T.C.
DOKUZ EYLÜL ÜN VERS TES SOSYAL B L MLER ENST TÜSÜ
ÇALI MA EKONOM S VE ENDÜSTR L K LER ANAB L M DALI ÇALI MA EKONOM S VE ENDÜSTR L K LER PROGRAMI
YÜKSEK L SANS TEZ
AVRUPA B RL
’NDE AKT F ST HDAM
POL T KALARI VE TÜRK YE
Özce KARADUMAN
Dan man
Prof. Dr. Zeki ERDUT
YEM N METN
Yüksek Lisans Tezi olarak sundu.um “Avrupa Birli.i’nde Aktif stihdam Politikalar ve Türkiye” adl çal man n, taraf mdan, bilimsel ahlak ve geleneklere ayk r dü ecek bir yard ma ba vurmaks z n yaz ld . n ve yararland . m eserlerin bibliyografyada gösterilenlerden olu tu.unu, bunlara at f yap larak yararlan lm oldu.unu belirtir ve bunu onurumla do.rular m.
Tarih 30/06/2006
YÜKSEK L SANS TEZ SINAV TUTANA I Ö$rencinin
Ad' ve Soyad' : Özce KARADUMAN
Anabilim Dal' : Çal'0ma Ekonomisi ve Endüstri li0kileri Program' : Çal'0ma Ekonomisi ve Endüstri li0kileri
Tez Konusu : Avrupa Birli$i’nde Aktif stihdam Politikalar' ve Türkiye
S'nav Tarihi ve Saati :
Yukar da kimlik bilgileri belirtilen ö.renci Sosyal Bilimler Enstitüsü’nün ……….. tarih ve ………. Say l toplant s nda olu turulan jürimiz taraf ndan Lisansüstü Yönetmeli.inin 18.maddesi gere.ince yüksek lisans tez s nav na al nm t r.
Aday n ki isel çal maya dayanan tezini ………. dakikal k süre içinde savunmas ndan sonra jüri üyelerince gerek tez konusu gerekse tezin dayana. olan Anabilim dallar ndan sorulan sorulara verdi.i cevaplar de.erlendirilerek tezin,
BA ARILI E OY B RL F ile E
DÜZELTME E* OY ÇOKLUFU E
RED edilmesine E** ile karar verilmi tir. Jüri te kil edilmedi.i için s nav yap lamam t r. E***
Ö.renci s nava gelmemi tir. E**
* Bu halde adaya 3 ay süre verilir. ** Bu halde aday n kayd silinir.
*** Bu halde s nav için yeni bir tarih belirlenir.
Evet Tez burs, ödül veya te vik programlar na (Tüba, Fullbrightht vb.) aday olabilir. E
Tez mevcut hali ile bas labilir. E
Tez gözden geçirildikten sonra bas labilir. E
Tezin bas m gereklili.i yoktur. E
JÜR ÜYELER MZA
……… L Ba ar l L Düzeltme L Red ……….. ……… L Ba ar l L Düzeltme L Red ………... ……… L Ba ar l L Düzeltme L Red …. …………
ÖZET Yüksek Lisans Tezi
Avrupa Birli$i’nde Aktif stihdam Politikalar' ve Türkiye Özce KARADUMAN
Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimleri Enstitüsü
Çal'0ma Ekonomisi ve Endüstri li0kileri Anabilim Dal'
0sizlik yirmibirinci yüzy'lda hem geli0mi0 hem de geli0mekte olan ülkeler aç's'ndan en büyük sorunlardan biridir. stihdam politikalar' ile i0sizlik sorununun çözülmesi, yoksullu$un önlenmesi ve gelirin e0it ve adil da$'l'm'n'n sa$lanmas' amaçlanmaktad'r. stihdam politikas' kavram' geçmi0ten günümüze ülkelerin kalk'nm'0l'k düzeyi ve refah' aç's'ndan önemli olmu0tur. 0sizlikle birlikte ortaya ç'kan gelir güvencesizli$i ve yoksullukla mücadelede bu politikalar oldukça önemlidir. stihdam politikalar' aktif ve pasif istihdam politikalar' olmak üzere ikiye ayr'lmaktad'r. Devletlerin uygulamaya koydu$u ilk istihdam politikalar' pasif politikalar olmakla beraber, bu politikalar artan i0sizli$i önleyememi0 böylece, birçok ülke i0sizli$in çözümünde aktif istihdam politikalar'na yönelmi0tir. Bununla birlikte, i0sizlikle mücadelede ba0ar'l' sonuçlara ula0'lmas'n' sa$layacak politikalar, her ülkenin istihdam ve i0gücü piyasas' özelliklerine göre de$i0mektedir.
Türkiye’de de özellikle doksanl' y'llardan sonra artan ve sürekli hale gelen i0sizli$i önlemek için sadece pasif istihdam politikalar'n'n yeterli olmad'$' görülmü0tür. Bu ba$lamda Türkiye’de 2004 y'l'ndan itibaren Avrupa Birli$i destekli aktif istihdam politikalar' uygulamalar' a$'rl'k kazanm'0t'r.
Çal'0man'n birinci bölümünde, istihdam politikas'n'n tan'm' ve unsurlar' belirtilerek istihdam politikas' kavram' aç'klanm'0t'r. kinci bölümde Avrupa Birli$i’nde i0sizlik ve i0gücü piyasalar'n'n durumu de$erlendirilerek, i0sizlikle mücadelede benimsenen politikalar incelenmi0tir. Bu ba$lamda, Avrupa stihdam Stratejisi ve aktif istihdam politikalar' aç'klanm'0t'r.
Üçüncü bölümde ise, Türkiye’de i0gücü piyasalar'n'n genel yönelimleri ile i0sizlik ve istihdam yap's' ve yeterince istihdam yarat'lamamas'n'n nedenleri de$erlendirilmi0tir. Bu ba$lamda Türkiye’de uygulanan istihdam politikalar' 1960-1980, 1980-2000 ve 2000 sonras' olmak üzere dönemlere ayr'larak incelenmi0tir.
Anahtar Kelimeler: 1) Aktif stihdam Politikalar , 2) Ekonomik Büyüme, 3) Avrupa Birli.i, 4) Avrupa stihdam Stratejisi, 5) Türkiye’de stihdam Politikalar
ABSTRACT Master Thesis
The Active Employment Policies in European Union and Turkey Özce KARADUMAN
Dokuz Eylul University Institute of Social Sciences
Department of Labour Economics and Industrial Relations
Unemployment has become one of the most important problems in 21st century both for the developed and underdeveloped countries. With the employment policies, it is intended to solve the problem of unemployment, to prevent poverty and to provide equal and fair distrubition of income. The concept of employment policy has been important from past to present for the countries’ development levels and their prosperities. These policies are very important in terms of combating with income insecurity and poverty. The employment policies divide into two as passive and active employment policies. Although the passive employment policies are the first employment policies which the states began to apply, these policies could not prevent the increasing unemployment. For this reason many countries have tended to apply the active employment policies for the solution of unemployment. Besides, the employment policies which will provide reaching successful solutions are changing according to the each countries’ characteristics of employment and labour markets.
In Turkey, it has been understood that, in the preventation of unemployment which has been increasing and having a constant manner the passive employment policies are not enough. In this context, in Turkey the active employment policies supported by European Union have been prevelant since 2004.
In the first part of this study, the concept of employment policy has been explained by pointing out its explanation and elements. In the second part, the situation of unemployment and labour markets has been evaluated and the policies assimilated to combat with the unemployment have been investigated. In this context, the European Employment strategy and the active employment policies have been investigated.
In the third part, the general tendencies of the labour markets in Turkey and the structure of unemployment and employment and the reasons of inadequate creation of employment have been evaluated. In this context the employment policies being applied in Turkey have been investigated by dividing them in three parts as the 1960-1980, 1980-200 and after 2000 terms.
Key Words: 1) Active Employment Policies, 2) Economic Growth, 3) European Union, 4) European Employment Strategy 5) The Employment Policies in Turkey
Ç NDEK LER
YEM N METN ...II YÜKSEK L SANS TEZ SINAV TUTANAFI ... III ÖZET...IV ABSTRACT... V Ç NDEK LER ...VI KISALTMALAR ... X G R ...XII
B R NC BÖLÜM
ST HDAM POL T KASI KAVRAMI
I. TANIM ... 2
II. UNSURLAR ... 4
A. Ekonomik Büyüme... 4
B. Üretim Faktörlerinin Etkin Kullan m ... 13
1. Üretim Faktörlerinin Etkin Kullan m nda Devletin Rolü ... 14
2. Kurals zla t rma ... 21
C. stikrar ... 2323
1. Ticaret ... 233
2. Rekabet... 29
3. Do.rudan Yabanc Yat r mlar... 31
D. Gelirin Adil Da. l m ... 34
1. Enformel Sektör ve Gelir Da. l m na Etkisi... 34
2. gücü Piyasas n n Küreselle mesinin Gelir Da. l m na Etkisi... 38
3. gücü Piyasas n n Heterojenli.i ve Gelir Da. l m na Etkisi ... 41
4. Kad nlar n ve Çocuklar n Çal mas n n Artmas ... 43
E. sizlikle Mücadele ... 444
F. Yoksullu.un Giderilmesi ... 48
1. Dünyada Giderek Artan Yoksulluk... 48
2. Yoksullu.un Önlenmesinde stihdam Politikalar ... 51
K NC BÖLÜM AVRUPA B RL ’NDE ST HDAM POL T KASI I. AVRUPA B RL F ’NDE GÜCÜ P YASASI... 53
1. Nüfusun Ya lanmas ... 54
2. Nüfusun Ya lanmas n n gücü Piyasalar Üzerindeki Etkisi... 555
B. gücü ve stihdam...Hata! Yer i0areti tan'mlanmam'0. C. sizlik ... 59
II. AVRUPA B RL F ’NDE ST HDAM POL T KASINI OLU TURAN SÜREÇLER ... 61
A. Essen Zirvesi (8-10 Aral k 1994)... 62
B. Amsterdam Zirvesi (16 – 17 Haziran 1997)... 63
C. Luxembourg Zirvesi (20 - 21 Kas m 1997)... 65
D. Lisbon Zirvesi (23 – 24 Mart 2000)... 67
E. Stockholm Zirvesi (23 – 24 Mart 2001) ... 72
F. Barcelona Zirvesi (16 Mart 2002) ... 73
III. AVRUPA B RL F ’NDE ST HDAM POL T KASININ HUKUKSAL DAYANAKLARI ... 74
A. Amsterdam Antla mas ... 74
B. Türev Hukuk Normlar ... 77
1. Güvenli.i ve stihdama li kin Yönergeler ... 80
2. stihdamda Ayr mc l . Önlemeye li kin Kad n Erkek E itli.ine li kin Yönergeler... 81
3. Engellilerin stihdam na Yönelik Yönergeler ... 85
4. Sosyal Güvenlik ve stihdama li kin Yönergeler ... 86
IV. AVRUPA ST HDAM STRATEJ S ... 88
A. Hedefleri... 90
1. Genel stihdam Düzeyinin Artt r lmas ... 91
2. Kad nlar n stihdam Düzeyinin Artt r lmas ... 92
3. Ya l Çal anlar n stihdam Düzeyinin Artt r lmas ... 93
4. Ömür Boyu Ö.renmenin Sa.lanmas ... 95
5. Ekonomik Yeniden Yap lanma………...97
B. Unsurlar ... 100
1. 2000-2003 Dönemi ... 100
a. stihdam Edilebilirlik... 101
b. Giri imcilik ... 102
c. Uyarlanabilirlik ... 103
d. Kad n ve Erkek Aras nda E itli.in Sa.lanmas ... 104
3. 2005-2008 Dönemi ... 109
C. Araçlar ... 112
1. Avrupa Sosyal Fonu... 112
2. Aç k E güdüm Sa.lama Yöntemi ... 116
3. Ulusal Eylem Planlar ... 119
4. Ortak stihdam Raporu... 121
5. Avrupa stihdam Hizmetleri A. ... 122
V. PAS F ST HDAM POL T KALARINDAN AKT F ST HDAM POL T KALARINA GEÇ ... 124
A. Pasif stihdam Politikalar ... 130
B. Aktif stihdam Politikalar ... 131
1. Aktif stihdam Politikas Türleri ... 133
a. gücü Piyasas E.itimleri ve Meslek Rehberli.i……….133
b. Özel Sektörde stihdam Artt rmaya Yönelik Te vikler………...134
c. Do.rudan Kamu stihdam ve Devlet Taraf ndan Al nan Di.er Önlemler...135
d. gücü Piyasas nda Etkinli.i Artt rmaya Yönelik Hizmetler ve Tedbirler………...135
2. Aktif stihdam Politikalar n n Etkileri………..137
3. 2000-2005 Dönemi...………..………...138
4. 2005-2010 Dönemi ... 142
a. Tam stihdama Yönelim... 147
b. Daha Uyumlu Bir Toplum için Herkese E it F rsatlar Sa.lanmas ... 150
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRK YE’DE ST HDAM POL T KALARI I. TÜRK YE’DE GÜCÜ P YASASI... 154
A. Nüfus ...Hata! Yer i0areti tan'mlanmam'0. B. gücü………...………157
C. stihdam……….160
D. sizlik ……….167
E. Yeterli stihdam Yarat lamamas n n Nedenleri………171
1. Ekonomik Nedenler ... 172
2. Rekabet Politikas ve Yabanc Yat r mlar... 178
II. TÜRK YE’DE ST HDAM POL T KALARI... 198
A.1960-1980 Döneminde stihdam Politikalar ………185
B. 1980-2000 Döneminde stihdam Politikalar ………...186
C. 2000 Sonras stihdam Politikalar ………...189
D. Kamu ve Özel stihdam Kurumlar ………..195
III. PAS F ST HDAM POL T KALARINDAN AKT F ST HDAM POL T KALARINA GEÇ ... 185
A. Pasif stihdam Politikalar ... 200
B. Aktif stihdam Politikalar ... 201
1. Bilgilendirme ve e Yerle tirme Hizmetleri ... 201
2. stihdam ve E.itim Programlar ... 202
3. stihdam Sübvansiyonlar ... 203
4. Yaratma ve Giri imcili.i Te vik Programlar ... 204
SONUÇ ... 205
KISALTMALAR
AB Avrupa Birli.i
ABD Amerika Birle ik Devletleri A.k. Ayn kaynak
AR-GE Ara t rma – Geli tirme ASF Avrupa Sosyal Fonu
C. Cilt
CEEP Center for Energy and Environment Policy ÇSGB Çal ma ve Sosyal Güvenlik Bakanl . ÇUN Çok Uluslu irket
DEF Dünya Ekonomik Forumu D E. Devlet statistik Enstitüsü
D SK Devrimci çi Sendikalar Konfeserasyonu DTÖ Dünya Ticaret Örgütü
E.C. European Commission
ECSA European Community Shipowners’ Associations ETUC European Trade Union Confederation
EUROSTAT Statistical Office for the European Comminities GSMH Gayrisafi Milli Has la
GSY H Gayrisafi Yurtiçi Has la
ILO International Labour Office IMF International Monertary Fund
. .B.K çi ve Bulma Kurumu NKUR çi ve Bulma Kurumu
K T Kamu ktisadi Te ebbüsü KOB Küçük ve Orta Boy letmeler
KOSGEB Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geli tirme Ba kanl . NAFTA North American free Trade Area
OECD Organisation for Ekonomic Co-operation and Development
s. Sayfa
Sa. Say
TOBB Türkiye Odalar ve Borsalar Birli.i TÜ K Türkiye statistik Kurumu
UÇÖ Uluslararas Çal ma Örgütü
UNICE Union of Industrial and Employers’ Confederations of Europe UYGE Uluslararas Yönetim Geli tirme Enstitüsü
Vol. Volume
G R N
Üretim faktörlerinden sermaye ve i gücünün kullan lmay p at l tutulmas , kaynak israf na ve üretim kayb na neden olmakla birlikte ekonomik oldu.u kadar toplumsal aç dan da olumsuz sonuçlar do.urabilmektedir. stihdam politikas bu aç dan özellikle üzerinde durulmas gereken bir konu olmaktad r. Bununla birlikte, i sizli.in bugün Avrupa Birli.i gibi geli mi ülkelerde bile uzun süreli ve giderek artan bir hal almas nedeniyle istihdam politikalar n n yeniden de.erlendirilmesini ve incelenmesini önemli hale gelmi tir.
sizli.in Avrupa ülkelerinde özellikle son yirmi y lda art e.iliminde olmas ve giderek daha kal c bir hale gelmesi sorunun çözümünde istihdam politikalar n n sorgulanmas na neden olmu tur. lk kez sveç’te 1950’lerde uygulanmaya ba layan bu politikalara uyguland . ülkelerde i sizli.i önemli ölçüde azaltt . n n görülmesi üzerine Avrupa Birli.i’nde hem uluslarüstü hem de ulusal istihdam politikalar ba.lam nda 90’l y llardan beri giderek artmakta olan i sizlikle mücadele yöntemi olarak aktif istihdam politikalar uygulanmamaktad r.
sizlik sorunun büyük bir problem olurken i sizlikle mücadele konusunda genel olarak zay f çabalarla politika üretilen ülkemizde de i sizli.in son dönemlerde yüksek oranlarda dura.anl k kazanmas , yarat lan ekonomik gelirin artmas na kar n i sizli.in artmaya devam etmesi ayr ca, i sizli.in beraberinde getirdi.i gelir güvencesizli.i ve yoksulluk ya anan istihdam sorunun farkl boyutlar olarak kar m za ç karken, i sizlikle mücadelede uygulanan istihdam politikalar nda yeni aray lara gidilmi tir. Bununla birlikte, tam üyelik sürecinde AB müktesebat n benimsemek ve ya ama geçirmek durumunda olan ülkemizde 2004 y l ndan itibaren AB’nin mali deste.i ile çok say da aktif istihdam politikas projeleri uygulanmaya ba lam t r.
Bu çal mada, ilk bölümde; istihdam politikas kavram ve unsurlar incelenmi tir. kinci bölümde; Avrupa Birli.i’nde i gücü piyasas n n özellikleri i gücü ve istihdam durumu de.erlendirilmi , Avrupa istihdam stratejisinin geli imi
çerçevesinde uygulanan istihdam politikalar aç klanm t r. Ard ndan, AB’nin istihdam politikas anlam nda hangi araçlar kulland . ve gelecek dönemde istihdam politikas ba.lam ndaki hedefleri ve pasif istihdam politikalar ndan aktif istihdam politikalar na geçilirken uygulanan aktif istihdam politikas türleri ve bu politikalar n etkileri incelenmi tir.
Son bölümde, Türkiye’deki i gücü piyasas özellikleri; i gücü, istihdam ve i sizlik ba.lam nda incelenmi tir. Bu anlamda, Türkiye’de i sizli.i önlemek için benimsenen politikalar ve bu politikalar n içinde aktif istihdam politikalar n n yeri ve etkisi de.erlendirilmi tir.
B R NC BÖLÜM
ST HDAM POL T KASI KAVRAMI
Son otuz y lda i gücü piyasas ndaki de.i im sürecine ko ut olarak, toplumlar n ekonomik ve sosyal sorunlar n n ba nda gelen istihdam çözüme kavu turmada ciddi zorluklarla kar la ld . gözlenmektedir. Günümüzde ulus devletler için, 1945-1970 döneminde oldu.u gibi, refah politikalar n n belirlenmesinde geni serbesti alan n n kalmad . anla lmaktad r. “Alt n ça.” olarak adland r lan kinci Dünya Sava n izleyen yakla k otuz y ll k dönem, ekonomi politikalar n n, sosyal politikalar n ve i gücü piyasas düzenlemelerinin temelini olu turan ekonomik büyüme, tam istihdam, siyasi istikrar, uzla ma, ulusal dayan ma ve güçlü sosyal güvenceler ile özde le mi tir. Ancak, 1970 sonras nda söz konusu bu model köklü de.i im geçirirken, sermaye ile i gücü aras ndaki uzla ma sars lm , tam istihdam, sosyal koruma ve e itsizli.in azalt lmas hedeflerinin gerçekle tirilmesi zorla m t r. Alt n ça. n sona ermesinin nedenleri aras nda 1970’lerde ya anan petrol krizleri büyük rol oynarken, yayg n bir ekonomik durgunluk ba göstermi tir. Yükselen üretim maliyetleri ve faiz oranlar mali krizlere neden olmu , bunun sonucunda da istihdam ve i sizlik, salt geli mekte olan ülkelerde de.il, ayn zamanda geli mi Avrupa Birli.i (AB) için de temel ekonomik ve sosyal bir sorun haline gelmi tir. Bununla birlikte, 1980 sonras sermaye piyasalar n n küreselle mesi ve yo.unla an uluslararas rekabet mali ve para politikalar aç s ndan ulus devletleri daha da büyük zorluklarla kar kar ya b rakm t r1.
Bu ba.lamda, istihdam politikas kavram geçmi ten günümüze ülkelerin kalk nm l k düzeyi ve refah aç s ndan çekici olmu tur ve sosyal bilimciler için önemli bir çal ma alan olu turmu tur. Klasik iktisatç lar, istihdam konusunda da bir dengenin, yani tam istihdam n, kendili.inden sa.lanaca. n kabul etmi lerdir. Bu anlamda, klasik iktisatç lar ayr bir istihdam teorisi ortaya atmam lard r. Klasik iktisatç lara göre, ekonomideki tüm fiyatlar n ve özellikle ücretlerin hem a a. ya,
1 Fabio BERTOZZI, “Reforming Labour Market Policies in Europe: Towards Increasingly Similar
National Policy Models?’’, Paper to be Presented at the ESPA net Conference European Social Policy: Meeting the Needs of a New Europe, September 9-11, 2004, s. 6.
http://www.apsoc.ox.ac.uk/Espanet/espanetconference/papers/ppryüzde5B1yüzde5D.11B.FB.pdf, (05.06.2005).
hem de yukar ya do.ru esnek olmas , ekonominin tam istihdam dengesine ula mas ve bu dengenin kararl olmas için yeterlidir. Tam istihdamdan uzakla ma konusunda ise, yine fiyat mekanizmas yard m yla tekrar tam istihdam dengesine dönülerek ekonomide yer alan tüm üretim faktörleri kullan lacakt r. Ancak, 1929 y l nda bütün dünyada ortaya ç kan ekonomik bunal m klasik teorinin varsay mlar n n eksik oldu.unu ortaya ç karm t r ve bu dönemin ard ndan ortaya ç kan ve ücret esnekli.ine kar ç kan Keynezyen teori ile iktisat politikalar nda istihdam sorunu ön plana ç kart lm t r2.
Bu kuramsal yakla mlar n ötesinde, 21. yüzy lda ülkelerin kalk nm l k düzeyleri istihdam oranlar na ba.l olarak de.i mektedir. Ça. m z n sosyal ve ekonomik yap s n n en temel sorunlar ndan biri yeterli istihdam yaratamamakt r. Bir ba ka deyi le, i sizlik sorunu çözümsüz kalmakta ve ko ut olarak yoksulluk da kendini göstermektedir. Bu ba.lamda, istihdam politikas herhangi bir ekonomide üretim faktörü olarak i gücünün gelirin yarat lmas ve da. t lmas süreçlerine kat lmas na, bu süreçler d nda kalanlar n i gücü piyasas yla bütünle mesini sa.lamaya dönük giri imlerde bulunulmas na ili kin kurum, ilke, kural ve usulleri kapsamaktad r. stihdam politikas kavram ekonomik, toplumsal, siyasal ve hukuksal nitelikler ta yan bir kavramd r. Bu aç dan tan m n n yap lmas ve unsurlar n n aç klanmas gereklidir.
I. TANIMI
stihdam politikas kavram n n, makro ekonomik boyutta pek çok tan m kar m za ç kmaktad r. lk olarak, istihdam politikas , hizmete almak ve çal t rmak olarak tan mlanm t r3. Bu ba.lamda, ne sadece bir zorunluluk ne de yaln zca bir özgürlük olan çal man n insan onuruna yara acak ya am ko ullar na olanak tan yan ko ullar yaratan bir hak oldu.u kabul edilmi ve çal ma hakk n n, bireyin ekonomik ve sosyal haklar aras nda yer ald . dü üncesi benimsenmi tir. Bu anlamda, çal ma gerçekle ebilmesi devletin deste.ine ba.l olan en önemli hak olarak kabul edilmi tir. Devletin, çal ma olanaklar sa.lamas , çal anlar koruyucu
2Necdet BERBEROFLU, Makro Ekonomi Teorisi. Birlik Ofset, Eski ehir, 1996, s. 150.
ve geli tirici düzenlemeler yapmas ve haz rlad . politikalar arac l . yla istihdam yaratmak ve artt rmak için ekonomik ve sosyal alanda önlem almak gibi pek çok görevi oldu.u kabul edilmi tir4.
kinci olarak, istihdam politikas , bir ekonomide belli bir dönemde üretim faktörlerinin var olan teknolojik düzeye göre kullan lmas olarak tan mlanm t r5. Ekonomik bir kavram olarak istihdam genellikle üretim faktörlerinin gelir yaratmak ve bu gelirin adil da. l m n sa.lamak amac ile çal mas ya da çal t r lmas olarak tan mlanmaktad r. Bununla birlikte, istihdam politikalar n n sadece emek faktörünün çal p çal mamas n de.il, ayn zamanda di.er üretim faktörlerinin de kullan m n kapsad . ileri sürülmektedir6. Ancak, üretim faktörleri dü ünüldü.ünde istihdam politikas kavram aç s ndan i gücünün kendine özgü bir anlam ve önem ta d . nda ku ku yoktur. Gerçekten, i gücünün arz ve talebi bak m ndan oldu.u gibi, çal ma ko ullar n n, özellikle ücretin belirlenmesinin piyasaya terk edilemeyece.i kabul görmü tür. Sosyal haklar n kabul edilmesi, eylemli olarak ya ama geçirilmesi ve demokratik düzenin olmazsa olmazlar aras nda yer almas bunun en aç k kan tlar olarak belirtilebilir. Bu anlamda, istihdam politikalar n n hedefleri aras nda yer alan i sizli.in ve yoksullu.un önlenmesi ekonomik oldu.u kadar, sosyal politikan n da oda. nda bulunmaktad r. Bunun için, hukuk kurallar ile i gücünün di.er üretim faktörlerinden farkl de.erlendirilmesi öngörülmü tür7.
Üçüncü olarak, istihdam politikas i sizlik ve yoksullukla mücadeleye yönelik politikalar aras nda da önemli yer tutmaktad r. stihdam politikalar ile i sizlik ve yoksullu.un önlenmesi hedefine çe itli araçlardan ve tekniklerden yararlanarak var lmak istenmi tir. Bu ba.lamda, bir yandan nüfus, aile, e.itim, sa.l k ve kentle me politikalar , di.er yandan mesle.e yönlendirme, i bulma hizmetleri, istihdama dayal te vikler, i sizlik sigortalar ve i hukuku kurallar n n i sizlikle
4Meryem KORAY, Sosyal Politika. Ezgi Kitapevi Yay nlar , Bursa, 2000, s. 134. 5Hüseyin KARAKAYALI, Makro ktisat. Bilgehan Bas mevi, zmir 1995, s. 232. 6PEK N, s. 104.
7Robert H. FRANK, Ben S. BERNANKE, Principles of Economics. Second Edition, McGraw – Hill
mücadele yönünde yap land r lmas gibi araç ve teknikler, bu çerçevede yer almakta ve büyük önem ta maktad r8.
Buna göre, istihdam politikas , herhangi bir ülkede ekonomik büyümeyi ve istikrar sa.layarak refah düzeyini art rmak, sosyal adalet ve f rsat e itli.i sa.layacak biçimde üretim faktörlerinin etkin kullan m yla yarat lacak gelirin e it ve adil da. l m n gerçekle tirmek, yoksullu.u önlemek amac yla i sizlik ve yaratt . olumsuz sonuçlarla mücadele etmek ve ki ilerin insan onuruna yara r biçimde ya amalar na olanak tan yacak kurum, ilke, kural ve usulleri kapsamaktad r.
Geli mi ve geli mekte olan ekonomilerde (pasif veya aktif) istihdam politikalar ekonomik ve sosyal düzenlemelere dayanmaktad r. Bu anlamda, istihdam politikalar , büyüme ve istikrar n sa.land . bir ekonomide i gücü arz ve talep dengesinin kurulmas na ve bu dengesizli.in yol açt . sorunlar n çözülmesine yönelik uygulamalar içermektedir9.
II. UNSURLARI
stihdam politikas kavram n olu turan belli unsurlar bulunmaktad r. Bu unsurlar uygulanan istihdam politikalar n belirleyen en önemli faktörlerdir. Bu anlamda, istihdam politikas n belirleyen unsurlar, ekonomik büyüme, üretim faktörlerinin etkin kullan m , istikrar, gelirin adil da. l m , i sizlikle mücadele ve yoksulluk olarak belirtilmi tir.
A. Ekonomik Büyüme
Ekonomik büyüme herhangi bir toplumda gereksinimleri kar lamak için gerekli gelirin yarat lmas n ve süreklili.ini anlatmaktad r. Ekonomi politikalar ile salt ekonomik büyüme hedeflenmez. Büyümenin ayn zamanda daha çok istihdam
8Ömer Zühtü ALTAN, “Ekonomik Sistem ve Çal ma Ya am stihdam Politikalar ve Yoksulluk”, I.
Sosyal Politika Kongresi Türkiye Devrimci çi Sendikalar Konfederasyonu (D SK), 22 -24 Ocak 2004, Ankara, s. 12.
9 Alena NESPOROVA, “Why Unemployment Remains so High in Central and Eastern Europe”,
yarat lmas n sa.layacak yeterlilik ve nitelikte de olmas gerekir. Büyüme hedefine ula arak, i sizlik ve dolay s yla yoksulluk sorunlar n istihdam yaratarak çözmek ekonomi politikalar n n i levleri aras nda yer almaktad r10.
Ekonomik büyüme, i sizlik ve yoksullu.un önlenmesi için gerekli görülmekle beraber, istihdam artt rman n da en iyi yolu olarak kabul edilmektedir11. Tam istihdam ve güçlü ekonomik büyüme, kinci Dünya Sava ndan sonra, refah n art r lmas ve güçlendirilmesinde daha önemli hale gelmi tir. Avrupa ülkeleri ba ta olmak üzere, birçok ülke i sizlikle mücadelede çe itli istihdam politikas önlemlerine ba vurmu tur.12
1980’li y llar boyunca birbirini izleyen ekonomik krizler, istihdam edilebilirli.i olumsuz etkilemi tir. gücü arz azalm ve uzun süreli i sizlik kal c ve yüksek hale gelmi tir. Bununla birlikte, durgunlu.un ard ndan, ekonomideki canlanma yeniden ba lad . nda dahi uzun süreli i sizlerin beceri ve yeteneklerinin körelmesi dolay s yla i e al nmak için tercih edilmedikleri ve çal ma saatlerinin uzat larak az say da i çiye daha çok i yapt r lmas suretiyle i gücü talebinin k s lmas na yoluna gidildi.i iddia edilmektedir13.
Bu dönemde bilgi ve ileti im devriminin ortaya ç kard . yenilikler ekonomik büyümenin temel itici gücünü olu turmu tur. Bu de.i im yeni organizasyon yap lar n beraberinde getirmi tir. Bu ba.lamda, i organizasyonu, daha az dikey birle melerden olu urken, daha yüksek hareketlili.e ve daha çok i gücü esnekli.ine yol açm t r. Bununla birlikte, Avrupa Birli.i’ne (AB) üye ülkelerde ekonomik kurumlarda ve organizasyonlarda gerekli de.i imler henüz tamamlanamam t r. Gerçekten, ABD’ye göre, Avrupa’da ekonomik büyümedeki yetersizli.in ekonomik
10 ALTAN, s. 124.
11 Azizur Rahman KHAN, “Employment Policies For Poverty Reduction”, Recovery and
Reconstruction Department, Issues in Employment and Poverty, Discussion Paper, International Labour Office, Geneva, 2001, s. 21.
12 BERTOZZI, s. 2.
13 Bart COCKX, “The Desing of Active Labour Market Policies: Building in Effective Incentives’’,
kurum ve organizasyonlar n yeniliklere uyarlanmas n n gecikmesinden ileri geldi.i belirtilmektedir14.
1990’l y llarda ise, birçok ülkede ekonomik büyüme gerçekle mesine kar n, AB içinde olmak üzere, büyümenin kendili.inden istihdam yaratmad . , yani i sizli.in ve dolay s yla yoksullu.un önlenemedi.ine tan k olunmu tur15. Bir ba ka deyi le, gerçekle en istihdam, tam istihdam oran n n oldukça alt ndad r. Dü ük istihdam düzeyi ekonomik aç dan talep yetersizli.ine ba.lanmakla birlikte16 i sizli.in esasen uygulanan ekonomi ve istihdam politikalar ndan kaynakland . söylenebilir.
Son yirmibe y ll k dönemde AB’nde ekonomik büyüme Japonya ve Amerika Birle ik Devletleri (ABD) ile kar la t r ld . nda oldukça yetersizdir. Gerçekten, AB’nde durgunlu.un egemen oldu.u seksenli y llarda ABD ile Japonya’ya göre büyümenin oldukça yava oldu.u görülmektedir. Bu anlamda, AB’nde 80’li y llarda y ll k ortalama ulusal gelir art oran yüzde 3,0 iken, ABD’nde yüzde 3,2’dir. 2000’li y llara gelindi.inde ise, AB’nde y ll k ortalama yüzde 2,6’ya gerileyen bu oran, ABD’nde yüzde 4,1’e ula m t r. Öte yandan, istihdam oran nda seksenli y llarda AB’nde binde 5 düzeyinde gerileme olmu ken, ABD’de yüzde 1,8 artm t r. 2000’li y llara gelindi.inde, AB’nde yüzde 1,2 ve ABD’de de yüzde 2,0 oran nda y ll k ortalama art kaydedilmi tir. Ayr ca, i gücü verimlili.i incelendi.inde, seksenli y llarda AB’nde yüzde 3,5 oran nda y ll k ortalama art gerçekle irken, ABD’de bu oran yüzde 1,4’tür. 2000’li y llarda AB’ndeki y ll k ortalama i gücü verimlili.i yüzde 1,4’e gerilerken, ABD’de yüzde 2’ye ç km t r17.
ABD’de ekonomik büyüme kar nda istihdam durumu de.erlendirildi.inde, Avrupa Birli.i ile ABD aras nda i gücü ve verimlilik aç s ndan önemli farkl l klar n
14 Andre SAPIR, An Agenda for a Growing Europe Making the EU Economic System Deliver. Report
of an Independent High Level Study Group Established on the Initiative of the President of the European Commission. Brussels, 2003, s. 29.
http://www.euractiv.com/ndbtext/innovation/sapirreport.pdf, (15.11.2005).
15 ILO., World Employment Report 1998-99. International Labour Office, Geneva, 1999, s. 4
http://www.ilo.org/public/english/employment/strat/wer9899.htm, (04.11.2005).
16 PEK N, s. 113. 17 SAPIR, s. 25.
söz konusu oldu.u ortaya ç kmaktad r. ABD, çal ma saatlerini korurken ve yeni i ler yaratarak istihdam artt r rken, Avrupa Birli.i’nde bir yandan çal ma saatleri azalt l rken bir di.er yandan i gücü verimlili.inin dü tü.ü bununla birlikte son otuz y ld r istihdam oran n n genel olarak dü tü.ü gözlenmi tir. Buna göre, son yirmibe y ll k dönemde AB’nin büyüme, istihdam yaratma ve i gücü verimlili.i bak m ndan ABD ve Japonya kar s nda üstünlü.ünü yitirdi.i anla lmaktad r.
Öte yandan, 2000’li y llarda istihdam oranlar k yasland . nda da belirgin bir farkl l . n varl . dikkat çekmektedir. Gerçekten, AB’nde çal ma ça. ndakilerin istihdam oran yüzde 64 iken, ABD’de yüzde 74 oldu.u bilinmektedir. 15-24 ya kümesindekilerin istihdam oran AB’nde yüzde 41; ABD’nde ise, yüzde 60’t r. 25-54 ya kümesinde bu oran AB’nde yüzde 77; ABD’de yüzde 81’dir. 55-64 ya kümesindekilerin istihdam oran ise, AB’nde yüzde 39; ABD’nde yüzde 58 oldu.u bilinmektedir18.
AB’nde büyüme, istikrar ve ba.l olarak sosyal kayna may gerçekle tirme amac güdülmektedir. Bu anlamda, tek pazar n kurulmas ve mallar n, hizmetlerin, ki ilerin ve sermayenin dola m engellerinin kald r lmas yoluyla ölçek ekonomilerini gerçekle tirmek, verimlili.i art rmak ve ekonomik büyümeyi h zland rmak için rekabetin canland r lmas planlam t r. Ancak, AB’nde yetersiz ekonomik büyümeye kar n19, ekonomi politikalar n n son otuz y ld r köklü bir de.i im geçirdi.i aç kt r. Bu de.i im mevcut teknolojinin özümsenmesi, y . n üretimden sipari e dayal üretime ve ölçek ekonomisinden çe it ekonomisine geçilmesiyle kendini göstermi tir. Bununla birlikte, büyük firmalar ve istikrarl piyasalar ve uzun dönemli istihdam özellikleri bugünün dünyas nda de.i ime u.ram t r. Ta eron i letmeler, k sa süreli istihdam ve a-tipik çal ma biçimleri ile istikrars zl k özellikleri küreselle en ekonomi ve güçlü d rekabet taraf ndan
ekillendirilmi tir. Ekonomik büyümedeki art d rekabete ba.l olarak daha h zl art göstermekle birlikte bu de.i im, beraberinde i gücü piyasalar n n esnekli.ini artt r rken yüksek e.itim ve ara t rma geli tirme yat r mlar n n artmas n te vik etmi ancak, i sizli.i önleyememi hatta küreselle en ekonomiye kar n i gücü
18 SAPIR, s. 24. 19 A.k., s. 61.
piyasalar n n uyarlanabilirli.inin sa.lanamamas i sizli.in artmas n beraberinde getirmi tir20. Bu noktada, ekonomik büyüme sa.lanmas na kar n, i sizli.in azalmamas , özellikle i siz gençlerin say s n n giderek artmas , kar kar ya kal nan sorunun anlam ve önemini sergilemektedir.
Gerçekten, dünyadaki i sizlerin say s 2005 y l nda da artm t r. Ayr ca, birçok ülkenin ekonomik büyümeyi yeni i lere veya ücret art lar na dönü türmedeki ba ar s zl . , çe itli do.al felaketler ve artan enerji fiyatlar yla birle ti.inde, özellikle yoksullar bu ko ullardan a. r biçimde etkilenmi lerdir. 2005 y l nda dünyada gerçekle en yüzde 4,3’lük ekonomik büyümeye kar n21, tüm dünyada a r yoksulluk içindeki 500 milyonu a k n insandan yaln zca 14,5 milyonu ki i ba na günde 1 dolarl k kazançla belirlenen yoksulluk s n r n n üstüne ç kabilmi tir. Bununla birlikte, 2005 y l nda tüm dünyadaki 2,8 milyar çal an n 1,4 milyar n n kazanc , kendilerini ve ailelerini günde 2 dolarl k yoksulluk s n r n n üzerine ç karmalar na yetmemektedir. Tek ba na ekonomik büyüme, istihdam alan ndaki küresel gereksinimleri kar lamaya yetmemektedir. Bu durum, birçok ülkede yoksullu.un azalt lmas n engellemektedir. Bugün dev boyutlara ula an küresel bir istihdam krizi ya anmaktad r ve bu ko ullarda uygun i aç . kendi kendine ortadan kalkmayacakt r. Bu konularda yeni politikalara ve uygulamalara gereksinme duyulmaktad r22.
Küreselle menin i gücü piyasalar na yans mas i gücünün uyum de.i keni haline gelmesi eklinde gerçekle mektedir. Çin ve Vietnam gibi, h zl büyüyen geçi ekonomileri, bu konuda en çarp c örnekleri göstermektedir. Bununla birlikte, AB’ne bak ld . nda da ekonomik büyüme oranlar ; 2000’de yüzde 3,9, 2001’de yüzde 2, 2002’de yüzde 1,2, 2003’te yüzde 1,3, 2004’te yüzde 2,4 ve 2005 y l nda da yüzde 1,6 düzeyinde gerçekle mi tir23.
20 SAPIR, s. 2.
21 ILO, Global Employment Trends Brief, February 2005. International Labour Office, Geneva, 2005.
s. 8. http://www.ilo.org/public/english/employment/strat/download/get05en.pdf, (04.14.2006).
22 ILO, Global Employment Trends Brief January 2006. International Labour Office, Geneva, 2006, s.
2. http://www.ilo.org/public/english/employment/strat/download/getb06en.pdf, (04.11.2006).
23 EUROSTAT, Real GDP Growth Rate.
Ayn dönemler için i sizlik oranlar na bak ld . nda, 2000 y l için, yüzde 8,6, 2001 için yüzde 8,4, 2002 için yüzde 8,8, 2003 için yüzde 9, 2004 için yüzde 9,1 ve 2005 y l içinse yüzde 8,7 düzeyinde bulundu.u görülmektedir24. Bu verilere bak ld . nda, ekonomik büyümenin istihdam art na yol açmad . görülmektedir. Avrupa’da özellikle, 2004 y l na bak l rsa yüzde 2,4’lük ekonomik büyümeye ra.men, i sizlik 2004 y l nda yüzde 9,1’e ç km t r. Bu bölgede istihdamda 2004 y l nda yaln zca 2 milyonluk (yüzde 0,5) bir art gerçekle ebilmi tir. Bu durumda, ekonomik büyümenin istihdam yo.unlu.unda olumsuz bir geli me görülmektedir; çünkü 2003 y l nda yüzde 1,3’lük büyüme istihdamda yüzde 0,04’lük bir art gerçekle mi tir25.
sizli.in önlenmesinin ekonomik, sosyal ve siyasal bak mdan gerekli oldu.unda ku ku yoktur. Bunu gerçekle tirmek için AB’ne üye ülkeler güven ortam n artt rarak, ekonomik büyümeyi desteklemekte ve böylece yeni i lerin yarat lmas n özendirmektedir. Ancak, i yarat rken sadece nicelik de.il, ayn zamanda niteli.in de önem ta d . bilinmektedir. Bu anlamda, AB’nde istihdam ve verimlili.i artt rmada çal anlar n ve giri imcilerin de.i en ekonomik ve sosyal ko ullara uyarlanabilmelerini sa.lamak, daha çok insan n çal mas için i gücü piyasalar n n çekicili.ini artt rmak, insana daha çok ve daha etkin yat r mlar yapmak ve etkin uygulamalar ile istikrarl bir yönetimi gerçekle tirmek istenmektedir26. AB ekonomik büyümenin gerçekle tirilmesi ve süreklili.i yoluyla, yoksullu.un önlenmesi, refah art racak önlemlerin al nmas n kabul etmi tir. Bu anlamda, AB’nin izledi.i yollardan biri de ekonomik büyümenin ve istihdam n itici gücü kabul edilen küçük ve orta boy i letmelerin (KOB ) desteklenmesidir27.
AL&screen=detailref&language=en&product=STRIND_ECOBAC&root=STRIND_ECOBAC/eco bac/eb012, (24.07.2006).
24 EUROSTAT, Total Unemployment Rate.
http://epp.eurosat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1996,39140985&_dad=portal&_schema=POR TAL&screen=detailref&language=en&product=Yearlies_new_population&root=Yearlies_new_po pulation/C/C4/C42/em071, (24.07.2006).
25 ILO, Global Employment Trends January 2004. International Labour Office, 2005, s.
28.http://www.ilo.org/public/english/employment/strat/download/trends.pdf, (0 9.11.2005).
26 Wim KOK, Job Job Job Creating More Employment in Europe. Report of the Employment
Taskforce chaired by Wim Kok, European Commission, BRUSSELS, 2003, s. 6.
http://ec.europa.eu/employment_social/publications/2004/ke5703265_sv.html, (04.11.2005).
27 EC, Impact Evaluation of the European Employment Strategy Technical Analysis Supporting,
Taking Stock of Five Years of the EES. European Commission, Com(2002) 416 Final of 17.7.2002. s. 215.
AB’de bilgiye dayal ekonominin getirdi.i yeni ko ullar çerçevesinde de.i en rekabet ortam , yeni rekabet ko ullar n beraberinde getirmi tir. Bu durum, rekabet edilmesini sa.layacak stratejilerin belirlenmesinde dikkatlerin ekonomide a. rl kl bir yere sahip olan KOB ’ler üzerinde yo.unla mas na yol açm t r. 28. Buna göre, AB istihdam yaratabilmek için KOB ’lere bel ba.lamaktad r. Dinamik yap lar ve esnek karar alma mekanizmalar ile yeniliklere aç k olan, talep ve teknolojideki de.i iklikler le çe it ekonomisine daha kolay uyum sa.layabilen, daha dü ük yat r m maliyetleriyle istihdam yaratan ve ekonomik dalgalanmalardan daha az etkilenen KOB ’ler istikrarl ve sürdürülebilir bir büyüme hedefinin gerçekle tirilmesinde temel unsur olarak görülmektedir. Ancak, KOB ’lerin yap sal özelliklerini ekonomiye etkin bir ekilde yans tabilmeleri sadece idari, yasal ve mali ortam n basitle tirilmesi ve iyile tirilmesini de.il, ayn zamanda istihdam art rmak için, mesleki e.itim dahil, çe itli düzenlemeleri de kaç n lmaz k lmaktad r29.
Dünyan n en rekabetçi ve en dinamik ekonomisine sahip olmay hedefleyen AB’de, KOB ’lerin makro ekonomik hedeflerin gerçekle tirilmesine sa.lad . katk tüm üye devletlerce kabul edilmektedir. Bu ba.lamda, AB’de i letme politikas esasen uzun dönemli programlar dahilinde gerçekle tirilmekte ve bu uygulama daha önceki programlar n de.erlendirilmesini sa.layarak eksikliklerin tamamlanmas n ve yeni hedefler do.rultusunda gerekli de.i ikliklerin ve düzenlemelerin yap lmas na imkan sa.lamaktad r. Bir ba ka deyi le, izlenen bu politika, i letmelerin performans n n art r lmas na ve üretken giri imci faaliyetlerin te vik edilmesine yönelik faaliyetler için bir çerçeve olu turmaktad r. Bu do.rultuda, AB’nin makroekonomik hedefleri çerçevesinde mevcut finansman mekanizmalar kullan larak KOB ’lere yönelik giri imler de.erlendirilmekte ve çe itli programlar uygulamaya konulmaktad r. AB’de KOB ’leri desteklemek amac yla özellikle mali kaynaklara eri im üzerinde a. rl kl olarak duruldu.u ve ara t rma geli tirmeye de ayr bir önem verildi.i görülmektedir. Ayr ca, i letmelerin d pazarlara aç lmalar ,
http://ec.europa.eu/employment_social/employment_strategy/eval/papers/technical_analysis_compl ete.pdf, (12.11.2005).
28 EC, Observatory of European SME’s 2003/7, European Commission, Luxembourg, 2004. s.12
http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/analysis/doc/smes_observatory_2003_report7_en.p df,
(04.05.2006).
potansiyel i birli.i alternatiflerini de.erlendirmeleri ve bu çerçevede bilgilendirilmeleri de i letme politikas kapsam nda yer almakta ve KOB ’lerin idari, mali ve yasal alanda kar la t klar güçlükler ve ihtiyaçlar n n belirlenmesini hedefleyen çal malar da yürütülmektedir30.
Günümüzde AB’de faaliyette bulunan i letmelerin yakla k yüzde 99’unu olu turan KOB ’lere yönelik i letme politikas , 1980'li y llarda ekillenmeye ba lam , 1989 y l nda Komisyon bünyesinde i letme politikas ndan sorumlu yeni bir genel müdürlü.ün olu turulmas yla kurumsal bir nitelik kazanm t r. Bütünle tirilmi bir program haz rlanm t r. Bu program, AB’de KOB ’lere yönelik tüm faaliyetlerin e güdümünü sa.lamak amac yla genel bir çerçeve olu turmakta, Birlik düzeyinde veya ulusal ya da bölgesel düzeyde KOB ’lerin geli imiyle ilgili tüm taraflarca yürütülecek, iyi uygulamalar n kar l kl de.i imini öngörmekte ve çok y ll program ile di.er Birlik politikalar kapsam nda giri ilen faaliyetler olmak üzere üç eylem grubunu içermektedir. Program n bir unsurunu olu turan çok y ll program, AB’nin, di.er Birlik politikalar n n kapsamad . KOB ’lere özgü eylemleri için yasal ve mali çerçeveyi olu turmaktad r. Di.er birlik politikalar kapsam nda giri ilen faaliyetler ise, iç pazar n basitle tirilmesi ve Euro’ya ili kin faaliyetlerin yan s ra yap sal fonlardan sa.lanan destek, Avrupa Yat r m Bankas kredileri, Avrupa yat r m fonu kredi garantileri, Topluluk ara t rma ve teknolojik geli me programlar , bilgi toplumu ve e.itime eri im gibi alanlar kapsamaktad r31.
2001-2005 dönemi itibariyle AB’nin i letme politikas , yeni ekonomi anlay nda anahtar unsur olan giri imcili.in geli tirilmesi, yenilikçi bir i ortam n n te vik edilmesi, ekonomide yeni i modellerinin te vik edilmesi, Tek Pazar’dan daha fazla yarar sa.lanmas , bürokrasinin azalt lmas ; k yaslama, izleme ve uyumlu
30 EC, Communication From The Commission To The Council, The European Parliament, The
Economic And Social Committee And The Committee Of The Regions Commission's Action Plan For Skills And Mobility. European Commission, COM (2002)72 final, Brussels, 2002, s. 9. http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_d
oc=COMfinal&an_doc=2002&nu_doc=72, (04.04.2006).
31 EC, Integrated Guidelines For Growth And Jobs (2005-2008), Communication From The President,
in Agreement With Vice-President Verheugen And Commissioners Almunia And Spidla Including A Commission Recommendation On The Broad Guidelines For The Economic Policies Of The Member States and The Community (Under Article 99 Of The EC Treaty). European Commission, COM (2005) 141 final, Brussels, 2005, s. 20, http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/COM2005_141_en.pdf, (22.03.2005).
eylemler olmak üzere yeni e güdüm sa.lama yöntemlerinin olu turulmas n kapsamaktad r. Dengeli kalk nmay ve bütünle meyi te vik için AB’nin istihdam yaratmaya ve yenilikçi faaliyetlere verdi.i özel önem kar s nda Avrupa Yat r m Bankas taraf ndan, KOB ’lere sa.lanan yat r m finansman art r lm t r. Ayr ca, Amsterdam Zirvesi'nde al nan ekonomik büyüme ve istihdama ili kin tavsiye karar n n desteklenmesi çerçevesinde “Amsterdam Özel Eylem Program ” olu turulmu ve KOB risk sermayesi giri imi ba lat lm , 2000'li y llarda KOB ’lerin ve giri imcili.in geli tirilmesi amac yla "Yenilikçi Faaliyetler 2000 Giri imi" çerçevesinde Avrupa Yat r m Bankas taraf ndan finanse edilmesi öngörülmü tür32.
Küreselle menin getirdi.i olumsuzluklar kar n AB Lisbon stratejisi ile yeni alanlarda i yarat lmas için yat r mlar n art r lmas n hedeflemi tir. Bununla birlikte, bu alandaki en önemli hedef; ticaret, rekabet, endüstri, yenilik, e.itim, ö.retim ve istihdam ile ilgili politikalar n e güdümünün sa.lanmas olarak belirtilmi tir33.
Sürdürülebilir bir ekonomik büyüme verimlilikte ek bir art a yol açarken, niteliksiz i gücünün istihdam edilmesinde de bir art a neden olabilir34. Bununla birlikte, AB, ekonomik büyümenin kendili.inden yeni i olanaklar yaratmayaca. n hesaba katarak, insana yat r m politikas geli tirmi tir. Bu politika kapsam nda ki ilerin i bulabilmelerini sa.layacak nitelikle donanmalar ve e.itim ö.retim ile istihdam aç s ndan e it f rsatlara sahip olmalar n n sa.lanmas ve kad nlar n i ya am na kat l mlar n n art r lmas için çocuk ve ya l bak m hizmetlerinin yayg nla t r lmas hedeflenmektedir35. Ayr ca, ekonomik büyümeye ko ut olarak aile bak m hizmetlerinin geli tirilmesi, okul öncesi e.itimin yayg nla t r lmas , ömür boyu ö.renme hizmetlerinin sa.lanmas , sa.l k ve sosyal bütünle tirme sistemlerini yayg nla t rmak, bölgesel geli me hizmetleri, kent yönetimi hizmetleri, kültürel
32 EC, Observatory, s. 25.
33 EC, Report of the High Level Group on the Future of Social Policy in an Enlarged European Union.
European Commission, 2004. s. 23, http://ec.europa.eu/employment_social/news/2004/jun/hlg_ social_elarg_en.pdf, (22.03.2005).
34 ILO, Social Security: A New Concensus. International Labour Office, Geneva, 2001, s. 10. 35 EC, Going for Growth The Economy of the EU. Office for Official Publications of the European
Communities, NA-47-02-357-EN-C, BRUSSELS, 2003, s. 10.
yönetim hizmetleri yeterli istihdam n yarat labilmesi için benimsenen önlemler aras nda yer alm t r36. Ayn zamanda, ekonomik büyümedeki art n, istihdam artt rmas n n ve çal anlara i ve gelir güvencesi sa.layabilmesinin aktif istihdam politikalar uygulanmas sa.lanaca. ileri sürülmektedir37.
Ekonomik büyüme istihdam yarat lmas ile ücret ve di.er gelirlerin artmas için gerekli, ancak yeterli de.ildir. Herhangi bir ekonomide istihdam yaratmayan bir ekonomik büyüme söz konusu ise, i sizli.in azalmayaca. ve çal anlar n ulusal gelirden ald klar pay n artmayaca. bilinmektedir. Bu ba.lamda, makro ekonomi politikalar , herkes için yeterli i yaratacak bir ekonomik büyüme sa.lamal d r. Bu i ler çal anlar n güvenli.ini ve kendileri ile birlikte ailelerinin geçimlerini sa.layabilecekleri ücretleri kazanabilecekleri i ler olmal d r. Bununla birlikte, ekonomik büyümenin as l itici gücü olan yat r mlar n artmas için devlet gerekli çevreyi haz rlamak ve gerek yerli, gerekse yabanc yat r mlar te vik edecek önlemler almal d r38.
Bu ba.lamda, 23 -24 Mart 2000 tarihinde AB Lisbon Zirvesinde, sürdürülebilir ekonomik büyümeyi sa.layacak, rekabet gücü yüksek ve bilgi temeline dayanan dinamik bir ekonomi haline gelmeyi 2010 y l na kadar yeni stratejik hedef olarak saptanm t r39.
B. Üretim Faktörlerinin Etkin Kullan'm'
Üretim faktörlerinin kullan m , istihdam politikas uygulamalar n ve bu uygulamalar n yönünü belirlemektedir. Son yirmibe y ll k döneme bak ld . nda küreselle meyle beraber devletin ekonomideki rolü etkinlikten seyircili.e geçerek de.i im gösterirken, üretim faktörlerinin kullan m nda da devletin rolünün de.i ti.i görülmektedir. Bu ba.lamda, devletin rolünün azalmas ve kurals zla t rma üretim
36 EC, High, s. 26.
37 ILO, Active Labour Market Policies. International Labour Off ce, Governing Body Committee on
Employment and Social Policy, Geneva, November 2003, s. 6. http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/gb/docs/gb288/pdf/esp-2.pdf, (09.11.2005).
38 NESPOROVA, s. 36. 39 A.k. s. 10.
faktörlerinin etkin kullan m n belirleyen en önemli faktörler olarak ortaya ç kmaktad r.
1. Üretim Faktörlerinin Etkin Kullan'm'nda Devletin Rolü
Keynezyen iktisatç lara göre devletin en önemli ekonomik fonksiyonlar ndan biri, üretim faktörlerinin kullan m nda etkinli.in sa.lanmas d r. Kaynak kullan m nda etkinlik, ekonomideki k t kaynaklar n en fazla toplumsal fayda sa.layacak ekilde ihtiyaçlar tatmin edecek mal ve hizmet üretimine tahsis edilmesidir. Ba ka bir deyi le mevcut üretim faktörlerinin en rasyonel biçimde ve en geni ölçekte toplumsal ihtiyaçlar kar layacak düzeyde kullan lmas , kaynak kullan m nda etkinli.i ifade etmektedir. Bir ekonomide kaynak kullan m nda etkinlik, iktisadi refah fonksiyonunun en çokla t r lmas ile sa.lan r. ktisadi refah fonksiyonunun en çokla t r lmas için ise üç temel art vard r; üretimde etkinlik, tüketimde etkinlik, üretimde ve tüketimde ortak etkinlik. Bu üç art kaynak kullan m nda etkinli.in sa.lanmas için gereklidir. Devlet, en yüksek sosyal fayday sa.layacak çe itli ekonomi politikas araçlar na para ve kredi, maliye, d ticaret vb. politikalara sahip bulunmaktad r. Bu noktada, üretim faktörlerinin etkin kullan m kadar etkin da. l m da önem ta maktad r. Piyasa ekonomisinin kendi do.al i leyi inde co.rafi ve sektörel alanlar itibariyle üretim faktörlerinin da. l m nda dengesizlikler söz konusu olabilir. Örne.in, sermaye, giri imci ve emek faktörleri ülkenin belirli bir co.rafi bölgesinde yo.unla m olabilir. Bu durumda devlet, te vik edici tedbirler (vergiler, kamu harcamalar , vb.) yoluyla üretim faktörlerinin mobilitesini sa.lamaya çal r40.
Bu anlamda 1970 ortalar na kadar, Keynezyen politikalar n etkisinin sürdü.ü söylenebilir ayn zamanda güçlü bir i çi sendikac l . n n var oldu.u ülkelerde, devletin sosyal taraflarla olu turdu.u üç tarafl kurullar ve var lan üç tarafl anla malarla geni çapl bir ‘ulusal uzla ma’ politikas güttü.ü bilinmektedir. Bu anlamda devlet, üretim faktörlerinin etkin kullan m n sa.lamak amac yla
40 Co kun Can AKTAN, “Bir Piyasa Ba ar s zl . n n Nedeni Olarak Gelir Da. l m nda Adaletsizlik
ve Yoksulluk Sorunu: Kamu Ekonomisinin Rolü ve Kamu Politikas Araçlar ”, Hak- Konfederasyonu Yay nlar , Yoksullukla Mücadele Stratejileri, Ankara, 2002, s. 9.
düzenleyici, denetleyici ve yapt r m uygulay c olarak müdahale edebilmektedir. Düzenleyici devlet i gücü piyasas nda hem genel çerçeveyi belirlemek, hem de getirilen asgari standartlarla çal ma ve ya am ko ullar için s n rlar ortaya koymaktayd . Denetim ve yapt r m ise, devletin temel i levlerinin ayr lmaz unsurlar yd . bu yakla m sermayenin ulusal s n rlar içinde birikmesi amac yla büyüme, yat r m, tasarruf ve istihdam n düzenli, dengeli ve istikrarl bir biçimde gerçekle tirilmesine ba.l yd 41.
Bu ba.lamda, ekonomik ve sosyal gereklilikler aras nda devlet çal ma ili kilerinin taraflar aras nda dengeleyici bir rol oynamakta ve i uyu mazl klar n n da bar ç yoldan çözümlenmesi için çaba harcamaktayd42. Ayr ca, devlet i veren olarak istihdam politikas n haz rlamaya ve uygulamaya çaba göstermekteydi. Bir ba ka deyi le, devlet üretim faktörlerinin etkin kullan m n sa.lamak için benimsedi.i politika gere.i istihdam düzeyinden sorumlu ve bu yönde etkin olabilecek bir kurumdu. Koruyucu devlet modelinde, çal ma ekonomik ba. ml l k ve sosyal güvenceler aras nda bir mübadele ba. kurmaktayd . Çal anlar i verenin gücüne ba.l yd , ancak bunun kar l . olarak güvencelere kavu mu tu43. Bununla birlikte, devletin i veren kimli.i ile istihdam yarat lmas nda böylece, i sizli.in önlenmesinde ve üretim faktörlerinin etkin kullan m nda büyük önemi oldu.unu söylemek mümkündür. Bu anlamda, devletin i veren rolü üstlenmesiyle kurulan kamu i letmeleri (ülkemizde Kamu ktisadi Te ebbüsleri (K T’ler), sosyal ve ekonomik ihtiyaçlar nedeniyle kurulmu ve geli tirilmi lerdir. Ekonomik veya siyasal sistemi ne olursa olsun, hemen tüm ülkelerde var olan bu kurulu lar n Türkiye aç s ndan ayr bir önemi bulunmaktad r. K T'lerin kurulu amaçlar n ; ülkenin ekonomik kalk nmas n gerçekle tirmek, istihdam yaratmak, gelir da. l m n düzenlemek, sosyal adaleti sa.lamak, refahta co.rafi dengeleri gözetmek, bölgeler aras fark azaltmak, topluma belirli kalite ve fiyatla mal ve hizmet sunmak, sanayile meyi h zland rmak, d ekonomilere ba.l kalmamak, özel sektörün
41 Meryem KORAY, Avrupa Toplum Modeli? Nereden Nereye. Tüses Yay nlar , stanbul, 2002. s.
134.
42 KORAY, s. 67.
43 Zeki ERDUT, “Günümüzde Sosyal Politikalar n Aç'l'mlar'”, I. Ulusal Sosyal Politika Kongresi,
ba aramayaca. ya da karl olmad . için girmedi.i i leri yapmak, ekonomiye yön vermek suretiyle düzenlemek olarak s ralamak mümkündür.
80’li y llara kadar olan dönemde, devlet, izledi.i istihdam politikalar yla etkin bir rol oynamaktad r. Yapt . yat r mlarla istihdam olanaklar n artt ran ayn zamanda, i veren kimli.i ile istihdam politikalar n ekillendiren ve istihdam düzeyini etkileyen devlet böylece, i gücü piyasas nda arz ve talep dengesinin olu turulmas nda belirleyici olabilmektedir44. Bu noktada, devletin istihdam politikas anlam nda üretim faktörlerinin etkin kullan m nda belirleyicili.i söz konusudur. Ancak, 1970’li y llar n sonundan beri egemen hale gelen yeni liberal anlay , i gücü piyasas n n düzenlenmesi de içinde olmak üzere, devletin rolünü azaltmay sal k vermektedir. Küreselle me ile birlikte, firmalar n dev uluslararas
irketler haline geldi.i görülmektedir. Bu de.i im, i letmelere monopol gücü vermekte, bu ise serbest piyasa ekonomisinin niteli.i ve bu piyasada devletin rolünün ne olmas gerekti.i konusunu gündeme getirmektedir. Küreselle me ile birlikte vergi gelirlerinde ya anacak erozyonlar da, hükümetlerinin üzerinde dü ünmesi gereken konular aras nda yer almaktad r45. Özellikle 80’li y llar n ortalar ndan itibaren, devletin i veren niteli.inde de.i imler ya anm t r. Dünyadaki neo-liberal politikalar n bir sonucu olarak devletin küçülmesi gündeme gelmi , dolay s yla özelle tirme uygulamalar h z kazanm t r. Böylece devlet çal ma hayat nda en büyük i veren olma niteli.ini yitirmi böylece istihdam yaratma erkini ve özellikle çal anlara ekonomik ve sosyal haklar n sa.lanmas gibi konularda özel sektör i verenine kar öncü ve özendirici rolünü kaybetmi tir. Özelle tirmenin ortaya ç kard . i sizlik, kay t d istihdam n artmas , reel ücretlerin dü mesi ve buna ba.l olarak çal anlar n ald . pay n azalmas gibi sonuçlar istihdam politikalar ve i sizlikle mücadele aç s ndan oldukça önem ta maktad r46.
44 Adnan MAH ROFULLARI, 1980 Sonras Türk ve Frans z Sendikac l . . Kamu- Yay nlar ,
Ankara, 2000, s. 160.
45 Luc SOETE, Bas TER WEEL, Globalization, Tax Erosion and the Internet, Maastricht Economic
Research
Institute on Innovation and Technology (MERIT), Maastricht, 1998, s. 5.
46 Ömer MÜFTÜOFLU, “Özelle tirme ve Endüstri li kilerine Etkileri”, III. Ulusal Endüstri li kileri
Sanayile mi ülkelerde koruyucu devlet ve i gücü piyasas n n düzenlenmesi i sizli.in giderek art n n ve süreklili.inin ba l ca nedenleri aras nda alg lanm t r. Bu durumun ise, çal anlar i aramaktan, i verenleri de istihdam yaratmaktan cayd rd . dü ünülmü tür. Geni bir i güvencesi sa.layarak ekonominin yap sal de.i imini engelledikleri kan s yayg nla m t r. Dolay s yla piyasa güçlerine uygun olarak dengeye gelecek biçimde i gücü piyasas n esnekle tirmek için i gücü piyasas n kurals zla t rma ve koruyucu devletin rolünü azaltma e.ilimi ta yan bir politika sal k verilmi tir. Bu tür bir politika yeni liberal hükümetlerin iktidarda oldu.u pek çok ülkede uygulamaya konulmu tur. Yeni liberal anlay , salt sanayile mi ülkelerde de.il, ayn zamanda i gücü piyasas n n kurals zla t r lmas giderek yap sal uyum programlar ba l . alt nda kabul edilen ko ullar aras nda s kl kla yer ald . ndan, geli mekte olan ülkelerde de yayg nla m t r47. Bu noktada, özellikle 1990 sonras y llarda, devletin ulusal ekonominin yönlendirilmesi i levini tamamen yitirmi oldu.u görülmektedir.
Devletler art k topyekün bir reform stratejisi ile makroekonomik istikrar yeniden olu turabilmek yerine, ekonomiyi birikim önceliklerini do.rudan do.ruya k sa vadeli d sermaye giri lerinin özendirilmesine dayand rarak, k sa süreli ve yapay büyüme kazan mlar üzerine kurmay tercih etmi lerdir. Bu tercih, bir yandan özelle tirme uygulamalar n h zland rarak devletin i veren rolünden uzakla mas na neden olmaktad r. Böylece devletin üretim faktörlerinin etkin kullan m n sa.lamadaki rolü s n rlanm olmaktad r. Bir di.er yandan, ulusal ekonomiler tamamen konjonktürel ve d sal olgulara ba. ml hale getirilmi ve ekonominin k sa dönemli büyüme-kriz-istikrar döngülerine sokulmas na neden olunmu tur. Bu süreçte kamu kesimi borç servisi yükü sürdürülemez boyutlara ula m ; kamu kesimi tasarruf ve yat r m yapamaz hale gelmi ; özel sektör birikim tercihleri giderek reel üretici sektörlerden uzakla arak, spekülatif rantiyer-tipi birikim alanlar na yönelmi tir. gücü piyasalar n n da bu ekilde kurals zla t rmas artarken, gelir da. l m da ciddi biçimde bozulmaya ba lam t r. Bununla birlikte kurals zla ma, yerel rekabet ile ayn zamanda gümrük tarifelerinin dü mesi, ula m ve bilgiye
47 Zeki ERDUT, “Liberal Ekonomi Politikalar ve Sosyal Politika”, Çal ma ve Toplum Dergisi. Sa:
ula man n maliyetlerinin azalmas sayesinde artan uluslararas rekabet ve küreselle me ile uyumlu olarak giderek artmaktad r48.
Liberal ekonomi politikalar ile birlikte, devletin sadece enflasyon oran na etkide bulunabilmesi, ama piyasa güçlerinin, kar ve fayda en çokla t r lmas beklentilerini ve tercihlerini yans tarak sonunda do.al i sizlik oran nda dengeye gelece.i kabul edilmektedir. Ancak, devlet müdahalesinin olmamas istihdam dengesinin giderek bozulmas n beraberinde getirmektedir. Devlet müdahalesinin olmay ve i sizli.in sürekli artmas , i gücü hizmetlerinin gönüllü gerilemesinin bir birle imi ve köklü kurumsal çarp kl klar n var olmas n yans tmaktad r, bu durum ise i gücü piyasas nda arz ve talebin dengelenmesine izin vermemektedir. Bu görü e göre, tam istihdam makro ekonomi politikalar ndan çok mikro ekonomi politikalar n n konusudur bütün yap n n bir parças olarak i gücü piyasalar n n esnekle tirilmesinden önce temel amaç, özelle tirme kurals zla t rma ve serbestle tirmenin bir birle imi olarak piyasa ekonomisinde devletin rolünü s n rlamakt r49.
Bununla birlikte, teknolojik de.i imler ve üründeki yenilikler üreticileri, iddetli ve sürekli artan küresel rekabete kar kendi pazarlar n geni letebilmelerini veya koruyabilmelerini sa.lamak için h zl uyum sa.lamalar n zorunlu k lm t r. Uyum sa.lama hem somut varl klarla, hem de i gücünün say s , niteli.i, verimlili.i ve maliyetleri anlam nda insan sermayesi ile ilgilidir. verenler i gücü esnekli.i, hareketlilik ve verimlili.i yüksek tutmak zorundad r. çilerin de.i ime uyum sa.lamalar ve kabul etmeleri için asgari güvencelere ve güdülenmeye ihtiyaçlar vard r. Bu ba.lamda, devlet anahtar bir sorumlulu.a sahiptir. Bu rol devletin, i gücü talebini kar layacak olan hem gençlerin, hem de yeti kinlerin ömür boyu ö.renme vas tas yla kendi istihdam edilebilirliklerini artt rmak ve geli tirmek için, e.itim ve ö.retim haz rl klar n sa.laman n gerektirdi.i reformlar yapmakt r. Yat r mc lar n
48 Ranold DORE, “New Forms and Meanings of Work in an Increasingly Globalized World,”
International Institute For Labour Studies, International Labour Office, Social Policy Lectures, Tokyo, 2003, s. 5.
49 Iyanatul ISLAM, “Avoiding the Stabilization Trap: Towards a Macroeconomic Policy Framework
for Growth, Employment and Poverty Reduction”, International Labour Office, Employment Paper, Geneva, 2003, s. 3.
kendi i çilerinin e.itimi ve ö.renimine yat r m yapmalar desteklenmelidir ve i gücü esnekli.i, say saldan çok, i levsel esnekli.e dayand r lmal d r50. Bu anlamda, devletin bir di.er rolü, finansal garantör ve sosyal güvenlik sisteminin sigortac s olarak, yat r m ve ekonomik büyüme için yat r mlar n sa.lanmas ve i gücü piyasalar n n kurals zla t r lmas n n engellenmesine önem vermektir51.
Üretim faktörlerinin etkin kullan m aç s ndan AB de.erlendirildi.inde, parasal birlik nedeniyle daha farkl bir yönelim oldu.unu söylemek mümkündür. AB’de parasal birlik, ortak para ve döviz kuru politikalar n zorunlu tutmaktad r. Bundan dolay , ulusal hükümetler art k para politikas ve döviz kuru politikalar n ulusal düzeyde tek ba lar na belirleyememektedir. Bu nedenle, herhangi bir talep
okunun üye ülkeleri etkilemesi durumunda birlik düzeyinde iç ve d dengeyi tekrar sa.lamak için, üretim faktörlerinin hareketlili.i ve ücret esnekli.i sa.lanmas hedeflenmi tir52. Bu noktada, üretim faktörlerinin etkin kullan m aktif istihdam politikalar ile i gücünün hareketlili.ini sa.layacak ve ücret esnekli.ini mümkün k lacak uygulamalarla sa.lanmaya çal lmaktad r.
Küreselle me sürecinde çal ma ko ullar ve istihdam politikalar n n içeri.i de.i mi tir. Bununla birlikte, sosyal adalet unsurunun içerdi.i dinamizm günümüzde biçim de.i tiren sosyal sorunlar n çözümüne ve çe itlenen insan gereksinimlerinin kar lanmas na da uygun dü mektedir53. Bu ba.lamda devlet, verimlilik ölçütlerinin nelere dayanmas gerekti.i belirlenmeli ve buna göre nas l yat r m, istihdam ve teknoloji politikalar n n uygulanaca. n kesinle tirilmelidir. Uzun dönemde e itlikçi, demokratik ve kat l mc bir toplum yaratmaya yönelik köklü bir yap sal de.i imi hedefleyen sanayile me stratejilerinin tümüyle piyasa mekanizmalar egemenli.ine b rakmayarak, bu süreçte olumlu ve önemli bir rol üstlenmelidir ve istihdam politikas ile belli düzenlemeler yaparak ve kurallar koyarak belirli bir iktisadi ortam yaratmay sa.lamal d r. Kurallar n da ötesinde, elindeki iktisadi güçleri araç olarak
50 ISLAM, s. 37. 51 ILO, Concensus, s. 9.
52 Utku UTKULU, “Avrupa Parasal Birli.i Gerçekten bir Optimum Para Sahas m d r?”, ES AD
Dergisi, Y l. 1, Say . 1, zmir, 2005, s. 112.
53 Zeki ERDUT, Küreselle me Ba.lam nda Uluslararas Sosyal Politika ve Türkiye. Dokuz Eylül
kullanmal d r. Ayr ca devlet, herkes için ömür boyu ö.renmeyi sa.layacak temel kurumlar yayg nla t rmal ve bunlar n herkes için ula labilir olmas n sa.lamal d r. Kamu finansman bu sistemin güçlenmesi için bir kald raç olarak kullan lmal d r. Üzerinde durulmas gereken bir di.er nokta da kamu harcamalar n n düzeyinin kalitesidir. Kamu sektörü, zorunlu e.itim ve ö.retimde, yüksek i gücünün kat l m n n sa.lanmas nda, bilgi toplumunun olu turulmas nda kalitenin art r lmas nda birincil yükümlülü.e sahiptir54. Bu unsurlar sayesinde sürdürülebilir bir ekonomik büyüme ile birlikte istikrar , güveni ve bar korumak mümkün olacakt r. Bu ba.lamda, modern devletten beklenen bir rol de demokrasinin geli mesine ba.l olarak, sosyal taraflar aras nda sosyal dengenin ve uzla man n sa.lanmas olmaktad r. Bunun için devletin herkes için toplumda asgari bir ekonomik ve toplumsal güvence yaratmas birincil önem ta maktad r55. Tüm bu sosyal önlemlerin al nmas yaln z ekonomik büyümeye de.il, ayn zamanda uygulanan istihdam politikalar na da ba.l d r.
Ekonomik sosyal ve ekonomik politikalar n belirlenmesi ve yürütülmesi sadece devlet taraf ndan sa.lanamaz. Bu politikalar n her aç dan ba ar l olabilmesi için ilgili sosyal taraflar n farkl ç karlar n uzla t rmak ve gelirin adil bir ekilde payla lmas n sa.lamak gereklidir. Teknolojik de.i imler ve üründeki yenilikler i letmelerin sert ve yükselen küresel rekabete kar paylar n koruyabilmek ya da geni letebilmek için piyasaya h zla uyumunu sa.lamak gerekmektedir. verenin de.i en ko ullara uyum sa.lamas hem somut varl klarla, hem de i gücü ile (i gücünün esnekli.i, hareketlili.i, say s , niteli.i, verimlili.i ve maliyeti anlam nda) ilgilidir56. Hükümetler bununla birlikte yat r m sektörü, i veren kurulu lar ve i çi sendikalar ile i birli.i yapmak zorundad r. Sivil toplumla ilgili al nacak sorumluluklar n politikalar n gerçekle tirilmesi ve belirlenmesi için birtak m avantajlara sahip olabilir57.
54 KOK, Job. s. 47. 55 KORAY, s. 63.
56 Claire HARASTY, “Successful Employment and Labour Market Policies in Europe and Asia and
the Pacific”, International Labour Office, Employment Strategy Papers, Geneva, 2004, s. 37.
57 ILO, Improving Prospects for Young Women and Men in the World of Work: A Guide to Youth
Employment Policy Considerations and Recommendations for the Development of National Action Plans on Youth Employment. International Labour Office, Geneva, 2004, s. 75.
2. Kurals'zla0t'rma
Kurals zla t rma uluslararas ticareti ve sermaye hareketlerini düzenleyen çokuluslu i letmelerin dünyada piyasa ekonomisini egemen k labilmek için ulusal ya da uluslararas düzenlemelerden kurtulmak istemelerini anlatmaktad r. Bu anlamda, kurals zla t rma düzenlemelerin tümüyle ortadan kald r lmas de.il, ekonomik sosyal ve siyasi alanda herhangi bir ili kinin taraflar n n do.rudan kural koymas anlam na gelmektedir. Siyasal gücün i letme yönetimine do.ru kaymas ; özellikle i gücü piyasas n n alt katman nda ücretler üzerinde giderek artan rekabetçi bir bask ya yol açan kurals zla t rma ve esnekle tirme; ödeme güçlü.ü içine dü erken ve çal anlar i ten ç kard . görülürken belirli bir istikrar ve süreklili.i güvence alt na alan i letmenin ortadan kalkmas ; i letmenin geleneksel s n rlar n ve toplu pazarl . n dayand . yap lar bizzat yeniden tart ma konusu yapan yeni organizasyon yap lar n n do.mas ; son olarak bir yandan yeni üretim teknikleri ve di.er yandan i çevresinin genel istikrars zl . geçmi sistemin dengelerinin bozulmas n n temel gerekçeleri aras nda yer almaktad r58.
Ekonomik ve mali özellikleri nedeniyle bir yandan ulusal sistemleri istikrars zla t rma e.ilimi ta yan çokuluslu i letmeler bulunduklar ülkenin mevzuat na ba.l olsalar dahi ekonomik güçlerinin ve ulusötesi yap lar n n a. rl . ulusal olmaktan çok, kendi stratejilerine ba.l kalarak karar almalar na olanak tan maktad r. Bu durum ise ulusal ekonomilerin denetimsiz kalmas ve ulusal ekonomi politikalar n n çokuluslu i letmeler taraf ndan yönlendirilmesi anlam n ta maktad r. Kurals zla t rman n istendi.i bir di.er piyasa da i gücü piyasas d r. Bu piyasalar, bir yandan çok uluslu i letmelerin ekonomik ve sosyal ya amda giderek artan etkisi, di.er yandan ulus devletin gerilemesine ba.l olarak kurals zla t rmaya tabi tutulmaktad r. Bu anlamda, i gücü piyasas kamunun düzenleme, denetleme ve yapt r m biçimindeki müdahalesi yerine, do.rudan hizmet ve/veya toplu i sözle mesi taraf ndan kural koymas yoluyla düzenlenmelidir. Bu ba.lamda, kurals zla t rma, ne ulusal düzeyde, ne de uluslararas düzeyde kamu müdahalesinin istenmesi anlam n ta r. Yeni liberal ideoloji çerçevesinde ulusal düzeyde kamu
müdahalelerinden, özellikle sosyal politika alan ndaki müdahalelerden uzak, esnek bir yap lanmaya gidilmelidir. Bu durumda as l sorun sermaye ve emek aras nda dengenin yoklu.udur. Çal anlar ulusal s n rlara ba.l kal rken, aksine çok uluslu i letmeler geni bir ak c l kla belirginle mektedir59.
Küreselle menin ortaya ç kard . ko ullar i gücü piyasalar nda reformu zorunlu hale getirmi tir. gücü piyasas reformlar günümüzde kurals zla t rma ile e anlama gelmektedir. Bu anlamda, AB’nde i sizlerin çal ma ya am na kat lmas ve çal anlar n çal ma ya am n n uzat lmas gibi konularda önemli ilerlemeler sa.layan düzenlemelere gidilmi tir. Bu düzenlemelerin önemli yanlar ndan biri de enformel ekonomide çal an milyonlarca insan formel ekonomiye kazand rma amac ta mas d r. Oysa, gücü piyasas n n kurals zla t r lmas e itsizlik ve güvencesizli.i yayg nla t rma, daha çok insan n kötü i lerde ve dü ük ücretlerle enformel sektörde çal t r lmas ve sosyal koruman n olmad . çal ma biçimlerini yayg nla t rmas riskini de beraberinde getirmektedir60.
Gerçekten, kurals zla t rma ile ilgili tart lmas gereken, adil olmayan i ten ç karmalara kar yasal koruman n azalt lmas , geçici i çilerin çok dü ük ücretlerle çal t r lmas ve sürekli i çilerin sosyal haklar nda sigorta ve izin sürelerinde k s tlamalar yap lmas gibi uygulamalar son yüzy l n ilk üç çeyre.inden beri bask n olan i gücünün korunmas n n temel oldu.u sosyal sistemde tam tersi bir yönelimin söz konusu oldu.unu ortaya koymaktad r. Bu de.i imin tüm dünyada i gücü piyasas na yans mas sürerken, biçimleri ülkeden ülkeye çe itlilik göstermektedir.
ngiltere’de i çilerin i ten ç kar lmas na kar yasal engeller 1980’li y llarda kald r lm t r, Japonya’da ise, son on y ll k dönemde benzeri yasal korumalardan uzakla ld . görülmektedir61.
Bu ba.lamda, bütün ülkelerin giderek artan sorunlar ndan biri haline gelen i sizli.e çözüm bulmak için AB’nde i gücü piyasalar n n kurals zla t r lmas n ve vergilerin azalt lmas n sal k veren liberal politikalar çerçevesinde aktif istihdam
59 ERDUT, s. 18. 60 ILO, Concensus, s. 7. 61 DORE, s. 29.
politikalar benimsenmektedir. Bu anlamda, aktif istihdam politikalar ndan en iyi sonuç alan ülkelerden biri sveç olmu tur62.
C. stikrar
Küreselle me ile birlikte ekonomik yap ve bu yap da ticaret, rekabet ve yat r mlar n içeri.i de.i irken, i gücü piyasalar na belirsizlik, güvencesizlik ve istikrars zl k eklinde yans m t r. stihdam politikalar n n temel hedefi olan istikrar n sa.lanmas de.i en ko ullar ve yap sal de.i imler nedeniyle giderek zorla maktad r. Bu yap sal de.i imler, k smi süreli çal ma, geçici çal ma, belirli süreli çal ma, mevsimlik çal ma ve kendi hesab na çal ma gibi yeni istihdam biçimlerinin ortaya ç kmas na neden olmaktad r.
Geleneksel olarak sal k verilen politika, borç bunal m s ras nda seksenli y llarda Bretton Woods kurulu lar taraf ndan belirlenmi , sonra piyasa ekonomisine geçi halindeki ekonomilere uygulanm t r. Bu politika iki önemli ön gerçe.e dayanmaktad r. Serbest piyasa ekonomik büyümeyi sa.lamak için yeterlidir. Büyümenin gerçekle tirilmesi sosyal istikrar ile demokrasiyi kendili.inden getirecektir. Ancak, son çeyrek yüzy lda i gücü piyasalar nda istikrars zl . n artt . bilinmektedir. Bu istikrars zl k salt ithal ürünlerin rekabetinden de.il, ayn zamanda i gücünden tasarruf sa.layan tekniklerden ve d ülkelere yönelen do.rudan yat r mlardan da ileri gelmektedir. gücü talebinin giderek esnekle mesi ak c l . genellikle s n rl ve dolay s yla mesleki güvenceden yoksun ve e.retilik tehlikesi ile kar kar ya kalan nitelik düzeyi yetersiz çal anlar etkilemektedir63. Bu ba.lamda de.i en ticaret, rekabet ve yat r mlar n içeri.ini incelemek gerekmektedir.
1. Ticaret
Küreselle me Süreci ticaretin içeri.ini de.i mi tir. Uluslararas ticaret giderek, ulusal ve uluslararas düzeyde, refah sa.lamada daha belirleyici bir konuma gelmi tir. Özellikle sermaye için ulusal s n rlar kalkm ve bu bütünle me sermaye
62 BERTOZZI, s. 23. 63 ERDUT, Politika, s. 24.
