığı kaynak dağılımını bozucu etkiler kamu müdahalelerini ve regülasyonu zorunlu kılmaktadır. Kamu otoritesi, uyguladığı regülasyon politikalarıyla üreticilerin kaynak dağılımı ve üretim etkinliği gibi konularda performansını belirlemeye çalışmaktadır. Piyasa başarısızlıklarının, kamunun düzenleyici kuralları ile önlenebileceğini iddia eden teori, kamu yararı teorisi (public interest theory)’dir. Daha sonra pozitif bir teori olarak, normatif analiz (normative analysis as positive theory) yaklaşımı olarak geliştirilen bu yaklaşım, piyasa başarısızlığı olarak, özellikle tekeller ve dışsallıklar üzerinde yoğunlaşmıştır (Mutlu, 2002:18). Ayrıca, devlet düzenleyici politikalarıyla birbiriyle ilişkili ve karmaşık birçok konuda da karar almak durumundadır. Karara bağlanması gereken her sorunun aslında çok sayıda alternatif çözümü de bulunmaktadır ve hiçbir çözüm mükemmel değildir. Her çözümün güçlü ve zayıf yönleri bulunmaktadır. Bu çözümler zımni veya açık bir şekilde kamu yararı veya toplumsal refah anlayışından hareketle üretilmeye çalışılmakta ve bu anlayışa etkinlik, verimlilik, gelir dağılımında adalet ve bölgelerarası dengesizlikliklerin giderilmesi gibi kaygılar da eklenmektedir. Ayrıca bu politikaları belirleyen politikacıların ve kamu
görevlilerinin çeşitli kısıtlar altında ve farklı hedef fonksiyonlarıyla hareket ettikleri düşünüldüğünde, uygulamaların toplumsal refah fonksiyonuyla zaman zaman çatışması da muhtemeldir (Atiyas, 2000:20-21). Buna ek olarak, bazı sektörlerde yapılan düzenlemelerin ayrıntılı olarak ele alınması da gerekmektedir. Düzenleyici uygulamalardaki ayrıntılar, aynı ölçüde ayrıntılı bilgi gereksinimine yol açmakta, bu durum da düzenlemenin maliyetini artıran ve bürokratik süreçlerin karmaşıklaşmasına yol açan bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır (Atiyas ve Oder, 2008:34).
2. Regülasyon Kavramının Tanımı ve Regülasyonların Tarihi 2.1. Regülasyon Kavramının Tanımı
Regülasyon, geniş anlamda sosyal ve ekonomik amaçlara yönelik olarak devlet tarafından yürürlüğe konulan her türlü anayasal, yasal ve kurumsal düzenlemeler ile kamusal politikaları ve yapılan uygulamaları ifade etmektedir (Aktan, 2003). Genel olarak, devletin “kamu yararı” gerekçesiyle özel sektör birimlerinin yapması ve yapmaması gereken şeyleri emretmesi ve yasaklaması olarak tanımlanabilir (Chang, 1997:704). Dolayısıyla regülasyonlar, piyasada miktar, oran, giriş-çıkış ve diğer her türlü ekonomik faaliyet üzerinde uygulanan vergi ve sübvansiyon gibi yasal sınırlamalar ve idari kontroller şeklinde de ifade edilebilir (Posner, 1974:335).
Daha önce de değinildiği gibi, devlet tarafından uygulanan regülasyonların gerekçesi ekonomide var olan veya olması muhtemel olan birtakım piyasa başarısızlıklarıdır. Bu bağlamda, regülasyon politikalarının piyasa başarısızlıklarıyla bir çeşit mücadele yöntemi olduğu söylenebilir. Regülasyon konusuna son yıllarda bu kadar yoğunlaşılmasının nedeni ise geçtiğimiz yüzyılda başlayan ve özellikle gelişmekte olan ülkelerde halen devam eden özelleştirme politikalarıdır. Çünkü bu özelleştirmeler, sektörler açısından çok önemli düzenleyici problemler meydana getirmektedir.
Netice itibarıyla konuya iktisadi açıdan bakıldığında, daha önce devlet tekelinde olan ve sonradan özelleştirilen endüstrilerde rekabetin sağlanabilmesi için devlet tarafından yapılan düzenlemelere “iktisadi anlamda regülasyon” demek doğru olacaktır. Diğer bir deyişle devlet, piyasada rekabeti tesis edebilmek için sektördeki firmaların kararlarını etkileyecek sınırlamalar koyabilmektedir. Bu sınırlamalar ürünün fiyatı konusunda olabileceği gibi, miktarı konusunda da olabilmekte ve ayrıca piyasaya giriş ve çıkışları da devlet kontrol altında tutabilmektedir.
Regülasyon politikaları genellikle, özel sektörün elinde bulunan endüstrilere ve firmalara uygulanan bir rekabet politikası şeklidir (Connolly ve Munro, 1999:438). Bununla birlikte regülasyon politikaları, normal şartlarda rekabetçi endüstriler için uygulanan rekabet politikalarından ayrı olarak düşünülmektedir. Regülasyon politikaları endüstrideki rakiplerin gelecekteki rekabete aykırı davranışlarını sınırlandırmayı hedeflerken, rekabet politikaları geriye dönük davranışları dikkate almaktadır (Krafft ve Salies, 2009:344).
Devlet tarafından yapılan regülasyon, işçilerin sağlığı ve güvenliği gibi konulardan gıda güvenliğine, çevre düzenlemelerinden belirli endüstrilerin regülasyonuna kadar farklı şekiller alabilmektedir. Son yıllarda, rekabetin sınırlı olduğu ya da hiç olmadığı, bu nedenle de sahip olma önceliğinin devlette olduğu elektrik, telekomünikasyon, posta hizmetleri, demiryolları ve su hizmetleri gibi endüstrilerin özelleştirilmeleriyle birlikte, piyasalarda regülasyon düzeyi artmıştır.
Bu düzenleyici görevler bazen mevcut devlet bürokrasisi tarafından yürütülmüş, bazı durumlarda ise piyasaları düzenleyecek kurumlar tesis edilmiştir (Cook vd., 2004:8).
2.2. Regülasyonların Tarihi
Regülasyon uygulamaları, özel teşebbüsleri ve kamu teşebbüslerini kurallar yoluyla kontrol etme amacına yönelik ortaya çıkan bir yöntemdir ve doğal olarak geçmişi devlet kadar eskidir. Bundan başka, regülasyonun normatif gerekçesi -bugün “piyasa başarısızlıkları” dediğimiz, örneğin tekel gücü gibi aksaklıkların giderilmesi- pek de yeni sayılabilecek bir gerekçe değildir. Örneğin, Roma İmparatoru Zeno’nun MS 483 yılında verdiği bütün tekelleri, birleşmeleri ve fiyat anlaşmalarını yasaklayan emri; İngiliz Mahkemesinin 1603 yılında verdiği yüksek fiyatlara ve düşük istihdama neden olan oyun kartlarına ilişkin tekellerle ilgili yasaklayıcı kararı, Massachusetts Sömürge Yasama Meclisinin 1641 yılında aldığı “Sadece ülkeye fayda sağlayan yeni icatlar için ve de bunlar da kısa süreliğine olmak üzere, başka hiç bir şekilde tekele rıza gösterilmeyecek ve izin verilmeyecektir.” kararı Machlup’un anti-tekel kronolojisinde yer almaktadır (Majone, 1996:9). Regülasyonlarla ilgili tarihin bu kadar eskilere gitmesine rağmen, iktisadi regülasyonlarla ilgili asıl tartışmalar 1800’lü yıllarda ABD’de başlamıştır. Bu tartışmalar, uygulanan regülasyonların işlevlerinden daha çok, yöntemleri ve nasıl uygulanacağı konuları üzerine yapılmaktaydı.
ABD’de anti-tekel kanunlarının gelişimi iç savaş sonrası ülke ekonomisinin dönüşümü ile ilgili çalışmalarla başlamıştır. Bu çalışmalar esnasında özellikle çiftçilerden ve hızla gelişen sanayicilerden gelen reform baskıları ortaya çıkmıştır. Bu baskılar neticesinde ABD’nin ilk anti-tekel yasası olan Sherman Yasası 1890 yılında kabul edilmiş, ayrıca Eyaletlerarası Ticaret Kurulu (Interstate Commerce Commission) da düzenleyici otorite olarak kurulmuştur (Whinston, 2006:4). Sonraki yıllarda düzenleyici kurum sayısında önemli artışlar olmuş; ulaştırma, haberleşme (Federal Communication Commission) ve yatırım araçları (Securities and Exchange Commission) ile ilgili birçok düzenleyici kuruluş oluşturulmuştur. Anti-tekel düzenlemeleri ile ilgili olarak ise daha çok piyasalarda yoğunlaşmanın önlenmesi üzerinde durulmuş, fakat yoğunlaşmanın bazı sektörlerin yapısı gereği olduğu ve hatta bazı sektörler açısından kaçınılmaz olduğu da görülmüştür. Bu yüzden yoğunlaşmanın engellenmesi yerine, bu yoğunlaşmanın yaratacağı olumsuzlukların giderilmesi, anti-tekel politikalarının bir parçası haline gelmiştir (Ardıyok, 2002:15-16). Avrupa’da ise regülasyon konusunun ABD’ye göre yeni bir olgu olduğu söylenebilir. Bunun nedeni olarak, Avrupa’daki regülasyon gerektiren sektörlerin ABD’nin aksine kamu kesiminin elinde olması gösterilmektedir.2
2 İktisadi faaliyet alanlarında mülkiyetin özel kesimin elinde bırakılması gerektiğine, normal koşullarda
piyasanın iyi çalıştığına ve yalnızca spesifik piyasa aksaklıklarıyla karşılaşıldığı durumlarda müdahaleye gerek bulunduğuna ilişkin inanç, Avrupa’da yakın zamanlara kadar, ABD’de olduğu denli yaygın değildi. Özellikle 1873-1896 Büyük Buhranı ile 2. Dünya Savaşı’nın sonu arasındaki dönemde, Avrupa kamuoyunun büyük kesimi piyasa ekonomisine açıkça karşı bir tutum içindeydi ve sistemin arka arkaya gelen krizlerden kendini koruyabilme kapasitesinden de ciddi biçimde kuşku duyuyordu. Dolayısıyla, Avrupa devletlerinin çoğunun karşılaşılan çeşitli piyasa aksaklıklarına tepkisi, yakın zamanlara dek regülasyondan çok, kamulaştırma/millileştirme yoluyla kontrol sağlamak şeklinde oldu. Kuşkusuz, Avrupa’daki bürokratik merkeziyetçilik geleneğinin de burada önemli bir rol oynadığı söylenebilir (Bkz. Müftüoğlu ve Karabudak, 2002:5).
İktisadi regülasyona yönelik yasama faaliyetleri incelendiğinde, belli başlı üç dönemde bu faaliyetlerin yoğunlaştığı göze çarpmaktadır. Bunlardan ilk ikisi 1909-1916 ve 1933-1940 yıllarını kapsayan dönemlerdir. Bu dönemlerde, federal düzenleyici kurumların yetkilerinin ABD’de mevcut birçok önemli sektörü kapsadığı dikkati çekmektedir. Son dönem ise 1973-1980 yılları arasıdır. Ancak bu dönemde çıkarılan yasaların daha çok sektörleri kısmen veya tamamen serbestleştirmeye yönelik olduğu görülmektedir. İkinci dönemin büyük ekonomik buhran sonrasına, üçüncü dönemin de dünya petrol krizi sonrası yaşanan durgunluk yıllarına rastladığı görülmektedir (Ardıyok, 2002:16). Bütün bu gelişmelerle birlikte, 1940’lı yıllarda rekabet politikaları konusunda akademik çalışmalar başlamış, ancak tam anlamıyla regülasyon konusunun ekonomi literatürüne girmesi 1970’li yıllarda olmuştur.3
Genellikle devlet müdahalesine ve regülasyonlara karşı olan fikirler ve politik hareketler, 1970’lerde büyük bir dalga halinde başlamış ve 1980’lerin başına kadar bütün dünyayı etkisi altına almıştır. Bu zaman diliminde çeşitli iç ve dış baskılar sonucu birçok ülke, düzenleyici reformları ve özelleştirmeleri kapsayacak bir biçimde devlet ve ekonomi arasındaki ilişkiyi yeniden yapılandırma hareketine girişmiştir. 1970’lerdeki devlet başarısızlığı argümanının üzerine inşa edilen çok sayıda teori bu dönemde ortaya atılmıştır (Chang, 1997:711-712).
Sonuç itibarıyla, 1980’lerden beri gelişmiş ve gelişmekte olan birçok ülke, en azından belli bir derecede, ekonomilerini serbestleştirmiştir. 1970’lerdeki kötü ekonomik performans, çoğunlukla devletin ekonomiye aşırı müdahalesine bağlanmış ve sonuç olarak, kamu harcamalarının azaltılması, kamu teşebbüslerinin özelleştirilmesi ve ekonomideki katı düzenlemelerden vazgeçilmesi (deregulation) yoluna gidilmiştir. Bu konuda Chang, “Bu dönemde serbestleştirmenin etkileri konusunda genel bir değerlendirme yapmanın oldukça zor olduğunu, ancak; özellikle bazı sektörel başarı hikâyelerinden, kısmen sağlanan durağan bir etkinlikten ve serbestleştirme sonucunda ekonominin genelinde ortaya çıkan dinamik faydalardan bahsetmenin de hakkaniyet gereği olduğunu” ifade etmektedir (Chang, 1997:715-716).
3 Piyasanın regülasyonu meselesi 1970’li yılların başında ekonomi literatürü içerisinde kendisine bir yer
bulmaya başladı. George Stigler (“The Theory of Economic Regulation”, The Bell Journal of Economics
and Management Science, Spring, 1971:3-21), Richard Posner (“Theories of Economic Regulation”, The Bell Journal of Economics and Management Science, Autumn, 1974:335-358) ve Sam Peltzman
(“Towards a More General Theory of Regulation”, Journal of Law and Economics, Aug.1976:211-240)’ın ilk temellerini attıkları bu teori artık sadece Chicago iktisatçılarının çalıştığı bir alan olmanın dışına çıkmıştır. Chicago yaklaşımı çıkar gruplarının, düzenleyici kurumları ve siyasi karar alma mekanizmalarını ne şekilde etkileyeceklerini irdelemektedir. Geçen otuz yıllık sürede iktisat bilimi içerisinde ortaya çıkan alternatif yaklaşımlar siyasi süreçlerin de piyasa mekanizmasının kuralları içerisinde hareket ettiğini esas almaya yönelmiştir. Bunun en önemli örneği “Kamu Tercihi” teorisidir. Gordon Tullock’un rant kollama üzerine yaptığı çalışmalarla başlayan bu yaklaşım, kamu yararı ve piyasanın başarısızlığı argümanlarını Chicago yaklaşımı gibi reddetmektedir. Neo-klasik araçları kullanan her iki yaklaşım da önemli ölçüde birbirine benzer çıkarımlara ve politika önermelerine ulaşmaktadır. Meseleye daha farklı bir bakış açısı ile yaklaşan yeni bir gelişme de piyasa süreci teorisidir (Bkz. Oğuz, 2005:254).
3. Regülasyon Türleri ve Regülasyon Uygulamalarının Hedefleri 3.1. Regülasyon Türleri
Regülasyon kavramını, devletin piyasada yaptığı yasal ve iktisadi düzenlemeler anlamında kullandığımızda, karşımıza amacına ve uygulandığı piyasaya göre farklı regülasyon türleri çıkmaktadır. Örneğin; doğal tekellerin düzenlenmesi, çevre düzenlemeleri, finansal piyasaların, sigortacılık sektörünün ve sağlık hizmetlerinin düzenlenmesi gibi çok farklı alanlarda, devlet düzenleme yapabilmektedir. Bu durumda regülasyonlar; uygulanan piyasaya, yönteme ve amacına göre; “iktisadi regülasyon”, “sosyal regülasyon” ve “idari regülasyon” şeklinde üç türe ayrılmaktadır (Guasch ve Hahn, 1997:2).
3.1.1. İktisadi Regülasyon
İktisadi regülasyon, belirli endüstriler için fiyat, miktar, giriş ve çıkış koşullarındaki sınırlamalara karşılık gelmektedir. İktisadi regülasyon ve kontrol tartışmaları, temelde ortodoks refah iktisatçılarının görüşlerine dayanmaktadır. Bu görüşe göre, devletin piyasaya doğrudan veya dolaylı olarak müdahale etmesi, ölçek ekonomileri ve dışsallıklar nedeniyle olmaktadır.4 İktisadi regülasyon teorisinin
temel amacı ise, regülasyon uygulamaları sonucu ortaya çıkan yükün kimler tarafından yükleneceğini veya faydalarının kimler tarafından elde edileceğini, regülasyonların hangi yöntemlerle uygulanacağını ve uygulanan regülasyonların kaynak dağılımı üzerindeki etkilerinin ne olacağını incelemek ve araştırmaktır (Stigler, 1971:3).
İktisadi regülasyon kavramı, fiyatlar, piyasaya giriş-çıkış ve diğer iktisadi faaliyetler üzerindeki yasal ve idari kontroller olan vergiler ve sübvansiyonlar gibi uygulamalara karşılık gelmektedir. Bununla birlikte, iktisadi regülasyon konusunda iki temel teori ortaya atılmıştır. Bu teorilerden birincisi, kamu yararı (public interest) teorisidir. Bu teori uygulanan regülasyonları, etkin işlemeyen ve adaletsiz olan piyasa uygulamalarının düzeltilmesini amaçlayan kamusal talebe olan bir cevap niteliğinde kabul etmektedir. İkinci teori ise, ele geçirme (capture) teorisidir.5 Bu
teori ise, uygulanan regülasyonların çıkar grupları tarafından kendi lehlerine kullanılması şeklinde ifade edilebilir. Refah devleti liberallerinden, kamu veya özel kesimdeki rüşveti araştıran araştırmacılardan, Marksistlerden ve serbest piyasa iktisatçılarından meydana gelen farklı ekollerin yer aldığı geniş bir kitle tarafından benimsenen bu teori, üyelerinin gelirlerini maksimize etmeye çalışan ve kendi aralarında mücadele eden çıkar gruplarının talebine yönelik regülasyon politikalarının uygulamasıdır. Bununla birlikte, ele geçirme teorisyenleri arasında da büyük görüş farklılıkları vardır (Posner, 1974:335).
İktisadi regülasyon teorileri arasında, pozitif ve normatif teoriler açısından bir ayrım yapılabilir. Pozitif teori, uygulanan regülasyonların iktisadi gerekçelerine ve uygulama sonuçlarının çıkarsamalarına yönelmiştir. Normatif teori ise hangi tip regülasyonun daha etkin olacağını araştırmaktadır. Normatif teori genellikle etkin bir biçimde uygulanan regülasyonların arzulanacağı varsayımına göre hareket
4 Ayrıntılı bilgi için bkz. Aktan, C. C., Regulation and Control vs. Deregulation and Decontrol, 2
http://www.canaktan.org/canaktan_personal/canaktan-arastirmalari/ozellestirme/aktan-regulation-control-vs.pdf (Erişim Tarihi: 11/06/2010)
5 Regülasyon uygulayan kurumların ve politikaların ele geçirilmesi kavramı, siyasal ele geçirme teorisinin
bir alt kavramıdır. Siyasal ele geçirme tartışması “kamu tercihi teorisi”nde veya “siyasal iktisat” literatüründe oldukça kapsamlı bir şekilde eleştirilen devlet kavramıyla da çok yakından ilişkilidir.
etmektedir. Normatif teoriler ayrıca, çeşitli regülasyon araçlarının fayda-maliyet analizini de yapmaktadır. Regülasyonun maliyetleri dört başlık altında gruplandırılmaktadır. Bunlardan birincisi, regülasyonu formüle etmenin ve uygulamanın maliyetleri; ikincisi, regülasyonu sürdürmenin maliyetleri; üçüncüsü, endüstriye yönelik uygulanan kanunlardan şikayet olması durumundaki maliyetler ve dördüncüsü, bahsi geçen maliyetlerle bağlantılı olarak saptırıcı değişikliklerden kaynaklanan refah kaybı maliyetleridir (Hertog, 1999:225).
3.1.2. Sosyal Regülasyon
Sosyal regülasyon, geniş ölçüde çok fazla endüstriyi etkileyen regülasyonlara karşılık gelmektedir. Genellikle çevre, kamu sağlığı ve güvenlikle ilgili regülasyonlar bu kategoride yer almaktadır. Çevre kirliliği ve çalışanların güvenliği ile ilgili konularda kurum davranışlarını sınırlayıcı düzenlemeler devlet tarafından yapılabilir veya sosyal faydası olan davranışlar teşvik edilebilir. Sosyal regülasyon diye adlandırılan bu regülasyon türü; kamu sağlığı, güvenliği, refahı veya iyileşmeyi tehdit eden davranışları sınırlamayı amaçlamaktadır. Sosyal regülasyonun iktisadi etkileri ikinci plandadır; asıl amaç, sosyal refahı artırmaktır.
Çevreye zarar veren atıklar, fabrikalarda ve diğer çalışma alanlarındaki güvenlik düzenlemeleri, mallarla ilgili tüketicilerin bilgi sahibi olmaları için bu malların paketlenmesi ve etiketlenmesi, belirli mal ve hizmetlerin izne tabi olmaksızın satılmaması ve ırk, deri rengi, din, cinsiyet ve milliyet ayırmaksızın askere alma gibi konularda devlet düzenleyici kurallar koyabilir (Hertog, 1999:224).
3.1.3. İdari Regülasyon
İdari regülasyon, hem üreticiler hem de tüketiciler tarafından maruz kalınan dokümantasyon talepleri ve idari maliyetler gibi kamu kesiminin ve özel sektörün işlemesine yönelik idari yönetime karşılık gelmektedir. Günümüzde devletin işlemleri daha karmaşık ve bilgiye dayalı hale gelmekte ve bu yoğun işlemlerin maliyetlerine katlanmak, bir başka ifade ile formlar doldurmak, izin istemek, rapor sunmak, bildirimde bulunmak, kayıt tutmak gibi bürokratik işlemleri gerçekleştirmek, üretici ve tüketicilere düşmektedir. İşte devletin müdahil olduğu bu işlemlerin ne şekilde gerçekleşeceğine ilişkin kurallar bütününe idari regülasyon denilmektedir. Devletin trafiğin iyi işlemesi için oluşturduğu kurallar ve yaptığı düzenlemeler idari regülasyonlara örnek olarak verilebilir (Ardıyok, 2002:9).
3.2. Regülasyon Uygulamalarının Hedefleri
Genel olarak devlet tarafından uygulanan regülasyonların amacının etkinlik ve verimlilik olduğu söylenebilir. Meseleye iktisadi açıdan bakarsak; regülasyonlar, toplumun refahını artırmaya yönelik olarak devlet tarafından yapılan, üretilen mal ve hizmetlerin daha etkin sunulmasını amaçlayan bir müdahale biçimi olarak görülmektedir. Devletin elinde bulunan ve hantal bir yapıya sahip olan tekel niteliğindeki sektörlerin, daha etkin ve verimli çalıştırılmaları amacıyla özel sektöre bırakılması ve ardından, devletin düzenleme ve denetleme görevini de bağımsız düzenleyici kurumlara vermesi bu duruma örnek olarak verilebilir. Ancak, bu hedeflerin ne ölçüde gerçekleştirildiği ve mal ve hizmet sunumunun ne kadar etkin bir şekilde yapıldığı ayrıca bir tartışma konusudur.
Yukarıda da değinildiği gibi, regülasyon uygulamalarının geleneksel amacının etkinlik olduğu ve regülasyonların genel olarak bu amaca hizmet ettiği varsayılmaktadır. Bununla birlikte, regülasyon uygulamalarının etkinlik dışında, örneğin eşitlik ve özgürlük gibi değişik amaçları da olabilir. Örneğin bireyleri, özel
şirketlerin ve devletin aşırı müdahalesinden korumak için de regülasyonlar uygulanabilmektedir.6 Özellikle hukuk konusunda regülasyon uygulamaları, cinsiyet
ve ırk ayrımcılığını önlemek gibi, yatay eşitliği sağlamak; gelecek nesilleri ilgilendiren sürdürülebilir kalkınma kavramıyla ilgili olarak gerçekleştirilen çevre düzenlemeleri de dikey eşitliği sağlamak amacıyla uygulanabilmektedir (Helm, 2006:171).
Regülasyon uygulamalarının hedefleri ana başlıklar halinde şu şekilde belirtilebilir (Atiyas, 2000:22):
i) Kamu hizmetlerinin, tüketiciler arasındaki dağılımının etkin olmasını sağlamak ve hâkim konum7 durumlarının hizmet dağılımında etkinsizlik yaratmasını
önlemek. Bu hedefe kısaca, fiyatlama etkinliği veya kaynak dağılımında etkinlik de denilebilir.
ii) Firmaların, ürettikleri hizmetleri en düşük maliyetle üretmelerini, diğer bir deyişle, maliyet verimliliğini sağlamaktır.
Genellikle bu iki ana etkinlik hedefine toplumsal nitelikli ve gelir dağılımına ilişkin hedefler de eklenmektedir. Bu hedefler iki ana gruba ayrılabilir:
i) Evrensel hizmet8 sağlamak, yani hizmetin belki de maliyetini bile
karşılayacak durumda olmayan bölgelere veya gelir gruplarına ulaşmasını sağlamak, ii) Hizmeti üreten firmaların hâkim konumlarından rant yaratmalarını önlemek, yani aşırı kârlarını sınırlamak, bir başka ifade ile tüketicilerin ödediği fiyatların makul olmasını sağlamaktır.
Son olarak, yatırımcıların bu sektörlere yatırım yapmalarını sağlamak maksadıyla da bazı hedeflerin gözetilmesi gereklidir. Bu hedefler:
i) Yatırımcıların rekabetçi bir ortamda kâr elde edebilmelerini temin etmek, ii) Yatırımcıların, teknolojik yenilikleri yakından takip edebilecekleri biçimde yatırım yapmalarını sağlamak,
iii) Uygulanan kuralların, istikrarlı olacağına ve yatırımcılar aleyhine değiştirilmeyeceğine ilişkin kurumsal taahhütlerin olmasıdır.
Bununla birlikte bu hedefler, çoğu kez birbiriyle çelişebilecek hedeflerdir. Dolayısıyla bu durum, regülasyonların tasarımında kaçınılmaz olarak bazı dengelerin gözetilmesini zorunlu kılmaktadır. Daha da önemlisi belirsizlik, geleceğin ayrıntılı bir biçimde öngörülememesi ve düzenleyici kurum ile düzenlenen şirketler arasında bilgi dağılımının dengesiz oluşu9 gibi durumlar kaçınılmaz olarak,
regülasyon kurallarının ve kararlarının çoğu kez “en mükemmel”den uzaklaşmasına
6 Örneğin, Veri Koruma Anlaşması, Bilgi Serbestliği Anlaşması, sağlıkla ilgili kayıtların açıklanmasıyla
ilgili düzenlemeler gibi.
7 Hâkim konum durumu, belirli bir piyasadaki bir veya birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve
müşterilerinden bağımsız hareket ederek fiyat, arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücünü ifade eder (Bkz. Ardıyok, 2002:20).
8 Genel olarak evrensel hizmet yükümlülüğü; işletmeci tarafından hizmetlerin bir bütün halinde ya da
temel kısımlarını içerir şekilde, belirli bir standartta ve tüm kullanıcılara makul bir bedel karşılığında ulaştırılması şeklinde tanımlanmaktadır (Karakurt, 2005:5). Evrensel hizmet yükümlülüğünün anlamı; örneğin, elektrik ve telefona gereksinim duyan ya da isteyen herkesin, ülkenin ücra bir köşesinde yaşıyor olması ya da bedensel özürlü yahut yoksul olması halinde bile bu hizmetlerden yararlanabilmesinin sağlanmasıdır. Bu hizmetlerin kendiliğinden isteyen herkese sağlanabileceği garanti edilemez. Çünkü bu hizmetlerin sağlanması ekonomik bakımdan teşebbüsler açısından kârlı olmayabilir. Bu sebeple devlet müdahalesi ile bu hizmetlerin sağlanması şart koşulur (Bkz. Ardıyok, 2002:20).
9 Örneğin, şirketin düzenleyici kuruluşa göre, kendi maliyetleri ve bunların azaltılması için ne tür
neden olmaktadır. İktisatçıların deyimi ile regülasyon politikaları, baştan sona "ikinci hatta üçüncü en iyi" mantığının hâkim olduğu politikalardır. Tahmin edileceği gibi böyle bir durumda da, genel optimal çözümler bulmak zordur; diğer bir deyişle, hangi çözümlerin optimal olduğu şartlara bağlı olarak değişmektedir (Atiyas, 2000:23).
4. Regülasyon Uygulayan Kurumlar: Bağımsız Düzenleyici Kurumlar 4.1. Bağımsız Düzenleyici Kurumların Gerekçesi
Devletin regülasyon politikalarını uygulamak üzere tesis edilen “Bağımsız Düzenleyici Kurumlar (BDK) veya Bağımsız İdari Otoriteler” ilk olarak, ABD’de ortaya çıkmıştır. Piyasa ekonomisine açılan, başka bir deyişle eskiden devlet tekelinde olup da özelleştirildikten sonra piyasanın eline geçen endüstrilerin düzenlenmesi ve denetlenmesi ihtiyacından doğan bu kurumların, özelikle siyasi otoriteden bağımsız olması gerektiği önemle vurgulanmaktadır. Bağımsız idari otoritelerin ortaya çıkıp gelişimi ile geniş anlamda özelleştirme uygulamalarının başlaması ve ekonomide “devletçi” politikaların yerini “düzenlenmiş piyasa ekonomisi”nin alması arasında koşutluk gözlenmektedir. Bu nedenledir ki, geniş anlamda “özelleştirme” olarak algılanan “devlet düzenlemelerinin azalması” hareketinin boş bıraktığı alanların bağımsız idari otoriteler tarafından doldurulduğu kabul edilmektedir (Tan, 2002:12). Bu durum, kısaca boş bırakılan alanlar, özellikle ülkede yatırım yapacak yerli ve yabancı yatırımcılar için bir kaygı unsurudur. Çünkü özelleştirilen sektörler yüksek maliyetli ve uzun dönemde kâr getirebilecek sektörlerdir. Belirsizlik ve güvensizlik olduğu durumlar yatırımcıyı yatırım yapmaktan alıkoymaktadır.
BDK’ların ABD’de ortaya çıkma nedeni, aslında yasamanın yürütmeye olan güvensizliğidir. BDK’lara ihtiyaç duyulmasının bir diğer nedeni ise, bir yandan hızlı gelişen teknolojik alanlar yüzünden bazı alanların klasik idari ve yargısal yöntemlerle etkin bir şekilde organize edilmesi ve denetlenmesinin zorlaşması; diğer yandan politikacılara olan güvensizlik sonucunda iletişim ve finans sektörleri gibi bazı hassas alanlarda siyasi iktidarın söz sahibi olmasının, tarafsızlık ve objektiflik açısından sorunlar yaratmasının önüne geçilmesidir (Ulusoy, 1999:3-4).
BDK’ların klasik idari yapılanma karşısındaki özgünlüklerini yapısal özellikleri yanında, işlevsel özellikleri de sağlamaktadır. Zira bu kuruluşlar, bir yandan görevli oldukları alanda düzenleme yetkisi kullanarak kurallar koyarken; öte yandan da bu kurallara uygun hareket edilmesini gözetleyip denetlemekte ve gerektiğinde önemli parasal ve idari yaptırımlar da uygulayabilmektedirler. Bu tür kuruluşların bir başka önemli özellikleri de, bazı uyuşmazlıkları çözme yetkisine sahip olmalarıdır. Bu nedenle BDK’ların, devlet düzeninde yasama, yürütme ve yargı biçimindeki üç temel erkin yetkilerine benzer yetkilerle donatıldığı; dolayısıyla salt idari kuruluşlar niteliğinde değil, “karma veya melez” bir nitelikte oldukları ileri sürülmektedir (Tan, 2000:120-121).
Özelleştirme ve serbestleştirme politikaları, hükümetlerin geleneksel yapısı içerisinde, güven problemini de beraberinde getirmektedir. Bu nedenle, özelleştirme ve serbestleştirme uygulamaları, kamu kesiminin hacminin büyük olduğu ülkelerde bile BDK’ların oluşturulması için işlevsel bir baskı meydana getirmektedir.
Yatırımcılar, özellikle de yabancı yatırımcılar, özelleştirme ve serbestleştirme sonrasında yeni oluşturulan elektrik, doğalgaz ve telekomünikasyon gibi sektörlerde
yüksek batık maliyet gerektiren yatırımları üstlenmek için, sektörle ilgili düzenlemelerin öngörülebilir olmasını istemektedir. Çünkü devlet, kendi vatandaşlarının davranışlarını meşru zor kullanım hakkı çerçevesinde düzenleyebilse de, aynı düzenlemeyi yabancı yatırımcıya dikte edemeyecektir. Devlet, yabancı yatırımcıları ülkesinde yatırım yapmaya, ancak öngörülebilir ve güvenilir bir düzenleme setiyle ikna edebilir. Bu da, BDK’lara düzenleyici yetki verilmesi için bir teşvik unsurudur (Emek, 2002:62).
Piyasa başarısızlıklarının hâkim olduğu, asimetrik bilginin ahlaki rizikoya yol açtığı piyasalarda negatif dışsallıkların içselleştirilmesi maksadıyla BDK’ların kurulması bir zorunluluk haline gelmiştir. Özellikle IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşların da önerileri ve baskılarıyla çoğu ülkede (OECD üyesi gelişmiş ülkelerle beraber AB üyesi ve aday ülkelerin büyük kısmında) BDK’lar oluşturulmuş veya oluşturulma aşamasındadır. Ayrıca, bu tip kurumların ortaya çıkış nedenlerine, yargı işlevinin, sosyal regülasyondaki organizasyon ve denetim yetersizliği de eklenebilir. Zira yargı makamlarının idarenin işleyişine doğrudan müdahale edememesi ve sadece a posteriori ve somut bir olayla sınırlı bir denetim yapabilmeleri ve ayrıca, verdikleri kararların idarece uygulanmamasına doğrudan müdahale yetkisinden yoksun oluşları, yargıdan beklenen etkili denetim işlevini önemli ölçüde aksatmaktadır (Ulusoy, 1999:4). Ayrıca, 1929 bunalımında Avrupa ülkeleri, duruma devletleştirme yoluyla tepki verirken; ABD, düzenleyici kurumlar yoluyla sistemi düzenlemek yöntemini seçmiştir. Nitekim Avrupa’da özerk düzenleyici kurumlar da, özelleştirmenin yaygınlaştığı 1980’li yıllarda ortaya çıkmaya başlamıştır. Prosser, İngiltere’deki düzenleyici kurumları ele aldığı çalışmasında, kamusal özerk kurumlarla düzenlemenin alternatiflerini devletleştirme, düzenleme yapmama veya öz-düzenleme (self-regulation) ve düzenlemeyi rekabet hukukuna bırakma şeklinde sıralamaktadır (Karacan, 2001:4).
Bağımsız idari kurum olarak düzenleyici kurumları ön plana çıkaran özellik, teknik uzmanlaşma gerektiren ve son yıllarda toplum hayatı için son derece önemli hale gelen bazı hassas sektörlerde, siyasi beklenti ve kazançlardan soyutlanmış, tarafsız ve objektif bir şekilde faaliyet gösterebilmeleri ve diğer yandan, bu sektörlerdeki teknik kapasiteleri sayesinde, daha çabuk ve daha etkin müdahalelerde bulunabilmeleridir (Ardıyok, 2002:84). Ancak, merkezi ve işlevsel olarak yoğunlaşmış bir bürokrasinin temsil ettiği devlet geleneğinde, BDK’lara yetki devri daha zor olmaktadır. Çünkü geleneksel bürokrasi, yetkilerinin devredilmesi karşısında direnç göstermektedir. Geleneksel bürokrasi, mesleki birikim olarak yeterli ve konularına hâkimse, belki de BDK’lara ihtiyaç duyulmayacaktır (Emek, 2002:61).
4.2. Bağımsız Düzenleyici Kurumların Etkinliği
BDK’ları oluştururken göz önüne alınması gereken özelliklerle ilgili olarak, Joskow, iyi bir BDK’da bulunması gereken beş özellik saymaktadır (Joskow, 1998:26). Bu özellikler; i) bağımsızlık, ii) şeffaflık, iii) hesap verebilirlik, iv) uzmanlık ve v) kredibilite10 şeklinde sıralanmıştır. Burada, BDK’lar için öncelikle
10 Burada literatürde “kredibilite hipotezi” olarak tanımlanan konu üzerinde durmakta fayda vardır.
Kredibilite hipotezi, kendi politikalarındaki kredibiliteyi arttırmak için, siyasi iktidarların BDK’lara yetki devrini ifade etmektedir. Kredibilitenin, seçimle gelen politikacılar için bir sorun olduğu; çünkü politikacıların siyasi vaatlerinin, zaman içerisinde tutarsız ve değişebilir olduğu söylenmektedir (Gilardi, 2002:873-893).
vurgulanan özellik, dikkat edildiği gibi, bağımsız olmalarıdır. Ancak, uygulamada bu kurumların ne kadar bağımsız oldukları da ayrıca bir tartışma konusudur. Organik bağımsızlık denilen bağımsızlık şekli, bu kurumların karar mercilerinde yer alan kişilerin özel bir statüde olmalarını öngörmektedir. İşlevsel bağımsızlık denilen bağımsızlık şeklinde ise, bu kurumların işlem ve eylemlerinde siyasi anlamda herhangi bir müdahalenin olmaması kastedilmektedir.
Bu kurumların organik ve işlevsel bağımsızlığı, hiçbir denetime tabi tutulmadıkları anlamına gelmemektedir. Devletin bütünlüğü ilkesi uyarınca, bu kurumlar, yargısal denetime ve yasama denetimine tabi oldukları gibi; asgari düzeyde bazı idari denetimlere de tabi tutulabilirler. Bu kurumların kararları yargı tarafından iptal edilebildiği gibi, bütçeleri de yasama organı tarafından onaylanmayabilir. Ayrıca, bu kurumlara atanacak üyelerinin seçimi de siyasi iktidarın yetkisindedir. Genellikle bu kuruluşların anayasal bir güvenceleri de söz konusu olmadığı için, yasama organı bu kurumların statülerini ve yetkilerini değiştirebilme yetkisine de sahiptir (Ulusoy, 1999:5-6).
BDK’ların, organik ve işlevsel bağımsızlığa sahip olmaları durumunda bile aslında siyasi bir bağımlılıkları olduğu anlaşılmaktadır. Buna ek olarak, bu kurumların ilişkide bulundukları kişi ve kurumlar açısından bir bağımsızlık sınıflandırması yapmak gerektiğinde, karşımıza politik kurumlar ve politikacılardan bağımsızlık, piyasalardan bağımsızlık, diğer bürokratik kurumlardan bağımsızlık, medyadan bağımsızlık, küreselleşme ile ortaya çıkan uluslararası kurum ve örgütlerden bağımsızlık şeklinde bir ayrım da ortaya çıkmaktadır. Ancak bu kurumların, bahsedilen bağımsızlık türlerinde de, mutlak anlamda bağımsız olmalarının neredeyse imkânsız olduğu belirtilmektedir. Bununla birlikte, belki nispi bir bağımsızlıktan söz edilebileceği; ancak konunun ağırlıklı olarak siyasi iktidarla olan ilişkiler açısından önem kazandığı ve personel konularında bağımsızlık, bütçe ve finansal konularda bağımsızlık ve politikalarda bağımsızlık biçiminde, özellikle üç alanla da ilişkili olduğu belirtilmektedir (Karacan, 2001:11-12).
Devletin düzenleyici görevleri ve bu görevleri yerine getirecek olan kuruluşlar ve kurumlar tasarlanırken, hem bu kuruluşlar içinde çalışacak olan kamu görevlilerinin bazı kısıtlar altında olacakları, hem de kendi hedeflerinin onlara atfedilen hedeflerden farklı olacağı göz önünde bulundurulmalıdır. Tahmin edileceği gibi, bu kurumların tasarlanmasında da çok sayıda alternatif bulunmaktadır. İdeal olan, bu alternatiflerin göz önünde bulundurulması ve en uygun olanın seçilmesidir. Bu bağlamda, kurumsal tasarım, regülasyonların uzun dönemde nasıl şekilleneceğini yakından etkilemektedir (Atiyas, 2000:21).
BDK’ların etkin işleyebilmesi için yapılandırılmaları aşamasında göz önünde bulundurulması gereken hususlar, bunların performansını etkileyebilecek diğer konular da hesaba katılmak kaydıyla, aşağıdaki şekilde sıralanabilir (Emek, 2002:64):
i) Düzenleyici araçların, gelirin yeniden dağılımı amacıyla kullanılmaması gerekmektedir. Diğer kamu politikaları gibi, düzenleme politikalarının da gelir dağılımı üzerinde etkileri bulunmaktadır. Ancak, düzenleme politikalarının gelir dağılımı üzerindeki etkileri, düzenleyiciler için politika amacı değil, politika kısıtı olmalıdır.
ii) BDK’lar, özel veya devlet tekellerinin ikamesi olarak düşünülmemelidir. BDK’lar reformların bir amacı değil, parçasıdır.
iii) BDK’ların sayıları arttıkça, kendi işlevlerini azaltacağı gerekçesiyle, genel olarak piyasalara daha fazla rekabetin getirilmesine karşı direnç oluşturmaları söz konusu olabilir.
iv) BDK’lar, sektörün rekabetçi ve etkin işleyen bir piyasa yapısına daha kapsamlı bir biçimde dönüşümünün ve uyumunun önünde engel olabilir. Düzenleyiciler kendi sektörleri konusunda muhafazakâr davrandıkları için, sektörler arası yakınlaşmayı engelleyip, tüketicilerin potansiyel refah kaybına uğramalarına neden olabilir.
v) Rekabet politikalarının uygulanmasında ortaya çıkan bu çoklu yapı, iktisadi büyümeye zarar verebilir.
vi) Düzenleyici kuruluşların, ele geçirilebilme ihtimali yüksektir. Bu nedenle, düzenleme yetkisinin geleneksel bürokrasiden BDK’lara geçmesi, çıkar gruplarının baskı ve yönlendirme riskini mutlak olarak azaltmamaktadır.
vii) Bağımsızlık, bu kuruluşlarda, demokratik hesap verebilirlikle beraber, yönetişim problemlerine de neden olabilir.
5. Regülasyon Uygulamalarının Maliyetleri ve Etkinliği
Regülasyon uygulamalarında genel olarak benimsenmiş iki farklı yöntem bulunmaktadır. ABD’de uygulanan regülasyon yönteminde, endüstrinin mülkiyeti özel sektöre bırakılmakta ve sadece piyasa başarısızlıkları olduğu takdirde sektöre müdahalede bulunulmaktadır. Avrupa ülkeleri ise, Amerikan tarzı regülasyondan daha çok, endüstrinin kamulaştırılması yoluyla kontrol altına alınması yöntemini tercih etmişlerdir (Majone, 1996:10). Bununla birlikte, her iki yöntemin de uygulamasında ortaya birtakım başarısızlıklar çıkmıştır. Bu başarısızlık durumları aşağıdaki Tabloda kısaca özetlenmiştir:
Tablo 1: Regülasyon Başarısızlıklarının Karşılaştırılması
Amerikan tarzı regülasyon Kamulaştırma tarzı regülasyon Düzenlenen firma tarafından, düzenleyici
kuruluşların ele geçirilmesi Kurum yöneticilerinin, siyasetçiler ve sendikalar gibi baskı grupları tarafından ele geçirilmesi
Aşırı sermaye birikiminin yol açtığı etkinsizlik (Literatürde Averch-Johnson etkisi olarak yer almaktadır)
Gereksiz ve aşırı istihdam Rekabet engelleyici regülasyon Kamusal tekeller Amaçlardaki belirsizlik (örneğin, sınırları net
olmayan “kamu yararı” gerekçesi için yapılan regülasyonlar )
Yöneticilere verilen belirsiz ve tutarsız hedefler
Farklı düzenleyici kuruluşlar arasındaki
yetersiz koordinasyon Farklı kamu teşebbüsleri arasındaki yetersiz koordinasyon Bağımsız düzenleyici kuruluşların siyasi hesap
verebilirliklerinin yetersiz oluşu Kamu teşebbüslerinin parlamento, yargı ve ilgili bakan tarafından etkin bir şekilde kontrol edilemeyişi
Kaynak: Majone, 1996:18
Tablo1’de de görüldüğü üzere uygulanan her iki regülasyon yönteminde de başarısızlık riskleri oldukça fazladır. Bununla birlikte, regülasyon uygulamalarının en önemli hedefi toplumsal refahın arttırılmasıdır. Dolayısıyla bu hedefe ulaşmaya
çalışırken, düzenleyici uygulamaların başarısızlık riskleri, diğer bir deyişle, maliyetleri de hesaba katılmalıdır. Düzenleyici reformlar veya politikalar uygulanırken amaç, ortaya çıkacak faydanın maliyetten mümkün olduğunca fazla olmasının sağlanmasıdır. Çeşitli derecelerde olmak kaydıyla, regülasyonlar modern bir ekonomi için zarar verici ve faydasız veya faydalı ve gerekli olabilmektedir. Örneğin (Tanzi, 1997:19-20):
i. Bazı regülasyon uygulamalarının devlete ve bürokratlara güç kazandırmaktan başka bir amacı olmadığı ileri sürülmektedir. Fabrika veya mağaza açarken yerel yönetimlerden ruhsat alma zorunluluğu bu duruma örnek olarak verilebilir. Bu yetki yerel yönetimlere fazladan bir güç kazandırmaktadır.
ii. Bazı regülasyon uygulamalarıyla hedeflenen sosyal amaçların, regülasyon dışındaki diğer yollarla daha etkin bir biçimde gerçekleştirilebileceğinden bahsedilmektedir. Örneğin kira kontrolleri ile ilgili düzenlemeler düşük gelirliler lehine yapılırken, bu durum ev sahibi olanlara örtük bir biçimde vergileme anlamına gelmektedir. Bu tarz politikalar kısa dönemde yeni konutların yapımı ve mevcut konutların kiraya verilmesi konusunda ters etki yapmakta, uzun dönemde ise bu durum düşük gelirliler aleyhine dönmektedir. Kira kontrolleri yerine açıkça uygulanacak vergi artırımı, verginin amortismanı nedeniyle kiraların düşmesi yönünde yine aynı etkiyi yapacak ve kira kontrollerinin yol açtığı olumsuz neticelere de neden olmayacaktır.
iii. Bazı regülasyon uygulamalarının, örneğin çalışma saatleri ve asgari ücret uygulamaları gibi, sadece sosyal ve biraz da tartışmalı amaçlarının olduğu söylenmektedir.
iv. Trafik gibi bazı faaliyetlerin düzgün bir biçimde işlemesine imkân sağlaması için yapılan regülasyonların gerekli olduğu ileri sürülmektedir.
v. Bazı regülasyonların dışsallıklarla mücadele etmeyi amaçlayan daha iyi ve daha esnek araçlar uygun hale gelene kadar uygulanabileceği ileri sürülmektedir. Örneğin; vergiler gibi daha etkin araçların uygulanabilir olmadığı durumlarda, düzenleyici işlemlerin yapılabileceği ileri sürülmektedir.
vi. Son olarak, özellikle devletin rasyonel tercihler yapabilmesi için gerekli olan bilgiye ulaşamadığı durumlarda, bazı regülasyon uygulamalarının piyasa ekonomisi içerisinde faaliyet gösteren kamu kesimini korumak amacı olduğu savunulmaktadır.
Amacına uygun politikalarla gerçekleştirilmeyen regülasyon uygulamaları, hem ilgili kesim hem de ekonominin bütünü üzerinde verimsizliğe ve ek maliyetlere yol açmaktadır. Bu ek maliyetler de genel olarak beş ana başlık altında toplanabilir (Ardıyok, 2002:109):
i. Özel teşebbüsler, regülasyonlar sebebiyle kaynakların ekonomik kullanımı konusunda daha az motivasyona sahiptir.
ii. Rekabetin bulunmaması üretici ve/veya işçilerin, kâr veya ücretler konusunda daha yüksek beklentiler içinde olmasına yol açmaktadır.
iii. Hizmet ve ürün çeşitleri konusunda yapılan düzenlemeler, teşebbüslerin ekonomik ölçeğe ulaşmalarını engellemektedir.
iv. Regülasyon uygulamaları; devletin, tüketicilerin ve üreticilerin, belirlenen kurallara uyma zorunluluğu nedeniyle daha fazla maliyete katlanmalarına yol açmaktadır.
v. Regülasyona tabi sektörlerde faaliyet gösteren teşebbüslerin, AR-GE faaliyetlerine daha az önem verdikleri ve esnekliklerini kaybettikleri görülmektedir.
Regülasyon uygulamalarının ekonomik maliyetlerini değerlendirdiğimizde, üç çeşit maliyet türü karşımıza çıkmaktadır: Bunlar (Parker, 2001:13): i) Doğrudan yönetim maliyetleri ve hem özel sektöre, hem de devlete düşen uyumlaştırma maliyetleri, ii) Düzenleyici kurumların doğurduğu işgücü ve sermaye maliyetleri ve iii) Regülasyon uygulamalarından kaçınmanın bir sonucu olarak, özel sektörde yer alan firmaların ve tüketicilerin maruz kaldıkları dolaylı maliyetlerdir. Regülasyonların maliyetleri konusundaki bir diğer ayırım da, düzenleyici kurumların bütçelerine yansıtılacak olan doğrudan yönetim maliyetleri ve regülasyonları uyumlaştırma yoluyla ekonominin yüklendiği maliyetler biçimindedir. Prensipte, regülasyonun yönetim ve uyum maliyetleri, regülasyonlardan sağlanan faydalarla karşılaştırılmalıdır; bu suretle regülasyonlar daha etkin bir şekilde yönetilebilir. Bununla birlikte, faydaları tahmin etmek güç olabilir; bu durumda amaç, regülasyonun varsayılan faydalarına ulaşmak için maliyetleri minimize etmek olmalıdır. Doğrudan yönetim maliyetleri ölçülebilirken, uyum maliyetleri genellikle gözden kaçabilmektedir (Cook vd., 2004:14).
Regülasyonların maliyetinin tahmini için genellikle beş farklı yöntem kullanılmaktadır. Bu yöntemler (Guasch ve Hahn, 1999:139-140):
1. Uygulanan regülasyonlar sonrası ortaya çıkan etkinin ölçülmesi amacıyla, piyasanın üretim ve maliyet fonksiyonlarının ekonometrik çalışmalarla değerlendirilmesi,
2. Regülasyonlara uyum maliyetlerini belirlemek maksadıyla firmaların veya işletmelerin harcamalarının değerlendirilmesi,
3. Çevre koruma amacıyla yapılan regülasyonlarda olduğu gibi, doğrudan kullanılmak zorunda bırakılan teçhizatların ek maliyetlerini hesaplamak için kullanılan mühendislik yaklaşımı,
4. Regülasyon sonrası üretimde meydana gelen değişikliklerin ölçülmesi maksadıyla kullanılan verimlilik çizelgeleri,
5. Regülasyon sonrası uygulanan yeni politikalara tam rekabet piyasalarının nasıl tepki verdiğinin incelenmesi maksadıyla kullanılan ve son yıllarda oldukça popüler olan genel denge modelleridir.
Bu yöntemlere ek olarak literatürde fayda-maliyet analizlerinin de kullanıldığı göze çarpmaktadır. Ayrıca regülasyonların faydalarının da iki farklı yaklaşımla ölçülebileceği belirtilmektedir. Bu yaklaşımlardan birincisi; düzenleyici standartlardaki değişiklikler için ne gibi bir ödeme yapabileceklerinin bireylere tek tek sorulması şeklindedir. Tahminimizce bu yöntem anket yoluyla uygulanabilir. Diğer yaklaşım ise; regülasyon sonrası gerçekleştirilen bu değişiklikler için bireylerin gerçekten ödemek zorunda oldukları miktarın belirlenmesidir. Bu duruma, işçilerin, güvenli ortamlarda çalışmaları konusunda yapılan düzenlemeler nedeniyle daha tehlikeli ortamlarda çalıştıklarında aldıkları primlerden mahrum kalmaları örnek olarak verilebilir (Chitten vd., 2002:13-15).
Regülasyonların fayda ve maliyetlerinin hesaplanması ile ilgili olarak hazırlanan bir çalışmada, ABD’de ve Avrupa’da regülasyonlarla ilgili yapılan çeşitli analizlerden bahsedilmektedir. Bununla birlikte, çalışmada, yapılan analizlerin yetersizliği üzerinde de durulmakta ve birtakım tavsiyelerde bulunulmaktadır. Örneğin, ABD’de düzenleyici uygulamaları Birleşik Devletler Yönetim ve Bütçe Bürosu (The US Office of Management and Budget-OMB) gözlemlemektedir ve bu kurum, düzenleyici uygulamalar konusunda da raporlar hazırlamaktadır. Bu
raporlarda, federal düzeyde yapılan regülasyonların fayda ve maliyetleri, regülasyon uygulamalarının yerel yönetimler üzerindeki etkileri ve regülasyonların daha başarılı olması için izlenmesi gereken yöntemler gibi konular yer almaktadır. OMB’nin 2002 yılı için hazırlamış olduğu raporda, sağlık, güvenlik ve çevre ile ilgili ABD’deki federal düzeyde gerçekleştirilen regülasyonların toplam maliyeti yaklaşık 200 milyar dolar olarak tahmin edilmiştir. Bu rakam, ülke ekonomisinin gayri safi yurt içi hasılasının yaklaşık %2’sine karşılık gelmektedir. Aynı raporda, 1995 yılı Nisan ayından 2001 yılı Eylül ayına kadar regülasyonların toplam maliyeti de yıllık ortalama 50 ila 53 milyar dolar arası tahmin edilmektedir. Buna ek olarak raporda, aynı dönemler için regülasyonlardan yıllık ortalama 48 ila 102 milyar dolar aralığında fayda sağlandığından da bahsedilmektedir. Bununla birlikte rapor, bahsedilen dönemde regülasyonların toplam faydalarının toplam maliyetlerinden fazla olduğu ile ilgili net bir bilgi de vermemektedir (Hahn ve Litan, 2004:8-9).
OECD tarafından hazırlanan düzenleyici etki analizine yönelik bir çalışmada da, regülasyon uygulamaları neticesinde ortaya çıkan fayda ve maliyetlere yönelik örnekler aşağıdaki Tablolarda görülmektedir (OECD, 2008:10-11):
Tablo 2: Regülasyon Uygulamalarının Maliyetlerine Örnekler
Etkilenen
Grup Maliyet Örnekleri
Firmalar Regülasyonlarla ilgili bilgilenme ve uyum maliyetleri
Regülasyonlar nedeniyle malzeme maliyetlerindeki artışın daha yüksek girdi maliyetlerine yol açması
Regülasyonlar nedeniyle ortaya çıkan üretim, ulaştırma ve pazarlama süreçlerindeki değişimden kaynaklanan daha yüksek üretim maliyetleri Piyasaya erişimin sınırlandırılması neticesinde satış kaybından kaynaklanan
maliyetler
Regülasyonlar nedeniyle zorunlu tutulan lisans ücretleri ve diğer ödemeler Regülasyonlar nedeniyle zorunlu tutulan raporlama ve belge saklama maliyetleri
Regülasyonlara uyum sağlamak amacıyla ödenen teftiş ve denetim maliyetleri
Tüketiciler Ürün veya hizmetlerdeki fiyat artışı Ürün çeşitliliğindeki azalma
Yeni ürünlerin piyasaya girişindeki bürokratik engeller
Devlet Regülasyonlarla ilgili firmaların bilgilendirilmesi, meslek elemanlarının yetiştirilmesi, lisanslama süreçleri veya ürünlerin tescillenme maliyetlerini kapsayan yönetim maliyetleri
Teftiş, denetleme ve gözlemleme süreçlerini kapsayan uyum maliyetleri Regülasyonlara uyumsuzluk durumlarının tespiti ve soruşturma süreçlerini kapsayan uygulama maliyetleri
Diğer Mevcut veya yeni üreticilerin piyasaya girerken karşılaştığı güçlükler nedeniyle rekabetin azalması
Düşük gelirlilere sağlanan kolaylıklar nedeniyle diğer kesimlere sunulan ürünlerde ortaya çıkan yüksek maliyetler
Yeni ürün ve hizmetlerin geliştirilmesi ve yenilikler konusundaki sınırlamalar
Tablo 3: Regülasyon Uygulamalarının Faydalarına Örnekler
Etkilenen
Grup Fayda Örnekleri
Firmalar Verimlilik artışı ile birlikte, işyerinde ortaya çıkan kaza ve yaralanma oranlarındaki düşme
Piyasada bilgi edinme olanaklarının artması nedeniyle ortaya çıkan üretim veya dağıtım etkinliğindeki artışlar
Rekabete aykırı davranışları önlemeye yönelik regülasyonlar nedeniyle, artan verimlilik ve etkinlik
Tüketiciler Rekabete aykırı davranışları önlemeye yönelik regülasyonlar nedeniyle, ürün ve hizmet fiyatlarındaki azalmalar
Mal ve hizmetlerin güvenilirliğindeki artış
Tüketicilere tercih kolaylığı sağlayan, mal ve hizmetler hakkındaki bilgi edinme olanaklarının gelişmesi
Mal ve hizmetler için getirilen kalite standartları
Devlet Sağlık harcamalarının da düşmesine olanak sağlayan daha sağlıklı toplum yapısı
Artan bilgi akışı olanakları nedeniyle hükümetin karar alma süreçlerinde meydana gelen iyileşme
Diğer Rekabete aykırı davranışların yasaklanması gibi regülasyonlar nedeniyle piyasalarda rekabetin artması
Regülasyon uygulamaları neticesinde düşük gelirli kesimlere ve bölgelere sağlanan kolaylıklar ve faydalar
Kaynak: OECD, 2008:10-11
Regülasyonların etkinsizliğinin genellikle iki nedeni bulunmaktadır. Bunlardan biri ekonomik, diğeri ise politik nedenlerdir. Ekonomik neden, düzenleyici otoritenin düzenlenen kurumun maliyet ve talep yapısı hakkında yeterli bilgiye sahip olamamasıdır. Düzenleyici otorite ile düzenlenen kurum arasındaki bu tür bir bilgi asimetrisi etkinsizlik nedenidir. Benzer şekilde düzenleyici kuruluşlar, çevre kirliliğini önleme gibi sosyal regülasyonlarda da maliyetler konusunda çoğunlukla sınırlı bir bilgiye dayanarak kararlarını vermektedirler. Regülasyonlarla ilgili politik problemler de etkin olmayan sonuçlara neden olmaktadır. Çünkü regülasyonlar, kaynakların ve rantların yeniden dağılımına yol açmakta; politikacılar da bu durumu siyasi menfaatleri açısından değerlendirmektedir (Guasch ve Hahn, 1997:3-4).
Bununla birlikte, regülasyon uygulamanın politikacılar açısından oldukça güç bir iş olduğu da vurgulanmaktadır. Bunun nedeni olarak da, politikacıların sürekli baskı gruplarının etkisinde kalma riskleri gösterilmektedir. Ortaya çıkan bu risk de, regülasyon uygulamalarının başarısız olmasının en büyük nedenlerinden biri olarak kabul edilmektedir. Politikacılar, güçlü baskı gruplarının birbiriyle çatışan taleplerini karşılamak için, verdikleri tavizler konusunda ikileme düşebilmektedirler. Çünkü uyguladıkları regülasyon politikaları bir gruba fayda sağlarken, diğer bir gruba zarar verebilmektedir. Örneğin, çok net anlaşılmayan bir kanun maddesi, bir grubun desteğini kazanırken; diğer grubun ciddi bir muhalefetiyle karşılaşabilmektedir. Bunun maliyeti ise, detaylar ortaya çıktığında daha da net görülmektedir. Eğer regülasyon uygulama görevi bir düzenleyici kuruluşa verilirse, bu kurumun politikacılardan daha az eleştiriye maruz kalacağı belirtilmektedir. Üstelik böyle bir stratejinin, eğer kurumu kendi amaçlarına uygun bir şekilde baskı altına alma ya da ele geçirme konusunda kendilerine güvenleri varsa, güçlü baskı gruplarınca da destekleneceği söylenmektedir (Ogus, 2001:16). Regülasyon uygulayan kurumların
ele geçirilmesi ve regülasyon politikalarının çıkar ve baskı grupları tarafından şekillendirilmesi ile ilgili literatürün büyük bir bölümü kamu altyapı hizmetlerinin (public utility11) regülasyonu bağlamında gelişme göstermiştir. Kamu altyapı
hizmetlerinin regülasyonu konusunda yapılan tartışmalarda doğal tekel durumunun tek bir firmayı çağrıştırdığı öne sürülmektedir. Regülasyon bu firmanın piyasa gücünü kullanarak piyasayı sömürmesini önlemek için gereklidir. Düzenleyici kurumlar tüketicileri bu tekelci gücün kötüye kullanılmasından korumakla görevlidirler. Regülasyon konusundaki bu bakış açısı “kamu yararı” görüşü olarak bilinmektedir (Bo, 2006:203-204).
Regülasyon politikalarının ve düzenleyici kurumların çıkar grupları tarafından ele geçirilmesi, regülasyon uygulamalarındaki başarısızlığın temel sebeplerinden birisidir. Çıkar grupları tarafından baskı altına alınan düzenleyici kuruluş, sahip olduğu tekel gücünü kullanarak, fiyatları ve hizmet kalitesini çıkar gruplarının lehine olacak şekilde ayarlayabilir. Regülasyon kurumlarının ve politikalarının ele geçirilmesi ise genellikle bilgi açıklığının ve şeffaflığın olmadığı durumlarda meydana gelir ve düzenleyici kuruluşlar siyasal süreçle de yakından ilişkilidir (Bitran ve Serra, 1997:33). Bu nedenle, vatandaşlar veya siyasi temsilciler tarafından elde edilmesi çok zor olan özel bir bilgiye regülasyona tabi bir firmanın sahip olması ve bunu açıklamaması, regülasyonların etkinsizleştirilmesinin en önemli sebeplerinden birisidir (Bo, 2006:220).
Daha önce bahsedildiği gibi, regülasyon uygulayan kurumların ve politikaların ele geçirilmesi kavramı, siyasal ele geçirme teorisinin bir alt kavramıdır. Siyasal ele geçirme şartları altında regülasyon uygulamaları, siyasi elitin çıkarlarını arttırmak için şekillendirilmektedir. Örneğin, düzenleyici kurumların üyeleri bu elitler tarafından atanabilir ve düzenleyici yasalar, bu kişilerin ekonomik refahını arttırmak maksadıyla şekillendirilebilir. Bu tür bir ele geçirmenin, siyasi iktidar dışındakilerin bilgi eksikliği ile birlikte; ayrıca, bağımsız bir medya ve yargı sisteminin olmayışıyla mümkün olacağı söylenmektedir. Bu şartlarda ele geçirmenin, düşük gelirli ekonomilerde, düzenleyici kararları alan ve uygulayanlar arasındaki menfaate dayalı ilişkiyi (cronyism) ve ayrıca kamu görevlilerinin yolsuzluk eğilimlerini de arttırabileceği belirtilmektedir. Bu aşamadan sonra ise düzenleyici devletin artık kendine hizmet etmekte olduğu belirtilmektedir (Cook vd., 2004:13). Regülasyon uygulayan kurumların ve politikaların ele geçirilmesinin maliyetleri, tüketicilerden firmalara gelir transferi olarak da ortaya çıkabilmekte ve net bir biçimde refah kayıplarına neden olmaktadır. Bu durum bile siyasi bir müdahale nedeni olarak yeterli sayılmaktadır (Bo, 2006:221).
Sonuç
Devletin ekonomide etkinliği ve verimliliği sağlamak, tekelci davranışların önüne geçmek ve rekabeti tesis etmek, toplumsal refahı artırmak gibi çeşitli amaçlarla gerçekleştirmiş olduğu her türlü yasal ve idari düzenlemelere regülasyon denilmektedir. Devletin varolduğu günden bu yana regülasyonların da varolduğu
11 “Utility” kavramı teoride elektrik, su, doğalgaz gibi altyapı hizmetlerini sunan üretim birimleri için
kullanılmıştır. Türkçeye “kamu kolaylıkları” olarak da çevrilen bu kavram bu çalışmada “kamu altyapı hizmetleri” şeklinde Türkçeleştirilmiştir.
söylense de, iktisadi regülasyonlarla ilgili bilimsel tartışmalar 1800’lü yıllarda başlamıştır. Ekonomi literatüründe yoğun bir şekilde tartışılması ise 1970’lerdedir.
Devlet tarafından gerçekleştirilen regülasyonların çoğukez birbiriyle çelişebilecek hedefleri olduğu ve bu nedenle de regülasyonlar tasarlanırken bazı dengelerin gözetilmesi gerektiği özellikle vurgulanmaktadır. Ayrıca, geleceğin net bir biçimde öngörülememesi nedeniyle ortaya çıkan belirsizlik ve düzenleyici kurum ile düzenlenen şirketler arasındaki asimetrik bilgilenme gibi durumlar, regülasyon kurallarının ve kararlarının çoğu kez mükemmelden uzaklaşmasına sebep olmaktadır. Dolayısıyla regülasyonlar "ikinci, hatta üçüncü en iyi" çözümler olarak görülmektedir.
Regülasyonların, baskı grupları tarafından kolaylıkla etki altına alınabilmeleri nedeniyle siyasetçiler tarafından doğrudan uygulanabilmeleri zor olduğundan, bu düzenleme ve denetleme görevi, genellikle hükümet tarafından bağımsız düzenleyici kuruluşlara devredilmektedir. BDK’lar için neredeyse olmazsa olmaz kabul edilen özellik “bağımsız” olmalarıdır. Bununla birlikte, bu kurumların mutlak anlamda bağımsız olmalarının neredeyse imkânsız olduğu belirtilmektedir. Diğer bir deyişle, bu kuruluşların çıkar ve baskı grupları tarafından yönlendirilme ve ele geçirilme ihtimallerinin yüksek olduğu söylenmektedir. Ayrıca siyasetçilerin de bu kurumlar üzerinde son derece etkili oldukları belirtilmektedir. Regülasyon uygulayan kurumların baskı ve çıkar grupları tarafından ele geçirilmesi, regülasyonların başarısızlığının temel sebeplerinden birisidir. Regülasyon uygulayan kurumların ele geçirilmesinin ise genellikle bilgi açıklığının ve şeffaflığın olmadığı durumlarda meydana geldiği belirtilmekte, dolayısıyla şeffaflık ve hesap verebilirlik konuları bu kurumlar açısından son derece önem kazanmaktadır. Dolayısıyla etkin bir düzenleyici sistemin kurulması için düzenleyici kuruluşların ve regülasyon politikalarının tasarımı yapılırken, ortaya çıkabilecek bütün maliyetlerin hesaba katılması ve bu kuruluşların ve uygulayacakları politikaların, ekonomide kaynakların etkin kullanımını sağlayacak ve refah kaybına yol açmayacak biçimde düzenlenmesi gerektiği görüşü genel kabul görmektedir.
Sonuç olarak amacından sapmış, diğer bir deyişle etkinlik ve refah kayıplarına yol açan bir regülasyon politikası toplum açısından son derece maliyetli olacaktır. Ayrıca yönetim, uyumlaştırma, işgücü ve özel sektörün ve tüketicilerin maruz kaldığı dolaylı maliyetler de regülasyon uygulamanın son derece zor ve sıkıntılı bir iş olduğunun göstergesidir. Bununla birlikte, bütün bunlar hesaba katılarak ve amacına uygun bir şekilde tasarlanarak uygulanan regülasyon politikaları, ekonomide kaynakların etkin kullanılmasına ve refahın artırılmasına da yardımcı olabilir.
Kaynakça
Aktan, C. C. (2003), Kamusal Regülasyon Kavramı ve Türleri, http://www. sobiadacademy.net/sobem/e-ekonomi/regulasyon/kavram.htm (Erişim Tarihi: 11/06/2010).
Aktan, C. C. Regulation and Control vs. Deregulation and Decontrol, http://www.canaktan.org/canaktanpersonal/canaktan-arastirmalari/
Ardıyok, Ş. (2002), Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar: Türkiye İçin
Düzenleyici Kurum Modeli, Rekabet Kurumu Lisansüstü Tez Serisi,
No: 9, http://www.rekabet.gov.tr/dosyalar/tezler/tez92.pdf (Erişim Tarihi: 21/06/2010)
Atiyas, İ. (2000), “Ne İçin ve Nasıl Regülasyon”, Devletin Düzenleyici Rolü, TESEV Yayınları: 19, İstanbul, 19-34.
Atiyas, İ. ve Oder, B. (2008), Türkiye’de Özelleştirmenin Hukuk ve Ekonomisi, TEPAV, Ankara.
Bitran, E. ve Pablo, S. (1997), “Regulation of Privatized Utilities: Lessons from Chilean Experience”, Privatization of Utilities and Infrastructure: Methods
and Constraints, OECD. France.
Bo, E. D. (2006), “Regulatory Capture: A Review”, Oxford Review of Economic
Policy, Vol. 22, No.2, 203-225.
Chang, H.-J. (1997), “The Economics and Politics of Regulation”, Cambridge
Journal of Economics, 21, 703-728.
Chittenden, F. vd. (2002), Regulatory Burdens of Small Business: A Literature
Review, http://www.dti.gov.uk/files/file38324.pdf (Erişim Tarihi: 02/10/2010)
Connolly, S. ve Alistair, M. (1999), Economics of the Public Sector, Prentice Hall Europe, England.
Cook, P. vd. (2004), “Competition, Regulation and Regulatory Governance: An Overview”, Leading Issues in Competition, Regulation and Development, (Edit: Cook, P. vd.), Edward Elgar Publishing Limited, UK, 3-38.
Emek, U. (2002), “Devletin Kapasitesi ve İktisadi Kalkınma Sürecindeki İşlevi”,
Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD, Yayın No:
TÜSİAD-T/2002–12/349, Aralık, 39-76.
Gilardi, F. (2002), “Policy Credibility and Delegation to Independent Regulatory Agencies: A Comparative Empirical Analysis”, Journal of European Public
Policy, 9 (6), December, 873-893.
Guasch, J. L. ve Robert, W. H. (1997), “The Costs and Benefits of Regulation: Implications for Developing Countries”, The World Bank Policy Research
Working Paper, WPS1773.
Guasch, J. L. ve Robert, W. H. (1999), “The Costs and Benefits of Regulation: Implications for Developing Countries”, The World Bank Research Observer, Vol. 14, No. 1
Hahn, R.W. ve Robert E. L. (2005), “Counting Regulatory Benefits and Costs: Lessons for the US and Europe”, Journal of International Economic Law, 8 (2), 473-508, http://ssrn.com/abstract=724301
Helm, D. (2006), “Regulatory Reform, Capture, and the Regulatory Burden”,
Oxford Review of Economic Policy, Vol. 22, No.2, 169-185.
Hertog, J. den, General Theories of Regulation, 225, http://encyclo.findlaw.com/ 5000book.pdf (Erişim Tarihi: 12/05/2006)
Joskow, P. L. (1998), Regulatory Priorities for Reforming Infrastructure Sectors in
Developing Countries, Annual World Bank Conference on Development Economics, Washington DC, April 20-21, http://www.worldbank.org/html/
rad/abcde/joskow.pdf (Erişim Tarihi: 28/04/2006)
Karacan, A. İ. (2001), “Özerk Kurumların Özerkliği”, Rekabet Dergisi, Sayı:8, Ekim-Kasım-Aralık, 3-62.
Karakurt, A. (2005), “Evrensel Hizmet Yükümlülüğü”, Rekabet Dergisi, Sayı: 21, Ocak-Şubat-Mart, 3-22.
Krafft, J. ve Evens, S. (2009), “Why and How Should New Industries with High Consumer Switching Costs be Regulated? The Case of Broadband Internet in France”, Regulation, Deregulation, Reregulation, (Edit: Menard, C. ve Ghertman, M.), Edward Elgar, UK, 327-350.
Majone, G. (1996), Regulating Europe, Routledge, London.
Mutlu, A. (2002), Çevre Ekonomisi: Politikalar, Uygulamalar ve Türkiye, Marmara Üniversitesi Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın No:15, İstanbul. Müftüoğlu, M. T. ve Karabudak, H. B. (2002), “İktisadi Politikalar Bağlamında
Hukuki Düzenleme (Regülasyon) Üzerine Düşünceler”, Rekabet Dergisi, Sayı:11, Temmuz-Ağustos-Eylül, 3-15
OECD, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), Draft Version, 20 October 2008, France, 10–11, http://www.oecd.org/ dataoecd/48/14/44789472.pdf (Erişim Tarihi: 10/09/2010)
Ogus, A. (2001), “Regulatory Institutions and Structures”, Centre on Regulation and
Competition Working Paper Series, Paper No.4, October.
Oğuz, F. (2005), “Bilgi, Regülasyon ve Rekabet: Bir Piyasa Süreci Yaklaşımı”,
Doğuş Üniversitesi Dergisi, 6 (2), 253-267.
Parker, D. (2001), “Economic Regulation: A Preliminary Literature Review and Summary of Research Questions Arising”, Center on Regulation and
Competition, Working Paper Series, Paper No: 6, October.
Posner, R. (1974), “Theories of Economic Regulation”, The Bell Journal of
Economics and Management Science, Vol.5, No.2, Autumn, 335-358
Savaş, V. (1987), Piyasa Ekonomisi ve Devlet, Beta Basım Yayım AŞ, İstanbul. Stigler, G. J. (1971), “The Theory of Economic Regulation”, The Bell Journal of
Economics and Management Science, Vol.2, No.1 (Spring), 3-21.
Stiglitz, J. E. (1994), Kamu Kesimi Ekonomisi (Çev. Batırel, Ö. F.), Marmara Üniversitesi, Yayın No: 549, İstanbul.
Tan, T. (2002), “Bağımsız İdari Otoriteler veya Düzenleyici Kurullar”, Amme
İdaresi Dergisi, Cilt: 35, Sayı:2, Haziran, 11-37.
Tan, T. (2000), “Bağımsız İdari Otoriteler”, Devletin Düzenleyici Rolü, TESEV Yayınları: 19, İstanbul, 115-134.
Tanzi, V. (1997), “The Changing Role of the State in the Economy: A Historical Perspective”, IMF Working Paper, WP/97/114, September.
Ulusoy, A.(1999), “Bağımsız İdari Kurumlar”, Danıştay Dergisi, Sayı: 100, 3-17. Whinston, M. D. (2006), Lectures on Antitrust Economics, MIT Press, Cambridge.
