AB Ortak Tarım Politikasındaki Gelişmeler ve Türkiye’nin Uyum Sorunu Doç.Dr. M. Necat ÖREN*
1.Giriş
Avrupa’da birlik kurma yönündeki girişimlerin başlangıcı I. ve özellikle II. Dünya Savaşı sonrasına dayanmaktadır. Savaş sırası ve sonrası yaşanan sıkıntılar, ülkeleri gıda güvenliği başta olmak üzere birçok alanda ortak hareket etmeye zorlamıştır. Ancak farklı yapı ve politikalar bunu güçleştirmekteydi. Bu amaçla oluşturulan OTP, bugünkü AB’nin dayandığı ortak kuralların ilk ve en kapsamlı örneğidir. Başlangıçta temel amacı gıda güvenliğinin sağlanması ve tarımsal gelirlerin artırılması olan OTP, bugün önemli ölçüde değişime uğramıştır.
Tam üyelik için aday bir ülke olarak, Türkiye’nin diğer alanlarda olduğu gibi tarım ve tarım politikaları konusunda da AB normlarına uyum yükümlülüğü bulunmaktadır. Ancak bunun kolay olmayacağı açıktır. Diğer taraftan, son gelişmeler uyum amacıyla AB’nin sağlayacağı kolaylıkların bugün için çok daha kısıtlı olduğunu göstermektedir.
2. AB Ortak Tarım Politikası
2.1. Ortak Tarım Politikasının Oluşumu
Avrupa’da bir birlik kurulması yönündeki ilk girişim “Blue” olarak adlandırılan ve Belçika ve Lüksemburg tarafından başlatılan girişimdir. Ancak bu ilk girişimde, taraflar tarım kesimine yönelik ortak uygulamalar konusunda anlaşamamışlardır. II. Dünya Savaşı’ndan sonra bu harekete Hollanda da katılmış ve birlik “Benelux” adını almıştır. Bu birleşmeden sonra da OTP konusunda dikkate değer gelişme kaydedilememiştir.
1950 ve 1951 yıllarında, Fransa tarafından Charpentier Planı ve Pflimlim Plan olarak bilinen iki plan Konseye sunulmuştur. Bu planların en belirgin özelliği, tarımda uluslarüstü yetkilere sahip yüksek bir otoritenin kurulmasını öngörmeleriydi. Yine bu tarihlerde Hollanda hükümeti, bütün Avrupa’yı kapsayacak ortak bir tarım piyasasını öngören Manshold Planı’nı Konseye sunmuş, ancak piyasanın statüsü konusunda anlaşmaya varılamamıştır.
Nisan 1956’da tamamlanan Spaak Raporu’nda ise ticareti güçleştiren uygulamalara son verilmesi, ulusal tarım politikalarından vazgeçilmesi, maliyet farklılıklarına neden olan uygulamalar için ise geçiş döneminin tanınması öngörülmüştür. Raporda yer alan bu görüşler, Roma Antlaşması’ndaki tarımla ilgili hükümlerin de esasını oluşturmuştur. Daha sonra, Temmuz 1958’de, düzenlenen Stresa Tarım Konferansı’nda ortak finansman ve ürün bazlı politikalar konusunda önemli görüş ayrılıklarına rağmen, bugünkü OTP’na esas oluşturan genel nitelikli bazı kararlar üzerinde anlaşmaya varılabilmiştir[1].
Komisyon, Stresa Konferansı’ndan sonra da OTP konusundaki çalışmalarına devam etmiş ve nihayet 1960-64 yılları arasında Roma Anlaşmasıyla OTP’nın bugünkü yasal temelleri atılmıştır.
2.2. Ortak Tarım Politikasının Amaçları ve İşleyişi
Roma Antlaşması’nın 39. maddesinde OTP’nın başlıca amaçları; teknolojik gelişmeleri desteklemek, kaynakların, ve özellikle işgücünün rasyonel kullanımını sağlamak, verimliliği artırmak, tarımda çalışanların yaşam koşullarını iyileştirmek, piyasalarda istikrar sağlamak ve uygun fiyatla ürün arzının devamını sağlamak şeklinde belirlenmiştir.
Roma Antlaşması ile OTP’nin genel çerçevesi çizilmiş, dayandığı ilkeler ve uygulama ayrıntıları uzun görüşmeler sonunda belirlenmiştir. OTP esas olarak üç ilkeye dayanmaktadır. Bunlar; birlik içinde tarım ürünlerinin serbest dolaşımını, ortak fiyat ve rekabet kurallarını öngören tek pazar ilkesi, topluluk üretimine üçüncü ülkelere karşı tercihli bir rejim ile iç pazarın dışa karşı korunmasını öngören topluluk tercihi ilkesi ve OTP finansmanının üye ülkelerin
2
katılımıyla oluşturulacak ortak ve tek bir bütçeden karşılanmasını öngören ortak mali sorumluluk ilkesidir. Topluluk, bu ilkeye dayanarak, Nisan 1962’de, kısa adı “FEOGA” olan Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu’nu kurmuştur.
OTP’nın işleyişinde yararlanılan başlıca politika araçları ise; karar mekanizmaları, ortak piyasa düzenlemeleri, fiyat ve pazar mekanizmaları, finansman kaynakları ile yapısal politikalardır.
OTP ile başlangıçta, daha çok yurtiçi talebin karşılanması öngörülürken tarıma sağlanan aşırı destek ve korumalarla, üretimde talebin üzerinde bir gelişme kaydedilmiş, üretici gelirleri ise yükseltilmiştir. 1990’lara gelindiğinde Birlik, dünya piyasalarında söz sahibi ve ABD’nin en önemli rakibi konumuna gelmiştir. Ancak, yüksek fiyatlar sonucu giderek artan üretim ve ihracat sübvansiyonları, zamanla AB bütçesini zorlar hale gelmiştir. Bunun üzerine OTP’nda reform çalışmalarına ağırlık verilmiş, daha sonra DTÖ Tarım Antlaşmasının yürürlüğe girmesiyle de bu süreç hız kazanmıştır. OTP reformlarında, her genişlemeyle birlikte Birliğin değişen tarımsal yapısı, artan finansman gereksinimi ve yeni üyelerin farklı koşulları da etkili olmaktadır.
2.3. Ortak Tarım Politikasında Reform Süreci
Roma Antlaşmasının esaslarına bağlı kalınarak, OTP kapsamındaki uygulamalarda ve politika önceliklerinde zaman zaman yeni düzenlemelere gidilmektedir. OTP, esasen 1950’li yılların tarımsal sorunlarına yönelik oluşturulmuş bir politikadır. 1980’li yıllara gelindiğinde, bu sorunlar büyük ölçüde çözüme kavuşurken, bu kez OTP’nın kendisi giderek büyüyen bir sorun halini almış, bu da OTP’nın reform sürecini hızlandırmıştır[1].
OTP’na ilişkin ilk ciddi reform girişimi, sorunun arzın talebi aşması olduğu yönündeki eleştiriyi dile getiren 1968 tarihli Mansholt Planı’dır. Tarımdaki arz fazlası sorununa oldukça köklü önlemler getiren bu plan, zamanla yumuşatılarak diğer reformlara da temel oluşturmuştur[2]. 1973, 1980 ve 1981 yıllarındaki daha dar kapsamlı bazı girişimlerle de, OTP’nın maliyeti ve yol açtığı üretim fazlası sorunlarının giderilmesine yönelik bazı düzenlemeler öngörülmüştür. Ancak yaşanan petrol krizlerinin de etkisiyle bu girişimler başarısız olmuştur. Bunun üzerine, 1985 yılında OTP’da daha köklü ve kalıcı değişikliği öngören Yeşil Kitap yayınlanmıştır. Burada da özde üretim fazlalıkları ile OTP harcamalarının yüksekliğine değinilmiş, ayrıca ürün kalitesi, kırsal kalkınma ve çevre gibi konulara yer verilmiştir. Bu sorunların çözümüne yönelik olarak; küçük çiftçilere doğrudan yardımların yapılması; farklılaştırılmış müdahale fiyatlarının uygulanması; ortak sorumluluk vergisinin getirilmesi; üretim ve harcamaların kontrolü amacıyla garanti eşiğin uygulanması, fazla üretimin elden çıkarılmasında üretici katkısının talep edilmesi; üretim fazlası olan ürünlerde üretimden çekilme, üretimin ekstansifleştirilmesi ve tür değiştirme önlemleri ile birlikte yapısal bazı düzenlemeler öngörülmüştür. 1987 yılındaki Delors Planı ile yine OTP uygulamasıyla bozulan piyasa dengeleri sorunu dile getirilerek, dünya piyasalarıyla uyumlu bir iç piyasanın gerekliliği vurgulanmıştır.
1990’lı yıllara gelindiğinde, önceki önlemlerin OTP’nın sorunlarının çözümünde yetersiz kalması üzerine reform arayışları sürmüştür. Bu kapsamda, 1992 yılında “Mac Sharry Planı” olarak bilinen ve öncekilere göre çok daha köklü düzenlemeleri öngören bir plan hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur. Bu planda, öncekilerden farklı olarak, iç etkenlerden çok GATT görüşmeleri belirleyici olmuştur. Plan ile, fiyat destekleri yerini büyük ölçüde doğrudan yardımlara bırakmış, işletme yapılarının iyileştirilmesi ile çevre ve kırsal kalkınma politikalarına artan önem verilmiştir[3].
OTP’da 1992’de başlayan köklü reform süreci, daha sonra Gündem 2000 kararlarıyla pekiştirilmiş, ayrıca yeni katılımlar öncesi desteklerin kapsamı bir kez daha sınırlandırılmıştır. OTP harcamaları da 2006 yılına kadar büyük ölçüde sabitlenmiş ve Merkez ve Doğu Avrupa ülkelerinin kırsal ve tarımsal kalkınmalarına yardımcı olmak ve uyum sürecini kolaylaştırmak amacıyla “SAPARD” adı altında özel bir mali destek programı oluşturmuştur.
3
Son olarak Gündem 2000 reformlarının dönem ortası değerlendirmesinde Haziran 2003 veya Fischler reformu olarak adlandıran ve AB’nin destekleme sistemini kökten değiştirecek nitelikte bir reform paketi üzerinde anlaşmaya varılmıştır[4]. Bu yeni OTP ile, üreticilerin pazar isteklerine göre üretim kararlarını vermeleri yönünde bazı düzenlemeler getirilirken, tüketici ve vergi mükellefleri de gözetilmektedir. Yeni OTP’na göre, gelecekte desteklerin çok büyük bir kısmı üretimden bağımsız olacaktır. Bu Tek Ödeme Planı ile ödemeler; çevre, gıda güvenliği ve hayvan refahı standartları ile ilişkilendirilmektedir. Yeni OTP ile üreticilere belirli bir gelir düzeyi garanti edilirken, desteklerle üretim arasında oluşturulacak zayıf ilişki ile daha rekabetçi bir ortamın yaratılması amaçlanmaktadır. Ayrıca büyük işletmelere sağlanacak doğrudan ödemelerin azaltılması öngörülmektedir. Böylece kaliteli üretim, hayvan refahı ve çevre ile ilgili programlara daha büyük kaynakların ayrılması mümkün olabilecektir. 2013 yılına kadar uygulanacak olan sıkı bütçe programına uyulması amacıyla bir de finansal disiplin mekanizması geliştirilmiştir. Bu reformlar ile AB, DTÖ görüşmelerinde Birliğin elini güçlendirmeyi de amaçlamaktadır[5].
4. OTP’da Gelinen Son Nokta ve Türkiye’nin Uyum Sorunu
Türkiye’nin üyelik süreci 1963 tarihli Ankara Antlaşmasıyla başlamıştır. Ancak tarafların, bu süreçte yükümlülüklerini yerine getirdikleri söylenemez. Halen taraflar arasında, diğer pek çok alanda olduğu gibi tarımsal yapı ve politikalar açısından da büyük farklılıklar bulunmaktadır. Üyelik müzakereleri için geri sayımın başladığı şu dönemde, tarım, müzakere sürecinin en sorunlu ayağını oluşturacaktır[6].
Türkiye’nin, son derece karmaşık ve sürekli değişen OTP’na uyumu kolay olmayacaktır. Uyum sürecinde aday ülkelere tanınan kolaylıklar da giderek sınırlandırılmaktadır. Son genişlemede yeni üyeler, katılımla birlikte AB müktesebatını tümüyle üstlenirken Birlik fonlarından daha az ve kademeli bir şekilde yararlanmaları öngörülmüştür. Olası bir üyelik halinde, benzer bir yaklaşımın Türkiye için de geçerli olacağı söylenebilir. Son reform paketiyle AB tarım politikalarında, DTÖ Tarım Antlaşmasının öngördüğü doğrultuda köklü bir değişim süreci başlamış bulunmaktadır. AB’nin bundan böyle yüksek oranlı ve de son derece karmaşık destekleme politikalarına son vereceği anlaşılmaktadır.
Reformun en önemli ayağını iyi tarım, gıda güvenliği, bitki ve hayvan sağlığı gibi standartlarla ilişkilendirilen üretimden bağımsız ödemeler oluşturmaktadır. Türkiye’de, 2001 yılından beri üretimden bağımsız doğrudan ödemelere zaten geçilmiş ve bu şekilde sağlanan destekler bütçe kaynaklı desteklerin yaklaşık dörtte üçüne ulaşmıştır. Bu anlamda, destekleme sisteminin uyumunda ciddi bir sorunla karşılaşılmayacağı söylenebilir. Bu konuda asıl sorun iyi tarım uygulamaları ve çevresel değerlere saygı konusunda yaşanacaktır. Diğer taraftan, son düzenlemelerle AB politikaları ile DTÖ politikaları arasında belirli bir paralellik sağlandığından, uyum amacıyla politikaların şekillendirilmesi konusunda Türkiye’nin bugüne kadar yaşadığı ikilem sorununun büyük ölçüde ortadan kalktığını söyleyebiliriz.
Reformun diğer önemli ayağını kırsal kalkınma politikaları oluşturmaktadır. Kırsal kalkınma için gerekli finansman, 5000 Euro’nun üzerinde destek alacak üreticilerden 2013 yılına kadar yapılacak kesintilerden karşılanacaktır. Bu şekilde kırsal kalkınma için yılda 1,2 milyar Euro tutarında ilave kaynak yaratılacağı planlanmaktadır. Bütünüyle 2007 yılında yürürlüğe girecek bu sistem, olası bir üyelik halinde Türkiye için de geçerli olacaktır. Ancak, Türkiye’de 5000 Euro’nun üzerinde destek alacak büyüklükteki işletme sayısının azlığı nedeniyle fona katkısının daha az olacağı, buna karşılık tarım alanı ve tarımsal nüfusun fazlalığı ile gelir yetersizliği nedeniyle fonlardan daha fazla yararlanacağı söylenebilir[7].
Türkiye’nin destekleme yöntemleri ile iyi tarım gerekleri konusunda AB standartlarına uyumunun nispeten kolay olacağı söylenebilir. Ancak, tarımsal yapılar konusundaki temel farklılıkların giderilmesi güç ve bir o kadar da zaman alacaktır. Tarımsal yapıya ilişkin sorunlar, gelişmişlikle yakından ilişkili olup, uyum görüşmelerinde Türkiye’nin en fazla
4
zorlanacağı konuların başında yer alacaktır. Bu sorunların başında: tarım işletmelerinin küçük ölçekli, çok parçalı ve dağınık yapısı; düşük verimlilik; tarım nüfusunun çokluğu, üretim ve pazarlama altyapılarındaki yetersizlikler ile örgütsüzlük gelmektedir. Bütün bu yapılarda, AB standartları doğrultusunda topyekün bir iyileşme ancak uzun vadede mümkün olabileceği gibi, mali ve teknik açıdan da ülke olanaklarını ulusal düzeyde zorlayacaktır.
Türkiye’de tarımsal ve kırsal yapıda varolan sorunların birçoğu tarımdaki aşırı nüfus baskısından kaynaklanmaktadır. Bu durum tarımda emeği ucuzlatarak teknoloji yerine ikamesine neden olmakta, verimliliği olumsuz etkilemekte, dolayısıyla gelir yetersizliğine yol açmaktadır. Bu da işletmelerin kendilerini geliştirecek yatırımları yeterince yapamamaları sonucunu doğurmaktadır. Bu bakımdan, tarımsal nüfusa tarımdışı istihdam olanaklarının yanında, toprağa daha az bağımlı alternatif gelir olanaklarının yaratılması gerekmektedir. Bu aşamada AB’nin sağlayacağı olanaklar büyük önem taşımakta, ancak son gelişmeler bundan böyle AB fonlarından yararlanma olanaklarının çok daha kısıtlı olacağını göstermektedir.
5.SONUÇ
OTP, ilk haliyle 1950’li yılların sorunlarına yönelik oluşturulmuş bir politikadır. OTP kapsamındaki uygulamalarla bu sorunlar zamanla çözüme kavuşurken, bu kez OTP’nın kendisi giderek büyüyen bir sorun olmaya başlamıştır. Bu durum, OTP’nda günümüze kadar gelen reform arayışlarını hızlandırmış, bunda giderek artan dış baskılar ile Birliğe yeni katılımlar da etkili olmuştur. Son reform paketi ile OTP’nin oldukça karmaşık destek mekanizmaları terkedilerek, yerine daha basit ve özde üretimden bağımsız ödemelere dayalı bir sistem getirilmektedir. Ayrıca iyi tarım, kırsal kalkınma, bitki ve hayvan sağlığı konularına artan önem verilmektedir.
Türkiye aday ülke olarak, her alanda olduğu gibi tarımsal yapı ve politikalar alanında da AB normlarına uyum konusunda yükümlülük altına girmiştir. Üyelik görüşmeleri için geri sayımın başladığı şu dönemde bu konuda yapılacak çalışmalar büyük önem arzetmektedir. Türkiye’nin OTP’na uyumunun ve müzakere sürecinin kolay olmayacağı açıktır. Özellikle ülkenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ile yakından ilgili olan yapısal sorunlar, Türkiye’nin tam üyeliği konusunda belirleyici olacak kadar önemlidir. Bununla baraber, son katılımlar, uyum amacıyla AB fonlarından yararlanma olanaklarının geçmişe göre çok daha sınırlı olacağını göstermektedir. Son 10 üye gibi Türkiye’nin de katılımla birlikte AB müktesabatını tümüyle üstlenmesi, ancak desteklerden daha sınırlı düzeylerde ve de kademeli olarak yararlanması yaşanılması olası bir süreç gibi görünmektedir. Bu bakımdan, tam üyelik halinde başta hayvancılık olmak üzere pek çok alanda zorlanacağımız açıktır. Ölçek ve maliyet nedeniyle bazı alanlarda tasfiye sürecinin yaşanması kaçınılmazdır. Bu gibi risklerin yanında, olası bir üyelik yeni fırsatları da beraberinde getirecektir. AB standartlarına uyum konusunda önemli gelişmeler kaydederek tarım ürünleri ihracatını büyük ölçüde artıran Polonya bunun en güzel örneğidir.
Kaynaklar
[1] http://www.gencbilim.com
[2] Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, 2004. Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası; Avrupa’da Yenilenme ve Türkiye’ye Etkisi. (http://www.deltur.cec.eu.int).
[3] Ertuğrul, C.,2002. Gündem 2000 Çerçevesinde AB OTP’nın Yeniden Yapılandırılması ve Türkiye. Ankara. [4] EC, 2004. Achievements in Agricultural Policy Under Comissioner Franz Fischler (Period 1995-2004). [5] http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/s04000.htm
[6] CEC,2004. Recommendation of the EC on Turkey’s Progress Towards Accession. (http://www.europa.eu.int/) [7] Eraktan,G.; M.N Ören, 2005. AB OTP, Reform Süreci ve Türkiye’ye Etkileri. Türkiye Ziraat Mühendisliği VI.Teknik
