RİSKLİ ALAN KARARLARI VE ACELE KAMULAŞTIRMA
UYGULAMASI
Risk Area Decisions and Accelerated Expropriation Implementations
Ilgın ÖZKAYA ÖZLÜER
*ÖZ
Çalışmada, 6306 sayılı Kanunun acele kamulaştırmaya ilişkin düzenlemesi, acele kamulaştırma kararlarının özellikleri ve riskli alan kararı ile ilişkisi bağlamında incelenmektedir. Bu incelemede acele kamulaştırma usulünün özel bir uygulaması olan 6306 sayılı Kanundaki usulün şartları ele alınmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Riskli Alan, 6306 sayılı Kanun, Acele
Kamulaştırma, Yargısal Denetim
ABSTRACT
In the study, the regulations on accelerated expropriation in the Law No. 6306 are analyzed in the context of the characteristics of accelerated expropriation decisions and their relation with risk area decision. In this analysis the conditions of the procedure in the Law No. 6306 which is a specialized application of the accelerated expropriation procedure are discussed as well.
KEYWORDS: Risk Area, Law No. 6306, Accelerated Expropriation,
Judicial Review
Makalenin geliş tarihi: 11.02.2018 Makalenin kabul tarihi: 08.10.2018
GİRİŞ
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun'un1 genel gerekçesinde,2 kentlerin fiziksel yönden değiştirilmesi
sürecinin afet riski karşısında hızlandığı ifade edilerek, Kanun'un amacının da afetlere karşı kentlerin "değiştirilmesi" olduğu belirtilmiştir. Kanun'un 1. maddesinde bu amaç, "afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki
riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemek"
biçiminde düzenlenmiştir.
6306 sayılı Kanun'un kentlerde hedeflediği değişim, fen ve sanat normlarına ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelerdir. Bu amacı gerçekleştirmek üzere idare, "afet riski altında alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde" uygulamalarda bulunabilir. İdarenin 6306 sayılı Kanun kapsamındaki işlem ve eylemleri açısından yer yönünden 3 yetkisi, rezerv alanlar, riskli alanlar ile riskli yapılarla
sınırlandırılmıştır. Diğer yandan 6306 sayılı Kanun, adında ifade bulduğu üzere afet riski altındaki alanlarla ilgili bir kanun olmakla birlikte, kentsel alanda yapmayı hedeflediği değişiklikler için rezerv alan, riskli alan, riskli yapı dışında; Kanun'un ek 1. maddesi gereği, olağan hayatı bozulan veya kesintiye uğrayan yerler ile %65’i imar mevzuatına aykırı olan ya da yapı ve iskan ruhsatını sonradan alan yapıların bulunduğu alanları da kapsamaktadır4.
1 Kanun Numarası : 6306 Kabul Tarihi : 16/5/2012 Yayımlandığı Resmî Gazete : Tarih :
31/5/2012 Sayı : 28309 Yayımlandığı Düstur : Tertip : 5 Cilt : 52
2 http://www2.tbmm.gov.tr/d24/1/1-0569.pdf
3 Güher Ulu, İdari İşlemin Yetki Unsuru, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2012, s. 166 Yer
bakımından yetki, idarenin işlem yapabileceği coğrafi sınır olarak tanımlandığından riskli yapı üzerinde idarenin yetkisinin konu bakımından yetki kapsamına girdiği ileri sürülebilirse de riskli yapı hakkında verilen kararların da nihayetinde bir alan üzerine kurulduğu ve kararın bina ve bulunduğu parsel ile verilebileceği düşünüldüğünde bunun da bir coğrafi sınır içerdiği kanısındayız.
4 Kanun'un amaç maddesi, alan ve yapı odaklı önlemleri ve değişiklikleri kapsamaktadır.
ŞANLI'nın da haklılıkla ifade ettiği üzere Kanun'un ek 1. maddesi ise bu kapsamı genişleterek; Kanun'un 1. maddesinde gösterilen genel amacın kapsamını ülke çapına yaymıştır. Kanun'un ek 1. maddesine göre, Kanun'un uygulama alanı, riskli alan ve riskli yapı kavramlarının dışında ve afet riskine karşı önlem almak amacının ötesinde, yeniden tanımlanmıştır. Yeliz Şanlı Atay, "6306 Sayılı Kanun Çerçevesinde Riskli Alan Kararı",
Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, TODAİE, S.25/4, Y.2016, s.2. Bu kapsamlar, "olağan
hayatın bozulan veya kesintiye uğrayan yerler" ile "%65’i imar mevzuatına aykırı olan ya da yapı ve iskan ruhsatını sonradan alan yapıların bulunduğu alanlar" olarak sınırlandırılmış
İdareye, olağan "dışı" ve istisnai denebilecek yetkiler tanıyarak, idarenin kamu gücü ayrıcalıklarını ve üstün emretme yetkisini temel hak ve özgürlükler alanına geniş biçimde açan5 6306 sayılı Kanun, temel olarak riskli
alan, riskli yapı ve rezerv yapı kavramları üzerine kurulmuştur.
Çalışmamız kapsamında kısaca "6306 sayılı Kanun" olarak anılacak olan Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun, afete karşı tedbirler ile riskli alan ve riskli yapılar üzerinde yapılan uygulamaları içermektedir. Bu kapsamda, 6306 sayılı Kanunda yer alan uygulama işlemlerinden biri olan acele kamulaştırmanın yalnızca riskli alanlarda uygulanabileceği ve mülkiyet hakkı başta olmak üzerinde çeşitli haklar üzerinde kısıtlamalar getirmesi nedeniyle Anayasa'nın 13. maddesine uygun kullanılması gerektiği vurgulanacaktır6.
Kamulaştırma Kanunu'nda sayılan hallerle sınırlı olarak ve istisnai bir yol olarak öngörülen acele kamulaştırma, 6306 sayılı Kanunda hem istisnai hem de ikincil bir uygulama olarak öngörülmüştür. Buna göre, 6306 sayılı Kanun kapsamında yapılacak acele kamulaştırmaların, kamulaştırma yolunun alternatifi ve riskli alan kararının bir sonucu olarak uygulanması mümkün değildir. Açıklanan sebeplerle, yargı kararlarına konu edilen 6306 sayılı Kanun kapsamında acele kamulaştırma kararına dayanak gösterilen riskli alan kararları da değerlendirilecektir..
I- 6306 sayılı Kanun ve Mülkiyet Hakkı
Anayasa’nın 35. maddesine göre mülkiyet hakkı kamu yararıyla sınırlanabilmektedir. Anayasanın 35. maddesi ile 13. maddesi birlikte göz önüne alındığında, afet riskline karşı alınacak tedbirler de, kamu yararıyla ve ölçülülük ilkesine uygun olarak mülkiyet hakkını kısıtlayabilir. Diğer bir anlatımla Anayasaya göre idarenin riskli alan ilanına neden olan sebepleri objektif olarak belirlemesi, Kanun'un öngördüğü usuli süreci izlemesi ve
gibi görünmekle birlikte, "olağan hayata" ilişkin tespitlerin göreceliliğinin yanı sıra imar mevzuatına aykırı yapılaşmanın yaygın olduğu ülkede, bu iki unsurun bir sınır oluşturmadığı açıktır. Sayılan bu yerler açısından afet riski söz konusu olmasa bile, "fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak" amacıyla kentsel dönüşüm uygulaması yapılabilecektir.
5 Seda Yurtcanlı, "Afet Riski Altında Temel Hak ve Özgürlükler: 6306 Sayılı Afet Yasası
Kapsamında Temel Hak ve Özürlüklere Getirilen Sınırlamalar", Anayasa Hukuku Dergisi, C.2, S.4. Selami Demirkol, Zuhal Bereket Baş, "Kentsel Dönüşümün 6306 Sayılı Yasa Kapsamında Hak ve Özgürlükler Açısından Ele Alınması", TBB Dergisi, Y.2013, s.108.
6 İbrahim Kaboğlu, "Yerleşme ve Konut Hakkı: Temel Özgürlük Sosyal Hak Birleşmesi", İnsan Hakları Yıllığı, C. 17, Sa. 1, Y. 1996, s. 149-169.
uygulama işlemini tedbirle orantılı seçmesi gereklidir. Bu nedenle riskli alan kararı, idarenin uygulama işlemleri ve izlemesi gereken usuller, idarece titizlikle ele alınmalıdır. Yapılan açıklamalar ışığında, öncelikli olarak riskli alan kavramının tanımı ve riskli alan kararının sebep öğesi değerlendirilmelidir.
6306 sayılı Kanun'un 2. maddesinde riskli alan, "zemin yapısı veya
üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya idare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan", olarak tanımlanmıştır. 7 Bu tanıma göre,
riskli alanlarda riski yaratan sebepler, zemin yapısından ya da üzerindeki yapılaşmadan kaynaklı olarak iki sebeple sınırlıdır. Diğer bir anlatımla riskli alanın riskleri zemin yapısı ve yapı dışında bir sebep dışına genişletilemez. Zemin yapısındaki risklerin söz konusu olduğu alanlar, "zemin sıvılaşması
olan yerler, toprak kayması veya heyelan olabilecek bölgeler, dere yatakları, taşkın bölgeleri, çığ veya kaya düşmesi olasılığı olan alanlar vb alanlardır."
8 Alan üzerindeki yapılaşmadan kaynaklanan riskli alanlar ise, " belirli bir
alan üzerindeki binaların riskli olduğunun tespit edilmesi, binaların büyük bir kısmının ruhsatsız ve kaçak yapılmış olması veya bu binaların proje ve uygulama aşamasında mühendislik hizmeti almamış olması [ya da] mevcut yapılaşma alanında ulaşım ağının ve altyapının yetersiz kalması" 9 nedeniyle
afet riski olan yerlerdir.
Yapılan bu tanımlara göre riskli alan, zemin yapısı gereği yapılaşma için uygun olmayan yer olabileceği gibi; üzerindeki yapılar nedeniyle riskli hale gelen alanlar da olabilir. Riskin kaynağının alan ya da yapı olması fark etmeksizin riskli alandaki risksiz yapıların, 6306 sayılı Kanun kapsamına
7 Anayasa Mahkemesi, Kanun’un 2. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının (ç) Bendinde Yer
Alan riskli alan tanımın bilimsel kriterlere dayanmadığı ve belirsiz olduğu iddiasını değerlendirdiği kararında, "Kanun’un genel gerekçesinde ise deprem riski altındaki alanlar, afetler bakımından risk taşıdığı ilmî ve teknik araştırmalar ile belirlenmiş alanlar, jeolojik durumu ve zemin özellikleri itibarıyla iskânın tehlike arz ettiği alanlar ile yaşanabilirlikten uzak, köhnemiş, can ve mal emniyeti bakımından riskli ve görüntü itibarı ile de çirkin olan yapılaşmaların bulunduğu alanların riskli alanlar arasında sayıldığı görülmektedir. Dolayısıyla, dava konusu kuralda kısaca zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan alanlar olarak tanımlanan riskli alanların neyi ifade ettiği konusunda belirsizlik bulunmamaktadır" demektedir. AYM, 27.2.2014, E. 2012/87, K. 2014/41 R.G. Tarih-Sayı : 26.7.2014-29072.
8 Osman Ay, Kentsel Dönüşüm Kapsamında Reserv Yapı Alanı - Riskli Alan ve Riskli Yapılar, Beta Yayınları, İstanbul, 2014, s.68.
dahil edilmesi mümkün görülmemelidir. Zira Anayasa Mahkemesi'nin 201410
ve 201711 tarihli kararları bu yöndedir. Riskli alandaki risksiz yapıların, imar
mevzuatı ve planlama hukukunun genel araçları ile riskli alanda yapılacak uygulamalarla uyumlu değişikliklere tabi tutulması mümkündür. Bu nedenle de riskli alandaki risksiz yapılar dışında riskli alan ve riskli yapılar açısından mülkiyet hakkının afet riskine karşı kısıtlanması kamu yararına uygun sayılabilir.
6306 sayılı Kanunu'na göre riskli yapı ise , riskli alan içinde veya dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıdığı ilmî ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapıdır.12 Bu
tanım açısından öne çıkan unsurlar, riskli yapının bulunduğu yerin, riskli alan içinde olup olmadığından bağımsız olarak, yapının ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşımasıdır. Bu açıdan, binaların ekonomik ömrünün tanım kapsamına dahil edilmesi, Kanun'un genel amacı kapsamında olmaması bakımından eleştiriye açıktır.13
Diğer yandan, riskli yapının ayırt edici özelliğinin yıkılma veya ağır hasar görme riski olduğu durumların, binanın ekonomik ömrüne göre öncelikli ve Kanun'un fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli
yaşama çevrelerini teşkil etme amacı için de daha önemli olduğu
tartışmasızdır.
İdarenin riskli alan ve riskli yapı kararlarının mülkiyet hakkına getirdiği kısıtlamaları ise, “tasarrufların kısıtlanması”, "tahliye ve yıktırma” ve “acele
kamulaştırma” başlıkları14 altında incelemek mümkündür. Bu kısıtlamalar
Kanun'un 4. , 5. ve 6. maddelerinde düzenlenmektedir. Ancak Kanun'un afetlere karşı genel olarak mücadele yönteminin "yıkım" üzerine kurulduğu ve bu yönüyle afete karşı çözüm araçlarını, yapıların güçlendirilmesi ve desteklenmesi yönteminden çok, yeni inşa ile geliştirdiği de belirtilmelidir. 15
10 AYM, 27.2.2014, E.2012/87, K.2014/41. (http://www.anayasa.gov.tr/) 11 AYM, 15.11.2017, E.2016/133, K. 2017/155. (http://www.anayasa.gov.tr/)
12 Kanun’un genel gerekçesinde "riskli yapıları ifade etmek üzere hâlihazırda yaşanabilirlikten
uzak, köhnemiş, can ve mal emniyeti bakımından riskli ve görüntü itibarı ile de çirkin olan yapılardan" söz edildiği belirtilmelidir.
13 Nafi Pakel, "6306 Sayılı Kentsel Dönüşüm Yasası", İstanbul Barosu Dergisi, C.87, Sayı:
2013/1, s. 276.
14 Farklı başlıklar kullanılarak aynı maddeleri inceleyen çalışma için bakınız: Adem Avcı,
"6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Açısından Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması", Kentsel Dönüşüm Hukuku (içinde) Editörler: Cenk Şahin, Melikşah Yasin, 12 Levha Yayınları, İstanbul, 2015, s.189.
15 Bu noktada ŞAHİN'in konuyla ilgili haklı tespitlerine katıldığımızı belirterek, görüşlerini
aynen aktarıyoruz: " Afet zararlarının önlenmesi veya azaltılmasına yönelik müdahale araçları içinde ağırlıklı bir şekilde “yıkım”ı tercih eden, can ve mal güvenliğini sağlamak
6306 sayılı Kanun'un 4. maddesine göre idare, "riskli alanlarda, riskli
yapıların bulunduğu taşınmazlarda ve rezerv yapı alanlarında bu Kanun kapsamındaki proje ve uygulamalar süresince her türlü imar ve yapılaşma işlemlerini geçici olarak durdurabilir.” Diğer yandan aynı maddenin son
fıkrasına göre, "riskli alanlardaki yapılar ile riskli yapılara elektrik, su ve
doğal gaz verilmez ve verilen hizmetler kurum ve kuruluşlar tarafından durdurulabilir." Bu düzenlemelere göre, riskli alanlarda imar ve yapılaşma
işlemlerinin durması, alanda yeni yapı inşasını ve aynı zamanda alanın bayındır hale getirilmesini sağlayacak her tür faaliyeti de durdurabilir16.
Mülkiyet hakkının kısıtlanması anlamına gelen bu tedbirler, riskli alan kararı neticesinde belirlenecek yeni koşullara göre yeni imar ve yapılaşma şartları belirlenmesi amacıyla alındığından, ölçülülük ilkesine17 de uygun olmalıdır.
6306 sayılı Kanun'un 5. maddesinde, tahliye ve yıkım süreçlerinde öncelikle "anlaşma yolunun" deneneceği belirtikten sonra, "yıktırılmadığı
tespit edilen yapılar, Bakanlıkça yıkılır veya yıktırılır. Uygulamanın gerektirmesi hâlinde Bakanlık, yukarıdaki fıkralarda belirtilen tespit, tahliye ve yıktırma iş ve işlemlerini bizzat da yapabilir." denilerek tahliye ve yıkım
aşamalarının 6306 sayılı Kanun açısından önemi bir kez daha vurgulanmıştır. Kanun'un mülkiyet hakkına getirdiği kısıtlamaların, ilgililerin rıza vermemeleri ya da anlaşma şartlarını kabul etmemeleri şartına bağlandığı görülmektedir. Buna göre, 6306 sayılı Kanun mülkiyet hakkını kısıtlayan ve zorlayıcı tedbirleri açısından öncelikli olarak anlaşma, uzlaşı ve kabul gibi onay beklemekte; bunların gerçekleşmemesi halinde re'sen icra yoluna başvurmaktadır.
için “güçlendirme” veya “iyileştirme” gibi bireylerin temel haklarına daha az olumsuz etkide bulunan yöntemleri bariz bir şekilde dışlayan, maliklere söz konusu müdahale araçları arasında adaletli seçim hakkı tanımayan bir Kanunun öngördüğü tedbirlerin “ölçülü” olduğundan, “elverişlilik”, “orantılılık” ve “gereklilik” unsurlarını karşıladığından söz edilebilmesi mümkün değildir."
16 Bu geçici durdurmanın amacının, kentsel dönüşüm sürecinde yapılacak asıl projenin
yürütülmesinin önündeki engellerin ortadan kaldırılması olduğuna ilişkin görüş için bakınız: Burçak Bal Yalçın, "Hak Arama Özgürlüğü Önünde Bir Engel: Riskli Alan Kararlarına Karşı Dava Açma Süresi", Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 65, S. 4, Y. 2016, s. 2523.
17 Ölçülülük ilkesine ilişkin tanım denemesi için bakınız: "[...] alınan tedbirin, ulaşılmak
istenen hukuka uygun amacı gerçekleştirmek bakımından en uygun ve hakları mümkün olan en az biçimde sınırlayacak ve de bireye verilecek zararla kamunun elde edeceği yarar arasında en yüksek dengenin sağlanmasına hizmet edecek şekilde belirlenmesini sağlayacak ölçüt" Jülide Gül Erdem, "Ölçülülük İlkesinin İdarenin Takdir Yetkisinin Kullanımındaki Yeri", Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C.62, S.4, Y.2013, s. 985.
Riskli alan ve riskli yapı kararının mülkiyet hakkına getirdiği bu kısıtlamalar gözönüne alındığında, idarenin 6306 sayılı Kanundan kaynaklanan yetkilerinin geniş; hak ve özgürlükler alanındaki sonuçlarının da oldukça kısıtlayıcı olduğu anlaşılmaktadır. Buna göre, olağan yöntemlerle alınması mümkün tedbirlerin 6306 sayılı Kanun yoluyla alınması istisnai araçlarla yapılması, idarenin hak ve özgürlükler alanında orantısız kısıtlamalarına neden olacaktır. Afet doğmadan bir afet hukuku inşa etmek, istisna olarak kabul edilecek bir rejimi olağan bir rejim haline getirmek anlamına geleceğinden temel hak ve özgürlükleri sınırlandıran, karar alma süreçlerine katılımı ve hak arama hürriyetini kısıtlayan bir uygulamaya anlamına gelir. Açıklanan sebeplerle riskli alan ve riskli yapı kararı sonrasında 6306 sayılı Kanun bağlamında acele kamulaştırma gibi uygulama işlemlerinin de riskli alan ve riskli yapı kararının gerekleri ile uyumlu ve orantılı olması gereklidir.
II- 6306 Sayılı Kanun Kapsamında Acele Kamulaştırma
Acele kamulaştırmanın istisnai bir yöntem olması, bu yöntemin yalnızca acele müdahaleyi gerektiren durumlar için "hızlı bir çözüm" olması anlamına gelmemektedir. Acele kamulaştırma yolu, kanunda sayılan sebepler gerçekleştiğinde ve hedeflenen amaç için olağan kamulaştırma yönteminin yeterli olmadığı hallerde kullanılabilecek, olağan dışı bir kamulaştırma yöntemi olduğundan istisnai bir yoldur. Afet riskine karşı alınacak tedbirlerin kamulaştırma yoluyla gerçekleşmesi mümkün değilse ve Kanunda sayılan şartlar gerçekleşmişse acele kamulaştırma yolu uygulanabilir. Aksi halde acele kamulaştırma kararı, ölçülülük ve kanunilik ilkesine aykırılı olacaktır. Diğer yandan 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinde de örneği olduğu gibi, acele kamulaştırma kararının da alınmasının mümkün olduğu hallerde öncelikli yöntemin kamulaştırma olacağında şüphe yoktur. Diğer bir anlatımla riskli alan kararının doğal bir sonucu, "acele kamulaştırma" değildir.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun'un 6. maddesinde riskli alan ve riskli yapı kararı verilen yerler ile yapılar hakkında Kanun kapsamında öngörülen uygulamalar düzenlemiştir. Maddenin 2. fıkrası, 6306 sayılı Kanun'a göre yapılacak acele kamulaştırma uygulamasının şartlarına ilişkindir. İlgili madde, bu Kanun kapsamında yapılan iskan çalışmalarına dayanan kamulaştırmalar hakkındadır. Bu düzenlemeye göre,
" Üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunluk ile anlaşma sağlanamaması hâlinde, gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar için Bakanlık, TOKİ veya İdare tarafından acele kamulaştırma yoluna da gidilebilir. Bu Kanun uyarınca yapılacak olan kamulaştırmalar,
4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasındaki iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlı kamulaştırma sayılır ve ilk taksit ödemesi, mezkûr fıkraya göre belirlenen tutarların beşte biri oranında yapılır."
Düzenlemede ilk dikkat çeken husus, 2942 sayılı Kanun'un18 genel
uygulama olarak gösterdiği kamulaştırma yöntemi yerine acele kamulaştırma yönteminin adının anılmasıdır. Her ne kadar acele kamulaştırma yoluna "da" gidilebilir olduğu ifade edilerek acele kamulaştırma yönteminin, ikincilliğine ve istisnailiğine atıf yapılmışsa da, kamulaştırmanın olağan yöntemlerle yapılmasının öncelikli olduğuna dair açık bir ifade bulunmamaktadır. Diğer yandan, acele kamulaştırma yönteminin olağan ötesi/istisnai bir idari süreç olduğuna dair tespitlerimizi destekler nitelikte, 6306 sayılı Kanunda özel şartlar ve özel bir usul belirlenmiştir. Acele kamulaştırmanın istisna bir yöntem olarak uygulanabileceği ve ikincil bir yol olduğu, maddedeki "da" ifadesi ile karşılık bulmuştur.
6306 sayılı Kanunun 6. maddesinin 2. fıkrasında kullanılan "da" ifadesi, sayılan şartların gerçekleşmesi halinde dahi acele kamulaştırmanın zorunlu bir yol olmadığını ortaya koymaktadır. Diğer bir ifadeyle, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasında sayılan şartlar gerçekleştiğinde idarenin acele kamulaştırma kararı almak konusunda bir bağlı19 yetkisi yoktur.
Çalışmamız kapsamında 6306 sayılı Kanunu'nun 6. maddesi kapsamında Bakanlık, TOKİ veya İdareye tanınan bu istisnai yetki,20 Kanun'un ve yargı
kararlarının acele kamulaştırmaya dair geliştirdiği özel şartlar ve yaklaşımlar bağlamında incelenecektir.
A- Özel Kanunda Tanımlanan Olağanüstü Durum
Kamulaştırma Kanunu'nun 27. maddesinde acele kamulaştırma usulünün söz konusu olduğu üç durum sayılmıştır. Bu durumlar,
18 Kamulaştırma Kanunu, Kanun Numarası : 2942 Kabul Tarihi : 4/11/1983 Yayımlandığı
R.Gazete : Tarih : 8/11/1983 Sayı : 18215 Yayımlandığı Düstur : Tertip : 5 Cilt : 22 Sayfa : 843
19 Tahsin Bekir Balta, İdare Hukukuna Giriş, TODAİE Yay. no:17, 1970, s.84. Bağlı yetki,
idarenin belirli şartlar atında belirli şekilde davranma zorunluluğu olarak açıklanabilir.
20 Bilindiği üzere, 2942 sayılı Kanunda acele kamulaştırma dışında düzenlenen istisnai
kamulaştırma yöntemleri, Kanun'un 12. maddesinde düzenlenen “Kısmen Kamulaştırma” ve 26. maddesinde düzenlenen “Trampa Yolu ile Kamulaştırma"dır. Mehmet Arslanoğlu, "Acele Kamulaştırma", MÜHF- HAD, C.19, S.3, s.204. 6306 sayılı Kanunun 6. maddesinde sayılan şartların gerçekleşmesi halinde acele kamulaştırmanın da yapılabileceğini belirterek, acele kamulaştırma yönteminin olağanüstü bir usul olduğunu bir kez daha vurguladığından bu usulün hangi şartlar altında uygulanabileceğinin belirlenmesi gereklidir.
birbirlerinden bağımsız 21 ve zorunlu şart olarak arandığından, bu üç
durumdan en az birinin gerçekleşmesi gereklidir. Kanun'un 27. maddesine göre acele kamulaştırma kararı,
a- 3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanununun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacı söz konusu olduğunda,
b- Aceleliğine Bakanlar Kurulunca karar alınan hallerde, c- Özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda,
söz konusu olabilir. Kanun sayılan halleri "istisnai" durumlar olarak belirleyerek, kamu yararının ve kamu düzeninin gerekleri için acele kamulaştırma yapılmasının şartlarının oluştuğunu kabul etmektedir. Diğer bir anlatımla, acele kamulaştırma kararı Kanunda "sayılan bu istisnai hallerde" uygulanabilir yöntemdir.
Anayasa Mahkemesi'nin 27.2.2014 günlü kararında22 da ifade edildiği
üzere, kanunların hukuka uygunluk denetimi, söz konusu kanunun Anayasa'ya uygun olup olmadığının denetimidir. Bu nedenle bir kanunun, bir başka kanuna uygun olup olmadığının denetlenmesi, hukuka uygunluk denetiminin konusu değildir23. Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi
Hakkındaki Kanun'un 6. maddesinin hukuka uygunluğunun denetimi de, Anayasa'nın 46. maddesi, Anayasa'nın genel sistematiği bağlamında yapılabilir. Kamulaştırma ile ilgili olarak genel kanun niteliğindeki 2942 sayılı Kanun'un düzenlemeleri ile 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasında düzenlenen acele kamulaştırma usulü arasındaki ilişkinin bu açıklamalar ışığında kurulması yerinde olacaktır. Buna göre, 2942 sayılı Kanun'un acele kamulaştırma yöntemine dair düzenlemeleri, 6306 sayılı Kanunda yer almayan hususlarda geçerli olmak üzere rehber niteliğinde
21 Zeki Akar, En Son Değişikliklerle Gerekçeli-açıklamalı- İçtihatlı Kamulaştırma ve Kamulaştırmasız El Atma Davaları (C.II), Turhan Kitabevi, Ankara, 2007, s.1129. 22 AYM, 27.2.2014, E. 2012/87, K. 2014/41 R.G. Tarih-Sayı : 26.7.2014-29072
23 Anayasanın 46. maddesinde yer alan kamulaştırma, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu
kapsamında olağan ve istisnai olmak üzere iki usulle düzenlenmektedir. Kamulaştırma Kanunu'nun olağan yöntemi, Kanun'un 3. ve devamı maddelerinde düzenlenmişken; Kamulaştırma Kanunu'nda 27. maddesinde belirtilen koşulların gerçekleşmesi halinde gündeme gelen acele kamulaştırma ise bir olağanüstü yöntemdir. Anayasa Mahkemesi 27.2.2014 tarihli, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasının Kamulaştırma Kanunu'nun 27. maddesine aykırı olduğuna dair iddiayı incelediği bu kararında, "[...] dava dilekçesinde ileri sürülen, dava konusu kuralların yürürlükteki diğer kanun hükümleri ile uyumlu olmadığı iddiasının anayasaya uygunluk denetiminde esas alınabilmesi olanaklı değildir." denilmiş; ilgili düzenlemenin Anayasa'nın 46.maddesine aykırılık taşımadığı gerekçesiyle de hukuka uygun bulunmuştur.
hükümlerdir24. Açıklanan nedenlerle, 6306 sayılı Kanun'un hukuka uygunluk
denetiminin Anayasa'nın 46. maddesi temel alınarak yapılması gerekiyorsa da, bu düzenlemenin 2942 sayılı Kanunda sayılan üç halden hangisi olduğunu tespit etmek, 6306 sayılı Kanunda düzenlenen acele kamulaştırma uygulaması için izlenmesi gerekli usulü göstermesi açısından gerekir.
6306 sayılı Kanunun 6. maddesinin 2. fıkrasındaki düzenleme, genel kuralları 2942 sayılı Kanunla kurulan acele kamulaştırma uygulamasının özel bir halidir. Buna göre, 6306 sayılı Kanundaki bu düzenlemenin 2942 sayılı Kanunda sayılan 3 istisna halinden biri olan, "özel kanunda öngörülen olağanüstü durum" kapsamına girmesi anlamına25 gelmektedir.
6306 sayılı Kanundaki acele kamulaştırma şartları, "özel kanunda
öngörülen olağanüstü durum" örneklerinden biri olduğundan, Bakanlar
Kurulu'nun riskli alan ya da riskli yapı üzerinde Kanun'un öngördüğü usul hükümlerini aşarak ve yalnızca "acelelik" durumunu takdir ederek, acele kamulaştırma kararı alması mümkün değildir. Aksi halde, afet riski altındaki alanlara ilişkin özel kanundaki özel düzenlemeye "rağmen" alınan Bakanlar Kurulu kararının hukuka aykırılığı söz konusu olacaktır. Buna göre, 6306 sayılı Kanun kapsamına giren tüm taşınmazlar açısından 6306 sayılı Kanun "özel kanun" olduğu için, bu konudaki özel düzenlemelere uyulması Anayasal bir zorunluluktur.
6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasının acele kamulaştırma kararı uygulamasını düzenleyen özel kanundaki özel düzenleme olduğu ve bu özel düzenlemede acele kamulaştırma kararı almak konusunda idareye takdir yetkisi tanındığı tespitlerinde bulunduktan sonra, 6306 sayılı Kanun kapsamındaki acele kamulaştırmanın özellikleri belirlenebilir.
1- İstisnailik ve İkincil Olma
2942 sayılı Kanunun istisnai bir usul olarak düzenlenen acele kamulaştırma yöntemi, 6306 sayılı Kanunda özel bir usul öngörülen, ikincil bir yöntem olarak düzenlenmiştir.
24 Aralarında bir çatışma olmayan genel kanun ile özel kanun arasındaki ilişkiye dair bu
tespitimizin özel kanun ile genel kanun arasında bir çatışma olması halinde geçerli olmayacağı açıktır. Bu hallerle ilgili olarak GÖZLER, "Aynı düzeyde yer alan önceki kanun genel, sonraki kanun özel nitelikte ise sonraki özel kanun uygulanır. Bu hem lex posterior, hem de lex specialis ilkelerinin bir gereğidir." açıklamasında bulunmuştur. Kemal Gözler,
Yorum İlkeleri, Anayasa Hukukunda Yorum ve Norm Somutlaşması, Ankara, KHP ve
TBB Ortak Yayını, 2013, s.103.
25 Gül Üstün, Kentsel Dönüşüm Hukuku, 12 Levha Yayınları, İstanbul, 2004, s.268;
İkincil bir yöntem olmasının sebebi, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasındaki "acele kamulaştırma da yapılabilir" ifadesidir. 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinde, üzerindeki bina yıkılmış arsa maliklerinin üçte iki çoğunlukla anlaşamamaları halinde "acele kamulaştırma da" yapılabileceği düzenlendiğinden, bu şart gerçekleşse de 6306 sayılı Kanun'un kamulaştırma için öncelikli usulü, olağan kamulaştırma yöntemidir. Acele kamulaştırma yönteminin mülkiyet hakkına getirdiği kısıtlamaların yanı sıra hak arama hürriyetine getirdiği kısıtlamalar da göz önüne alındığında,26 özel kanunda bu
istisnai ve olağan dışı yöntemin son çare olarak düzenlenmesi yerinde bir düzenleme olmuştur.
2942 sayılı Kanun'un 27. maddesinin gerekçesi acele durum ile anlaşılması gerekeni, “Acele ve istisnai hallerde, Kanunun önceki
hükümlerine uyulması çeşitli sakıncalar yaratabileceği gibi, kamunun büyük zararlara uğraması da muhtemel olabilir." biçiminde ifade etmiştir. Sonuç
olarak, acele kamulaştırma işleminin sebep unsurunun27 diğer kamulaştırma
yöntemlerinin uygulanmasının sakınca yaratması ya da kamunun büyük zarara uğraması ihtimali olduğundan, 6306 sayılı Kanun'un "acele kamulaştırma da uygulanabilir" ifadesi bu gerekçe bağlamında değerlendirilmelidir. Buna göre, olağan kamulaştırma yönteminin kamuyu zarara uğratacağı durumlarda 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasındaki acele kamulaştırma usulü uygulanabilir.28 Diğer bir anlatımla
6306 sayılı Kanun açısından da acele kamulaştırma, acele ve istisnai hallerle sınırlı bir uygulama olarak kabul edilmiştir.
26 Yalçın, agm, s. 2513-2552
27 Danıştay'ın 2008 tarihli kararında da açıklandığı biçimiyle, " Bir idari işlemin 'sebep unsuru',
işlemin tesisinin dayanağı olan mevzuatta önceden belirlenen ve idareyi işlem tesis etmeye zorlayan maddi ve hukuki sebeplerdir. Bir idari işlemin diğer işlemin sebep unsuru olması durumunda ikinci işlemin hukuki denetimi yapılırken, bu işlemin sebep unsurunu oluşturan birinci işlemle ilgili olarak hüküm tesis edilmeden hukukilik denetimi yapılması mümkündür." Danıştay 11. Daire, 30.04.2014, E. 2008/15126 K.2010/3656. (www.emsal.co)
28 Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu Maden Kanunu kapsamında yapılan acele
kamulaştırmalar hakkındaki kararında da "İstisnai bir yöntem olan, acele kamulaştırmada, kamu düzenine ilişkin olan acelelik koşulunun bulunup bulunmadığının tespitinin ise, ancak, acele kamulaştırma yoluna gidilmediği takdirde kamunun uğraması muhtemel zararlarının neler olduğunun ortaya konulmasına bağlıdır." kararı vermiştir. Kararı aktaran : Arslanoğlu,
agm, s.217. Karar: Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E.2009/1936,K.2012/500,T.
6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrası açısından acele kamulaştırma yapılabilecek taşınmazlar, üzerindeki binası yıkılarak arsa haline gelen ve maliklerinin üçte iki çoğunlukla anlaşamadığı taşınmazlardır. Bu olağan dışı duruma rağmen idare, yine de olağan kamulaştırma yöntemini uygulayabileceğinden, kanun koyucunun idareye acele kamulaştırma kararı alması açısından tanıdığı takdir yetkisinin sebep öğesi, olağan dışı durumda yapılacak kamulaştırma usulün kamu zararına sebep olmasıdır. Diğer bir anlatımla, olağan kamulaştırma usulünün uygulanması nedeniyle yaşanacak "gecikmenin" kamu zararına neden olması hallerinde, ikincil yol olarak acele kamulaştırma yolu izlenmelidir.
Takdir yetkisi, Kanunda gösterilen belli şart ve durumların gerçekleşmesi halinde değişik çözümlerden birini seçmek konusunda idareye yetki verilmesini içermektedir. 29 İdarenin takdir yetkisini kullandığı işlemleri de,
idarenin tüm işlemleri gibi yargısal denetime tabidir. Bu denetim açısından sınır, Anayasanın 125. maddesi ile İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi ile çizilmiştir.30 Bu nedenle 6306 sayılı Kanun kapsamında idareye
tanınan acele kamulaştırma yapmak konusundaki takdir yetkisi hukukilik denetimiyle sınırlı olarak ve acele kamulaştırma işleminin unsurları yönünden yapılmalıdır.
2942 sayılı Kanunda Bakanlar Kurulu'na tanınan yetki, durumun aciliyetinin gerektirdiği hallerde acele kamulaştırma kararı alabileceğine ilişkin olup, hangi hallerin aciliyet gerektirdiğine ilişkin somut durumun takdirini içermektedir. Bu kapsamda idarenin kamulaştırma ile aciliyet durumu arasındaki ilişkiyi kurması gerekmektedir. Diğer yandan "aciliyet hali", idarenin takdir yetkisini kullanması gerekçesi olarak, "belirsiz kavramlar" 31 kategorisinde; tıpkı "durumun şartlarının gerektirmesi",
"görülen lüzum" vb gibi kapsamı durumun şartlarına göre yeniden ele alınması gereken; bu yönüyle de tek bir tanım bulunmayan kavramlardan biridir 32. Danıştay kararlarında ise, belirsiz kavramlara ilişkin idarenin takdir
yetkisinin yargısal denetiminde kararın, "objektif, gerçekçi ve hukuken geçerli sebeplerle ve somut delillere dayanması gerektiği" 33 kabul
29 Sinan Seçkin, Gül Üstün, "İdari İşlemlerde Takdir Yetkisi ve Gerekçe İlkesi", Mehmet Akif Aydın'a Armağan, Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Hukuk Araştırmaları Dergisi, Cilt 21, Sayı 2, s. 512.
30 İdarenin takdir yetkisini hukuka uygun olarak kullanması kadar idarenin takdir yetkisinin
yargısal denetiminde yerindelik denetimi yasağına ve takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilmesi yasağına uyulması da Anayasal zorunluluktur.
31 Arslanoğlu, agm, 208. 32 Arslanoğlu, agm, 208.
edilmektedir. Bu açıklamalar ışığında 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasındaki şartlar gerçekleştiğinde idarenin, olağan kamulaştırma usulünün kamuyu büyük zararlara uğratacağına dair gerekçeleri bulunuyorsa acele kamulaştırma yoluna gitmelidir. Bu zarar, olağan kamulaştırma yapılması nedeniyle yaşanan gecikmenin neden olduğu zarardır. Çünkü 6306 sayılı Kanunun düzenlediği "olağan dışı" durumun gerçekleşmesi halinde idareye kamulaştırma yapıp yapmamak konusunda değil, acele kamulaştırma ile olağan kamulaştırma yollarından birini seçmek konusunda takdir yetkisi tanınmıştır.
Sonuç olarak, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasındaki olağan dışı durum gerçekleştiğinde olağan kamulaştırma yöntemi öncelikli usul olarak kabul edilmeli; ve fakat bu usulden kaynaklanacak gecikme kamu zararına neden olacak ise acele kamulaştırma yöntemi uygulanmalıdır. Bu nedenle de idareye acele kamulaştırma kararı almak konusunda 6306 sayılı Kanun'un tanıdığı takdir yetkisinin sebep öğesi, olağan kamulaştırma kararının sebep olacağı kamu zararının, bu işlemden beklenen kamu yararını engellemesidir.
2- Ayrıksı Usul
6306 sayılı Kanun'un 6. maddesindeki düzenleme, acele kamulaştırmanın "üzerindeki bina yıkılmış olan arsa" ile ilgili olduğunu düzenlemektedir. Kanunun 6. maddesi açıkça, "Üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın [...]acele kamulaştırma yoluna da gidilebilir." şeklindedir. Buna göre, acele kamulaştırma kararı üzerinde bina bulunmayan arsa ile ilgili bir karardır. Başka bir anlatımla, Bakanlar Kurulu'nun acele kamulaştırma kararının konusu, yıkılma tehlikesi bulunan yapı ya da üzerinde bina bulunan riskli alan olamaz 34. Diğer yandan, "üzerindeki bina yıkılmış arsa" ifadesi,
üzerinde hiç bina olmamış arsaların da acele kamulaştırma kapsamında olamayacağını göstermektedir. Buna göre, riskli yapıların, üzerinde bina bulunan riskli alanların ve üzerinde hiç bir zaman bina bulunmamış riskli
34 Tespit ettiğimiz bu noktanın doktrinde ve yargı kararlarında hiç ele alınmamış olmasının
nedenini, Kanun'un adından ve afet riskinin aciliyet gerektiren bir durum yarattığına dair algının Kanun kapsamındaki tüm bina ve yerler açısından acele kamulaştırma yapılabileceğine dair yanlış bir sonuca neden olmasından kaynaklandığı kanısındayız. Çalışmamız kapsamında ele aldığımız yargı kararlarının konusunu oluşturan yerlerin üzerinde bina bulunan alanlar hakkında olması da bu görüşümüzü kanıtlar niteliktedir. Bu nedenle vurgulanmalıdır ki, 6306 sayılı Kanun'un 2. maddesi, "üzerindeki bina yıkılmış olan arsa" ile ilgili olduğundan, maddenin düzenlediği usul, üzerinde bina olmayan riskli alanlarda geçerlidir.
alanların acele kamulaştırması, işlemin sebep ve konu öğesi yönünden hukuka aykırılığına neden olacaktır.
İdari işlemlerin tümü açısından genel amacın35 kamu yararı olduğu
malumdur. Diğer yandan idarenin, kanundan kaynaklanan yetkilerini, kanunda belirtilen sınırları içinde kullanması anlamına gelen kanuni idare ilkesi36 gereği idarenin, kanundan almadığı bir yetkiyi kullanması kamu yararı
amacı taşısa bile işleminin hukuka aykırılığına sebep olacaktır. Bu nedenle de 6306 sayılı Kanun'un uygulamasını sağlamak üzere alınacak acele kamulaştırma kararı, somut durumun şartlarının gerçekliğinin yanı sıra Kanun'un tanıdığı yetkinin sınırları ile denetlenebilir. Bu nedenle de, 6306 sayılı Kanun'un acele kamulaştırma kararının hangi usul şartlarında gündeme gelebileceği, acele kamulaştırma kararının sebep öğesi içinde yer alan diğer husustur.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasında düzenlenen acele kamulaştırma usulü açısından gereken "aşamalar ve şartlar" genel olarak şu şekilde sayılabilir.
1- Üzerindeki bina yıkılarak arsa hâline gelen taşınmaz gereklidir.
2- Bu arsa ile ilgili olarak maliklerine tebligat yapılmış olmalıdır. 3- Tebligat üzerine maliklerin otuz gün içinde ve en az üçte iki çoğunluk
ile arsanın değerlendirilmesi ile ilgili olarak anlaşma sağlayamamış olması gereklidir.
4- Olağan kamulaştırma usulünün izlenmesi, kamu zararına sebep olmalıdır.
5- Bakanlık, TOKİ veya İdare lehine karar alınmış olmalıdır. 6- Bakanlar Kurulu'nun bu yönde usulüne uygun kararı olmalıdır. B- Danıştay'ın Yaklaşımı
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun kapsamında alınan acele kamulaştırma kararlarına esas olan kural ve ilkeleri belirledikten sonra, Danıştay'ın bu ilke ve kurallara yaklaşımının ele alınması, acele kamulaştırmanın kapsamının ve uygulamasının anlaşılabilmesi için gerekli ve önemlidir.
35 Ahmet Emrah Akyazan, "Maddi Açıdan İdari İşlemler", TBB Dergisi, Sayı 85, 2009, s. 230. 36 Emre Akbulut, Türk Hukukunda Kanuni İdare İlkesi, Beta Basım, İstanbul, 2013, s. 13.
Bu bağlamda seçtiğimiz iki karar, İstanbul İli Gaziosmanpaşa İlçesi, Sarıgöl ve Yenidoğan Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve riskli alan ilan edilen 37 bir alanda bulunan taşınmazların, Bakanlar Kurulu tarafından
acele kamulaştırılması kararının38 yargısal denetimi hakkındadır.
Riskli alan sınırları içerisindeki taşınmazların acele kamulaştırılmasına
ilişkin Bakanlar Kurulu kararının iptalinin istendiği davaların henüz karara
bağlanmadığı bir aşamada, Bakanlar Kurulunca acele kamulaştırma işleminin sebebi olarak gösterilen riskli alan kararı hakkındaki davalar,39 belirli
bölgeler/mahalleler açısından iptal kararı ile sonuçlanmıştır.
Bu karar üzerine, 15.03.2017 günlü Danıştay 6. Dairesi'nin ilk kararı40, "[...] acele kamulaştırma işleminin dayanağı olan riskli alan ilanına yönelik [....] sayılı kararının iptaline karar verilmesi gerektiği yolundaki Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun [...] bozma kararı ile riskli alanda acele kamulaştırma yapılmasına yönelik 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun 27. maddesi uyarınca tesis edilen dava konusu [...] sayılı Bakanlar Kurulu kararında hukuka uyarlık bulunma[dığı] "
hakkındadır. Danıştay acele kamulaştırma kararının dayanağı olarak gösterilen riskli alan kararının iptal edilmesi nedeniyle acele kamulaştırma kararının "dayanaksız" kaldığına hükmederek iptal kararı vermiştir. Sonuç olarak Bakanlar Kurulu'nun acele kamulaştırma kararının dayanağı olarak riskli alan kararını göstermesi nedeniyle, Danıştay riskli alan kararının iptal edildiği hallerde acele kamulaştırma kararının dayanaksız kalacağına hükmetmiştir.
6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrası acele kamulaştırma yapılabilecek taşınmazları, "üzerindeki bina yıkılmış arsalar" olarak belirlemiştir. Söz konusu davaya konu alandaki taşınmazların acele kamulaştırılmaya konu edilmesi bu nedenle acele kamulaştırma işlemini sebep ve konu öğeleri yönünden hukuka aykırı kılacağından, riskli alan kararı
37 15.12.2013 tarih ve 2013/5666 sayılı İstanbul İli, Gaziosmanpaşa İlçesi, Sarıgöl ve
Yenidoğan Mahalleleri Sınırları İçerisinde Bulunan Alanın Riskli Alan İlan Edilmesi Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı, Resmi Gazete T. 15.2.2013, S. 28852.
38 14.03.2015 tarih ve 2016/8598 sayılı İstanbul İli, Gaziosmanpaşa İlçesinde İlan Edilen Riskli
Alan Sınırları İçerisinde Bulunan Bazı Taşınmazların Gaziosmanpaşa Belediye Başkanlığı Tarafından Acele Kamulaştırılması Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı, Resmi Gazete T. 10.04.2016, S. 29680.
39 Danıştay İdari Dava Dairelerinin, 20.10.2016 tarihli, E. 2016/2102, K. 2016/2713;
20.09.2016 tarihli E.2016/106, K. 2016/2616; E. 2016/2613,K. 2016/2618; E. 2016/105, K. 2016/2615; E. 2016/3916, K. 2016/2715 kararları. (https://www.kazanci.com.tr/)
iptal edilmemiş olsaydı da acele kamulaştırma kararının bu gerekçeyle iptal edilmesi gerekirdi. Diğer bir deyişle; kararı, sonucu yönünden yerinde bulmakla birlikte, riskli alan kararı iptal edilmeseydi de, üzerinde bina bulunan riskli alanda acele kamulaştırma kararı alınması nedeniyle işlemin sakat olduğunun tespit edilmiş olması gerektiği kanısındayız. Mahkeme ise, riskli alan kararının "teknik rapor ile oluşturulmaması" nedeniyle iptal edildiğini; bu nedenle de acele kamulaştırma kararının dayanaksız kaldığına hükmetmiştir.
Yukarıda da ifade edilmiş olduğu gibi, 6306 sayılı Kanun açısından acele kamulaştırma kararı, üzerindeki bina yıkılmış arsalar açısından alınabilen bir karardır. Bu yönüyle acele kamulaştırma kararının alındığı alan riskli alan olabilir; ancak bu alan, zemin yapısı nedeniyle riskli hale gelen arsa olmalıdır. Riskli alan kararının iptalinin acele kamulaştırma kararını dayanaksız bırakacağı çok açıktır. Fakat, 6306 sayılı Kanun kapsamında alınacak acele kamulaştırma kararlarının konusunu, riskli alan içindeki ya da dışında riskli yapılar oluşturamayacağından, bu iptal kararı olmasaydı da dava konusu acele kamulaştırma kararının konu ve sebep öğesi yönünden hukuka aykırı olduğundan iptalinin gerektiği görüşündeyiz. Bu yönüyle Danıştay'ın Bakanlar Kurulu'nun acele kamulaştırma kararının dayanağı olarak gösterdiği riskli alan kararının, gerçekte bu işlemin dayanağı olamayacağını kararında ifade etmemesi eleştiriye açıktır.
Danıştay'ın incelenecek ikinci kararının41 da konusu ilk karar ile aynıdır.
Acele kamulaştırma kararına karşı aynı bölgedeki diğer davacıların iptal davasında Danıştay, acele kamulaştırma kararının dayanağı olarak gösterilen riskli alan kararı hakkında verilen iptali kararının gerekçe ve hüküm kısımlarını özellikle vurgulayarak hüküm kurmuştur. Söz konusu riskli alan kararının iptaline ilişkin Danıştay İdari Dava Daireleri kararının hüküm kısmında, kararın "sadece davacılara ait taşınmazlar yönünden hüküm ifade edeceği" belirtilmiştir. Danıştay da bu ifadeyi aynen tekrar etmek suretiyle, riskli alanda davacı arsa malikleri yönünden riskli alan kararı iptal edildiğinden acele kamulaştırma kararının iptal edildiğini; davacı olmayan arsa maliklerinin arsaları için ise iptal gerekçesinin, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasında düzenlenen acele kamulaştırma usulüne uyulmaması olduğuna karar vermiştir. Danıştay'ın bu kararında,
" 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanununda belirtildiği üzere öncelikli olarak malikler ile anlaşma yoluna gidilmesi, taşınmazların malikleri tarafından değerlendirilmesinin esas
alınması, Kanunda belirtilen uygulamaların Bakanlıkça yerine getirilmesi, ancak üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın malikleri üçte iki çoğunluğu sağlayamazsa acele kamulaştırma yoluna gidilmesi gerekirken anılan hususlar gözetilmeksizin riskli alana ilişkin Bakanlar Kurulu kararı üzerine dava konusu taşınmazın acele kamulaştırma yolunda tesis edilen Bakanlar Kurulu Kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır."
denilmektedir. Buna göre, Danıştay acele kamulaştırma kararının hukuka uygunluk denetiminde kademeli olarak, riskli alan kararının iptal edilip edilmediğini; eğer davacı yönünden iptalin sonuçları uygulanamayacaksa, 6306 sayılı Kanunda düzenlenen usule uygun bir karar olup olmadığını değerlendirmektedir.
Danıştay'ın her iki kararı birlikte ele alındığında, Danıştay'ın 6306 sayılı Kanun kapsamında verilen acele kamulaştırma kararlarına yönelik incelemesini, iptal edilen riskli alan kararının davacısı olanlar ve olmayanlar yönünden ayırarak ele aldığı anlaşılmaktadır. Buna göre, riskli alan kararının iptal edildiği davanın davacıları açısından acele kamulaştırma kararı dayanaksız kaldığı gerekçesiyle iptal edilmiştir. Danıştay iptal edilen riskli alan kararının davacısı olmayanlar açısından ise acele kamulaştırma kararını, bu Kanunda öngörülen usule ve şartlara uyulmadığı gerekçesiyle iptal etmiştir. Sonuç olarak Danıştay, 6306 sayılı Kanun kapsamında alınan acele kamulaştırma kararının yargısal denetimi kapsamında ilk kararında, işlemin sebep ve konu öğesine, sonraki kararında ise usul hükümlerine yoğunlaşarak kararını tesis etmiştir.
Yapılan açıklamalar ışığında, özellikle vurgulanması gereken, 6306 sayılı Kanunda idareye olağan kamulaştırma usulü ile acele kamulaştırma usulünü uygulamak konusunda verilen takdir yetkisinin, idarenin diğer tüm işlemleri gibi hukuki denetimi yapılabilir bir işlem olduğudur. KARAHANOĞULLARI'nın ifade ettiği üzere, "Takdiri yetkinin
kullanılmasıyla ortaya çıkan işlemlerin denetimi idarenin aralarından seçim yapabileceği yasal seçenekleri (sonuçları) doğru oluşturup oluşturmadığının ya da oluşturma girişiminde bulunup bulunmadığının; bu sonuçlara götürecek verileri somut olayda düzgün seçip seçmediğinin; idarenin normu doğru yorumlayıp yorumladığının denetimidir."42 Bu yönüyle mahkemelerin
yerindelik denetimi yasağını43 ihlal etmemek adına takdir yetkisi tanınan
42 Onur Karahanoğulları, "İdarenin Yargısal Denetimine Yönelik Anaysa Değişiklikleri ve
Takdir Yetkisinin Yargısal Denetimi", Mülkiye Dergisi, Y. 2011, C. XXXV, S. 270, s.57.
43 Hulusi Alphan Dinçkol, "İdari Yargıda Hakimin Takdir Yetkisinin Denetlenmesi", Prof. Dr.
Nur Centel’e Armağan, Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Hukuk Araştırmaları
işlemleri sebep ve konu yönlerinden denetlemekten imtina etmesi, Anayasa'nın 125. ve İYUK 2. maddelerine göre mümkün değildir.
Sonuç olarak, takdir yetkisini denetlerken yerindelik yasağını ihlal etmek tedirginliği yaşayan mahkemelerin, takdir yetkisinin davada uygulanacak hukuk kuralının çerçevesinde idarenin serbest karar verme alanı olduğunu; yerindeliğin ise bu alan içinde kalınarak verilen kararın konusunu oluşturduğunu öngörmesi gereklidir.44 Bu kapsamda acele kamulaştırma
kararı alınmasını gerektiren gerekçenin denetlenmesi takdir yetkisinin sebep öğesinin denetlenmesi iken; bu şart gerçekleştirdikten sonra acele kamulaştırma kararı alıp almamak konusunda idarenin tutumunun denetlenmesi yerindelik denetimi yasağına girmektedir.45
SONUÇ
Mülkiyet hakkı üzerindeki etkileri tartışmasız olan kamulaştırma süreci46, olağan ve olağanüstü olmak üzere iki usulden oluşmaktadır. Bu
usullerden olağanüstü yollardan olan acele kamulaştırma yöntemi, istisnai ve ayrıksı bir yöntemdir. Bu yöntemin sınırlı sayılan durumlar için gerçekleştirilebileceği 2942 sayılı Kanunun 27. maddesi ile ortaya konulmuştur. Diğer yandan bu maddenin uygulanması idarenin takdir yetkisini içeren tespitlere dayandığından Danıştay kararları ile bu yetkinin kullanılmasında çeşitli kriterler geliştirilmiştir. Bu kriterler, acele kamulaştırmanın kamu yararı ve kamu düzeninin gerektirmesi, kamu zararının doğması ihtimalinin engellenmesi olarak olgunlaşmıştır.
6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasında acele kamulaştırma yönteminin de uygulanabileceği istisnai bir durum açıkça düzenlenmiştir. Bu düzenleme, üzerindeki bina yıkılarak arsa haline gelen taşınmazın değerlendirilmesi konusunda maliklerin üçte ikisinin anlaşma sağlayamaması halinde acele kamulaştırma yönteminin de düşünülebileceğini düzenlemektedir. Maddede, "acele kamulaştırma yoluna da gidilebilir" ifadesi kullanılması nedeniyle bu yolun ikincil yöntem olduğu açıktır.
44 Seçkin/ Üstün, agm, s.519.
45 YAYLA'nın ifadesiyle "takdir yetkisinin çekirdeği; yargısal denetimin de bu çekirdeğe
ulaşıldığında artık durduğu alandır." Yıldızhan Yayla, İdare Hukuku, 2. Basım, Beta Basım, İstanbul, 2010, s.193
46 "Kamulaştırma mülkiyet hakkına getirilmiş istisnai bir kısıtlamadır ve bu kısıtlamanın
gerekçesi kamu menfaatinin üstün olmasıdır." Saim Tuğrul, Kamu Hukuku Açısından
Mülkiyet Hakkı ve Sınırlandırılması, Kazancı Yayınları, İstanbul, 2004, s.116. Mehmet
Akif Etgü, Kamu Hukukunda Mülkiyet Hakkı ve Avrupa İnsan Hakları
Üzerindeki bina yıkılan ve arsa haline gelen taşınmazın maliklerinin üçte iki oranla 47 anlaşamaması, acele kamulaştırma yapılmasını zorunlu
kılmamaktadır. Bu şart gerçekleşmiş olsa da olağan kamulaştırma yöntemi öncelikli yöntem olduğundan, olağan kamulaştırma yönteminin kullanılmasının yaratacağı kamu zararının ve nedeninin ortaya konulması, işlemin sebep öğesini oluşturacağından, gereklidir.
6306 sayılı Kanuna göre yalnızca, "üzerindeki bina yıkılmış arsalar"da acele kamulaştırma yönteminin uygulanması mümkün olduğundan, bu taşınmazlar dışında acele kamulaştırma yönteminin uygulanması işlemi sebep, konu ve amaç yönünden hukuka aykırı kılacaktır. Son olarak belirtilmelidir ki, bu süreçte üzerindeki bina yıkılmış arsanın maliklerinin iradelerine öncelik verilmesi, Kanun'un aradığı zorunlu şart olmakla birlikte, mülkiyet hakkının tesisi açısından da yerinde olan usuldür. Bu nedenle, idarenin arsanın geleceği ile ilgili arsa maliklerinin karar almalarına imkan vermeden kamulaştırma aşamasına geçmesi, gerek 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasındaki usule, hem de mülkiyet hakkının kısıtlanmasında ölçülülük ilkesine aykırıdır.
Acele kamulaştırma yönteminin istisnai ve olağan dışı bir yol olduğu 2942 sayılı Kanunla ortaya konulmuş olmakla birlikte, 6306 sayılı Kanunda da bu yöntem ikincil bir yol olarak düzenlemektedir. İncelediğimiz kararlarında Danıştay, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasındaki açık düzenlemeye rağmen, takdir yetkisini acele kamulaştırma kararı almak yönünde kullanan idarenin işlemini, gerekçesini de oluşturan sebep öğesi yönünden denetlemekten imtina etmiştir.
Riskli alan kararının iptal edilmesi nedeniyle acele kamulaştırma kararının dayanaksız kaldığına hükmeden Danıştay'ın bu kararı isabetli olmakla birlikte, riskli alan kararı iptal edilmemiş olsaydı da, acele kamulaştırma kararı, ancak üzerindeki bina yıkılan arsalar yönünden alınabileceğinden, yine de idari kararın iptal edilmesi gerektiği kanısındayız. Bu nedenle, bu tür davalarda Mahkeme'nin Bakanlar Kurulu'nun acele kamulaştırma kararının dayanak işlemi olarak gösterdiği riskli alan kararının, dayanak olup olamayacağı yönünden de incelemesi yerinde olacaktır.
47 Arsa paylarının 2/3'ü ile karar verebilen kat maliklerinin, yeniden yapımda firmanın
belirlenmesine, yapımın şekline, yeniden yapılacak olan binada maliklerin bağımsız bölümlerinin yerine, konumuna, yüzölçümüne, hatta arsa paylarının satışına dahi karar verebilmesinin, geri kalan pay sahipleri açısından mülkiyet hakkını orantısız biçimde kısıtladığına dair görüş için bakınız: Ali Güvenç Kiraz, A'dan Z'ye Kentsel Dönüşüm, Beta Basım, İstanbul, 2015, s.19.
KAYNAKÇA
Adem Avcı, 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Açısından Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması, Kentsel Dönüşüm Hukuku (içinde) Editöler: Cenk Şahin, Melikşah Yasin, 12 Levha Yayınları, İstanbul, 2015.
Ahmet Emrah Akyazan, Maddi Açıdan İdari İşlemler, TBB Dergisi, Sayı 85, 2009.
Ali Güvenç Kiraz, A'dan Z'ye Kentsel Dönüşüm, Beta Basım, İstanbul, 2015. Burçak Bal Yalçın, Hak Arama Özgürlüğü Önünde Bir Engel: Riskli Alan Kararlarına Karşı Dava Açma Süresi, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, C. 65, S. 4, Y. 2016.
Emre Akbulut, Türk Hukukunda Kanuni İdare İlkesi, Beta Basım, İstanbul, 2013.
Güher Ulu, İdari İşlemin Yetki Unsuru, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2012. Gül Üstün, Kentsel Dönüşüm Hukuku, 12 Levha Yayınları, İstanbul, 2004. Hulusi Alphan Dinçkol, İdari Yargıda Hakimin Takdir Yetkisinin
Denetlenmesi, Prof. Dr. Nur Centel’e Armağan, Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Hukuk Araştırmaları Dergisi Özel Sayı, Yıl: 2013, Cilt: 19, Sayı: 2, Beta Yayınevi, İstanbul.
İbrahim Kaboğlu, Yerleşme ve Konut Hakkı: Temel Özgürlük Sosyal Hak Birleşmesi, İnsan Hakları Yıllığı, C. 17, Sa. 1, Y. 1996.
Jülide Gül Erdem, Ölçülülük İlkesinin İdarenin Takdir Yetkisinin Kullanımındaki Yeri, AÜHFD, 62 (4) 2013.
Kemal Gözler, Yorum İlkeleri, Anayasa Hukukunda Yorum ve Norm Somutlaşması, Ankara, KHP ve TBB Ortak Yayını, 2013.
Mehmet Akif Etgü, Kamu Hukukunda Mülkiyet Hakkı ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'nin Mülkiyet Hakkına Bakışı, 12 Levha Yayınları, İstanbul, 2009.
Mehmet Arslanoğlu, Acele Kamulaştırma, MÜHF- HAD, C.19, S.3.
Nafi Pakel, 6306 Sayılı Kentsel Dönüşüm Yasası, İstanbul Barosu Dergisi, C.87, S. 2013/1.
Onur Karahanoğulları, İdarenin Yargısal Denetimine Yönelik Anaysa Değişiklikleri ve Takdir Yetkisinin Yargısal Denetimi, Mülkiye, Y. 2011, C. XXXV, S. 270.
Osman Ay, Kentsel Dönüşüm Kapsamında Reserv Yapı Alanı - Riskli Alan ve Riskli Yapılar, Beta Yayınları, İstanbul, 2014.
Saim Tuğrul, Kamu Hukuku Açısından Mülkiyet Hakkı ve Sınırlandırılması, Kazancı Yayınları, İstanbul, 2004.
Seda Yurtcanlı, Afet Riski Altında Temel Hak ve Özgürlükler: 6306 Sayılı Afet. Yasası Kapsamında Temel Hak ve Özürlüklere Getirilen Sınırlamalar, Anayasa Hukuku Dergisi, C.2, S.4.
Selami Demirkol, Zuhal Bereket Baş, Kentsel Dönüşümün, 6306 Sayılı Yasa Kapsamında Hak ve Özgürlükler Açısından Ele Alınması, TBB Dergisi Y.2013 S.108.
Sinan Seçkin, Gül Üstün, İdari İşlemlerde Takdir Yetkisi ve Gerekçe İlkesi, Mehmet Akif Aydın'a Armağan, Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Hukuk Araştırmaları Dergisi Cilt 21, Sayı 2.
Tahsin Bekir Balta, İdare Hukukuna Giriş, TODAİE Yay. no:17, 1970. Yeliz Şanlı Atay, 6306 Sayılı Kanun Çerçevesinde Riskli Alan Kararı, Çağdaş
Yerel Yönetimler Dergisi, TODAİE Yerel Yönetimler Dergisi, S.25/4, Y.2016.
Yıldızhan Yayla, İdare Hukuku, 2. Basım, Beta Basım, İstanbul, 2010. Zeki Akar, En Son Değişikliklerle Gerekçeli-açıklamalı- İçtihatlı
Kamulaştırma ve Kamulaştırmasız El Atma Davaları (C.II), Turhan Kitabevi, Ankara, 2007.
