T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KAMU HUKUKU ANABİLİM DALI
İDARİ YARGILAMA USULÜNDE HUKUK
MUHAKEMELERİ KANUNU’NUN
UYGULANABİLİRLİĞİ
Şahin ÜZÜM
YÜKSEK LİSANS TEZİ
Danışman
Dr. Öğr. Üyesi Selman Sacit BOZ
i İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER ...İ ÖZET ...İ ABSTRACT ...İİİ KISALTMALAR... V GİRİŞ ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM İDARİ YARGILAMA USULÜNÜN YARGILAMA USULÜ HUKUKU İÇİNDEKİ YERİ I. İDARİ YARGILAMA USULÜNÜN ORTAYA ÇIKIŞI, VARLIK NEDENİ VE AMACI ... 4
A. İdari Yargılama Usulünün Ortaya Çıkışı ve Varlık Nedeni... 4
B. İdari Yargılama Usulünün Amacı... 9
II. İDARİ YARGILAMA USULÜNÜN GENEL ÖZELLİKLERİ VE MEDENİ YARGILAMA USULÜNDEN FARKLARI ... 13
A. Re’sen Araştırma İlkesi ... 15
B. Yazılılık İlkesi ... 19
C. İçtihadilik İlkesi ... 21
ii
III. YARGILAMADA MEDENİ YARGILAMA USULÜNDEN
YARARLANILMASI ... 23
A. Tarihi Süreç ... 23
B. İdari Yargılama Usulü Hukuku İle Medeni Usul Hukuku Arasındaki İlişki………25
C. İdari Yargılamada Medeni Yargılamaya Atıf Yapılmasının Nedenleri... 26
Ç. HMK’ya Atıf Yapılmayan Konular ... 27
1. Derdestlik ... 28
a. Derdestlik İtirazının Şartları ... 29
b. Derdestlik İtirazının İncelenmesi ve Karara Bağlanması ... 29
c. İdari Yargılama Usulünde Derdestliğin Uygulanabilirliği ... 30
2. Kesin Hüküm ... 32
a. Maddi ve Şekli Anlamda Kesin Hüküm ... 33
b. Kesin Hükmün Etkisi ... 34
c. Kesin Hükmün Sonuçları ... 36
ç. İdari Yargılama Usulünde Kesin Hükmün Uygulanabilirliği ... 37
3. İstinabe ... 41
D. HMK’ya Atıf Yapılmamasının Aksaklığa Neden Olduğu Durumlar... 42
1. Islah ... 42
iii
İKİNCİ BÖLÜM
HUKUK MUHAKEMELERİ KANUNU’NA ATIF YAPILAN VE ANA YÖNTEM VE İLKELER BAKIMINDAN İDARİ YARGILAMA USULÜYLE
BAĞDAŞMAYAN MÜESSESELER
I. DAVAYA MÜDAHALE (KATILMA) VE DAVANIN İHBARI ... 48
A. Asli Müdahale (Katılma) ... 49
1. Tanım ... 49
2. Asli Müdahale (Katılma) ve İdari Yargıda Uygulanabilirliği... 50
B. Fer’i Müdahale (Fer’i Katılma) ... 52
C. Davaya Katılma Talebinin Yargılama İşlemleri Üzerindeki Etkisi ... 56
Ç. Davanın İhbarı ... 56
D. Davaya Katılma ve Davanın İhbarı Müesseselerinin İdari Yargıda Gerekliliği Sorunu ... 59
II. DAVADAN FERAGAT VE DAVAYI KABUL ... 61
A. Davadan Feragat ... 61
1. Davadan Feragat Kavramı ... 61
2. Davadan Feragatin Özellikleri ... 62
3. Davadan Feragatin Şekli ve Yöntemi ... 64
4. Davadan Feragat Beyanında Bulunabilecek Kişiler ... 65
5. Davadan Feragatin Sonuçları ... 65
6. İdari Yargılama Usulünde Davadan Feragat Edilmesi ... 67
a. Bireysel İşlemin İptali Davasında Davadan Feragat ... 68
iv
B. Davayı Kabul ... 69
1. Davayı Kabul Kavramı ... 69
2. Davayı Kabulün Şekli, Yöntemi ve Zamanı ... 70
3. Davayı Kabulün Sonuçları ... 71
4. İdari Yargıda Davayı Kabul ... 72
a. Davayı Kabul Etmeye Yetkili Kişiler ... 72
b. İptal ve Tam Yargı Davalarında Davayı Kabul... 73
C. Davaya Son Veren Taraf İşlemi Olarak Sulh ... 74
1. Davadan Feragat Ve Davayı Kabul İle Sulh Müessesesinin Karşılaştırılması ... 75
2. Uyuşmazlığın Alternatif Çözüm Yolu Olarak 659 Sayılı KHK Kapsamında Sulh ... 76
a. 659 Sayılı KHK Kapsamında Adli Uyuşmazlıklarda Sulh ... 76
b. İdari Uyuşmazlıklarda Sulh... 77
III. KARŞI DAVA ... 79
A. Tanım ... 79
B. Karşı Davanın Şartları ... 80
C. Karşı Davanın Açılması ve İncelenmesi ... 80
v
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
HUKUK MUHAKEMELERİ KANUNU’NA ATIF YAPILAN VE ANA YÖNTEM VE İLKELER BAKIMINDAN İDARİ YARGILAMA USULÜYLE
BAĞDAŞAN MÜESSESELER
I. HAKİMİN DAVAYA BAKMAKTAN YASAKLILIĞI VE REDDİ .... 83
A. Hakimin Yasaklılığı ve Sebepleri ... 84
B. Hakimin Reddi ... 85
1. Hakimin Reddi Sebepleri ... 86
2. Hakimin Reddi Kararlarının İstinafı ve Temyizi ... 88
C. Hakimin Yasaklılığı ve Reddi Sebeplerinin Gerçekleşmesi Durumunda Yapılacak İşlemler... 89
Ç. İdari Yargılamada Çekinme ve Ret ... 92
1. Danıştay’da Çekinme ve Ret ... 92
2. Mahkemelerde Çekinme ve Ret ... 93
II. EHLİYET ... 94
A. Tanım ... 94
B. Taraf Ehliyeti ... 95
1. Gerçek Kişilerde Taraf Ehliyeti ... 96
2. Tüzel Kişilerde Taraf Ehliyeti ... 97
a. Özel Hukuk Tüzel Kişilerinin Taraf Ehliyeti ... 97
b. Kamu Tüzel Kişilerinin ve Tüzel Kişiliği Olmayan Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Taraf Ehliyeti ... 97
C. Dava Ehliyeti ... 99
vi 2. Kamu Tüzel Kişilerinin ve Tüzel Kişiliği Olmayan Kamu Kurum ve
Kuruluşlarının Dava Ehliyeti………... 103
III.DAVAYA VEKALET ... 104
A. İdari Yargı Yerlerinde Vekil Olabilecekler ... 104
B. Vekaletnamenin Şekli ... 105
C. Davaya Vekaletin Kapsamı ... 106
1. Vekaletin Kanuni Kapsamı ... 106
2. Vekaletin İradi Kapsamı ... 106
Ç. Davaya Vekaletin Sona Ermesi ... 106
IV. TEMİNAT ... 107
A. Teminat Göstermekle Yükümlü Bulunanlar ... 107
1. HMK’ya Göre Teminat Gösterme Yükümlülüğü ... 107
2. Uluslararası Hukuka Göre Teminat Gösterme Yükümlülüğü... 108
3. İYUK’a Göre Teminat Gösterme Yükümlülüğü ... 108
B. Teminat Gösterilebilecek Değerler ve Gösterilme Zamanı ... 108
V.BİLİRKİŞİ ... 109
A. Bilirkişi İncelemesini Gerektiren Durumlar... 110
B. Bilirkişinin Atanması ... 110
C. Bilirkişide Aranacak Özellikler ... 112
Ç. Bilirkişiliği Kabul Zorunluluğu ve Bilirkişinin Reddi ... 112
D. Bilirkişi İncelemesi ve Bilirkişi Raporunun Bağlayıcılığı ... 113
vii
F. Bilirkişinin Sorumluluğu... 115
G. Bilirkişi Ücreti ... 115
VI. KEŞİF ... 116
A. Tanım ... 116
B. Keşfe Karar Verilmesi ve Keşfin Yöntemi ... 117
VII. DELİLLERİN TESPİTİ ... 120
A. Delillerin Tespitinin Tanımı ve Amacı ... 120
B. Delillerin Tespitine Konu Olabilecek Şeyler ... 121
C. Delil Tespiti İsteminde Bulunabilme Koşulları... 121
Ç. Delil Tespitinin İstenebileceği Yargı Yeri ... 121
1. Dava Açılmadan Önce ... 121
2. Dava Açıldıktan Sonra ... 122
D. Delil Tespitinin Usulü ... 122
E. Delil Tespiti Giderleri ... 124
VIII. YARGILAMA GİDERLERİ ... 125
A. Tanım ... 125
B. Yargılama Gideri Sayılabilecek Masraflar ... 125
C. Yargılama Giderlerinden Sorumluluk ... 126
IX. ADLİ YARDIM ... 129
viii
B.Adli Yardım Usulü ... 130
C.Adli Yardımın Kapsamı ... 131
Ç. Yargılama Giderlerinin Tahsili... 131
X. DURUŞMA DİSİPLİNİ ... 132
XI. ELEKTRONİK İŞLEMLERE İLİŞKİN HÜKÜMLER ... 132
SONUÇ ... 134
i
ÖZET
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu, idari yargılama hukukundaki usul kurallarını düzenleyen bir kanundur. Ancak, bütün usulü müesseseler bu kanunda düzenlenmemiş, Kanun’un 31. maddesi ile, “Hakimin davaya bakmaktan memnuiyeti ve reddi, ehliyet, üçüncü şahısların davaya katılması, davanın ihbarı, tarafların vekilleri, feragat ve kabul, teminat, mukabil dava, bilirkişi, keşif, delillerin tespiti, yargılama giderleri, adli yardım hallerinde ve duruşma sırasında tarafların mahkemenin sükununu ve inzibatını bozacak hareketlerine karşı yapılacak işlemler ile elektronik işlemlerde” Hukuk Muhakemeleri Kanunu’na atıf yapma yoluna gidilmiştir.
Bu kapsamda yapılan çalışmamızda, idari yargının ortaya çıkışı, varlık nedeni, amacı, idari yargılama usulünün özellikleri, medeni yargılama usulü ile karşılaştırma yaparak farkları ortaya konmuş, medeni usulden yararlanma yolu olarak atıf yapılmasının nedenleri, atıf yapılmayan müesseselerin idari yargıda uygulanması gerekliliği, Hukuk Muhakemeleri Kanunu’na atıf yapılan müesseselerin idari yargılama usulünde uygulanabilirliği üzerinde durulmuştur.
ii
Anahtar Kelimeler:
1. İdari Yargı
2. İdari Yargılama Usulü
3. Hukuk Muhakemeleri Kanununa Atıf 4. Feragat ve Kabul
iii
ABSTRACT
The Law on Administrative Procedure No. 2577 regulates the rules of procedure in administrative law. But, some procedural institutions no arrangements made in the law. With its 31st article, the way was referred to “Challange of judge and prohibition, license, third parties participation to the case, reputation of case, the assignees of the parties, waive and agree, collateral, counter-lawsuit, expert witnesses, viewing, evidence detection, trial expenses, and in the case of legal aid and in the processes that would be done against actions which disrupt safety and tranquility of the court, electronic transactions” institutions that take place in Civil Law Procedures.
In our study made in this context, focused on the emergence of the administrative judiciary, the reason of existence, its purpose,principles of administrative proceedings, administrative proceedings, revealed its differences through comparison with civil trial procedure relating to civil procedure, reasons for reference as a way of benefiting from civil procedure law, in the administrative judiciary the necessity of the application of non-referred institutions, the applicability of the institutions referred to Civil Law Procedures in the administrative proceedings procedure.
iv
Key Words:
1. Administrative Justice
2. Administrative Judicial Procedure 3. Refer to Law on Civil Judicial Procedure 4. Waive and agree
v
KISALTMALAR
AİHS : Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi AMKD : Anayasa Mahkemesi Kararları Dergisi AY : Anayasa
AYM : Anayasa Mahkemesi Av. K. : Avukatlık Kanunu B. : Baskı
bkz. : bakınız
BN. : Başvuru Numarası
C. : Cilt
CMK : Ceza Muhakemesi Kanunu D. : Dairesi
Dan. : Danıştay
Dan. K. : Danıştay Kanunu DBB : Danıştay Bilgi Bankası DD : Danıştay Dergisi
DİBK : Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulu DKD : Danıştay Kararları Dergisi
dn. : dipnot
E. : Esas Numarası
vi
HK : Harçlar Kanunu hk. : hakkında
HMK : Hukuk Muhakemeleri Kanunu HUMK : Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu İDDGK : İdari Dava Daireleri Genel Kurulu İDDK : İdari Dava Daireleri Kurulu İYUK : İdari Yargılama Usulü Kanunu K. : Karar Numarası
KHK : Kanun Hükmünde Kararname KVYO : Karar Verilmesine Yer Olmadığına m. : madde numarası No : Numara RG : Resmi Gazete s. : sayfa numarası ss. : sayfa sayısı S. : Sayı T. : Tarih T.C. : Türkiye Cumhuriyeti TCK : Türk Ceza Kanunu TMK : Türk Medeni Kanunu TTK : Türk Ticaret Kanunu
vii
UMD : Uyuşmazlık Mahkemesi Dergisi vb. : ve benzeri
vd. : ve devamı
VDDK : Vergi Dava Daireleri Kurulu Y. : Yıl
1
GİRİŞ
İdari uyuşmazlıkların çözümüne yönelik ayrı bir yargı düzeninin ortaya çıkması, idare ile birey arasında meydana gelen anlaşmazlıklara uygulanan idari düzenlemelerin, kişiler arasındaki uyuşmazlıklara uygulanan özel hukuk kurallarından farklı olmasının sonucudur. Özel hukuk tarafların eşitliğine dayanırken, idari rejim denilen bu sistemde, idare üstün tutulmuş, idareye özel hukukta olmayan kamu gücü ayrıcalıkları verilmesi sonucu ortaya çıkan eşitsizlik idari yargının doğuşunda ve hukuk devletinin gelişiminde önemli bir rol oynamıştır.
İdari yargı rejimi, bireylerin hak ve özgürlükleri açısından önemli bir teminat oluşturmaktadır. Bu teminat aynı zamanda idari yargının varlık gerekçesi ve hedefini oluşturmaktadır.
Hukuk devletinin gelişimiyle birlikte yargılama usulünde yeni düzenlemeler yapılmış, idarenin hak ve yetkilerini kullanırken yapacağı hukuk dışı işlem ve eylemlerden olumsuz etkilenen idare edilenlerin hak ve özgürlüklerinin korunması ve idarenin hukuka bağlı kalması sağlanmıştır. İdari yargı kararlarının geçmişe etkili olması ve idari işlemi tüm sonuçlarıyla ortadan kaldırması, hem devleti hukuk sınırları içinde kalmaya zorlamaktadır, hem de idare edilenlerin hak ve hukukunu etkili bir şekilde korumaktadır.
İdari yargının amacı, idareyi hukuk alanı içinde kalmaya zorlamak iken, adli yargının başlıca amacı, taraflar arasında ortaya çıkan uyuşmazlığın hukuk kurallarına göre çözümlenip haksızlığın veya zararın giderilmesidir. Diğer yandan, sadece idarenin sahip olduğu bilgi ve belgelere erişimde karşılaşılan zorluk nedeniyle adli yargıdan farklı olarak re’sen araştırma ilkesi uygulanmaktadır. Yazılı yargılama usulü, içtihadilik, ucuz, hızlı ve basit yargılama ilkesi idari yargılamanın diğer unsurlarıdır.
İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK), bağımsız ve diğer yargılama yöntemlerinden farklı özelliği olan bir yargılama yöntemi olmasına rağmen bütün kurallar bu kanun içerisinde düzenlenmemiştir. Bu kanunda, idari yargının
2 özelliğinin gerektirdiği yöntem kurallarına yer verilirken, bunun dışında kalanlar için Hukuk Muhakemeleri Kanunu (HMK)’ndan yararlanma yoluna gidilmiştir.
Kamu hizmetlerinde zaman içinde meydana gelen artışlar, idare hukuku ve idari yargının içtihatlara dayalı olarak gelişme göstermesi nedeniyle İYUK’ta HMK kadar ayrıntılı düzenleme yapılmamıştır.
İYUK’ta, HMK’ya yollamada bulunulan hususların bir kısmı idari yargıda uygulanabilirken bazı hususların HMK’daki haliyle uygulanması çalışmanın devamında ayrıntısıyla incelenecek olan idari yargının kendine özgü niteliği ve diğer yargılama usullerine göre farklılığı nedeniyle sorun oluşturmuş, bazılarının farklı uygulanması gereği doğduğu gibi bazılarının idari yargıda uygulanmasına gerek olmadığı savunulmuştur.
İdari faaliyetlerin hukuka uygunluğunun denetlenmesi ve idari ölçüde yeniden incelenmesi demek olan idari yargılamanın işlevi ve niteliği, onun adli yargıdan farklı kurallara ve usullere göre yürütülme gereğini ortaya koymuştur. Fakat İYUK’ta idari yargıya has kural ve özelliklere uyma yönünden gerekli hassasiyetin gösterildiğini söylemek güçtür.
2577 sayılı Kanun hazırlanırken, HMK’daki müesseselerin tamamının idari yargıda uygulanma kabiliyetinin olmadığı dikkate alınmamıştır. Atıfta bulunulan konuların idari davaların ve idari yargılamanın özellikleri ve kurallarına göre kendi kanunu içinde düzenlenmesi gerekirdi.
İYUK’ta, “hakimin reddi”, “hakimin memnuiyeti”, “bilirkişi” ve “delillerin tespiti” müesseseleri yer almasına rağmen ayrıntılı düzenlenmemiş, bu konuda HMK’dan yararlanılmıştır.
Tez çalışmasının birinci bölümünde; idari yargılama usulünün yargılama usulü hukuku içindeki yeri, idari yargılama hukukunun ortaya çıkışı ve ortaya çıkmasına sebep olan etkenler, idari yargılama usulünün varlık nedeni, amacı ve idari yargılama hukukunun özellikleri ve idari yargılama usulünün medeni yargılama usulünden farkları, medeni yargılama usulünden yararlanılması, idari yargılama ile medeni yargılama arasındaki ilişki, medeni yargılama usulüne atıf yapma nedenleri, HMK’ya
3 atıf yapılmayan hususlar ile atıf yapılmamasının idari yargılama usulünde aksaklığa neden olduğu durumlar açıklanmaya çalışılmıştır.
İkinci bölümde, HMK’ya atıf yapılan fakat ana yöntem ve ilkeler bakımından idari yargılama usulüyle bağdaşmayan asli müdahale, fer’i müdahale, davanın ihbarı, feragat, kabul ve karşı dava hususları ile davaya son veren taraf işlemi olarak sulh müessesesi, davadan feragat ve davayı kabul ile sulh müessesesinin karşılaştırılması, uyuşmazlığın alternatif çözüm yolu olarak 659 sayılı KHK kapsamında adli ve idari uyuşmazlıklarda sulh müessesesi, medeni usul hukukunda yer alan düzenlemeler ve bunların idari yargılama hukukunda uygulanabilirlikleri ele alınmıştır.
Son bölümde ise, HMK’ya yollamada bulunulan ve ana yöntem ve ilkeler bakımından idari yargılama usulüyle bağdaşan hakimin davadan yasaklılığı ve reddi, ehliyet, davaya vekalet, teminat, bilirkişi, keşif, delillerin tespiti, yargılama giderleri, adli yardım, duruşma disiplini ile elektronik işlemler hakkında HMK’da yer alan düzenlemeler ve bunların idari yargılama hukukunda durumu ve uygulanabilirlikleri tartışılmış, son olarak idari yargıda ortaya çıkan ve çıkabilecek sorunlar ortaya konularak bu konularda öneriler getirilmeye çalışılmıştır.
4
BİRİNCİ BÖLÜM
İDARİ YARGILAMA USULÜNÜN YARGILAMA USULÜ HUKUKU İÇİNDEKİ YERİ
I. İDARİ YARGILAMA USULÜNÜN ORTAYA ÇIKIŞI, VARLIK NEDENİ VE AMACI
A. İdari Yargılama Usulünün Ortaya Çıkışı ve Varlık Nedeni
Türkiye ve Kıta Avrupasında yüzyılı aşkın bir süredir uygulanmakta olan idari rejim; kamu gücünü elinde bulundurarak vatandaşlar hakkında işlem ve eylem tesis eden idari otoritenin, yargı tarafından denetlenerek sahip olduğu üstünlüğün vatandaşların çıkarına dengelenmesi anlamına gelir.
İki eşit arasındaki özel hukuk yargılamasından farklı bir sistem olan idari yargı rejimi; bireylerin hak ve özgürlükleri açısından önemli bir teminattır. Bu teminat aynı zamanda idari yargının varlık gerekçesi ve hedefini oluşturmaktadır.
Yargı birliği sisteminin1 bulunduğu ülkelerin aksine Türkiye’de ve Kıta Avrupası’nda idareye, özel kişilere uygulanan hukuktan farklı bir hukuk uygulanmış, özel hukukta olmayan ayrıcalıklar verilmesi sonucu ortaya çıkan eşitsizlik, idari yargının doğuşunda ve hukuk devletinin gelişiminde önemli bir aşama teşkil etmiştir2.
İdari yargının, Türkiye’nin idari yapısına esin kaynağı olmuş Fransa’da doğuşunun tarihsel, teorik ve teknik nedenleri bulunmaktadır. Tarihsel nedenlere baktığımızda; krallık döneminde asillerden oluşan ve idareyi denetleyen “Parlament” denilen adli yargı yerlerinin Fransız ihtilalinden sonra ihtilalciler tarafından
1
“Yargı birliği sisteminde, idarenin yargısal denetimi genel mahkemelerde yapılmakta, ayrı bir idari yargı örgütü bulunmamaktadır ve yargı bir bütün olarak örgütlenmiştir. Bu sistemde idare ile birey eşit tutulmakta ve aynı hukuk kurallarına tabi kılınmaktadır.”, ODYAKMAZ,
Zehra - KAYMAK, Ümit - ERCAN, İsmail, Themis İdari Yargı, Konu, Soru, Mevzuat, B. 8,
XII Levha Yayıncılık, İstanbul, 2012, s. 27.
2
GÜNGÖR, Zerrin, “Sempozyum Açılış Konuşması”, Danıştay ve İdari Yargı Günü 147. Yıl
5 gerçekleştirilmeye çalışılan reformları engellemelerinin yasaklanmasına yönelik kanunlar çıkarılmıştır3.
Bu şekilde adli mahkemelerin, idareye emir vererek müdahalesi idari yargı sisteminin kabulüne imkan sağlamıştır4. 1790 tarihli Kanun’a göre, “idarenin ve adliyenin ayrılığı” ilkesi doğrultusunda adli yargı, idareye karşı açılan davalara bakamaz, bu tür davalara bakanlar hakkında cezai müeyyide uygulanamaz. 1795 tarihli Kararname ile de “her ne şekilde olursa olsun idari işlemlere karşı mahkemelerde dava açılamayacağı” na karar verilmiştir. Adli mahkemelerde dava açma yolu kapatılınca vatandaşlar idareye başvurarak hak arama yoluna gitmişlerdir5. Bunun sonucu olarak, idare içerisinde idarenin işleyişini ve ihtiyaçları hususunda ihtisaslaşmış kişilerden oluşan Conseil d’Etat-Fransız Danıştay’ı oluşturulmuştur6. Bunun anlamı, vatandaş ile idare arasında ortaya çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar hakkında yine idarenin görevlilerinin karar vermesidir. “İdareci-hakim sistemi”7 veya “tutuk adalet”8 adı verilen bu sistemde Danıştay’ın görevi, devlet başkanına sunulmak üzere sadece uyuşmazlığa ilişkin bir karar tasarısı hazırlamaktı. Daha sonra 1872 tarihinde çıkarılan kanun ile Fransız Danıştay’ına bağımsızlık ve uyuşmazlıklar hakkında karar verme yetkisi verilerek, “tutuk adalet” sisteminden “devredilmiş adalet” sistemine geçilmiş, sonraki dönemlerde Fransız
3
CANDAN, Turgut, Açıklamalı İdari Yargılama Usulü Kanunu, B. 5, Adalet Yayınevi,
Ankara, 2012, s.7.
4
TUNCAY, Aydın H., İdare Hukuku ve İdari Yargının Bazı Sorunları, Başbakanlık Basımevi,
Ankara, 1972, s. 59.
5
ÇAĞLAYAN, Ramazan, İdari Yargılama Hukuku, B. 2, Seçkin Yayınevi, Ankara, 2012, s.
43.
6
CANDAN, s. 8.
7
ÇAĞLAYAN, İdari Yargılama Hukuku, s. 43.
8
GÖZLER, Kemal - KAPLAN, Gürsel, İdare Hukuku Dersleri, B. 11’den Tıpkı Ek Baskı,
Ekin Basın Yayın Dağıtım, Bursa, 2011, s. 30; “Tutuk adalet, yargılama yetkisinin asıl sahibi olan, yargılama yetkisini kendi elinde tutan egemen (kral, istediği her zaman hakimlerin verdiği karara karışabilir, kararları kendi onamasına tabi tutabilir, bu kararları ortadan kaldırabilir veya değiştirebilir, yargılama yetkisi hükümdarın elinde tutulmuş durumdadır.”
6 Danıştay’ı, idarenin yargısal denetimi hususunda etkinliğini artırmış, oluşturduğu içtihatlarla idare hukukunun oluşmasında büyük role sahip olmuştur9.
İdari yargının ortaya çıkışında, kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırılık teşkil eden; idarenin denetiminin adli yargı yerlerince yapılması; yasama, yürütme ve yargının birbirinin alanına tecavüz etmelerine ilişkin teorik ve teknik nedenler de etkili olmuştur10. Fransa’da ilk başta amaç, yürütmenin daha iyi ve etkin bir şekilde denetlenmesinden ziyade kuvvetler ayrılığının bir gereği olarak yürütmenin yargı karşısında konumunu güçlendirme düşüncesidir11.
Kara Avrupasında 1800’lü yıllarda, hukuk devleti ilkesinin ve idare hukukunun kamu hukuku-özel hukuk ayrımı esas alınarak oluştuğu göz önünde bulundurulduğunda, devletin kamu gücü üstünlüğüne sahip olmasından dolayı söz konusu ayrımın olması kaçınılmazdır12.
Sonraki dönemlerde, idare ile vatandaşlar arasındaki ortaya çıkan uyuşmazlıklara uygulanacak idari hukuk düzenlemeleri, kişiler arasında ortaya çıkan uyuşmazlıklara uygulanan özel hukuk kurallarından hukuki ve teknik açıdan farklı nitelikte olmuştur13.
Bu iki hukuk düzenlemesinin farklı ilkelere ve yapıya sahip olması, idari işlemlerin yargılamasının idare hukuku alanında ihtisaslaşmış ve kamu hukukunda tecrübeli hakimler tarafından yapılmasının gerekli görülmesi14, adli hakimlerin idare
9
ÇAĞLAYAN, İdari Yargılama Hukuku, s. 44.
10
CANDAN, s. 7-8.
11
GÜLAN, Aydın, “Fransa’da İdari Yargının Etkinliğini Sağlama Arayışları, Danıştay İdari
Yargının Yeniden Yapılandırılması ve Karşılaştırmalı İdari Yargılama Usulü” Danıştay 133.Yıl Sempozyumu, Danıştay Tasnif ve Yayın Bürosu Yayınları, Ankara, 2003, 11-12 Mayıs 2001, s. 23.
12
GÜRSEL, Meltem K., “Hukuk Devleti İlkesinden Hukukun Üstünlüğüne Geçiş Sürecinde
“Yönetimde Demokrasinin Gereklerinden Biri Olarak” Birey ile İdare Arasındaki İlişkilerin Düzenlenmesi ve Fransa Örneği”, Danıştay ve İdari Yargı Günü 148. Yıl Sempozyumu, Ankara, 10 Mayıs 2016, s. 182.
13
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref, Yönetsel Yargı, Güncelleştirilmiş B. 35, Turhan Kitabevi, Ankara,
2016, s. 7.
14
ŞENLEN SUNAY, Süheyla, İdari Yargılama Usulüne Hakim Olan İlkeler Karşısında İspat ve
7 hukuku ve aktif idari hayat hakkında gerekli bilgi ve tecrübelere sahip olmamaları15, idari davalar için ayrı bir yargı düzenini ortaya çıkarmıştır.
İdarenin yargısal denetimi ile bireyin temel hak ve özgürlükleri ile idarenin kamu gücü ayrıcalıklarını kullanırken yürüttüğü görev ve yetkileri arasında denge kurularak hem birey korunmakta hem de idari işleyiş denetlenmektedir. İdari yargı, iptal davası ve yürütmenin durdurulması davası ile bireyin hukuk güvenliğini korumaya yönelik yargısal yöntemler geliştirmektedir. Bu kapsamda, idare hukukunun ve idari yargının ortaya çıkışı hukuk devleti ilkesi ve idarenin hukuka bağlı olması düşüncesi etrafında gelişmiştir16.
İdari yargının varlık gerekçesi ve hedefi, idareyi daha iyi denetleyebilecek, bununla idari işlem ve eylemlerin “gerekleri” karşısında hukuk devleti olmanın temel şartını oluşturan kişilerin temel hak ve özgürlüklerinin korunmasını sağlayacak ihtisaslaşmış hakimlerden oluşan bir yargı teşkilatı ve yargılama usulü meydana getirmektir17. Bu nedenle, hak ve özgürlüklerin güvencesi olarak idari yargı gereklidir18.
Çağlayan, uzmanlık için mutlaka ayrı bir yargı düzenin kurulmasına gerek olmadığını, genel yargı içinde iş mahkemesi, çocuk mahkemesi, aile mahkemesi gibi bir de idare mahkemesinin oluşturulabileceğini, bununla birlikte üst mahkemede de bu davalara bakacak dairelerin görevlendirilebileceğini ifade etmiştir”19.
İdare hukukunun kuralları, idari yargı tarafından geliştirilmiştir20. İdari yargı denetimiyle, temel hak ve hürriyetler güvence altına alınırken birey, toplum ve devlet ilişkisi de her somut durumda yeniden yorumlanmakta, hak merkezli bakış açısıyla
15
OYTAN, Muammer, İptal Davalarında İdari Yargı Denetiminin İlke ve Kuralları, Adalet
Bakanlığı Yayın İşleri Dairesi Başkanlığı Bilgi Serisi: 5, Ankara, 1999, s. 40.
16
ÇALIŞ, Hande Sena, İdari Yargının Varlık Sebebi Olarak İptal Davası, Yetkin Yayınları,
Ankara, 2018, s. 42-44.
17
GÜLAN, s. 24.
18
DEMİRKOL, Selami - BEREKET, Zuhal, İdari Yargıda Dava Açma ve Davaların Takip
Usulü, Şafak Matbaacılık, Ankara, 1998, s. 6.
19
ÇAĞLAYAN, İdari Yargılama Hukuku, s. 40.
20
8 idareye yol gösterme işlevi yerine getirilmektedir. Temel hak ve hürriyetlerin hukuki metinlerde mevcudiyeti tek başına yeterli olmayıp hukuk sisteminde de etkin bir güvenceye kavuşturulmalıdır21.
AY’nın 125/1. maddesinde, “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” hükmü yer almaktadır. Buna göre, Anayasa kanunla açıkça adli yargının görevli olduğu sınırlı sayıdaki uyuşmazlığı dikkate alarak genel olarak yargı kavramını kullanmıştır. Dolayısıyla, idarenin her türlü eylem ve işlemi adli ve idari yargının denetimine tabi olabilecektir22.
Anayasa Mahkemesi’nin, idari bir uyuşmazlığın adli yargının görevine girdiği yönünde yapılan yasal düzenlemeleri Anayasa’nın 2., 125. ve 155. maddelerine aykırı bularak iptali yönünde istikrar kazanmış kararları bulunmaktadır23.
Bununla birlikte, idari uyuşmazlıkların çözümü adli yargıya bırakılan düzenlemeler konusunda AYM’nin AY’a uygun bulduğu kararları da bulunmaktadır24. AYM kararlarında, bu tür uyuşmazlıklarda haklı nedenin yanı sıra kamu yararı mevcutsa, bu tür uyuşmazlıkların çözümünde adli mahkemelerin görevli olabileceği hususuna yer verilmiştir. Dolayısıyla, bu konuda anayasaya aykırılık durumu söz konusu olmayacaktır25.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun Sulh Ceza Mahkemelerine başvuru düzenlemesinin diğer kanunlardaki para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımları bakımından da uygulanmasını öngören hükmü, kanun koyucunun geniş
21
GÜNGÖR, Zerrin, “Sempozyum Açılış Konuşması”, Danıştay ve İdari Yargı Günü 150. Yıl
Sempozyumu, Ankara, 10 - 11 Mayıs 2018, s. 9.
22
AKYILMAZ, Bahtiyar - SEZGİNER, Murat - KAYA, Cemil, Açıklamalı İçtihatlı Türk
İdari Yargılama Hukuku, Savaş Yayınevi, Ankara, 2019, s. 41.
23
TAN, Turgut, “İkinci Oturum Açılış Konuşması”, Danıştay ve İdari Yargı Günü 147. Yıl
Sempozyumu, Ankara, 12 Mayıs 2015, s. 88; AYM, T. 22.12.1988, E. 1988/5, K. 1988/55, AMKD, S. 24, s. 465, benzer karar için bkz. AYM, T. 28.06.1995, E. 1994/71, K. 1995/23, RG T., 20.03.1996, S. 22586.
24
ÇAĞLAYAN, İdari Yargılama Hukuku, s. 88; AYM, T. 10.07.1990, E. 1989/28, K. 1990/18,
AMKD, S. 29/1, s. 3; AYM, T. 06.04.2006, E. 2006/54, K. 2006/47, RG T. 06.10.2006, S. 26311.
25
9 takdir hakkı olmadığından bahisle AYM tarafından iptali sonrası yeni bir düzenleme yapılmıştır26. Yapılan düzenlemenin somut norm denetimi yoluyla AYM’e götürülmesi sonucu AYM, Kabahatler Kanunu’nun 3. ve 27. maddeleri ile ilgili olarak verdiği kararında, “Kabahat konusu eylemlerin çeşitliliği ve idari yaptırımların uygulama alanı dikkate alındığında idari yargı teşkilatına oranla daha yaygın olan Sulh Ceza Mahkemelerine başvuru olanağı tanınmasının hak arama özgürlüğünü kolaylaştırıcı nitelikte olduğu, bu yolun kısa sürede sonuç alınmasını olanaklı kıldığı ve idari yaptırıma karşı Sulh Ceza Hakimliğine başvuru yolunda getirilen düzenlemenin haklı nedenini oluşturduğu” gerekçesiyle yapılan bu düzenlemeyi Anayasaya aykırı bulmamıştır27.
B. İdari Yargılama Usulünün Amacı
Hukuk devletinin gelişimiyle birlikte yargılama usulünde yeni düzenlemeler yapılmıştır28. Buna ilişkin kurallar bireyler için hukuki koruma sağlama amacı taşımıştır29.
İdari rejimi kabul eden devletlerde idare mekanizmasının, bu hak ve yetkilerini kullanırken yapacağı hukuk dışı işlem ve eylemlerden olumsuz etkilenen idare edilenlerin hak ve özgürlüklerinin korunması ve idarenin hukuka bağlı kalmasının sağlanması amacıyla idari yargı yerlerinde uygulanan usul kurallarının bütününe idari yargılama usulü denilmektedir30.
26
AYM, T. 01.03.2006, E. 2005/108, K. 2006/35, RG T. 22.07.2006, S. 26236.
27
AKYILMAZ - SEZGİNER - KAYA, s. 338; ÇAĞLAYAN, İdari Yargılama Hukuku, s. 89;
AYM, T. 11.06.2009, E. 2007/115, K. 2009/80, RG T. 26.11.2009, RG S. 27418; AYM, T. 16.02.2012, E. 2011/35, K. 2012/23, RG T., 19.05.2012, RG S. 28297; AYM, T. 15.05.1997, E. 1996/72, K. 1997/51, RG T. 01.02.2001, RG S. 24305; AYM, T. 22.12.2006, E. 2001/226, K. 2006/119, RG T. 27.11.2007, RG S. 26713.
28
AKYILDIZ, Ali, “İstinafa İlkesel Bakmak”, Danıştay ve İdari Yargı Günü 147. Yıl
Sempozyumu, Ankara, 12 Mayıs 2015, s. 11.
29
AKYILMAZ, Bahtiyar, “İkibinli Yıllarda Türkiye’de İdari Usul: Yoksa Var mı?”, Danıştay
ve İdari Yargı Günü 148. Yıl Sempozyumu, Ankara, 10 Mayıs 2016, s. 201.
30
CANDAN, s. XI (Açıklama Bölümü); İdari yargılama usulü ve amacı konusunda ayrıntılı bilgi
için bkz. YAVUZDOĞAN, Seçkin, “İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 31. Maddesi Çerçevesinde Medeni Yargılama Hukuku-İdari Yargılama Hukuku İlişkisi”, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İstanbul, s. 5-8.
10 Bu kurallar, uyuşmazlığın karara bağlanması için faydalanılan yöntemleri ifade etmektedir31.
Adli rejimde, kimi istisnalar dışında idare, idare edilenlerle aynı hukuk kurallarına tabidir ve uyuşmazlıklar özel hukuk kurallarına göre çözümlenir. İdare, idare edilenlerin hukuki durumlarında değişiklik yapabilmek için yargı organının ön iznini almak zorundadır. İdari rejimde ise idarenin tabi olduğu kendine özgü idare hukuku kuralları olup idare, kamu hizmetinin yürütümünde bu kurallara tabidir32.
İYUK, diğer yargılama usullerinden bağımsız ve farklı özelliği olan bir yargılama usulü olmasına rağmen, bütün kurallar bu Kanun içerisinde düzenlenmemiştir. Bu Kanun’da, bir yargılama usulünde olması gereken esas kurallar33; davanın açılışına, dilekçelerin şekline, sürelere, diğer ilk inceleme koşullarına, yargılamanın yürütülmesine, davacı ve davalının hak ve yetkilerine, itiraz ve temyiz yollarına, mahkemenin görev ve yetkileri ile kararların sonuçlarına ilişkin hükümler düzenlenmiştir34.
Genel olarak yargılama faaliyetinin işlevi, hukuk düzeninin korunması amacıyla hukukun ne olduğunun belirlenip gösterilmesi iken idari yargının işlevi, tespitten ziyade kişileri yönetimin hukuka uymayan işlem ve eylemlerinden koruyarak kamu gücünün hukuka bağlılığının sağlanmasıdır.
İdari yargı, gerek düzenleyici işlemlerin, gerekse bireysel işlemlerin hukuka uygunluk denetimini yaparken; iptal davalarının niteliği gereği, çözümlediği uyuşmazlığın boyutlarını aşarak idare alanını etkileme yetki ve imkanına sahiptir35.
31
KARAKUŞ, Zehra, “İdari Yargıda Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun Uygulanması”, Gazi
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2011, s. 6-7.
32
CANDAN, s. 3-4; idari rejim konusunda bilgi için ayrıca bkz. KARAKUŞ, s. 4 vd.
33
ÇAĞLAYAN, İdari Yargılama Hukuku, s. 181.
34
CANDAN, s. 50.
35
ÜNLÜÇAY, Mehmet, “İdari Yargının Görev Alanı ve İşlevi”, Türkiye Barolar Birliği -
11 İdarenin kamu hukuku alanındaki faaliyetleri hukuk dünyasında, idari işlem, idari eylem ve idari sözleşme şeklinde ortaya çıktıklarından, idari yargı denetiminin konusu da ancak bu faaliyet biçimleri veya bunlardan kaynaklanan uyuşmazlıklarla sınırlıdır36. Bireylerin, haklarında tesis edilen idari işlemi iptal ettirmek için idari yargıda dava açmaları gerekmektedir37.
Dolayısıyla, iptal davası idari işlemin hukuka aykırılığına karar verilerek iptali ile işlemin hukuki sonuçlarını ortadan kaldırmayı hedeflediğinden “objektif dava” olarak adlandırılmaktadır38. Bu konuda mevzuatta açık bir yasal düzenleme olmasa bile iptal davasının idarenin tek yanlı işlemlerine karşı açılabileceğinin kabulü, iptal davasının genellik niteliğinin en açık göstergesidir.
Bununla birlikte, iptal davasının kamu düzenine ilişkin olmasının en önemli sonucu, dava yolundan önceden vazgeçilmesinin mümkün olmaması ve yargılama sırasında hakimin re’sen araştırma yapmak suretiyle hukuka aykırılığı ortaya çıkarmasıdır. İptal davasının önemli bir diğer yönü ise, iptal davası sonucunda verilmiş bulunan iptal hükmünün yalnız davanın taraflarını değil, ilgili olan herkesi etkilemesidir. Bu durum, kesin hükmün nispiliği, diğer bir ifadeyle sadece davacı ve davalıyı etkilemesi prensibinin istisnasını oluşturmaktadır39.
İYUK’un 2. maddesinde iptal davaları, “idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan” davalar olarak tanımlanmıştır. Buna göre, davacı ile iptal davasına konu idari işlem arasında bir menfaat ilişkisi bulunmalıdır40.
36
CANDAN, s. 237.
37
SARAÇ, Ahmet, “İdari Usul Kanunu İhtiyacı Üzerine Bir Değerlendirme”, Danıştay ve İdari
Yargı Günü 148. Yıl Sempozyumu, Ankara, 10 Mayıs 2016, s. 264.
38
SEZGİNER, Murat, İptal Davasının Uygulama Alanı Bakımından Ayrılabilir İşlem Kuramı,
Yetkin Yayınları, Ankara, 2000, s. 17.
39
SEZGİNER, İptal Davasının Uygulama Alanı Bakımından Ayrılabilir İşlem Kuramı, s. 19-20.
40
YÜCESOY, Ayşe A., “İdari Yargıda İptal Davalarında Menfaat”, Uludağ Üniversitesi Sosyal
12 Tam yargı davası ise, İYUK’un 2/1-b maddesinde, “idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan davalar” olarak tanımlanmıştır. Bu dava ile idarenin sorumluluğundan doğacak zararların giderilmesi öngörülmüştür41.
Türk idari yargı sisteminde, objektif özelliği ağır basan iptal davası ile sübjektif özelliği ağır basan tam yargı davasının yer aldığı karma sistem benimsenmiştir. İptal davalarında kamu yararı ve objektiflik esas alınarak hak arama hürriyeti esnek değerlendirilmektedir. Tam yargı davaları, sadece tazminata yönelik bir dava olmayıp toplumsal bir olayın çözümüne yöneliktir42.
İdari yargı kararlarının geçmişe etkili olması ve idari işlemi tüm sonuçlarıyla ortadan kaldırması, hem devleti hukuk sınırları içinde kalmaya zorlamakta, hem de idare edilenlerin hak ve hukukunu etkili bir şekilde korumaktadır43.
İptal davalarında dava konusu idari kararın iptali, sadece o kararı etkiler ve idarenin sadece bu iptal kararının gereklerini uygulaması sonucunu doğurur44.
İptal kararı ile sadece kuralın olaya uygulanması değil, bir yandan kuralı kaldırmak ve yerine yeni bir kural koyma sorumluluğunu getirmek, diğer yandan gerekçesi ile hukuk kaynakları arasına girerek tekrarlandıkça ilkeleşen yeni bir objektif durum oluşturma söz konusudur. Diğer bir ifadeyle tespiti aşan, yeni kurallar koymaya doğru yol alan bir nitelik vardır45.
41
ÖZELÇİ, Aytaç - SİMİL, Cemil, “İdari Yargının İşlevi Yönünden Islah Kurumu”, Dokuz
Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 11, Y. 2010, Özel Sayı 2009, s. 1739.
42
SANCAKDAR, Oğuz, “İdari Yargılama Usulünde İvedi Yargılama ve Grup Davaları”,
Danıştay Yayınları No: 86, Danıştay ve İdari Yargı Günü 146. Yıl Sempozyumu, Ankara, 12 Mayıs 2014, s. 162.
43
GÜNGÖR, Zerrin, “Sempozyum Açılış Konuşması”, Danıştay ve İdari Yargı Günü 147. Yıl
Sempozyumu, Ankara, 12 Mayıs 2015, s. 2.
44
TUNCAY, s. 64-65.
45
ÇAĞLAYAN, Ramazan, İdari Yargı Kararlarının Sonuçları ve Uygulanması, Gözden
13 İdarenin faaliyetleri açısından düzenlenmesi gereken bir usul kanununun temel amacı ise, idare organlarının belli kurallarla kamu hizmetini yürütmesini düzenlemek ve vatandaşının haklarına saygı duyulmasını sağlamaktır46.
Anayasa Mahkemesi’ne göre idari yargının amacı, “İdarenin kanunların verdiği yetkileri aşması veya kötüye kullanması ya da hukuka ve mevzuata aykırı işlem veya eylem tesis etmesi halinde bu işlem veya eylemleri iptal etmek suretiyle idareyi hukuk alanı içinde kalmaya zorlamaktır.”. Anayasa Mahkemesi’ne göre adli yargının amacı ise, “Taraflar arasındaki uyuşmazlığın hak ve nesafet kurallarına
göre çözümlenerek haksızlığın giderilmesi ve varsa zararın tazmin edilmesidir.”47.
İdari usul, bireylere birtakım hak ve yetkiler vererek idari otorite karşısında çıkarlarını korumalarını sağlar. Bu kapsamda, idarenin bireyle olan ilişkilerinde şeffaflaşma, İYUK ile mümkün olabilecektir48.
II. İDARİ YARGILAMA USULÜNÜN GENEL ÖZELLİKLERİ VE MEDENİ YARGILAMA USULÜNDEN FARKLARI
İdari davalar üzerine verilen kararlar her ne kadar öncelikle davacıya yönelik olsa da, kararların yaratacağı etkiden ve sonuçlardan, düzenleyici işlemlere (Yönetmelik, imar planı vb.) ilişkin iptal davalarında olduğu üzere, ilgili herkes yararlanabilecektir. Bu nedenle, idari yargılama usulü esaslarının her birinin ortak amacı kamu yararını sağlamaktır.
Böylece, üçüncü kişiler üzerinde idarenin benzer durumlarda aynı yanlışları tekrar etmesi olasılığının azaltılması sağlanacak, devletin hukuka bağlılığı da güçlenecektir. İdari yargılama konusundaki usul kuralları da bu amacın
46
ODYAKMAZ, Zehra, “İdari Usulden Beklediklerimiz”, İdari Usul Kanunu Hazırlığı
Uluslararası Sempozyumu Bildiriler, Başbakanlık Basımevi, Ankara, 17-18 Ocak 1998, s. 3.
47
TURAN, Yıldırım, “İdari Yargıda İçtihat Farklılıkları Sorunu ve Çözüm Önerileri”, Danıştay
ve İdari Yargı Günü 149. Yıl Sempozyumu, Ankara, 11 Mayıs 2017, s. 151-152; AYM, T. 25.5.1976, E. 1976/1, K. 1976/28, AMKD, S. 14, 1977, s. 185-186.
48
14 gerçekleşmesine hizmet edecek şekilde yasalarla düzenlenmiş ve yargı yerlerinin uygulamalarıyla şekillendirilmiştir49.
İdari davalarda olay, doğrudan hakimin gözlemi, diğer bir ifadeyle keşfin yanı sıra belge ve bilirkişi raporu gibi delillerin değerlendirilmesi ile çözümlenir. Bu değerlendirme, birden fazla ve çelişkili delilin bulunması durumunda hangi delilin esas alınacağı hususunu da içerir50.
Hukuk ve ceza uyuşmazlıklarında, uyuşmazlığa konu olay doğrudan yargı organı huzurunda incelenir. Hukuk yargılamasında olay, tarafların hazırlayıp sunduğu deliller çerçevesinde; ceza yargılamasında ise re’sen araştırma ilkesine göre daha geniş bir şekilde incelenir. İdari uyuşmazlıklarda ise bazı hallerde yargısal usuller de kullanılmak suretiyle, idare tarafından sonuçlandırılmış olay olan idari işlem, dayandığı ve düzenlediği olaydan soyutlanmış olarak yargılamaya konu edilemez51. Hukuk davaları dava konusuna yani müddeabihe dayanır ve bu davalarda kişilerin sahip olduğu hak ve menfaatler çatışır52. Bu nedenle, adli hakimler kamu düzenine ilişkin bazı durumlar dışında, taraflarca ileri sürülen savunma ve getirilen delillerle bağlıdır. Bu konuda pasif durumdaki hakim, savunmaları ve getirilen delilleri değerlendirerek haklı olan tarafı tespit eder. Özel hukuk yargılama usulleri, bu hukuka özgü uyuşmazlık ve davaların nitelikleri esas alınarak oluşturulmuştur.
İdari yargıda ise, davanın tarafı olan davalı idare özel bir kişi olmayıp kamu gücü üstünlüğüne dayanarak gerçekleştirdiği işlemlerle görev yapmaktadır. Davacı ise, idarenin bu işlemleri nedeniyle menfaat veya hak kaybına uğrayan kişidir.
49
KAPLAN, Gürsel, İdari Yargılama Hukuku, B. 1, Ekin Basın Yayın Dağıtım, Bursa, 2016, s.
6-7.
50
SEZGİNER, Murat, “İdari Yargıda İstinaf İncelemesinin Esasları ile İstinaf Uygulamasında
İçtihat Ayrılıkları Sorunu ve Çözüm Yolları”, Danıştay ve İdari Yargı Günü 150. Yıl Sempozyumu, Ankara, 10-11 Mayıs 2018, s. 117.
51
SEZGİNER, “İdari Yargıda İstinaf İncelemesinin Esasları ile İstinaf Uygulamasında İçtihat
Ayrılıkları Sorunu ve Çözüm Yolları”, s. 119.
52
ERDAL, Muhammed, İdari Yargıda Fer’i Müdahale, Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu
15 İdarenin hukuka uymasında, davacının bu menfaatinden ziyade kamu yararı ve menfaati bulunmaktadır. Dolayısıyla, idarenin menfaat ve hak ihlali durumunda ortaya çıkan uyuşmazlıkta bakılacak konu, idarenin eylem ve işlemleriyle hukuka uygun davranıp davranmadığıdır.
İdari uyuşmazlık ve davaların özellikleri, medeni yargılama usulünden farklı ve bağımsız bir yargılama usulü benimsenmesine neden olmuştur53. Hukuk yargılama usulünde yargılama esasen tarafların iddiaları, delilleri ve def’ileri kapsamında yürütülür ve istisnai haller dışında hakim, taraflarca ileri sürülmeyen hususları re’sen araştıramaz. Bunun yanında, idari yargıda hakim tamamıyla etkili bir durumda olup, İYUK’un 20. maddesinde belirtildiği üzere uyuşmazlık hususunda ihtiyaç olan bütün araştırmayı istem olmasına bakmaksızın kendiliğinden gerçekleştirir. Dosyanın tekemmülü için gereken usuli işlemleri kendisi yapar54.
HMK’da, sürelerin verilmesi, tarafların çağrılması, davanın karara bağlanması ve tebligat gibi işler dışında, yürütülmesi davanın taraflarına ait olan yargılama usulüne ilişkin kurallar düzenlenmiştir. Halbuki, idari yargılama usulünde dava, idari hakim tarafından yürütülür; en önemlisi re’sen araştırma ilkesi geçerlidir. Başka ve çok önemli bir farklılık da, idari yargıda denetimin salt hukuka uygunluk yönünden olması ve kamu idaresinin kamu hukuku alanındaki faaliyetlerini konu edinmesidir55.
A. Re’sen Araştırma İlkesi
Re’sen araştırma ilkesi, yargılama usulü kapsamında davaya ait delillerin toplanarak uyuşmazlığı çözmek için diğer şeylerin etkisini dikkate almaksızın kendi kendine gerçekleştirilen araştırma ve soruşturma işlemidir56. Diğer bir tanım ise,
53
GÜNDAY, Metin, “Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu Hükümlerinin İdari Yargıda
Uygulanma Alanı”, İdari Yargının Yeniden Yapılandırılması ve Karşılaştırmalı İdari Yargılama Usulü 133. Yıl Sempozyumu, 11-12 Mayıs 2001, Ankara, 2003, s. 79-80.
54
KARAVELİOĞLU, Celal, Değişiklik - Açıklama ve En Son İçtihatlarla İdari Yargılama
Usulü Kanunu, B. 4, 1999, s. 6-7.
55
CANDAN, s. 762-763.
56
AKYILMAZ, Bahtiyar, “İdari Yargıda Hakimin Hüküm Vermesi”, Danıştay ve İdari Yargı
16 mahkemenin re’sen araştırma ilkesi kapsamında dava konusu işlemin veya eylemin hukuka uygun olup olmadığını bizzat araştırmasıdır57.
İYUK’un 20. maddesinin birinci fıkrası, “Danıştay ile idare ve vergi mahkemeleri, bakmakta oldukları davalara ait her çeşit incelemeleri kendiliklerinden yaparlar. Mahkemeler belirlenen süre içinde lüzum gördükleri evrakın gönderilmesini ve her türlü bilgilerin verilmesini taraflardan ve ilgili diğer yerlerden isteyebilirler.” hükmü kapsamında hakimin re’sen araştırma ilkesi benimsenmiştir. Bu ilkeye göre, hakimin yargılamanın tüm aşamalarında lazım olan herhangi bir karar alabilme ve her türlü yargılama aracını serbestçe uygulayabilme gücü vardır58.
İdari yargılama ve ceza yargılaması usulünde “re’sen araştırma ilkesi geçerli”59 iken medeni yargılama usulünde “taraflarca getirilme ilkesi” geçerlidir60.
Danıştay ilkenin içeriğini, “Re’sen araştırma ilkesine göre, davanın açılmasından nihai karar verilmesine kadar, davanın sevk ve idaresi, maddi olayın varlığının araştırılması ve delillerin elde edilmesi, maddi olayın hukuki tavsifi
...görevi hakime aittir.”61 şeklinde ifade etmektedir.
Danıştay, diğer bir kararında da; “Bir taraftan yargılamada, göz önüne alınması gereken kamu düzenine ilişkin hususlarda mahkemenin sağlıklı bir sonuca
57
CANDAN, s. 57.
58
ERKUT, Celal, “İdari Yargının Yeniden Yapılandırılmasında Yargılama Hukuku Kurallarının
Etkinleştirilmesi Sorunu”, İdari Yargının Yeniden Yapılandırılması ve Karşılaştırmalı İdari Yargılama Usulü Sempozyumu, 11-12 Mayıs 2001, Ankara, 2003, s. 87.
59
YENİCE, Kazım - ESİN, Yüksel, Açıklamalı-İçtihatlı-Notlu İdari Yargılama Usulü, Arısan
Matbaacılık, Ankara, 1983, s. 539.
60
ÇAĞLAYAN, Ramazan, “İdari Yargılama Usulünde Tanık Delilinin Yeri”, Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cumhuriyetimizin 80. Yıl Armağanı, C. 11, S. 3-4, Y. 2003, s. 202; Dava için gerekli bilgi ve belgelerin toplanması sorumluluğu sadece taraflara verilmiş ise taraflarca getirilme ilkesinden, aynı zamanda mahkemenin de görevli olduğu benimsenmişse, re’sen araştırma ilkesinden söz edilir. “Kanunda öngörülen istisnalar dışında, hâkim, iki taraftan birinin söylemediği şeyi veya vakıaları kendiliğinden dikkate alamaz ve onları hatırlatabilecek davranışlarda dahi bulunamaz.” (HMK m. 25/1). Bu durum ispat hususunda da geçerlidir: “Kanunla belirtilen durumlar dışında hakim, kendiliğinden delil toplayamaz.” (HMK m. 25/2).
61
AKYILMAZ, “İdari Yargıda Hakimin Hüküm Vermesi”, s. 163-64; Dan. 12. D. ,T.
17 ulaşabilmesi, bir taraftan da idari yargı denetiminin bir hukuka uygunluk denetimi olması ve herhangi bir işlem veya eylemin hukuka uygun olup olmadığının bazen kapsamlı bir araştırma ve incelemeyi gerektirebilmesi nedeniyle önemli bir ilke” olarak görmüştür62.
İdari dava ve uyuşmazlıklarda davanın başında görev ve yetki, süre, ehliyet ve husumet olmak üzere ilk inceleme koşulları ile tam yargı davalarında idarenin kusursuz sorumluluğu kamu düzeninden sayıldığından re’sen incelenmektedir63.
İdari davalarda, delillere daha çok davalı konumundaki idare sahiptir. Bu nedenle davacı, idarede bulunan delillerin tespitini isteyebilir64.
Hakim, ihtiyaç duyarsa tarafların ileri sürmediği, fakat davada bulunan hususları doğrulamak için inceleme yapabilir, delillerdeki eksiklikleri giderebilir. İdari yargı hakimi bunu yaparken de hukuka uygunluk denetimi yaparak, menfaati veya hakkı ihlal edilen kişiyi idareye karşı korumalıdır. Dolayısıyla, bu koruma sadece tarafların iddia ve delilleriyle sağlanamaz.
Danıştay bu hususta, “…idari yargı yerleri, uyuşmazlık konusu olayın hukuk nitelendirilmesini yapmak, olaya uygulanması gereken hukuk kuralını belirlemek ve sonuçta hukuki çözüme varmak yönlerinden tam bir yetkiye sahiptirler. İdari yargı yerleri buna ek olarak olayın maddi yönünü belirleme noktasından da her türlü inceleme ve araştırmayı kendiliklerinden yapabilirler. İddia ve savunmalarda ortaya konan maddi durumun gereğe uygun olup olmadığını serbestçe araştırabilecekleri gibi tarafların hiç değinmedikleri olayları ve maddi unsurları araştırmaya da
yönelebilirler.”65 şeklinde karar vermiştir. Danıştay diğer bir kararında,
“…gerektiğinde 2577 sayılı Kanunun 31. maddesinin atıf yaptığı Hukuk Usulü
62
Dan. 12. D., T. 06.2.2006, E. 2005/6399, K. 2006/220, sinerji.com, e.t. 09.08.2019.
63
KAPLAN, İdari Yargılama Hukuku, s. 11; IŞIKLAR, Celal, “659 Sayılı Kanun Hükmünde
Kararname Sonrası İdari Yargıda Husumete İlişkin Esaslar”, Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Y. 3, S. 10 (Temmuz 2012), s. 381-384.
64
GÖZÜBÜYÜK, s. 351.
65
Dan. VDDK, T. 21.02.1997, E. 1995/209, K. 1997/124; aynı kurulun benzer kararı için bkz. T. 06.03.1997, E. 1995/312, K. 1997/162, sinerji.com, e.t. 09.08.2019.
18 Muhakemeleri Kanunu hükümleri uyarınca keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırmak
suretiyle de uyuşmazlığı çözebilirler.”66 diyerek gerektiğinde mahkemenin,
yollamada bulunulan HMK hükümleri gereğince keşif ve bilirkişi incelemesi ile de davayı çözebileceğini söylemiştir67.
İdari yargılama yönteminde, yargılama hakim tarafından yönetilir. Hukuk yargılama yönteminde ise, hakim ancak tarafların istemi üzerine hareket eder68.
Davanın taraflarının davaya ilişkin belgeleri, iddia ve savunmaların mahkemeye sunumu aşamasında vermekle mecburi kılınması, olayın açığa kavuşmasını zorlaştırarak yargılamanın amacının gerçekleşmesini engelleyecektir69.
Yargı yeri, araştırmanın neticesini ve elde ettiği belge ve bilgilerin mahiyet ve içeriğini taraflara bildirmek durumunda olup taraflardan birinin inceleme ve bilgi edinme imkânına sahip olmadığı belgelere dayanarak karar verilemez. Örneğin taraflar, bilirkişi raporunu inceleme imkânına sahip olmalıdırlar. İdarenin elinde olduğu iddia edilen fakat ortaya konamayan belgelere dayanarak karar verilemez.
İdari yargı yerleri olayla ilgili tüm bilgi ve belgeleri, taraflardan ve üçüncü kişilerden temin edebilir. Bu kişiler ellerindeki bilgi ve belgeleri, yargı yerine vermek zorundadır (İYUK m. 20/l). Bu belge ve bilgiler, devletin güvenliği ve yüksek menfaatleri ve yabancı devletleri ilgilendiriyorsa, idare bunları vermeyebilir. Ancak, verilmeyen bu bilgi ve belgeler esas alınarak karar verilemez (İYUK m. 20/3)70. Bu hüküm, kötüye kullanılması durumlarında gerçeğin öğrenilmesine, gizli bilgi ve belgeler esas alınarak verilen savunmaya göre karar verilemeyeceğinden de idare ve davacının mağduriyetine sebep olabileceğinden bu konuda yeni bir düzenleme yapılması gerekmektedir. Bu bilgi ve belgeler, mahkemeye verilmeli,
66
Dan. 3. D., T. 25.12.1990, E. 1989/3460, K. 1990/3569, sinerji.com, e.t. 09.08.2019.
67
AKYILMAZ, “İdari Yargıda Hakimin Hüküm Vermesi”, s. 163-165; CANDAN, s. 634.
68
GÖZÜBÜYÜK, s. 351.
69
KALABALIK, Halil, İdari Yargılama Usulu Hukuku, B. 8, Sayram Yayınları, Konya, 2015, s.
259.
70
19 mahkeme, bu bilgi ve belgelerin gizli olduğunu düşünürse veya tersi kanaatte olursa gereğini buna göre yapmalıdır71.
İdari yargılama usulüne özgü, genellik ve bağımsız olma özelliği zedelenerek, yargılamada tarafların iradeleri etkin olduğu özel hukuka özgü usuli müesseselerin idari yargılama usulünde de uygulanmasıyla “re’sen yargılama ilkesi” sınırlanmıştır.
Özel hukuk, yargılama usulü tarafların kişisel haklarının korunması amacına yönelik düzenlenmiş ve yargılamaya hakimin yanı sıra tarafların da egemen olduğu bir yargılama hukuku sistemi kabul edilmiştir. Halbuki, idari yargılamada, sadece idare hakimin egemen olduğu ve böylece de “re’sen yargılama” usulünün benimsendiği bir yargılama sistemi altında idari hakimin “hukukun ne olduğunu belirleme yetkisi” ni kısıtlayacak hiçbir usuli müessesenin uygulanabilme yeteneği yoktur72.
B. Yazılılık İlkesi
Ceza yargılamasında esasen sözlü yargılama geçerli iken, medeni yargılamada daha çok yazılı ve sözlü yargılama bir arada uygulanmaktadır. İdari yargılama usulünde ise, İYUK’un 17. maddesinde düzenlenen duruşmaya ilişkin hükümler istisna olmak üzere yazılı şekil uygulanmaktadır73.
Yazılılık ilkesi hususunda, İYUK’un l. maddesinin 2. fıkrasında; “Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinde yazılı yargılama usulü uygulanır ve inceleme evrak üzerinden yapılır.” cümlesi yer almıştır. Yazılı yargılama usulünün geçerli olması nedeniyle, idari yargıda tanık beyanına delil olarak başvurulmamaktadır. Danıştay bir kararında, yazılı yargılama yapmak zorunda olan idari yargı yerlerinin kendiliğinden yapacakları her çeşit
71
ODYAKMAZ, Zehra, “İdari Yargının Yeniden Yapılandırılması ve Karşılaştırmalı İdari
Yargılama Usulü: “İdari Yargı İle İlgili Öneriler”, Danıştay 133.Yıl Sempozyumu, 11-12 Mayıs 2001, Ankara, 2003, s. 149.
72
ERKUT, s. 94; ÇAĞLAYAN, İdari Yargılama Hukuku, s. 186.
73
KAPLAN, “İdari Yargılama Hukukunda Sözlülük Usulü ve Tanık Dinlenebilmesi Hakkında
Kısa Bir Değerlendirme”, İstanbul Kültür Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 13, S. 1, Y. 13, 2014, s. 34; GÖZÜBÜYÜK, s. 351.
20 inceleme kapsamında, tanık dinlenilmesi veya ifade alınması şeklinde bir yöntemin bulunmadığını, HMK’ya atıfta bulunulan konular arasında da bu yönde bir kuralın mevcut olmadığını ifade etmiştir74.
İdari yargıda yargılama usulünün yazılı olarak benimsenmesinin nedeni, dosyanın tekemmül aşamasındaki sürelerin de düzenlenmesi göz önünde bulundurulduğunda, davayı hızlandırarak, uyuşmazlığın makul ve mümkün olan en kısa sürede mahkeme kararıyla sonuçlanmasını sağlamaktır75.
İdari yargılama hukukunun yazılı biçimde olması, idari uyuşmazlıkların idarenin işlem, eylem ve sözleşmelerinden kaynaklanmasının doğal ve zorunlu sonucudur. İdari işlemler ile sözleşmelerin yazılı olmasının yanı sıra, idari eylemler söz konusu olduğunda dava açılmadan önce idareye başvuru zorunluluğu bulunduğundan (İYUK m. 13), başvuruya verilen ret kararı yazılıdır. İdari yargılamada dava ve cevap hakkı dilekçe ile yani yazılı şekilde kullanılır76.
Danıştay’da, bölge idare, idare ve vergi mahkemelerinde incelemeler dosya üzerinde olur. Sözlü yargılama usulünün uygulanması için kanunda açık bir hükmün bulunması gerekir. Örneğin idari yargıda duruşma yapılabilmesi için İYUK’un 17. maddesinde öngörülen koşulun gerçekleşmesi gerekir. Duruşma, önceden alınan dilekçe ve savunma, dava dosyasına konulmuş yazılı iddia, savunma, bilgi ve belgelerin açıklanması amacıyla yapılır. Kamu düzenini ilgilendiren durumlar dışında, dava ve savunma dilekçelerinde ve savunmada ileri sürülmeyen konular, duruşmada ileri sürülemez77.
İdari yargı uygulamasında duruşma istisnai olup yargılama boyunca sadece bir defa yapılır. Duruşmada, tanık dinlenmez, tarafların sözlü açıklamaları ile yetinilir.
74
SEZGİNER, Murat, “İdari Yargıda İstinaf İncelemesinin Esasları ile İstinaf Uygulamasında
İçtihat Ayrılıkları Sorunu ve Çözüm Yolları”, s. 187; Dan. 8. D., T. 25.02.2004, E. 2003/3369, K. 2004/917, sinerji.com, e.t. 09.08.2019.
75
ÇAĞLAYAN, “İdari Yargılama Usulünde Tanık Delilinin Yeri”, s. 197-198.
76
KAPLAN, İdari Yargılama Hukuku, s. 7-8; PARLAK, Bayram, “İdari Yargıda İspat Ve
İspata Yarayan Araçlar”, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2006, s. 32-33.
77
21 Ancak, tarafların bu sözlü açıklamaları duruşma tutanağına geçmemektedir. Dolayısıyla, hakim bu açıklamaları esas alarak değil, dava dosyasında bulunan bilgi ve belgelere, davanın taraflarının dava ve cevap dilekçelerinde yer alan iddialarına ve savunmalarına göre karar vermektedir78.
Kanımızca, uygulamada idari yargıda duruşma yapılması, İYUK’un 19. maddesi gereğince, mahkemece duruşmadan sonra en geç 15 gün içerisinde karar verilmesi gerektiğinden, duruşmasız dosyalara kıyasla daha kısa sürede karar verilmesi sonucunu doğurmaktadır.
Erkut’a göre; idari yargıda, yazılı yargılama usulünün zorunluluğuna ilişkin uygulama esnekleştirilmeli, duruşmaya ilişkin hükümler de yeniden düzenlenerek duruşmaya ilişkin esas ve usullerin de hakim tarafından belirleneceği ve gerekirse duruşmada zabıt tutulabileceği kurala bağlanmalı; duruşmadan sonra ara karar bile olsa mutlaka 15 gün içinde karar verme zorunluluğu kaldırılmalıdır79.
C. İçtihadilik İlkesi
TMK’nun 1. maddesinin 3. fıkrasında, hakimin karar verirken bilimsel görüşlerden ve yargı kararlarından yararlanacağı belirtilmiştir.
İdare hukukunda ise, içtihatlar kural koyma özelliğine sahip olup genellikle üst mahkeme kararlarıyla ortaya çıkar. Danıştay Kanunu’nun 40. maddesinde, Danıştay’ın içtihadın birleştirilmesi veya değiştirilmesi hakkındaki kararlarına; Danıştay daire ve kurulları ile idari mahkemelerin ve idarenin uyması gerektiği belirtilmiştir. Ancak, Danıştay’ın öteki içtihatlarının (bireysel ve yerleşik içtihatlar) diğer davalarda kesin bağlayıcılık özelliği olmayıp hakime yol gösterici ve ona yardımcı bir bilgi kaynağı oluşturmaktadır.
78
YENİCE - ESİN, s. 8.
79
22 Bu içtihat mekanizması sayesinde mahkeme kararları arasındaki farklılıklar ile bunun sakıncaları giderilecek, hukuk konusunda uyum sağlanacak aynı zamanda esnekliği ile değişime de imkan sağlanacaktır80.
Ç. Ucuz, Hızlı ve Basit Yargılama İlkesi
Davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması, yargının görevidir (AY m. 141/4). İdari yargılamaya hakim olan yazılılık ve dosya üzerinden inceleme ilkesi ile re’sen araştırma ilkesi taraflar yönünden yargılamayı basitleştirmekte ve göreceli olarak daha az maliyetli yapmaktadır. İdari yargıda duruşmanın çoğu kez açılmaması, tanık dinlenmemesi, keşif ve bilirkişi incelemesine sadece belli davalar için gidilmesi, bu yargılama usulünün daha az maliyetli olmasını sağlamaktadır.
Avukatlık ücretinin yargılama giderleri arasında sayılması, idareyi temsil eden avukatlara vekalet ücreti hükmedilmesi, idari yargının az masrafla işlemesini sağlayan etkenlerdendir. Davacı, duruşma istemese bile kamu avukatının bu yola başvurarak, davacıyı vekalet ücretine mahkum ettirme olanağına sahip bulunması, yönetilenlerin idari kararlara karşı dava açmalarını bir dereceye kadar önlemektedir. Bu durumu, iptal davasının amacı ile bağdaştırmak güçtür81.
İdari yargı denetimi basit ve az masraflıdır. Ancak yargılama usulünün basitliği hususunda, İYUK’un 3. maddesindeki şartlara uyulmadan açılan dava dilekçesinin reddedileceği bilgisine sahip olup olmamak, vatandaşın bilgisine göre az maliyetli oluşu da mali durumuna göre değerlendirilebilecektir.
Yargılama giderleri, 492 sayılı Harçlar Kanunu’nda maktu ve nispi harçlar olarak belirlenmiştir. İptal davalarında maktu harçlar (dilekçe harcı, celse harcı, karar harcı) söz konusu olabilmekte iken, tam yargı davaları belli bir tutarı içerdiğinden
80
GÜRAN, Sait - BERKARDA, Kemal - AYANOĞLU, Taner - BERK, Kahraman, “İdari
Yargılama ile ilgili Konular”, Ortak Bildiri, Danıştay ve İdari Yargı Günü 135. Yıl Sempozyumu, Ankara, 9 Mayıs 2003, s. 123.
81
23 nispi niteliktedir. Bu nedenle, az masraflı oluşu bu davalar için çok fazla söz konusu olamamaktadır82.
III. YARGILAMADA MEDENİ YARGILAMA USULÜNDEN
YARARLANILMASI A. Tarihi Süreç
HMK’ya atıf yapma yöntemi idari yargılama usulüne ilişkin eski kanunlarda da kullanılmıştır. İdari yargı ile ilgili ilk kuruluş ve usul yasası olan ve 7 Aralık 1925 tarihinde RG’de yayımlanarak yürürlüğe giren 669 sayılı Şurayı Devlet Yasası bugünkü idari yargılama usulünün temelini oluşturmuştur.
Bu Kanun’un “İdari Davaların Usulü Muhakemesi”ne ilişkin 4. faslında yer alan 27. maddesinden başlayarak değişik maddelerinde usule ilişkin belirli konularda “Usulü Muhakeme-i Hukukiye Kanunu” hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir.
HMK’ya ilk açık gönderme, 669 sayılı Kanun’un 1859 sayılı Kanun ile değişik 42. maddesi ile yapılmış ve “Dava Dairelerinden veya Umumi Heyetten sadır olan kararlar hakkında HUMK’da yazılı sebeplere göre iade-i muhakeme talep” olunabileceği kurala bağlanmıştır. 1859 sayılı Kanun’un 19. maddesinde “669 sayılı Şurayı Devlet Kanunu’nda kaldırılan Usulü Muhakeme Hukukiye Kanunu’na atfedilen hususların usule ait ve mer’i kanunların mukabil hükümlerine tabi” olduğu belirtilerek 669 sayılı Kanunda Usulü Muhakeme-i Hukukiye Kanunu’na atıf yapılan hususlarda HMK’nın ilgili hükümlerinin uygulanacağı dolaylı olarak ifade edilmiştir. Yürürlük tarihi 30/12/1938 olan 3546 sayılı Kanun’da, 669 sayılı Kanun’dan farklı olarak 44. maddede HMK’nın ilgili maddelerinin uygulanacağı müesseseler (hakimin yasaklılığı ve reddi, tebligat işleri, bilirkişi incelemesi, keşif, üçüncü kişilerin davaya müdahalesi, adli müzaharet hallerinde ve duruşmanın icrası sırasında tarafların sükunu ve inzibatı bozacak hareketlerine karşı yapılacak muameleler) sayılmak suretiyle yapılmıştır.
82
